A saude privada no Brasil (2021_06_29 10_17_35 UTC)

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FUNDAMENTOS DE 
ADMINISTRAÇÃO 
HOSPITALAR E SAÚDE 
Simone Machado Kühn de Oliveira
A saúde privada no Brasil
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Descrever o mercado das operadoras de planos de saúde (1960-1980).
 � Identificar as razões da implementação da nº. Lei 9.656.
 � Classificar as principais vantagens desta regulamentação.
Introdução
A Constituição Federal de 1988 definiu saúde como “direito de todos e 
dever do Estado”. Consolidando essa definição, em 1990 foi publicada a Lei 
nº. 8.080 criando o Sistema Único de Saúde (SUS), com função de oferecer 
a assistência em saúde para todos os brasileiros, sem nenhuma distinção. 
Embora a criação do SUS tenha se configurado em uma grande evo-
lução na assistência à saúde dos brasileiros, o sistema ainda enfrenta 
muitas dificuldades, principalmente na relação oferta-demanda. Muitos 
brasileiros preferem utilizar os serviços das operadoras de planos de 
saúde, que, geralmente, oferecem agilidade nos atendimentos e um 
maior conforto ao usuário.
Neste capítulo, você vai estudar o mercado das operadoras de planos 
de saúde e a Lei nº. 9.656 que regula a atividade dessa modalidade de 
assistência à saúde. Além disso, vai identificar as principais vantagens 
dessa regulamentação.
Mercado das operadoras de planos de saúde 
(1960-1980)
A utilização de serviços de saúde privados é uma prática comum, em todo 
o mundo, há muitos anos. Nos Estados Unidos, as primeiras empresas de 
medicina de grupo surgiram em 1920, sendo reconhecidas mundialmente 
como precursoras desse mercado.
No Brasil, entre nos anos de 1950 e 1960, surgiram as primeiras orga-
nizações empresariais de medicina de grupo com o objetivo de atender os 
trabalhadores do ABC Paulista. As organizações multinacionais que ali estavam 
estabelecidas, frente à realidade da assistência da saúde pública brasileira 
na época, buscaram outras formas de ofertar atendimento médico aos seus 
funcionários. 
Nesse sentido, incentivaram médicos a estruturar instituições empresariais 
de medicina de grupo, com planos de saúde diversos. Nesse contexto, muitas 
empresas foram criadas e um grande número de trabalhadores começou a 
utilizar os serviços das empresas de planos de saúde (PEREIRA FILHO, 
1999; BOTARO, 2014/2015).
Nesse cenário, um número cada vez maior de empresas foi sendo criado, 
oferecendo assistência de saúde ambulatorial e hospitalar, além de exames e 
procedimentos. Segundo Botaro (2014/2015), esse crescimento foi incentivado, 
principalmente, por quatro razões:
 � o progressivo crescimento industrial no Brasil;
 � o sistema de saúde insatisfatório e deficiente existente na época;
 � o crescimento da procura da população por atendimento médico;
 � o alto custo dos serviços médicos oferecidos de forma independente, 
decorrente do desenvolvimento de novas tecnologias em saúde.
Nesse período, o atendimento médico e a assistência previdenciária eram 
exercidos, na maioria das vezes, pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões 
(IAPs). Levando-se em consideração que os serviços de saúde estavam vin-
culados à Previdência Social, a conformação da legislação trabalhista trouxe 
benefícios à saúde de várias categorias de trabalhadores e suas famílias, além 
de incorporar recursos à Previdência Social (RONCALLI, 2003).
Em 1967, os IAPs foram unificados no Instituto Nacional de Previdência 
Social (INPS). Essa unificação, somada aos incentivos para a privatização dos 
serviços de saúde, propiciou o favorecimento do posicionamento do Estado 
como comprador desses serviços da iniciativa privada. 
A saúde privada no Brasil2
O progresso do setor industrial no Brasil favoreceu o crescimento do número 
de beneficiários e, em decorrência, um acréscimo da arrecadação da Previ-
dência Social. Frente a já conhecida incapacidade do setor público, parte dos 
recursos da Previdência foram destinados à formação das primeiras unidades 
de um sistema de saúde centralizado nas grandes cidades e direcionado ao 
tratamento de sintomas das doenças .
Esse sistema de saúde se configurava pela diferenciação da assistência de 
saúde prestada de acordo com a clientela. Nesse sentido, os melhores serviços 
eram oferecidos para beneficiários de maior renda, enquanto à população de 
baixa renda eram oferecidos serviços de baixa resolutividade.
Dessa forma, o aumento do número de beneficiários exigiu que o modelo 
médico previdenciário, incapaz de absorver o aumento da demanda, tivesse 
que ser modificado. Essa condição fez com que o governo ficasse diante de 
um impasse: deveria investir no financiamento do sistema de saúde público 
ou buscar novas alternativas de financiamento? A alternativa encontrada 
para a resolução do dilema foi incentivar a atuação da iniciativa privada na 
assistência a saúde.
Simultaneamente a essa modificação, a clientela dos planos de assistência 
saúde privada se modificou, com a classe média brasileira se utilizando dos 
planos de saúde privados. Em resposta a esse crescimento, novos modelos 
de assistência privada foram surgindo, aumentando, de forma importante, a 
oferta desse tipo de serviço.
Nesse contexto, além de empresas de assistência médica, surgiram as 
cooperativas médicas, constituídas e reguladas segundo a legislação do co-
operativismo. As cooperativas médicas oferecem assistência aos seus segu-
rados através de contratos nas modalidades individual, familiar ou coletivo 
(PEREIRA FILHO, 1999; BOTARO, 2014/2015).
As cooperativas são instituições formadas por indivíduos ligados pela 
cooperação e apoio mútuo, gerenciadas de forma participativa e democrática. 
Nesse sentido, os cooperativados têm objetivos afins, cujos aspectos teóricos 
e legais são diferentes de outras formas de sociedade (GAWLAK, 2005).
Outro modelo que surgiu nesse período foi a autogestão. Esse sistema se 
originou nas grandes empresas que administram planos de assistência à saúde 
independentes para seus colaboradores por meio de contrato ou credenciamento 
de serviços médicos e de associação com hospitais.
Surgiu, então, o modelo de seguro de saúde, completamente diferenciado 
do modelo dos planos de saúde. Nesse modelo, companhias seguradoras tra-
balham no setor de saúde suplementar, do mesmo modo que em seus outros 
seguimentos (PEREIRA FILHO, 1999).
3A saúde privada no Brasil
O diferencial nesse modelo é que ele se trata de um plano de subsídio, que 
permite que o segurado escolha o médico ou hospital através do sistema de 
reembolso de custos. Esse modelo evoluiu ao longo do tempo e, nos dias de 
hoje, além do método de reembolso, atua com médicos, hospitais e laboratórios 
referenciados, mantendo a livre escolha. 
Com um mercado promissor e uma demanda que cada vez crescia mais, o 
campo da assistência de saúde privada se desenvolveu de forma a montar uma 
ampla rede de assistência suplementar. Dessa forma, a utilização dos serviços 
e procedimentos médico-hospitalares ficou quase que sujeito às companhias 
de saúde suplementar. Nesse contexto, os serviços públicos só eram solicitados 
quando o serviço não era coberto pela assistência privada.
Nesse período não havia legislação específica para a regulamentação das 
operadoras de planos de saúde, que elaboravam seus contratos definindo regras 
e estabelecendo direitos e deveres entre as partes. As seguradoras de planos 
de saúde seguiam normas da Superintendência de Seguros Privados (SUSEP).
Com o aumento da demanda pelos serviços de saúde e a falta de legisla-
ção para controlar o setor, começaram a surgir denúncias dos clientes, que 
reclamavam dos contratos abusivos das operadoras de planos de saúde. Com 
o objetivo de regulamentar setor, foi publicada a Lei nº. 9.656, de 03 de ju-
nho de 1998, buscando o equilíbrio nas relações entre clientes e operadoras, 
oferecendo mais garantias e direitos aos beneficiários, de modo a garantir o 
interesse público nessa relação (BOTARO, 2014/2015).
Os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs) se originaram das antigasCaixas de 
Aposentadorias e Pensões (CAPs), que disponibilizavam o amparo da aposentadoria a 
pouquíssimos trabalhadores. As CAPs eram organizadas por empresas ou funcionários 
em sistema de capitalização; contudo, sofriam com a falta de contribuintes e a sucessão 
de fraudes (RONCALLI, 2003).
No primeiro mandato de Getúlio Vargas foram anexadas ao Ministério do Trabalho, 
com crescimento de sua abrangência e modificações importantes no padrão de 
gestão, passando a ser uma autarquia. Além disso, seus beneficiados foram divididos 
de acordo com sua classe profissional.
Assim tiveram origem os primeiros IAPs: Instituto de Aposentadoria e Pensões dos 
Bancários (IAPB), Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC), etc. Os 
IAPs, inicialmente, tinham como escopo a reorganização do modelo previdenciário. 
A saúde privada no Brasil4
Por volta de 1945, começaram a disponibilizar serviços relacionados à alimentação, 
assistência médica e habitação.
Em 1966, os IAPs que atendiam os trabalhadores da iniciativa privada foram unifi-
cados, originando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que mais tarde 
foi centralizado no Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social 
(INAMPS) (RONCALLI, 2003).
https://goo.gl/bPjpp9
Razões da implementação da Lei nº. 9.656/98
A divisão entre as ações de saúde pública e a assistência médica individual 
ficou evidente. As ações coletivas eram de competência do Ministério da 
Saúde; contudo, seu orçamento era agonizante.
De acordo com Lemos, 2008, a Previdência Social financiava a assistência 
médica individual; entretanto, somente uma parte da população era coberta 
por esses serviços: os assalariados. Os serviços de assistência médica eram 
exercidos unicamente pela iniciativa privada e o Estado os comprava com 
recursos provenientes da Previdência Social. 
Dessa forma, a criação do setor de saúde privada no Brasil foi fortalecida, 
tendo seu mercado assegurado através da política de seguridade social. Nesse 
sentido, o Estado se tornou o principal comprador dos serviços médicos priva-
dos que eram oferecidos às classes assalariadas. Ao mesmo tempo, o Estado 
não impunha ao setor de medicina privada a cobrança do atendimento de regras 
e competitividade e eficiência, comuns ao mercado de prestação de serviços.
Além disso, o Estado promoveu o financiamento direto à expansão dos 
serviços médicos da iniciativa privada. Grande parte desse financiamento 
se originou do setor público, em conformidade com a política de apoio de 
recursos a partir do Estado, principalmente depois de 1964 (LEMOS, 2008).
Algumas empresas de assistência médica privada passaram a ofertar ser-
viços diferenciados. Algumas empresas realizavam contratos que garantiam, 
inclusive, cobertura internacional (BOTARO, 2014/2015).
De acordo com Matos (2011), nos anos de 1970, a ampliação do mercado 
de empresas de medicina privada foi beneficiada por algumas políticas imple-
mentadas pelo governo da época. Entre essas medidas se destacam:
5A saúde privada no Brasil
 � O incentivo dado pelo INPS através dos convênios-empresa, que per-
mitiu às companhias empregadoras realizarem o desconto das contri-
buições da previdência em parte das alíquotas atribuída às empresas 
operadoras de planos de saúde. 
 � A redução da oferta, da qualidade dos serviços e dos honorários dos 
médicos da saúde previdenciária, depois da constituição do INPS.
 � A viabilidade de abatimento dos custos com saúde do Imposto de Renda 
de pessoas físicas.
 � Situações em que a administração pública já tinha tomado a obrigação 
pela assistência médica de seus servidores e escolheu optar pela tercei-
rização desses serviços.
Em 1974, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social 
(MPAS), que implementou o Programa de Pronta Ação (PPA), que estabelecia 
normas para as atividades médico-previdenciárias. Nesse sentido, observou-se 
que as ações do Estado apontavam uma dualidade: a transmissão de atribuições 
para as empresas privadas e a universalização do modelo público, evidenciadas 
por algumas ações, das quais destacam-se:
 � Instituição do direito à assistência de emergência gratuita para todos 
os cidadãos, mesmo sem seguro da Previdência.
 � Hospitais de propriedade da Previdência, destinados a serviços médicos 
de alta especialização, pesquisas e aprimoramento.
 � Estabelecimento de convênios com organizações empresariais, com 
outras esferas da União ou, ainda com gestores dos Estados ou Mu-
nicípios, para credenciamento de profissionais de saúde particulares 
ou contratação de prestação de serviços por cooperativas médicas 
(BRASIL, 2002).
O mercado de operadoras de planos de saúde demonstrou crescimento 
acentuado até meados de 1980, alcançando cerca de 15 milhões de beneficiários, 
atendidos por, aproximadamente, 300 operadoras. O crescimento do setor se 
manteve não obstante a crise financeira brasileira nesse período. O aumento 
vertiginoso dos serviços de planos de saúde levou ao correspondente aumento 
dos conflitos entre consumidores e empresas prestadoras dos serviços, sina-
lizando a necessidade de regulamentação específica para o setor de medicina 
privada. As demandas da relação clliente-operadora de saúde estavam sendo 
decididas com base na Lei nº. 8.078, o Código de Defesa do Consumidor. 
A saúde privada no Brasil6
Em meados de 1985, as mobilizações populares reivindicando um sistema 
de saúde público que oferecesse acesso universal aos cidadãos aumentaram. 
Em 1987, foi criado o Sistema Único Descentralizado de Saúde (SUDS), ofere-
cendo acesso universal para segurados e não segurados da Previdência Social. 
A Constituição Federal de 1988 instituiu, em seu art. 196, a saúde como 
direito de todos e dever do Estado, a ser garantido através do acesso universal 
e igualitário, ressaltando o caráter da acessibilidade aos serviços públicos 
de saúde aos brasileiros, sem nenhum tipo de distinção (BRASIL, 1988). 
Contudo, a implementação do SUS no país enfrentou muitas dificuldades, 
acarretando mudanças nas políticas assistenciais de saúde que acarretaram 
como consequências:
 � Instalação de um sistema de saúde avançado em termos de cidadania, 
entretanto, ainda mal estruturado. Nesse sentido, evidenciavam-se 
atendimentos de má qualidade aos mais pobres e a escassez da oferta 
de serviços. Nesse contexto, aqueles que podiam pagar pelos serviços 
médicos continuavam a procurar as operadoras de planos de saúde.
 � A capacidade de regulação dos serviços oferecidos pelas operadoras 
de saúde por parte do poder público enfraqueceu, favorecendo a ação 
abusiva por parte das empresas (MATOS, 2011).
De acordo com Lemos (2008), a ausência de legislação específica que regu-
lamentasse o setor de planos de saúde levou a consequências que prejudicavam 
os usuários. Pode-se citar como exemplos dos prejuízos sofridos pelos clientes 
da assistência médica oferecida pelas operadoras de saúde:
 � Contratos abusivos, que beneficiavam as operadoras em detrimento 
dos beneficiários.
 � Reajustes frequentes e abusivos dos valores pagos mensalmente pelos 
beneficiários.
 � Pessoas portadoras de doenças crônicas ou terminais não tinham acesso 
ao tratamento que necessitavam.
 � Grandes filas de espera.
 � Demora na autorização de procedimentos, em decorrência da burocracia 
instaurada pelas operadoras na realização do processo de autorização.
 � Aumento da inadimplência dos beneficiários.
7A saúde privada no Brasil
Nesse cenário, a população que não tinha condições financeiras para pagar 
os altos custos dos serviços médicos particulares ficava em uma desconfortá-
vel situação: ou se submetia ao ainda precário e ineficiente sistema de saúde 
oferecido pelo Estado ou se implicava nas cláusulas contratuais abusivas dos 
contratos das operadoras de plano de saúde. 
A situação entre clientes, operadoras e o ente público se tornou mais tensa. 
O número de denúncias de abusos cresceu, os conflitos aumentaram. Havia 
a necessidade urgente de criação deuma legislação e instrumentos que per-
mitissem a regulamentação e controle do setor.
A implementação da Lei nº. 8080, de 19 de setembro de 1990 que regulou 
as ações e serviços de saúde, dando origem ao SUS e da Lei. 8.142, de 28 
de dezembro de 1990, que regulamentou a gestão do sistema proporcionou 
uma melhor organização dos serviços públicos de saúde oferecidos no país 
(BRASIL, 1900a; 1990b). Contudo, a ação do Estado não foi suficiente para 
garantir serviços de saúde de qualidade a toda à população brasileira. Assim, 
grande parte da população ainda se utilizava dos serviços oferecidos pelas 
operadoras de planos de saúde.
Nesse cenário, foi decretada a Lei nº. 9.656, de 3 de junho de 1998, regulando 
os planos e seguros privados de assistência à saúde (BRASIL, 1998). Conhecida 
como Lei dos Planos de Saúde (LPS), teve sua redação modificada por diver-
sas medidas provisórias, até sua redação atual, dada pela Medida Provisória 
nº. 2.177-44, de 24 de agosto de 2001, em vigor na atualidade (LEMOS, 2008).
Segundo Paim et al. (2011), a conformação do sistema de saúde brasileiro, na atualidade, 
foi dada pelos acontecimentos e políticas de saúde de diferentes períodos na história do 
país. Instituições públicas e privadas de diversos modelos foram criadas em consonância 
com o cenário social, político e econômico de cada época.
A saúde privada no Brasil8
O Quadro 1 apresenta alguns acontecimentos históricos que influenciaram direta-
mente o mercado das operadoras de plano de saúde no Brasil, ao longo do tempo.
Período
Contexto social 
e econômico
Cenário 
político
Sistema de saúde
Colônia
1500 a 1822
 � Monopólio 
comercial por 
Portugal.
 � Exploração 
de matérias- 
-primas.
Portugal exercia 
controle político 
e cultural sobre 
o Brasil.
 � Criação das 
Santas Casas de 
Misericórdia.
 � Condições 
sanitárias 
precárias.
Império
1822 a 1889
Princípio da 
industrialização.
Centralização 
política e 
coronelismo.
 � Exaltação da 
polícia sanitária. 
Criação de 
organizações de 
controle sanitário 
de endemias e 
dos portos. 
 � Gestão de saúde 
centralizada nos 
municípios.
República 
Velha 1889 
a 1930
Agroexportação, 
crise do café e 
insalubridade 
nos portos 
brasileiros.
Estado liberal-
-oligárquico, 
revoltas militares, 
problemas 
sociais.
 � Diretoria Geral 
de Saúde 
Pública e sua 
reestruturação 
sob a 
coordenação de 
Oswaldo Cruz, 
em 1907.
 � Criação das 
Caixas de Pensão 
e Aposentadoria 
(CAPs), 
preâmbulo 
da assistência 
à saúde pela 
previdência 
social.
 � Dualidade: 
saúde pública 
e previdência 
social.
(Continua)
9A saúde privada no Brasil
Período
Contexto social 
e econômico
Cenário 
político
Sistema de saúde
Ditadura 
de Getúlio 
Vargas
Industrialização 
com preservação 
da estrutura 
agrária.
Estado autoritário 
entre os anos 
de 1937 e 1938.
 � Saúde pública 
pelo Ministério 
da Educação: 
campanhas de 
saúde pública 
de combate da 
tuberculose e da 
febre amarela.
 � Previdência 
Social e saúde 
ocupacional 
pelo Ministério 
do Trabalho, 
Indústria e 
Comércio: 
Institutos de 
Aposentadoria 
e Pensão (IAPs) 
estendem a 
previdência social 
à maioria dos 
trabalhadores 
urbanos. 
Instabilidade 
democrática 
1945 a 1964
Substituição de 
importações, 
aumento da 
urbanização 
e migrações, 
capital 
internacional.
Governos liberais 
e populistas.
 � Criação do 
Ministério da 
Saúde (MS).
 � Leis unificaram 
os direitos de 
previdência social 
dos trabalhadores 
urbanos.
 � Expansão da 
assistência 
hospitalar.
 � Surgimento de 
empresas de 
saúde.
(Continuação)
(Continua)
A saúde privada no Brasil10
Período
Contexto social 
e econômico
Cenário 
político
Sistema de saúde
Ditadura 
militar 1964 
a 1985
 � Internacio-
nalização da 
economia.
 � Milagre 
econômico 
(1968-1973).
 � Fortaleci-
mento do 
capitalismo 
no campo e 
nos serviços.
 � Golpe militar 
(1964).
 � Eleições de 
1974.
 � Abertura 
política lenta, 
segura e 
gradativa 
(1974 a 1979).
 � Liberalização, 
movimentos 
sociais.
 � IAPS são 
unificados no 
INPS, aumento 
da privatização 
da assistência 
médica e 
capitalização do 
setor da saúde 
(1966).
 � Programas de 
Extensão de 
Cobertura (PEC) 
para a população 
rural com menos 
de 20.000 
habitantes.
 � Crise na 
Previdência 
Social.
 � Criação do 
INAMPS (1977), 
expandindo 
a cobertura 
de estados e 
municípios com 
financiamento 
dos serviços de 
saúde.
 � Centralização do 
sistema de saúde, 
fragmentação 
institucional, 
acarretando 
benefícios ao 
setor privado.
(Continuação)
(Continua)
11A saúde privada no Brasil
Período
Contexto social 
e econômico
Cenário 
político
Sistema de saúde
Transição 
democrática 
1985 a 1988
Término da 
recessão, 
reconhecimento 
da dívida social 
e planos de 
estabilização 
econômica.
 � Nova 
República 
(1985).
 � Movimento 
da Reforma 
Sanitária.
 � Constituição 
Federal (1988).
 � INAMPS continua 
a financiar 
estados e 
municípios.
 � Sistemas 
Unificados e 
Descentralizados 
de Saúde (SUDS), 
em 1987.
 � Contenção 
das políticas 
privatizantes.
 � Novas formas 
de participação 
popular.
Democracia
1988 a 2002
 � Crise 
econômica.
 � Estabilidade 
- Plano Real 
(1994).
 � Recuperação 
dos níveis de 
renda.
 � Permanência 
de 
desigualdades 
sociais.
 � Impeachment 
do presidente 
Fernando 
Collor de 
Mello.
 � Governo 
Itamar Franco 
1993-1994.
 � Governo PSDB 
1995-2002.
 � Criação do SUS e 
descentralização.
 � Extinção do 
INAMPS (1993).
 � Criação do 
Programa Saúde 
da Família (PSF), 
em 1994.
 � Tratamento de 
HIV/Aids gratuito 
pelo SUS.
 � Lei nº. 9.656/98 – 
Lei dos Planos de 
Saúde.
 � Criação da 
Agência Nacional 
de Vigilância em 
Saúde (ANVISA), 
em 1999, e da 
Agência Nacional 
de Saúde (ANS), 
em 2000.
 � Lei dos 
medicamentos 
genéricos.
(Continuação)
(Continua)
A saúde privada no Brasil12
Período
Contexto social 
e econômico
Cenário 
político
Sistema de saúde
Democracia
1988 a 2002
 � Lei institui 
a saúde do 
indígena como 
parte do SUS.
 � Lei da Reforma 
Psiquiátrica 
(2001). 
2002 a 2008 � Descoberta 
da camada do 
pré-sal
 � Autossufi-
ciência em 
petróleo e na 
produção de 
biocombus-
tíveis.
 � Governo Luis 
Inácio Lula da 
Silva.
 � Governo 
Dilma 
Roussef.
 � Criação do 
Serviço de 
Atendimento 
Móvel de 
Urgência – SAMU 
(2003).
 � Estabelecido o 
Pacto pela Saúde: 
Pacto de Defesa 
do SUS, Pacto 
de Gestão, Pacto 
pela Vida, em 
2006.
 � Política Nacional 
de Atenção 
Básica (2006). 
Política Nacional 
de Promoção da 
Saúde (2006). 
 � Política Nacional 
de Saúde Bucal 
(Brasil Sorridente; 
2006).
 � Criação das 
UPAs 24h em 
municípios com 
mais de 100 mil 
hab. (2008).
(Continuação)
13A saúde privada no Brasil
Principais vantagens da implementação 
da Lei nº. 9.656/98
As discussões sobre a elaboração da Lei dos Planos de Saúde revelaram uma 
sequência de abusos das operadoras dos planos de saúde contra os beneficiários 
e incumbiram ao setor público as responsabilidades de controle e regulação 
da assistência médica suplementar. Nesse contexto, foi expedida, em 3 de 
junho de 1998, a Lei nº. 9.656 que dispõe sobre os planos e seguros privados 
de assistência à saúde. 
O texto original da Lei nº. 9.656/98 foi alterado no dia posterior à sua 
publicação, através da Medida Provisória (MP) nº. 1.665/98, de 5 de junho 
de 1998. Cabe ressaltar que, naquela época, as medidas provisórias tinham 
validade de 30 dias, precisando ser examinadas pelo Congresso Nacional 
dentro desse prazo para não perderem a validade. 
Do período de sua publicação até o ano de 2001, a Lei nº. 9.656/98 foi 
alterada por 44 MPs, até a expedição da MP 2.177-44/2001, que foi congelada, 
estando vigente até os dias de hoje, mesmo sem a apreciação pelo Congresso, 
em decorrência da Emenda Constitucional que alterou as regras de validade 
das MPs (LEMOS, 2008; BOTARO, 2014/2015).
Desse modo, a implementação da Lei nº. 9.656 foi marcada pela insegurança 
gerada pela sequência de alterações realizadaspelas MPs, dada a sua tempo-
ralidade. Além disso, a interpretação dos dispositivos legais era dificultada 
pelas constantes alterações e falta de organização da Lei, que não era dividida 
em temas, capítulos e seções. 
Nesse contexto de incertezas quanto à regulamentação, os problemas e 
conflitos entre as empresas de planos de saúde e os consumidores continua-
ram a aumentar. Os clientes queixavam-se da natureza dos contratos, que 
classificavam como abusivos, e suas cláusulas com exigências unilaterais das 
operadoras. Nesse sentido, as principais queixas se constituíam em:
 � Requisitos indevidos para a admissão do beneficiário.
 � Desigualdades nos prazos de carências.
 � Descumprimento das regras de atendimento das urgências e emergências.
 � Inexatidão das normas de relacionamento entre as empresas de saúde 
e os clientes.
 � Ausência de cobertura de doenças degenerativas ou crônicas.
 � Omissões na cobertura e supressão de procedimentos.
 � Deficiência na amplitude geográfica dos planos de saúde.
A saúde privada no Brasil14
 � Indeferimento de transição de uma operadora de planos de saúde para 
outra.
 � Incorreção nos requisitos de validade e de rescisão contratual.
Esse cenário levou à criação, em 2000, da Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS). A ANS foi instituída com o objetivo de controlar e regular 
o funcionamento das operadoras de planos de saúde. Nesse sentido, regulou os 
preços dos serviços de saúde oferecidos pelas operadoras e passou a fiscalizar 
as relações entre operadoras e consumidores, observando o disposto na Lei 
nº. 9.656/98 (BRASIL, 2002).
A Lei nº. 9.656 tinha como objetivos principais a correção e a diminuição 
das lacunas do setor e da disparidade de informações do mercado de planos de 
saúde, retificar as distorções em relação à distinção de riscos realizadas pelas 
empresas, além de conservar a competitividade do mercado de planos de saúde. 
Nesse sentido, a regulamentação previu ações importantes, como o controle 
de preços dos serviços pelo Estado, a exigência de legitimação de solvência 
das operadoras, a expansão das coberturas de serviços e procedimentos ofe-
recidos pelos planos de saúde, a proibição do monopólio de procedimentos 
por uma única companhia, a necessidade de existência de reservas técnicas 
e ressarcimento do SUS dos serviços utilizados por clientes de operadoras 
de planos de saúde. 
Serão destacados, a seguir, alguns aspectos importantes da Lei nº. 9.656/98.
Instituição do plano-referência de assistência à saúde (art. 10): essa deter-
minação se refere à cobertura mínima, prevista nos contratos dos planos de 
saúde, oferecida aos consumidores em todo o território nacional. Essa medida 
foi alvo de debates, na medida em que se questionava a viabilidade de retroação 
da lei, de modo a alcançar os contratos realizados antes da publicação da lei 
(BRASIL, 1998; LEMOS, 2008).
Cobertura parcial temporária de lesões e doenças preexistentes (art. 11): 
as operadoras de planos de saúde não podem negar atendimentos que sejam 
relativos às lesões ou doenças preexistentes à existência do contrato, depois de 
passados dois anos que esse foi assinado. Nesse sentido, a legislação determina, 
ainda, que o ônus da prova da preexistência da lesão ou doença cabe à empresa. 
15A saúde privada no Brasil
Carências para a prestação dos serviços (art. 12, inciso V): refere-se ao 
intervalo de tempo no qual a operadora pode recusar o atendimento a novos 
clientes. Esse período pode variar conforme o tipo de atendimento e as even-
tualidades das ocorrências. Dessa forma, a legislação estabelece: 
a) prazo máximo de trezentos dias para partos a termo;
b) prazo máximo de cento e oitenta dias para os demais casos;
c) prazo máximo de vinte e quatro horas para a cobertura dos casos de urgência 
e emergência (BRASIL, 1998, documento on-line).
É importante ressaltar que esses prazos poderão ser menores, ficando 
a critério da operadora de plano de saúde a definição de prazos abaixo do 
máximo previsto na legislação.
Reembolso (art. 12, inciso VI): para que o reembolso seja realizado, é preciso 
que se trate de situação de urgência ou emergência, impossibilitando a utili-
zação de recursos próprios, associados, contratados ou, ainda, referenciados. 
Além disso, os custos a serem reembolsados precisam ser correspondentes 
aos valores executados pela tabela da empresa operadora de plano de saúde.
Vigência mínima e renovação automática do contrato (art. 13, parágrafo 
único, inciso II): o dispositivo determina a renovação automática do contrato 
assim que ocorrer o vencimento da vigência inicial, sendo impedida a cobrança 
de tarifas de renovação em contratos individuais. Além disso, o artigo estabe-
lece a vigência mínima de um ano, vedadas a suspensão ou rescisão unilateral 
do contrato, exceto em casos de fraude ou inadimplência por período de 60 
dias, em um ano. Estipula, ainda, a exigência de notificação da inadimplência 
ao consumidor no 50º dia (BRASIL, 1998).
Proibição de discriminação por idade ou deficiência física (art. 14): de 
acordo com esse artigo, as operadoras não podem rejeitar clientes por motivo 
de idade ou deficiência física. 
Clareza e completude na redação do contrato (art. 16): o artigo determina 
que os contratos devam, obrigatoriamente, ser redigidos de forma clara e 
completa. Nesse sentido, estabelece normas, com o objetivo de favorecer a 
interpretação, evitando possíveis conflitos relacionados à falta de clareza ou 
de informações. 
A saúde privada no Brasil16
Coberturas obrigatórias: a lei determina a cobertura obrigatória em casos 
de planejamento familiar, situações de urgência e emergência. Nesse sentido, 
o atendimento ao paciente deve ser irrestrito, havendo, em caso de situação 
de emergência, a obrigação de declaração médica sobre o estado do paciente 
(BRASIL, 1998; LEMOS 2008).
Evidenciou-se o caráter conciliador da nova legislação, através de normas 
que buscam diminuir as disparidades contratuais, coibir abusos por parte das 
operadoras de planos de saúde e estabelecer critérios que melhorem a quali-
dade dos contratos. Além disso, a regulação buscou oferecer meios para que 
as operadoras possam se manter no mercado, gerando incentivos que atraiam 
os consumidores dos serviços.
A dicotomia existente entre os serviços de saúde oferecidos pelo SUS e 
a saúde suplementar no Brasil gera discussões no sentido de que somente 
quem não pode pagar pelo plano de saúde é assistido pelo SUS, fato que não 
corresponde à realidade, na medida em que as ações realizadas pelos SUS vão 
muito além da assistência médica aos usuários. Nesse sentido, a coexistência 
dos dois sistemas é viável, na medida em que se complementam; contudo, ainda 
existem brechas sobre as relações entre os dois sistemas, principalmente no 
que se refere à natureza dos riscos ante a cobertura e as redes assistenciais da 
população, vinculadas ou não, das companhias de saúde suplementar.
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), criada em 2000, com a publicação da 
Lei nº. 9.961/00, é um órgão regulador, vinculado ao Ministério da Saúde, responsável 
pelo ramo de planos de saúde no Brasil. Com sede na cidade do Rio de Janeiro, a ANS 
tem núcleos espalhados por todo o país. Os cidadãos podem entrar em contato com 
a ANS pela Central de Atendimento ao Consumidor pelo Disque-ANS 0800 701 9656, 
pessoalmente em qualquer núcleo da Agência ou por meio do link a seguir.
https://goo.gl/KFQAna
A ANS é responsável pela regulação, controle e fiscalização das operadoras de 
planos de saúde. Além disso, a agência tem como objetivo promover a proteção 
do interesse público na assistência suplementar à saúde, regulando as empresas do 
setor, até mesmo nas relações entre consumidores e prestadores de serviço de saúde, 
colaborando com o crescimento das ações em saúde no país.
Você pode conhecer mais sobre a ANS no link a seguir:
https://goo.gl/1GYpD
17A saúde privada no Brasil
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ção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços 
correspondentes e dá outras providências. Brasília, DF, 1990a. Disponível em: http://
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outras providências. Brasília, DF, 1990b. Disponível em: http://conselho.saude.gov.br/
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