Administração Financeira e Orçamentária

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SISTEMA DE ENSINO
ADMINISTRAÇÃO 
FINANCEIRA E 
ORÇAMENTÁRIA
Orçamento Público
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Orçamento Público
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Manuel Piñon
Sumário
Orçamento Público ......................................................................................................................... 4
Orçamento Público ......................................................................................................................... 5
1. Orçamento Público ...................................................................................................................... 5
1.1. Conceito ...................................................................................................................................... 5
1.2. Dimensões do Orçamento Público ....................................................................................... 7
2. Conhecendo mais sobre o Orçamento Público ..................................................................... 9
2.1. Consolidando Definições ........................................................................................................ 9
2.2. Orçamento Autorizativo x Impositivo x Híbrido ............................................................. 10
2.3. Teto de Gastos das Despesas Primárias – Novo Regime Fiscal da União ..................16
2.4. Natureza Jurídica do Orçamento .........................................................................................21
2.5. Outros Aspectos Relevantes do Orçamento Público ..................................................... 23
2.6. Orçamento de Guerra e Regimes Fiscais Extraordinários ............................................ 26
3. Técnicas/Métodos/Espécies de Orçamento .......................................................................28
3.1. Orçamento Tradicional ou Clássico ....................................................................................28
3.2. Orçamento Desempenho ou de Realizações ................................................................... 30
3.3. Orçamento-Programa .......................................................................................................... 30
3.4. Orçamento Base Zero ...........................................................................................................34
3.5. Orçamento Participativo ...................................................................................................... 37
3.6. Orçamento Incremental .......................................................................................................38
3.7. Orçamento por Resultados ou Novo Orçamento Desempenho ................................... 39
3.8. PART .........................................................................................................................................40
4.Tipos de Orçamentos ................................................................................................................40
4.1. Orçamento Legislativo ..........................................................................................................40
4.2. Orçamento Executivo ...........................................................................................................40
4.3. Orçamento Misto ...................................................................................................................40
5. Objetivos da Política Orçamentária e Funções do Orçamento Público .........................42
5.1. Função Alocativa ....................................................................................................................43
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5.2. Função Distributiva ...............................................................................................................44
5.3. Função Estabilizadora ..........................................................................................................44
Resumo ............................................................................................................................................46
Mapa Mental ...................................................................................................................................51
Questões Comentadas em Aula ................................................................................................. 52
Questões de Concurso ................................................................................................................. 55
Gabarito ........................................................................................................................................... 77
Referências ..................................................................................................................................... 78
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ORÇAMENTO PÚBLICO
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje, nessa aula, é, principalmente, avançar no conhecimento do orça-
mento público, aprofundando os conceitos das primeiras aulas.
Como disse Abraham Lincoln: “A melhor maneira de prever o futuro é criá-lo”.
Então vamos fazer nossa parte e criar o nosso futuro.
Espero que aproveite bem essa aula que preparei com muito carinho para você.
Bom proveito.
Prof. Manuel Piñon
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ORÇAMENTO PÚBLICO
1. OrçamentO PúblicO
1.1. cOnceitO
O orçamento público é um documento que prevê as receitas –quantias de moeda que, 
num período determinado (normalmente um ano), devem entrar – e fixa as despesas, com 
especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesas mais 
relevantes. Assim, o orçamento público é a nossa conhecida LOA – Lei Orçamentária Anual.
DICA!
Fique atento aos termos: no orçamento, as receitas são previs-
tas, e as despesas são fixadas.
ORÇAMENTO PÚBLICO
PREVISÃO DOS VALORES A RECEBER RECEITAS
FIXAÇÃO DAS AÇÕES PÚBLICAS A REALIZAR DESPESAS
Vamos conhecer o conceito doutrinário de orçamento público segundo autores renomados 
na matéria.
De acordo com os autores Abrúcio e Loureiro:
[...] o orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas 
públicas. Por meio dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos 
extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou 
força política. Portanto, nas decisões orçamentárias os problemas centrais de uma ordem demo-
crática como representação e accountability estão presentes. (...) A Constituição de 1988 trouxe 
inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não 
só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário,medida tecnicamente importante, 
mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo.
Para o saudoso mestre Aliomar Baleeiro:
[...] o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, 
por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços 
públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação 
das receitas já criadas em lei.
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Finalmente, para Giacomoni, autor muito cobrado nas provas do CESPE:
[...] de acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual 
constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais 
de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que es-
tão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas.
001. (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) O orçamento público, um instrumento fundamen-
tal de governo, constitui o principal documento de políticas públicas. A respeito desse assunto, 
julgue o seguinte item.
Com base no orçamento público, os governantes selecionam as prioridades e decidem como 
empregar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos so-
ciais, conforme o peso ou a força política desses grupos.
Veja a definição dos doutrinadores Ciro Biderman e Paulo Arvate, na obra Economia do Setor 
Público no Brasil:
[...] o orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas 
públicas. Por meio dele, os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos 
extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou 
força política.
Certo.
Então, em uma linguagem técnica, porém mais simples, o que é orçamento na Administra-
ção Pública?
Simplificadamente, podemos dizer que orçamento é um processo contínuo, dinâmico e 
flexível, que traduz em termos financeiros para determinado período (um ano) os planos e pro-
gramas de trabalho do governo.
Com palavras um pouco mais técnicas, é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arreca-
dação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano, e o Poder Legis-
lativo lhe autoriza, por meio de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento 
da máquina administrativa.
De modo mais direto, podemos dizer que o orçamento do Estado é o ato contendo a apro-
vação prévia das receitas e despesas públicas para um período determinado.
002. (CESPE/MPE-PI/TÉCNICO/2018) Julgue o item seguinte, relativo ao orçamento público.
O orçamento, importante instrumento de planejamento de qualquer entidade pública ou pri-
vada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação desses recursos em 
determinado período de tempo.
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Aproveite e confira a literalidade do MCASP:
O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou 
privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado 
período.
Certo.
1.2. Dimensões DO OrçamentO PúblicO
Na verdade, o Orçamento Público pode ser analisado sob diversos aspectos: político, eco-
nômico, social, administrativo, jurídico, etc., e, de acordo com a evolução da sociedade e com 
a variação de suas necessidades, um ou outro aspecto surge como o mais importante do or-
çamento naquele momento.
Importante saber que, para parte da Doutrina, o Orçamento Público apresenta três impor-
tantes dimensões, todas de interesse direto para a sociedade: dimensão jurídica, dimensão 
econômica e dimensão política.
Existe também outra parte da doutrina que elenca ainda outros dois aspectos: administra-
tivo e técnico.
De acordo com a atuação jurídica, o Orçamento tem caráter e força de lei, e, enquanto tal, 
define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos – no tocante à reali-
zação de despesas e à arrecadação de receitas.
Seguindo a regra geral relativa à elaboração e à aprovaçaõ das leis em nosso país, também 
o processo legislativo relativo ao Orçamento Público (PPA, LDO e LOA) passa obrigatoriamente 
pelas etapas de discussão nas comissões e no plenário, as votações nas comissões e em ple-
nário, inclusive acerca de eventuais emendas e destaques, até a sanção presidencial.
Já em relação à sua pegada administrativa, o Orçamento é visto como importante peça de 
planejamento, na medida em que o Estado busca saber o quanto disporá em termos de recur-
sos financeiros para aplicar em prol das necessidades coletivas.
Segundo o Doutrinador Giacomoni, o orçamento auxilia os responsáveis pelas finanças 
públicas na consecução das diversas etapas do processo administrativo, tais como a progra-
mação, a execução e o controle.
Ainda existe a pegada sob o aspecto técnico. Nesse quadrante, foram estabelecidos inú-
meros mandamentos que visam disciplinar e dar uniformidade à estrutura da lei orçamentária 
no país, por meio da apresentação de demonstrativos, estimativa da receita, demonstração de 
resultados e contabilização da execução orçamentária, dentre outros.
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Note outra maneira de visualizar as dimensões do Orçamento Público:
DIMENSÕES OU ASPECTOS DO ORÇAMENTO
FORMA DE OBSERVAÇÃO (PARADIGMA, VISÃO):
► Jurídica: STF considera o orçamento uma lei formal.
► Econômica: plano de ação governamental, isto é, o poder de intervir na 
atividade econômica (emprego, renda).
►	 Financeira:	fluxo	de	entrada	e	saída	de	recursos.
►	 Política:	 definição	 de	 prioridades,	 visando	 à	 inclusão	 e	 à	 realização	 de	
programas	governamentais	no	plano	de	ação	a	ser	executado.
►	 Técnica:	formalidades	técnicas	e	legais	exigidas	no	processo	orçamentário.
Em suma, podemos dizer que o Orçamento, portanto, tem aspecto político, porque revela 
ações sociais e regionais na destinação das verbas. Tem também características econômicas, 
porque manifesta a realidade da economia. É técnico, porque utiliza cálculos de receita e de 
despesa e tem, ainda, aspectos jurídicos, porque atende às normas da Constituição Federal e 
de leis infraconstitucionais.
003. (CESPE/IPHAN/AUXILIAR/2018) Em relação ao orçamento público e seus preceitos, jul-
gue o item.
Orçamento é o plano contábil que expressa como as ações de governo serão executadas, por 
meio da aplicação de recursos (despesas) e suas formas de financiamento (receitas).
Na verdade, o orçamento não é apenas plano contábil, já que contempla uma multiplicidade de 
aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro e administrativo.
Errado.
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2. cOnhecenDO mais sObre O OrçamentO PúblicO
2.1. cOnsOliDanDO Definições
Nosso objetivo agora é avanças no tema Orçamento Público, também chamado de “orça-
mentos anuais”, mas que, tecnicamente falando, de forma restritiva, é a LOA – Lei Orçamen-
tária Anual.
Vamos agora pensar o orçamento como o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arreca-
dação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano, e o Poder Legis-
lativo lhe autoriza, por meio de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento 
da máquina administrativa.
Outra forma de vermos o Orçamento é como um processo mais amplo, englobando tam-
bém o PPA e a LDO:
ENTENDENDO ORÇAMENTO PÚBLICO
O que é orçamento público?
Planejamento de previsão de arrecadação de receitas (impostos taxas, 
contribuições etc.) e fixação de despesas públicas para realização das po-
líticas públicas por meio de programas, projetos atividades e operações 
especiais para um determinado período de tempo, aprovados nas leis do 
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orça-
mentária Anual (LOA).
Iniciativa do Poder Executivo enviado ao Poder Legislativo para apreciação 
e aprovação, sancionado pelo Poder Executivo.
Temos a ideia de Orçamento Público em sentido amplo quando se trata das Leis Or-
çamentárias:
• PPA – Plano Plurianual;
• LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• LOA – Lei Orçamentária Anual.
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Tenha em mente que o termo “Orçamento Público” também é usado em sentido estrito 
quando se refere especificamente à LOA, que é o Orçamento Público anual propriamente dito.
Além dos sentidos amplo e estrito, o termo “Orçamento Público” ainda pode ser usado em 
sentido técnico, ou seja, quando se refere à autorização legislativa para execução das despe-
sas, ou melhor, à autorização dos representantes do povo “convertida” em créditos orçamentá-
rios para que se possa efetuar o gasto público.
Note que o Poder Executivo prevê, e o Poder Legislativo lhe autoriza (temos um sistema 
misto), por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funciona-
mento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, 
assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Em suma, podemos dizer que o Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia 
das receitas e despesas públicas para um período determinado.
2.2. OrçamentO autOrizativO x imPOsitivO x híbriDO
Antes de nos aprofundarmos no tema, preciso que você entenda bem o significado das 
expressões “orçamento autorizativo”, “orçamento impositivo” e “orçamento híbrido”, que são 
conceitos doutrinários de nossa matéria.
Assim, guarde que o conceito de orçamento autorizativo nada mais é, sinteticamente fa-
lando, que uma autorização legal para realização de gastos públicos. Nessa toada, o Poder 
Executivo elabora a sua proposta orçamentária e o Congresso Nacional a aprova, autorizando 
que o executivo efetue os respectivos gastos. Nesse caso, note que os parlamentares não de-
finem em que e quanto gastar, mas simplesmente aprovam (ou não) a proposta enviada pelo 
Poder Executivo (com algumas emendas).
De modo distinto, no conceito de orçamento impositivo existe uma transferência de res-
ponsabilidade de definir “em que e quanto gastar” para o Congresso Nacional, como é o caso 
dos Estados Unidos, onde o parlamento ocupa o papel principal na peça orçamentária.
DICA!
Até a EC 86/2015 inexistia dúvida: para qualquer questão de 
prova você podia marcar que o orçamento brasileiro era auto-
rizativo. De lá para cá, temos ainda que a maior parte do Orça-
mento Brasileiro continua sendo autorizativo para as despesas 
discricionárias, MAS NÃO MAIS 100% AUTORIZATIVO.
Assim, HOJE leve para a prova que a maior parte do Orçamento 
Federal Brasileiro continua sendo autorizativo, mas em menor 
parte também impositivo, situação que a Doutrina denominou 
de Orçamento Híbrido.
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Entendendo esses conceitos, na hora da prova TENHA MUITA ATENÇÃO na redação da 
assertiva para não cair em uma eventual pegadinha.
Feita essa introdução, vamos nos aprofundar.
Importante deixar registrado que, no Brasil, o Orçamento Público é, em relação às despe-
sas discricionárias, autorizativo, e não impositivo, ou seja, a fixação de despesas é uma mera 
sugestão ou previsão de gastos, sem que haja o dever legal de executá-los.
Em verdade, em nossa pátria, a realização de uma despesa pública (gasto público) está, 
portanto, condicionada à disponibilidade financeira de receitas arrecadadas durante o exercí-
cio financeiro (1º de janeiro a 31 de dezembro, conf. art. 34, Lei n. 4.320/1964).
Nesse sentido, nossa Carta Magna determina que o Poder Executivo publique, até 30 dias 
após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
Ainda de acordo com a CF/1988, em seu artigo 168,
os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementa-
res e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e 
da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês.
A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem 
o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, o 
Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento (decreto de progra-
mação orçamentária e financeira), bloqueando recursos, que passam a não estar disponíveis 
para empenho, até segunda ordem.
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A entrada da Emenda Constitucional – EC 86/2015, apelidada de “EC do orçamento im-
positivo”, tornou obrigatória a execução da programação orçamentária relativas às emendas 
individuais à LOA por parte dos congressistas, sendo que tais emendas serão aprovadas até 
1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL – prevista no projeto de LOA encaminhado ao Congres-
so Nacional.
Registre-se que esse apelido não corresponde à realidade, uma vez que apenas uma pe-
quena fatia da LOA passou a ser de execução obrigatória, divergindo assim do conceito dou-
trinário de orçamento impositivo, aquele em que a aprovação da lei obriga o Executivo a exe-
cutar a LOA de forma mais amarrada.
Existem ainda alguns doutrinadores que entendem que somente após a EC 100/2019 
(adiante comentada) é que o orçamento impositivo passou a ter vez no Brasil.
O que você deve levar para a prova é que hoje em dia algumas despesas consignadasno 
orçamento devem necessariamente ser executadas, ou seja, não podemos mais dizer que o 
orçamento brasileiro é plenamente autorizativo, sendo ele, em verdade, em sua maior parte 
ainda autorizativo, mas também impositivo para as situações previstas na própria CF/1988.
Na verdade, temos que ter muito cuidado com a interpretação da assertiva no dia da prova. 
Veja a seguir duas questões muito sutis elaboradas de forma maldosa para lhe pegar, em que, 
além de conhecer o tema, você precisa ficar muito atento à redação da assertiva:
004. (CESPE/PREFEITURA DE JOÃO PESSOA/PROCURADOR/2018-ADAPTADA) Em rela-
ção ao conceito, às espécies e à natureza jurídica do orçamento público, julgue o item a seguir.
De acordo com a jurisprudência do STF, o orçamento público, em regra, possui caráter auto-
rizativo, ou seja, o simples fato de uma despesa ser incluída no orçamento não gera direito 
subjetivo à sua realização.
Para as despesas discricionárias, o STF já decidiu que, em regra,
[...] a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegu-
rado por via judicial.
Assim, o CESPE entende que o simples fato de uma despesa discricionária ser incluída no or-
çamento não gera direito subjetivo à sua realização.
Considere que essa é uma questão do ano de 2018 e que, nessa época, já tínhamos a Emenda 
Constitucional – EC 86/2015, aquela apelidada de “EC do orçamento impositivo”, que tornou 
obrigatória a execução da programação orçamentária relativas às emendas individuais à LOA 
por parte dos congressistas (até 1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL – prevista no projeto 
de LOA), e perceba que, ainda assim, o CESPE considerou a assertiva correta.
Certo.
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005. (CESPE/PREFEITURA DE SALVADOR/PROCURADOR/2015) Julgue o item a seguir.
A CF estabelece que a LOA possua caráter meramente autorizativo, ou seja, inexiste a obriga-
toriedade de o Poder Executivo exaurir a verba orçamentária prevista nas diferentes dotações. 
Dessa forma, a CF não acolheu em seus dispositivos a hipótese de orçamento impositivo.
A assertiva é falsa, uma vez que a Emenda Constitucional – EC 86/2015, apelidada de “EC do 
orçamento impositivo”, tornou obrigatória a execução da programação orçamentária relativa 
às emendas individuais à LOA por parte dos congressistas.
Errado.
De qualquer forma, guarde que a EC 86/2015 tornou impositiva apenas emendas individu-
ais dos parlamentares, mas não trouxe qualquer novidade em relação às chamadas emendas 
de bancadas, aquelas que são apresentadas, por exemplo, por parte de uma bancada de deter-
minado estado da Federação.
Apenas com a promulgação da EC 100/2019 é que as emendas de bancada também passa-
ram a ser obrigatórias (limite para a execução de 0,8% em 2020 e, a partir de 2021, de 1% da 
RCL) e houve a revogação dos incisos I a IV do § 14, que tratavam das medidas a serem toma-
das em caso de impedimento de ordem técnica que inviabilizassem a execução das emendas.
Ainda de acordo com a nova redação de nossa Carta Magna trazida pela EC 100/2019, 
quando as emendas impositivas resultarem em transferências obrigatórias a Estados e Mu-
nicípios, os recursos transferidos não integram a RCL – Receita Corrente Líquida dos entes 
destinatários.
Além dessas novidades, a EC 100/2019, em seu § 17 do artigo 166, dispôs acerca dos 
restos a pagar no âmbito do orçamento impositivo, determinando que os restos a pagar pro-
venientes das programações orçamentárias previstas nos § 11 e 12 (emendas impositivas 
individuais e de bancada) poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução 
financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da RCL realizada no exercício anterior, 
para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por 
cento), para as programações das emendas de bancada.
Atente, portanto, ao fato de que metade das emendas impositivas (0,6% e 0,5%, respectiva 
dos 1,2% para as emendas individuais e do 1% para as emendas de bancada) podem ser desti-
nadas para o pagamento de restos a pagar.
Mas guarde que as emendas impositivas podem ser contingenciadas, de acordo com os 
ditames da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ainda temos o § 19 do artigo 166 que dispôs acerca do critério equitativo para execução 
das emendas, definindo como equitativa a execução das programações de caráter obrigatório 
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que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às 
emendas apresentadas, independentemente da autoria.
O PULO DO GATO
Em suma, guarde o seguinte: emendas individuais impositivas – trazidas pela EC 86 – têm 
como limite para execução de 1,2% da RCL, e emendas de bancada impositivas – trazidas 
pela EC 100/2019 têm como limite para a execução de 1% da RCL a partir de 2021, sendo em 
2020 esse limite de 0,8% da RCL.
Ainda falando das chamadas emendas impositivas, a partir do 3º ano da promulgação, ou 
seja, em 2022, até o último exercício de vigência do regime de teto de gastos públicos (EC 95), 
o limite para a execução das emendas impositivas de bancada será o montante do exercício 
anterior corrigido pela inflação.
No dia 12/12/2019 o Congresso Nacional promulgou a EC - Emenda Constitucional 105/2019, 
acrescentando o artigo 166-A em nossa Carta Magna, tratando das emendas individuais 
impositivas.
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Orçamento Público
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O objetivo desse artigo 166-A é, resumidamente falando, autorizar a transferência direta 
de recursos de emendas parlamentares para Estados, ao DF e a Municípios sem vinculação 
a uma finalidade específica, ou seja, o congressista e o ente que receber os recursos de sua 
emenda parlamentar passam a dispor de maior liberdade na aplicação dos recursos públicos.
Trocando em miúdos, o resultado dessa EC 105/2019 é que vai ficar mais fácil o acesso 
aos recursos das emendas parlamentares individuais, já a partir do Orçamento Geral da União 
de 2020, destinadas aos Municípios, Estados e Distrito Federal.
A CF determinava que as emendas individuais dos parlamentares fossem obrigatoriamen-
te executadas, embora sujeitas a bloqueios, e que metade do valor das emendas devia ser 
destinado à área de saúde.
O PULO DO GATO
Uma importante inovação trazida pela EC 105/2019 é a previsão de que seja feita a transfe-
rência direta de recursos federais para os demais entes, sem a necessidade de convênio ou 
instrumento similar com um órgão público intermediário.
A ideia é que a descentralização dos recursos realizada dessa forma, com a liberação ime-
diata da verba para os cofres dos Estados, DF e Municípios traga agilidade e melhoria nos 
serviços prestados ao cidadão, especialmente nos pequenos municípios.
Após a EC 105/2019, o parlamentar pode escolher se o dinheiro será transferido com vincu-
lação a um objetoespecífico (transferência com finalidade definida) ou para uso livre (transfe-
rência especial) sob certas condições. Em outras palavras, temos dois tipos de transferências: 
a especial (no texto original, era chamada de “doação”), que é quando o parlamentar encami-
nha recursos para o ente sem destinação específica, e a com finalidade definida, que é quando 
a verba vai “carimbada” para um uso determinado.
A EC 105/2019 estabeleceu que 60% das transferências especiais realizadas no primeiro 
ano de vigência da emenda constitucional devem ser executadas até o mês de junho, e que 
70% dos recursos oriundos das emendas parlamentares individuais terão que ser utilizados 
em investimentos.
DICA!
Esses recursos não podem ser usados para despesas com 
pessoal (ativos, inativos ou pensionistas) e para pagar encar-
gos sociais e também não poderão ser usados para pagar ju-
ros da dívida.
De acordo com esse novo artigo, os municípios, o Distrito Federal e estados poderão dei-
xar esses recursos de fora do cálculo de limites com despesas de pessoal, de endividamento 
e para repartição – no caso dos estados, para com os municípios em seu território.
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Guarde alguns aspectos presentes na EC 105/2019 que podem aparecer em sua prova:
• Transferência especial – o dinheiro é repassado diretamente, sem necessidade de con-
vênio ou qualquer outro instrumento e pertencerá ao ente federado após concluído o 
repasse. Uma vez incorporado à receita do beneficiado, o recurso deverá ser aplicado 
em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo;
• Utilização dos recursos – deve ser respeitado o mínimo de 70% para despesas de capi-
tal, exceto encargos da dívida. Assim, 30% podem ser usados para despesas de custeio, 
como insumos, materiais de consumo, contas de serviços públicos, entre outras;
• Cooperação técnica – o município beneficiado pode firmar contratos de cooperação 
técnica relacionados ao acompanhamento da execução orçamentária. Atualmente, esse 
serviço é prestado pela Caixa Econômica Federal.
Importante registar que a Doutrina já começa mencionar aqui no Brasil a existência de um 
novo princípio orçamentário: o princípio do orçamento impositivo, com as características des-
critas anteriormente.
2.3. tetO De GastOs Das DesPesas Primárias – nOvO reGime fiscal Da 
uniãO
A EC 95/2016, também chamada de “PEC dos Gastos”, que estabeleceu o “Novo Regime 
Fiscal da União”, que se aplica aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União em 20 
exercícios financeiros, e deve ser calculado sobre as despesas primárias.
Dessa forma, não são objeto do Novo Regime Fiscal da União, as despesas do orçamento 
de investimentos da União e as despesas financeiras dos orçamentos fiscal e da seguridade 
social. Obviamente, também ficam de fora os orçamentos dos estados, DF e municípios.
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O QUE DIZ O NOVO REGIME FISCAL
• Também conhecido como “teto de gastos”, foi instituído pela Emenda Cons-
titucional 95.
• O novo regime estabelece que a despesa primária da União não poderá 
crescer em ritmo superior ao da taxa de inflação (medida pelo IPCA) pelo 
período de 20 anos (2017-2036).
• Trata-se de uma regra fiscal de crescimento real zero da despesa.
• Os limites de cada ano corresponderão aos limites do ano anterior, atuali-
zados pelo IPCA acumulado no período de 12 meses, encerrado em junho.
• Para 2018, o teto foi equivalente ao limite de 2017, atualizado em 3%. O re-
sultado é um limite de R$ 1,347 trilhão.
• Este valor global está dividido entre 15 “órgãos” (por exemplo, Câmara dos 
Deputados, Ministério da Educação, Ministério da Defesa, Supremo Tribunal 
Federal e outros).
• Cada órgão deve aproveitar seu limite individual para fazer os pagamentos 
do ano, incluindo os restos a pagar de anos anteriores.
Importante registrar que foram estabelecidos nessa EC 95/2016 quais são os poderes e 
órgãos com limites individuais. São eles:
Poder Órgãos com Limites Individuais
Executivo -
Judiciário
STF, STJ, CNJ, Justiça do Trabalho, Justiça 
Federal, Justiça Eleitoral, Justiça do DF e 
Territórios e Justiça Militar da União.
Legislativo Senado, Câmara e TCU.
Ministério Público da União MPU e CNMP
Defensoria Pública da União -
Para o ano de 2017, os limites individualizados devem corresponder à despesa primária 
paga no ano de 2016, devendo ser incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que 
afetam o resultado primário, corrigidos por 7,2 %.
Para os anos de 2018 em diante, os limites individualizados das despesas primárias devem 
corresponder ao valor do limite do ano imediatamente anterior corrigido pela variação do IPCA 
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ou de outro índice que o venha a substituir, para o período de 12 meses encerrado em junho do 
ano anterior a que se refere a LOA.
Importante destacar que existem alguns itens que, mesmo sendo despesas primárias, de-
vem ficar de fora da base de cálculo:
• despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições;
• despesas com aumento de capital de estatais não dependentes;
• créditos extraordinários a que se refere o parágrafo 3º do artigo 167 da CF/1988;
• transferências Constitucionais relativas a royalties e compensações financeiras, ao Sim-
ples Nacional, ao IOF Ouro, ao IR dos Estados, DF e Municípios, ao Impostos Residuais, 
a 50% do ITR, ao FPE, FPM, FCO, FNE e FNO, as cotas estaduais e municipais do Salário 
Educação, os valores destinados às Polícias Civil e Militar e aos Bombeiros Militares do 
DF e à Complementação do FUNDEB.
Importante destacar também que, a partir do décimo ano desse regime, essa metodologia 
pode ser revista por meio de uma Lei Complementar de iniciativa do Presidente da República.
É inegável que essa EC 95/2016 impactou a autonomia orçamentária e financeira dos de-
mais poderes, pois os artigos da CF/1988 que reforçam tal autonomia, como os artigos 51, 52, 
99, 127 e 134, foram relativizados pela EC 95/2016.
Além desse impacto, a EC 95/2016 também trouxe reflexos ao Ciclo Orçamentário.
Quanto à fase de elaboração da LOA, passou a ser necessário que na mensagem presi-
dencial sejam demonstrados os valores máximos de programação de acordo com os limites 
individuais.
No que diz respeito à fase de execução da LOA, as despesas primárias autorizadas na LOA 
ficam sujeitas aos limites individuais, não podendo exceder os valores máximos da mensa-
gem presidencial. Além disso, fica vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que 
aumente o valor total autorizado da despesa primária.
Ressalte-se que, para os anos de 2017, 2018 e 2019, o Poder Executivo pôde ajudar os de-
mais poderes por meio da compensação dos limites individuais de outros poderes, desde que 
o Executivo reduza as suas despesas primárias no montantecorrespondente.
Professor, e se os limites individualizados de gastos forem ultrapassados? O que acon-
tece?
Nesse caso são previstas restrições, sendo que algumas delas contagiam os demais ór-
gãos do mesmo poder, e outras restrições ficam vinculadas ao órgão que estourou seu limite.
As chamadas “restrições contagiantes” aos demais órgãos impedem que todos os órgãos 
do mesmo poder concedam aumento de remuneração aos seus servidores, exceto os deriva-
dos de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal relativa a atos anteriores 
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à entrada em vigor da EC 95/2016. Além dessa, todos os órgãos ficam proibidos de alterar a 
estrutura de carreira que implique aumento de gastos e também de criar ou majorar auxílios, 
vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza.
Por outro lado, as restrições que ficam vinculadas ao órgão do poder são relativas a:
• criação de despesa obrigatória;
• criação de cargo, emprego ou função que gere aumento de gastos;
• realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias de cargos efe-
tivos ou vitalícios;
• adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da 
inflação, observada a preservação do poder aquisitivo;
• admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvadas as reposições de 
cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decor-
rentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios.
O PULO DO GATO
Apenas para o Poder Executivo existem mais 2 restrições extras: a vedação para criação ou 
expansão de programas e linhas de financiamento, bem como a remissão, renegociação ou 
refinanciamento de dívidas que gerem ampliação de despesas com subvenções e subsídios, e 
a vedação de concessão ou ampliação de incentivos fiscais.
Além das restrições “contagiantes”, das restrições vinculadas ao órgão do poder e das restri-
ções adicionais específica do Poder Executivo, temos uma restrição geral, ou seja, uma restri-
ção que se aplica a todos os órgãos de todos os poderes se um poder desrespeitar o seu limite 
individual: fica vedada a concessão de revisão geral da remuneração prevista no artigo 37, X, 
da CF/1988.
Importante saber que a EC 95/2016 previu alguns casos especiais, notadamente relativos 
à saúde, à educação e às chamadas emendas individuais impositivas da EC 86/2015.
Para a área de saúde, a EC 95/2016 definiu para o ano 1 (2017) o limite de 15% da RCL – 
Receita Corrente Líquida – arrecadada da LOA de 2017 e, para os anos seguintes, o valor do 
exercício anterior corrigido pelo IPCA.
Para a área de educação, a EC 95/2016 definiu para o ano 1 (2017) o limite de 18% dos im-
postos líquidos LOA de 2017 e, para os anos seguintes, o valor do exercício anterior corrigido 
pelo IPCA.
A EC 95/2016, por meio do artigo 111 do ADCT da nossa CF/1988, nos diz que:
Art. 111. A partir do exercício financeiro de 2018, até o último exercício de vigência do Novo Regime 
Fiscal, a aprovação e a execução previstas nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Constituição Federal cor-
responderão ao montante de execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigido na forma es-
tabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
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Assim, para o ano 1 (2017) definiu o limite de 1,2% da RCL arrecadada em 2016 da LOA e, 
a partir de 2018 até o fim do Novo Regime Fiscal, a aprovação e execução das emendas indi-
viduais de execução obrigatória terão como limite o valor do exercício anterior acrescido do 
IPCA de 12 meses.
O chamado Novo Regime Fiscal da União também inovou ao constitucionalizar os famo-
sos “restos a pagar”, uma vez que, até então, os resíduos passivos relativos às despesas 
empenhadas e ainda não pagas dentro do mesmo ano, só tinha previsão em legislação infra-
constitucional, determinando que os restos a pagar podem ser considerados, até o limite de 
0,6% da RCL do ano anterior, para fins de cumprimento da execução financeira obrigatória de 
emendas individuais.
Ressalte-se ainda que o Novo Regime Fiscal da União não alterou os demais dispositivos 
de metas e limites fiscais da LRF.
006. (CESPE/TCE-PE/ANALISTA/2017) Em relação às técnicas e aos princípios do orçamen-
to público, julgue o item a seguir:
O orçamento base zero facilita o processo de revisão da decisão a respeito da alocação dos 
recursos públicos, sendo, por essa razão, adequado às situações em que as despesas públicas 
são limitadas por um teto de gastos.
Em função da nossa grave crise fiscal, com déficits elevados e crescentes, foi aprovada uma 
PEC para estabelecer um “teto” para os gastos públicos.
Nessa linha de raciocínio, torna-se razoável admitir que uma técnica como a do orçamento de 
base zero, a qual tem o poder de extinguir ou redimensionar programas desnecessários, possa 
vir a ser utilizada com o fito de atingir o equilíbrio fiscal.
Assim, os órgãos governamentais terão que justificar anualmente, na fase de elaboração da 
sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor 
inicial mínimo.
Certo.
Ainda em função das consequências das medidas de combate à pandemia da Covid-19, a 
LDO para o ano de 2021 apresentou meta fiscal flexível. Em função disso, a Doutrina já apre-
senta um novo conceito, o de Orçamento Federal Flexível, para o ano de 2021.
Nessa toada, a meta fiscal para 2021 dependerá das receitas projetadas menos as despe-
sas apuradas conforme o teto dos gastos públicos definido na EC 95. A ideia é que a pandemia 
da Covid-19 e os efeitos do isolamento social impedem cálculos mais precisos sobre o de-
sempenho da atividade econômica e, portanto, da arrecadação. Assim, diferentemente do que 
ocorreu no passado, a meta fiscal foi ancorada principalmente em despesas fixadas.
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2.4. natureza JuríDica DO OrçamentO
Importante deixar registrado que o Orçamento Público, embora tenha formato de lei, sen-
do aprovado como tal, é entendido predominantemente no Brasil como lei apenas em sen-
tido formal.
Para o famoso doutrinador Ricardo Lobo Torres:
A teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza gastos, 
sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis financeiras e tributárias, é que melhor se adapta 
ao Direito Constitucional Brasileiro.
Em relação à sua natureza jurídica, é bom deixar registrado que o Orçamento Público, embora 
tenha formato de lei, sendo aprovado como tal, a DOUTRINA dominante, embora não pacífica, 
é a de que o orçamento público, no Brasil, é lei em sentido formal.
Entretanto, no que diz ao controle abstrato de constitucionalidade de uma lei orçamentária, 
o STF entende que é possível sim (ADI4048 e 4049), embora normalmente só seja possível 
esse controle para leis consideradas em sentido material.
Quando mencionamos o sentido formal da LOA é que temos uma lei que tem “cara”, ou 
“forma” de lei, sendo formalmente aprovada pelo Poder Legislativo.
A LOA pode ser chamada de lei de efeitos concretos, sendo apenas lei quanto à forma 
(aprovada pelo Legislativo), mas não quanto à matéria.
Note que ideia central da classificação da lei em sentido formal é a “forma”, o rito, o proces-
so pelo qual a norma passa para ser produzida.
Lei em 
sentido 
material
Lei em sentido 
formal
Em contraste, uma lei em sentido material é aquela norma que tem abstração e generali-
dade, não tendo destinatário certo.
Em outras palavras, a lei em sentido material é toda norma de caráter geral e abstrato que 
disciplina as relações jurídicas entre os sujeitos de direito.
É um conjunto de hipóteses normativas abstratas, como o Código Penal Brasileiro, que 
tipifica, por exemplo, o crime de furto, e assim elenca explicitamente o tipo penal como “subtrair coisa 
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alheia móvel”, especificando as penalidades para quem comete o ilícito, não mencionando 
quem será penalizado. Qualquer pessoa, em regra, que subtrair coisa alheia móvel de terceiro, 
estará cometendo o crime, não tendo a lei destinatário certo. É uma norma genérica, portanto. 
Assim sendo, o Código Penal é uma lei em sentido material.
ORÇAMENTO PÚBLICO (NATUREZA JURÍDICA)
Lei	formal	–	apenas	prevê	as	receitas	e	autoriza	os	gastos.
Orçamento	autorizativo.
Temporária	–	vigência	limitada.
Especial – de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar.
Lei	ordinária	–	aprovada	por	maioria	simples.
007. (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Julgue:
Prevalece no Brasil a compreensão de que o orçamento público é lei apenas em sentido for-
mal, visto que é aprovado pelo Poder Legislativo, mas é substancialmente ato de natureza 
político-administrativa, insuscetível de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em 
sentido material.
Em regra, o entendimento que você deve levar para a prova é o de que o Orçamento Público é 
uma lei em sentido formal. Esse é o entendimento doutrinário predominante.
Entretanto, as bancas examinadoras costumam colocar “complicadores” em assertivas que 
tratam desse tema. Ou seja, provavelmente, não vai aparecer em sua prova uma assertiva que 
apenas afirme ou negue esse aspecto.
Assim, a assertiva anterior afirmou que é uma lei formal, mas botou uma casca de banana na 
parte final: “ mas é substancialmente ato de natureza político-administrativa, insuscetível de 
hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material”.
Nesse ponto, o entendimento do examinador, baseado nas ADIS 408 e 409 do STF, é que como 
o STF entendeu que a Lei Orçamentária pode ser objeto de Controle em sede abstrata de cons-
titucionalidade, e, por tabela, a lei orçamentária PODE hospedar normas gerais ou abstratas 
próprias de lei em sentido material.
Errado.
Assim, leve para a prova que, embora com natureza de lei formal de efeitos concretos, pode ser 
objeto de controle concentrado de constitucionalidade, característica essa típica de lei em sen-
tido material. Em suma, não é uma lei tipicamente material, mas não é uma lei apenas formal 
em sentido estrito, o que vai exigir muita atenção na hora da prova.
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2.5. OutrOs asPectOs relevantes DO OrçamentO PúblicO
Quem elabora e executa o orçamento Público no Brasil?
É apenas o Poder Executivo?
O que você acha?
Na realidade, todos os Poderes e o Ministério Público elaboram suas propostas orçamen-
tárias, porém, quem executa a maior parte das despesas públicas é o Poder Executivo, mesmo 
porque essa é a sua principal função.
Basicamente, em termos de elaboração da proposta orçamentária, genericamente falando, 
temos o seguinte: todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Pú-
blico), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias 
e encaminham para o Poder Executivo (Ministério da Economia que absorveu o antigo MPOG 
– Planejamento, Orçamento e Gestão), que faz a consolidação de todas as propostas e enca-
minha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional.
O PULO DO GATO
Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada 
diretamente ao Congresso Nacional pelo órgão que elabora a sua proposta orçamentária. Essa 
competência é privativa do Presidente da República (Inciso XXIII, do art. 84, da CF).
O famoso doutrinador Alexandre de Moraes, agora Ministro do STF, descreve que:
[...] a iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva e obrigatória para Estados e Municípios e ainda 
argumenta que se trata de iniciativa legislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Con-
gresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito Constitucional, 
16ª edição, p.594).
É até comum, em provas de concurso, perguntarem sobre quem tem competência para dispor 
sobre orçamento público no Brasil. Essa competência é exclusiva do Congresso Nacional.
DICA!
O termo dispor (na área orçamentária) significa votar, apre-
sentar e rejeitar emendas, manter ou derrubar vetos do Presi-
dente da República, aprovar créditos adicionais, fiscalizar, etc.
Aí eu lhe pergunto: Caso o Presidente da República se omita, deixando de encaminhar o 
projeto de lei de orçamento ao Congresso Nacional, pode, qualquer parlamentar, apresentar 
esse projeto de lei?
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Não. Essa competência é exclusiva do CHEFE DO PODER EXECUTIVO, função essa exerci-
da pelo Presidente da República. A proposta apresentada por parlamentar caracteriza incons-
titucionalidade formal.
Nessa mesma linha de pensamento, se o envio ao Congresso Nacional do projeto de lei 
orçamentária anual é de competência privativa (art. 84, caput, inciso XXIII) do chefe do Poder 
Executivo e o parágrafo único desse artigo não menciona explicitamente o inciso XXIII como 
possibilidade de delegação pelo Presidente da República da matéria nele constante, significa 
dizer que a iniciativa do orçamento público é indelegável.
Assim, o doutrinador Alexandre de Moraes, agora Ministro do STF, e, portanto, “produtor” de 
jurisprudência, prefere, portanto, chamá-la de competência exclusiva.
O PULO DO GATO
Essa distinção é feita em razão da existência de uma diferenciação entre a competência priva-
tiva e a competência exclusiva; esta indelegável, a primeira passível de delegação. Entretanto, 
muitas vezes existe confusão, e trata-se os dois conceitos de forma indistinta. Registre que o 
fato de a iniciativa ser exclusiva do Presidente da República, no caso da União, dentre outras 
características, faz com que a LOA seja uma lei ordinária especial.
Importantereforçar ainda que a CF/1988 concedeu autonomia administrativa e financeira 
ao Poder Judiciário, ao Ministério Público, ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas da 
União para elaborarem suas próprias propostas orçamentárias, encaminhando-as ao Poder 
Executivo para consolidação final.
Assim, a partir dessa consolidação final, realizada no âmbito do Ministério da Economia 
(antes era no MPOG – Planejamento, Orçamento e Gestão), uma proposta consolidada de or-
çamento da unidade da federação é encaminhada ao Legislativo, que a apreciará.
Importante também deixar registrado que, apesar de o Executivo receber inúmeras propos-
tas setoriais de orçamento público, por força do princípio da unidade orçamentária (implícito 
no art. 165, § 5º da CF/1988, combinado com art. 2º, caput, Lei n. 4.320/1964, onde está ex-
plícito), somente poderá haver um único projeto de LOA, para cada ente político, e em cada 
exercício financeiro, de sorte que o Congresso Nacional só recebe um PLOA.
PEGADINHA DA BANCA
Cuidado com essa pegadinha. Existem questões de concursos que alegam que seria possível 
um Poder enviar sua própria proposta orçamentária diretamente ao Poder Legislativo. Fique 
atento, não vacile, marque falsa. Só quem envia é o Presidente da República.
A Lei Orçamentária Anual – LOA – é o Orçamento Público propriamente dito, devendo con-
ter exclusivamente duas matérias: previsão de receita e fixação de despesa.
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Importante atentarmos para a palavra previsão para receita, já a receita orçamentária pode 
ser arrecadada acima do valor previsto no orçamento público, por não existir teto para a recei-
ta, ou abaixo do previsto.
Por outro lado, em se tratando da despesa, usamos a expressão fixação, por ser prevista 
com um limite até o qual poderá ser executada. A esse limite de autorização de gastos dá-se o 
nome de dotação orçamentária, que é a expressão monetária do crédito orçamentário, autori-
zação discriminada para se gastar recursos.
Assim, no tocante às despesas, o Orçamento Público estabelece autorizações de gastos 
por meio dos chamados créditos orçamentários, limitados por suas respectivas dotações.
Destaque-se ainda que, de acordo com o artigo 166 da nossa Carta Magna, os projetos de 
lei relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais devem ser apreciados pelas duas 
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ou seja, devem ser analisados 
e votados pelo Poder Legislativo.
O próprio artigo 167, VII, CF/1988 estabelece a seguinte vedação orçamentária:
Art. 167. São vedados:
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
Raciocine comigo: se é o Poder Legislativo quem autoriza a LOA e, portanto, os créditos 
orçamentários com suas respectivas dotações, significa dizer que o Legislativo não poderá 
conceder um crédito ilimitado para o Poder Executivo gastar ilimitadamente.
Concorda?
Por essa razão, existem limites de gastos preestabelecidos para cada crédito orça-
mentário...
Professor, na prática, como se elabora o orçamento público?
Aí eu lhe digo que essa tarefa é bastante complexa e é chamada de processo de elabora-
ção da proposta orçamentária, entretanto, pode ser simplificadamente explicada da seguinte 
forma: pense no seu orçamento familiar, em que são orçados os gastos do mês em função das 
receitas recebidas.
Só que tenho que lhe dizer que na Administração Pública funciona um pouco diferente, pois 
as receitas a serem arrecadadas já estão previstas em Lei, e incumbe ao Poder Executivo pre-
ver o quanto será arrecadado no ano subsequente e a fixação das despesas em função dessas 
receitas, cabendo ao Congresso Nacional autorizar sua execução.
A previsão das receitas e a fixação das despesas é semelhante à ideia do seu orçamento 
familiar, só que com muito mais complexidade e burocracia...
Assim, para atender o que determinam as normas atuais e as mais avançadas técnicas 
orçamentárias, no atual modelo orçamentário brasileiro deve existir estreita conexão entre pla-
nejamento e orçamento, formando, assim, o que poderíamos chamar de “binômio inseparável”.
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Na verdade, a distribuição de recursos são Políticas Públicas. Para tanto, deve haver plane-
jamento para o entrelaçamento entre Planejamento, Orçamento-programa e Implementação 
das ações.
Esse inter-relacionamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial, pelo menos do ponto 
de vista legal, com o advento da Lei n. 4.320/1964, que pretendeu instituir o Orçamento-Progra-
ma, instrumento de alocação de recursos com ênfase não no objeto de gasto.
Amigo(a), você não precisa ser entendido no assunto para saber que os principais proble-
mas da economia brasileira têm sido a deficiência ou até mesmo a ausência de planejamento 
de longo prazo.
2.6. OrçamentO De Guerra e reGimes fiscais extraOrDináriOs
Apelidada de “Emenda Constitucional do Orçamento de Guerra”, a EC 106/2020 publicada 
em 07/05/2020 implantou em nosso país o chamado “regime extraordinário fiscal, financeiro 
e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pande-
mia” do COVID-19.
Basicamente, seu objetivo é dar maior flexibilidade aos gastos do governo federal de modo 
a facilitar a tomada de medidas para combater a pandemia (COVID-19), e seus efeitos valeram 
apenas para o ano de 2020.
O chamado “Orçamento de Guerra”, tem vigência temporária limitada ao encerramento do 
estado de calamidade decorrente da pandemia (COVID-19).
Assim, com o reconhecimento por parte do Congresso Nacional do encerramento do es-
tado de calamidade pública, a EC 106/2020 será automaticamente revogada, e o orçamento 
de Guerra deixará de vigorar.
Registre-se ainda que a situação de calamidade pública em razão da pandemia (COVID-19) 
foi reconhecida pelo Congresso Nacional por meio do DL – Decreto Legislativo 06/2020 – até 
31/12/2020.
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DICA!
Entenda o orçamento de guerra como um orçamento sepa-
rado do orçamento normal, que foi objeto de LOA, ou seja, o 
orçamento de guerra tem seus gastos vinculados ao combate 
da pandemia, ficando os demais alocados na LOA.
Outro ponto relevante é que o orçamento de guerra foi válido apenas para a União e deve 
estar voltado exclusivamente para atender às necessidades inerentes ao combate à pandemia 
e naquilo que for incompatível com o regime ordinário de gastos.
Assim, o processo simplificado de gastos aplicado no orçamento de guerra é uma exceção 
para a regra geral de contratação no serviço público que é a sua realização via licitação e con-
curso público.
Em outras palavras, esse processo simplificado de contratação deve assegurar, sempre 
que possível, competição e igualdade de condições a todos os concorrentes e que eles só po-
dem ser usados exclusivamente para o enfrentamentodo vírus.
Ainda falando em regime de gastos e de contratação, a EC 106/2020 “liberou”, no âmbito 
do combate ao Corona, a contratação por tempo determinado de atender as exigências de que 
trata o artigo 37, IX da CF/1988 e também de atender as exigências previstas no § 1º do artigo 
169 da Carta Magna e de estar prevista na LDO.
Merece destaque também o fato de que a EC 106/2020 dispensou ainda o cumprimento 
das limitações legais ao aumento de despesa e renúncia de receitas decorrentes da conces-
são de incentivos fiscais ou benefícios tributários.
Assim, desde que não implique em aumento permanente de despesas, as proposições 
legislativas e os atos do Poder Executivo que tenham o propósito exclusivo de enfrentar a pan-
demia e suas consequências sociais e econômicas ficam dispensados da observância das 
limitações legais relativas a aumento de despesas e renúncia de receitas previstas na LRF.
Outro ponto relevante para nossa matéria é que a EC 106/2020 dispensou, durante a inte-
gralidade do exercício financeiro em que vigore a calamidade pública nacional da pandemia 
(2020), a obrigatoriedade de atender a chamada regra de ouro das finanças públicas.
Em outros termos, o “orçamento de guerra” autoriza que o governo realize operações de 
crédito para gastar mais com despesas correntes como os salários dos profissionais de saúde 
e materiais de consumo como remédios e EPIs – Equipamentos de Proteção Individual.
Nessa toada, visando dotar de transparência as operações de crédito e os gastos públicos 
relacionados ao enfrentamento da pandemia, o Ministério da Economia deve publicar, a cada 
30 (trinta) dias, relatório com os valores e o custo das operações de crédito realizadas no pe-
ríodo de vigência do estado de calamidade pública nacional relativa à pandemia (COVID-19).
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Além disso, as autorizações de despesas relacionadas ao enfrentamento da calamidade 
pública nacional decorrente da pandemia (COVID-19) e de seus efeitos sociais e econômicos 
deverão ser separadamente avaliadas na prestação de contas do presidente da república e 
evidenciadas, até 30 (trinta) dias após o encerramento de cada bimestre, no Relatório Resumi-
do da Execução Orçamentária – RREO.
Como o Congresso Nacional não prorrogou a validade do Orçamento de Guerra por meio 
de novo Decreto Legislativo, com o agravamento da pandemia da COVID-19 no início do ano 
de 2001, no dia 16/03/2021 foi publicada a EC – Emenda Constitucional 109/2021 oriunda da 
PEC 186, também conhecida como PEC EMERGENCIAL, que foi amplamente divulgada pela 
mídia por viabilizar a volta do pagamento do Auxílio Emergencial por parte do governo fede-
ral. Entretanto, essa EC também alterou e trouxe também importantes dispositivos de nossa 
Constituição que impactam diretamente as nossas aulas de AFO, Direito Financeiro e Orça-
mento Público e criou os chamados regimes fiscais transitórios extraordinários.
Preliminarmente, a EC 109/2021 modificou o regime e dispôs sobre princípios e normas da 
Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públi-
cas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, dentre outras providências.
Por meio da EC 109/2021, foi inserido o artigo 167-A em nossa Carta Magna, relativo a um 
regime fiscal facultativo para Estados e Municípios. A ideia é que o Poder Executivo Estadual 
ou Municipal seja pressionado nas renegociações com a União para a adotar tal regime.
Também por meio da EC 109/2021, passaram a integrar a nossa CF/1988 os artigos 167-B 
a 167-G, que tratam do regime extraordinário na União em caso de pandemia. São regras per-
manentes que podem ser acionadas caso seja declarada calamidade pública.
3. técnicas/métODOs/esPécies De OrçamentO
Ao longo da história, o Orçamento Público evoluiu em termos de conceito, funções e téc-
nicas de elaboração, ganhando gradativa importância no sentido uma ferramenta fundamental 
para a boa gestão de recursos por parte da Administração Pública.
Registre-se que alguns autores chamam essa classificação de tipos de orçamento, e a que 
vimos anteriormente, como espécies de orçamento.
3.1. OrçamentO traDiciOnal Ou clássicO
Com o surgimento do Estado Liberal inglês no século XIX, tivemos alguns reflexos também 
na Administração Pública e em suas ferramentas de Gestão, sendo destacada a criação do 
chamado “Orçamento Tradicional ou Clássico”, cuja ideia principal era de permitir a manuten-
ção do equilíbrio econômico-financeiro, com o fito de controlar eventuais aumentos dos gas-
tos públicos.
Pode-se dizer ainda esse modelo orçamentário que serviu também como uma ferramenta 
de controle político sobre o Poder Executivo. Deixava em segundo plano os seus demais as-
pectos, quais sejam: econômico, contábil, administrativo e jurídico.
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ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
Clássico ou Tradicional
Falta de planejamento da ação governamental.
Mero	instrumento	contábil.
Despreocupação do gestor público com o atendimento das necessida-
des da população.
Não	há	preocupação	com	a	realização	dos	programas	de	governo.
A alocação de recursos visa a aquisição de meios.
Apenas	um	documento	de	previsão	de	receita	e	autorização	de	despesa.
De acordo com a metodologia clássica adotada na elaboração do Orçamento, a Adminis-
tração Pública e seus respectivos órgãos e entidades recebiam dotações de recursos que se-
riam destinados ao pagamento dos funcionários e das compras de matérias e insumos do 
período, sem que qualquer vinculação entre esses recursos e o seu planejamento, seus planos 
detalhados de trabalho e seus objetivos de curto, médio e longo prazo.
Importante deixar registrado que o que era levado em consideração no que diz respeito 
à distribuição de recursos para determinado exercício era o valor gasto no ano anterior, sem 
considerar, portanto, as ações, planos e programas de trabalho previstos para o ano seguinte, 
sendo a falta de planejamento da ação governamental uma das principais características do 
orçamento tradicional.
Esse tipo de orçamentação público ficou conhecido como “lei de meios”, já que focava nos 
meios, e não nas metas e objetivos do Estado.
Vale destacar também que não existiam ferramentas de controle adequadas para garantir 
a efetividade do gasto público, sendo os únicos parâmetros a honestidade do agente público e 
a adequação do produto público às necessidades da população.
Classificações para instrumentalizar o controle das despesas: 
1. por unidades administrativas (órgãos responsáveis pelo gasto);
2. por objeto ou item da despesa.
Orçamento tradicional
Função: controle político
Por meio do 
controle contábil
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Aqui no Brasil, as primeiras demandas para a implementações de orçamentos formais sur-
giram após a Independência, com aConstituição Federal de 1822.
Merece ser mencionada a primeira lei de orçamento no Brasil, a Carta de Lei de 15/12/1830, 
cujo objeto era orçar a Receita e fixar a Despesa para o período 1831-1832.
3.2. OrçamentO DesemPenhO Ou De realizações
A principal mudança da metodologia de orçamentação pública, ou melhor, a mais impor-
tante evolução do orçamento para o orçamento de desempenho ou de realizações foi mudar o 
foco de “com o que o Estado” gasta, para “qual a finalidade do gasto”.
Orçamento Desempenho – Realizações
Preocupa-se em saber as
coisas que o governo faz e
não as coisas que o 
governo compra.
Gasto Resultado
Desvinculado a um planejamento centro das ações do governo.
O Orçamento de Desempenho é considerado o precursor do Orçamento-Programa e sua 
característica fundamental é trazer para o Orçamento uma dimensão programática aliada com 
a explicação detalhada dos gastos de cada unidade, buscando atender à população com efi-
ciência e economia, sem, entretanto, vincular os objetivos governamentais de longo prazo, ou 
seja, seu Planejamento Estratégico ao Orçamento.
3.3. OrçamentO-PrOGrama
Como tudo na vida, as técnicas orçamentárias evoluíram ao longo da nossa história, desde 
o Orçamento tradicional, com ênfase no gasto, passando pelo Orçamento de Desempenho até 
o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas realizações.
O Orçamento-Programa deve ser visto como um plano de trabalho expresso por um con-
junto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários para a sua execução.
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ORÇAMENTO
Integração 
planejamento - orçamento
Avaliação de resultados
PRODUTO FINAL
Alternativas programáticas
PROGRAMAS
Acompanhamento 
físico-financeiro
DESEMPENHO
Insumo - produto
CUSTO
Quantificação de metas 
& fixação de objetivos
METAS & OBJETIVOS
Gerencia por objetivos
ANÁLISE GERENCIAL
Fazendo um “link” entre os temas Orçamento-Programa e Princípios Orçamentários, po-
demos dizer que no Orçamento-Programa estão embutidos dois princípios: o da programação 
e o da especificação ou discriminação.
O Orçamento-Programa explicita o princípio da programação ao apresentar os programas 
de cada órgão do governo, incluindo os objetivos a serem alcançados, determinando as ações 
que serão desenvolvidas para atingir esses objetivos e calcular e consignar os recursos para 
efetivar essas ações.
O Orçamento-Programa também explicita o princípio da especificação ou da discrimina-
ção ao impedir que as dotações sejam feitas de forma globalizada, tanto no que se refere à 
arrecadação de receitas quanto para gastar recursos financeiros obtidos.
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É importante que se saiba que, desde a entrada em vigor da Lei n. 4.320/1964, o orçamen-
to-programa vem sendo adotado no Brasil.
Sua mola mestra é fixar as Despesas Públicas a partir da identificação das necessidades 
públicas sob a responsabilidade de determinado nível de governo e da sua organização, de 
acordo com as suas prioridades.
É notório que os seus aspectos administrativos e econômicos são privilegiados em detri-
mento do aspecto político.
Merece destaque também o Decreto-Lei 200/1967, que detalhou os aspectos operacionais 
do Orçamento Programa e orientou a Administração Pública Federal de modo a estabelecer o 
Orçamento-Programa Anual como um instrumento de planejamento – a ideia de discriminar a 
despesa pública por objetivo.
Entretanto, o Orçamento-Programa tornou-se realidade com o Decreto 2.829/1998, que es-
tabeleceu normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da União.
A ideia do Orçamento-Programa é fazer com que o gasto público possa ser detalhado de 
modo a enfatizar a sua finalidade, identificando para cada gasto a respectiva a ação, definin-
do o responsável pela respectiva execução de cada ação, além de apresentar individualmente 
os resultados esperados para cada uma delas. Veja um exemplo hipotético na figura a seguir:
EXEMPLO DE ORÇAMENTO-PROGRAMA
Qual	a	finalidade?
Secretaria de 
Educação R$ 50 milhões
Função Educação
Subfunção Educação Fundamental
Programa de redução de analfabetismo
Quais	as	ações	necessárias?
Como benefícios mais relevantes do Orçamento-programa, podemos citar a integração 
ente o planejamento e o orçamento, a quantificação dos objetivos e metas, a utilização das 
relações de insumo-produto e das diversas alternativas programáticas em seu processo deci-
sório, além permitir o uso de ferramentas para medir os seus resultados.
O PULO DO GATO
Guarde que o Orçamento-programa PRIORIZA atender aos objetivos, metas e prioridades defi-
nidos no Planejamento das ações do governo, integrando planejamento e orçamento.
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Orçamento Público
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Guarde algumas características positivas do Orçamento-programa:
• permite melhor planejamento das ações do governo;
• facilita a identificação dos gastos e a realização por programas e sua comparação em 
termos absolutos e relativos;
• contribui para uma orçamentação mais precisa;
• inter-relação entre custo e programação vinculada a objetivos;
• permite maior possibilidade de redução de custos;
• torna mais fácil identificar funções duplas;
• foca no que a instituição realiza e não no que ela gasta;
• permite melhor controle e execução dos programas.
008. (CESPE/PGE-PE/ANALISTA/2019) No que se refere ao sistema de planejamento e orça-
mento do governo federal, julgue o item subsequente.
Na elaboração do orçamento- programa, são considerados todos os custos dos programas 
subtraindo-se aqueles que extrapolem o exercício.
Na verdade, na elaboração do Orçamento-programa devem ser considerados todos os custos 
dos programas, inclusive aqueles que extrapolem o exercício.
Errado.
Orçamento-programa - VANTAGENS
• Melhor planejamento das ações;
• Maior precisão na elaboração dos orçamentos;
•	 Identificação	dos	gastos	e	realizações	por	programa e sua comparação 
em termos absolutos e relativos;
• Enfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta
Destaque-se que outras espécies de orçamento podem ser usadas como apoio ao Orça-
mento-programa. Veja, por exemplo, que a elaboração do orçamento de algumas ações pode 
ocorrer de maneira incremental. Assim, como o valor a ser pago, em condições normais, para 
as contas de energia elétrica e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, pode-se 
aplicar apenas a inflação acumulada, utilizando, assim, o método tradicional, acrescentando a 
inflação do período sobre o valor do orçamento desta ação no ano anterior.
A seguir, um resumo comparativo entre as principais características dos orçamentos tradi-
cional e programa.
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