REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS-

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 18, Nº 37: 17-30 OUT. 2010
RESUMO
REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS:
MUDANÇAS E DESAFIOS
Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 18, n. 37, p. 17-30, out. 2010Recebido em 17 de novembro de 2009.
Aprovado em 25 de abril de 2010.
Rossana Reis Rocha Julia Bertino Moreira
O objetivo deste artigo é discutir as dificuldades e os dilemas envolvidos na gestão da questão dos refugiados
na ordem global contemporânea. Com essa finalidade, apresentaremos a evolução institucional das normas
e das organizações que compõem o regime internacional para refugiados, elaborado no âmbito da
Organização das Nações Unidas (ONU), desde o final da II Guerra Mundial até os dias de hoje. Ao longo
dessa apresentação, acreditamos ser possível identificar as origens de alguns dos problemas que ainda hoje
afetam o tratamento dado ao problema dos refugiados, assim como destacar os fatores mais recentes que
acrescentam novas dificuldades ao funcionamento do regime. Finalmente, concluímos que os principais
desafios a serem enfrentados relacionam-se ao desenho institucional da organização internacional, sobretudo
seu mandato e suas fontes de financiamento. Além disso, entendemos que o regime deveria ser fortalecido
para solucionar de maneira mais eficaz os problemas vivenciados pelos refugiados na atualidade. Todavia,
reconhecemos que há entraves políticos para que seja reaberto o debate sobre a revisão desse regime
internacional. O processo de reformulação deveria ocorrer de forma compartilhada entre diversos atores
no cenário internacional, sendo de responsabilidade não só da agência da ONU que atua em prol dos
refugiados, mas também dos Estados e da sociedade civil global.
PALAVRAS-CHAVE: refugiados; ACNUR; organização internacional; regime internacional.
I. INTRODUÇÃO: DEFININDO A QUESTÃO –
O REGIME INTERNACIONAL PARA
REFUGIADOS
As migrações não constituem um fenômeno
recente, tendo em vista que, desde os primórdios
da história da humanidade, os seres humanos
deslocam-se, por vontade própria ou
involuntariamente. O que é, de fato, novo é que, a
partir de meados do século XX, diversos Estados
participantes do sistema internacional passaram a
reconhecer a fuga, por medo de perseguição em
função de raça, religião, nacionalidade, convicções
políticas ou filiação social, como um direito do
indivíduo, protegido por uma legislação
internacional.
Essa mudança se deveu, sobretudo, à
preocupação dos países aliados com a estabilidade
da Europa e a uma mobilização significativa para
encontrar uma solução humanitária para as cerca
de 40 milhões de pessoas deslocadas de seu local
de origem pelos regimes totalitários que se
implantaram na Europa, na primeira metade do
século XX, e pela II Guerra Mundial
(HOBSBAWM, 1995). Fronteiras foram
deslocadas, países foram devastados, e a Europa
foi cindida por uma cortina de ferro que separava
dois modelos diferentes de organização social e
legitimidade política: o capitalista e o socialista.
O encaminhamento dado à questão dos
deslocados rapidamente converteu-se em uma
questão política da maior importância em um
momento no qual Estados Unidos (EUA) e União
Soviética (URSS) lutavam para consolidar suas
posições como superpotências e expandir suas
esferas de influência. Nesse contexto, a
Organização das Nações Unidas (ONU) veio
representar um papel fundamental.
A criação do Alto Comissariado das Nações
Unidas para os Refugiados (ACNUR) ensejou um
debate sobre o mandato dessa organização entre os
países no seio da ONU. A Europa Ocidental defendia
uma agência forte e independente, capaz de angariar
fundos. Os Estados Unidos, preocu-pados com a
questão orçamentária, propunha um organismo
temporário que exigisse pouco finan-ciamento e não
pudesse receber contribuições. A URSS, por fim,
DOSSIÊ “RELAÇÕES INTERNACIONAIS: NOVOS CENÁRIOS E
AGENDAS”
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REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS
empenhou-se em boicotar as negociações, diante
da ausência de interesse em colocar o tema dos
refugiados na pauta da agenda internacional (ALTO
COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA
OS REFUGIADOS, 2000).
Apesar dessas divergências, o ACNUR foi
estabelecido em dezembro de 1950, passando a
funcionar no início do ano seguinte, voltando-se
para a atuação em prol dos refugiados europeus.
A organização contava com o pequeno orçamento
da Assembléia Geral da ONU e tinha todas as
demais despesas financiadas por contribuições
voluntárias. Desde o princípio de suas atividades,
o ACNUR teve um financiamento insuficiente para
a execução de todos os seus programas
direcionados aos refugiados. Além disso, ela
possuía apenas 33 funcionários, um restrito
número de parceiros, um orçamento de 300 000
dólares (idem). Ao longo das décadas, no entanto,
seu mandato e suas atividades foram se expandindo
e se modificando, como veremos adiante.
Desde o início, o estatuto do ACNUR definiu
seu trabalho como apolítico, social e humanitário,
porém a bibliografia existente sobre a organização
demonstra que, na prática, a separação entre
atividade política e humanitária, principalmente nos
anos da Guerra Fria, foi virtualmente impossível.
De fato, na questão dos refugiados, as duas
dimensões - humanitária e política - estão
entrelaçadas de modo indissociável. Humanitária
porque se refere a seres humanos que têm suas
vidas ou seus direitos mais fundamentais
ameaçados ou já violados e, por isso, precisam
com urgência de proteção. Política porque depende
de decisões de Estados e instituições que se guiam
por outros tipos de interesse. Hyndman (2000)
vai ainda mais longe e defende que não há soluções
humanitárias apolíticas capazes de lidar com
deslocamentos humanos, uma vez que estes são
eventos políticos. Para a autora, o humanitarismo
constitui um processo politizado que balanceia as
necessidades dos refugiados e de outras pessoas
deslocadas com os interesses dos Estados. Em
razão disso, o ACNUR caracteriza-se, ao contrário
daquilo que pretende, como uma organização
altamente politizada, que tem de lidar, ainda que
sem admitir, com as implicações decorrentes dessa
dupla dimensão, como abordaremos em maior
profundidade ao longo do texto.
A politização inevitável da instituição do refúgio
converte-se muitas vezes em frustração para
aqueles que trabalham pelos refugiados, seja no
plano das organizações internacionais, como o
ACNUR, seja no plano das organizações não-
governamentais1.
II. CONVENÇÃO DE 1951: A CONSTRUÇÃO
DA DEFINIÇÃO DE "REFUGIADO"
Além da criação de um organismo que se
dedicasse ao grupo, era preciso definir o que se
entenderia como "refugiado", delimitando o seu
significado por meio de um tratado internacional: a
Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados,
de 1951. É relevante enfatizar que o regime
internacional para refugiados relaciona-se
diretamente com o regime internacional dos direitos
humanos e foi estabelecido poucos anos depois
deste. Ainda no contexto do pós-guerra, a questão
dos direitos humanos passou a ser debatida pela
comunidade internacional, diante das atrocidades
cometidas por regimes totalitários. O Estado e seus
agentes, embora possuam a atribuição de assegurar
e concretizar os direitos humanos de seus cidadãos,
passaram a ser considerados como potenciais
violadores destes direitos mais fundamentais. Isso
levou à constituição do regime internacional dos
direitos humanos no âmbito da ONU, com a
Declaração Universal de 1948, que garantia uma
série de direitos aos indivíduos, passando a
reconhecê-los como sujeitos de direito no plano
internacional. O texto previa, entre outros, o direito
de procurar e gozar asilo a toda pessoa vítima de
perseguição. No entanto, vale salientar que o direito
do indivíduo perseguido em seu país de origem de
buscar asilo, dirigindo-se a outro país e solicitando-
lhe proteção, não se confunde com o direito ao
asilo, ou seja, à concessão desta proteção pelo
Estado de destino (ANDRADE, 2001, p. 100).
Tanto assim que a Declaração Universal reconheceu
o direito do indivíduo de procurar asilo, mas não a
obrigação dosEstados de concedê-lo - da mesma
forma como ocorreu com a Convenção de 1951,
como veremos adiante. Isso porque a concessão
do asilo (ou refúgio) é um ato soberano do Estado,
que decorre de outra atribuição estatal: o controle
territorial e de suas fronteiras. Portanto, consiste
numa decisão política, calcada em complexos
interesses.
1 Uma boa descrição das dificuldades de conciliar
constrangimentos políticos e preocupações humanitárias
em campo nos é oferecida por Samantha Power na biografia
de Sérgio Vieira de Mello, publicada pela Companhia das
Letras em 2008: O homem que queria mudar o mundo.
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A conferência internacional em que se discutiu
a redação do texto da Convenção de 1951 também
foi marcada por um acirrado debate entre os países
que dela participaram. Os representantes dos países
que estiveram presentes no evento dividiram-se em
duas posições distintas. A primeira delas, chamada
de corrente europeísta (ou eurocêntrica), pretendia
que apenas os europeus pudessem ser reconhecidos
como refugiados. Já a segunda, denominada
universalista, sustentava que o termo refugiado
pudesse abarcar pessoas de todas e quaisquer
origens (ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA OS REFUGIADOS, 1970a). O
consenso a que se chegou resumiu-se a atrelar o
alcance do termo a uma decisão estatal dada no
momento de adesão ao instrumento (ALTO
COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA
OS REFUGIADOS, 1970b), mas que, vale frisar,
poderia ser alterada posteriormente por meio de uma
simples comunicação ao Secretário-Geral da ONU.
Assim, a partir da definição de refugiado, que ficou
conhecida como clássica, considerava-se como
refugiado qualquer pessoa “que, em conseqüência
dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro
de 1951, e receando com razão ser perseguida em
virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação
em certo grupo social ou das suas opiniões políticas,
se encontre fora do país de que tem a nacionalidade
e não possa ou, em virtude daquele receio, não
queira pedir a proteção daquele país; ou que, se
não tiver nacionalidade e estiver fora do país no
qual tinha a sua residência habitual após aqueles
acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito
receio, a ele não queira voltar” (ALTO
COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA
OS REFUGIADOS, 1996a, p. 61).
A definição de refugiado assim construída
considerava o refúgio um estatuto de caráter
individual, embora pudesse ser concedido também
a grupos, sobretudo em função da perseguição
decorrente de "filiação em certo grupo social".
Também é importante destacar que o caráter
orientado para o indivíduo da legislação
internacional muitas vezes obscurece a relação
entre questões de raça e gênero com o processo
de formação dos fluxos de refugiados e a forma
como eles são gerenciados, uma lacuna que
recentemente vem sendo mais explorada pela
literatura especializada (BARNETT, 2002).
Além disso, nota-se que esta definição trazia
uma limitação temporal clara, que restringia sua
aplicação aos “acontecimentos ocorridos antes de
1º de janeiro de 1951”. Contudo, essa limitação
era passível de duas formas de interpretação: os
acontecimentos poderiam ter ocorrido na Europa
ou fora desta. A partir da primeira interpretação,
só seriam reconhecidos como refugiados pessoas
de origem européia (o que foi denominado de
“reserva geográfica”), ao passo que, a partir da
segunda, poderiam ser reconhecidas como
refugiados pessoas de todos os cantos do mundo.
Como já dissemos, caberia ao Estado-parte
delimitar o alcance que daria ao termo.
Ancorada em duas limitações, uma de caráter
temporal e outra geográfica, a definição de refugiado
nascia já fadada à inaplicabilidade. Como destaca
Conley (1993), estas duas restrições contidas na
Convenção refletiam a crença de que os refugiados
constituíam um problema temporário do continente
europeu, que havia sido gerado pela guerra e que,
logo após esta, seria resolvido. Hathaway (1993)
complementa que essas limitações eram estratégicas
e motivadas por interesses políticos dos países
ocidentais. Nesse sentido, Matas (1993) enfatiza
que a Convenção de 1951 foi originalmente
designada pelos países ocidentais para prover
refúgio aos anticomunistas que fugiam do leste
europeu após a II Guerra Mundial. Tanto assim
que, no entender do autor, os EUA não assinaram
nem ratificaram a Convenção, porque não tinham
interesse em distinguir refugiados dos indivíduos
que fugiam do leste europeu por razões econômicas.
Tampouco havia interesse da URSS em aderir à
Convenção, já que a maioria dos refugiados nesse
momento fugia dos países socialistas, de modo que,
somente após sua desintegração no cenário
posterior à Guerra Fria, os países que a compunham
passaram a fazê-lo. Nota-se que o processo de
construção do regime internacional para refugiados,
erigido no contexto histórico da Guerra Fria, foi
altamente permeado por aspectos político-
ideológicos que marcavam o período.
É importante ressaltar que o acolhimento de
refugiados no contexto posterior à II Guerra
atendia a determinados interesses dos países
ocidentais. Havia interesses tanto de caráter
econômico, já que a Europa atravessava um
período de reconstrução e necessitava de mão-
de-obra barata e abundante para suprir seu
mercado de trabalho, quanto de cunho político-
ideológico e geo-estratégico, uma vez que se
denunciava a fuga de pessoas de países
governados por regimes socialistas, com o intuito
de desacreditar o bloco soviético e deslegitimar
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REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS
os ideais que o sustentavam. Por fim, do ponto de
vista cultural, a identidade entre refugiados
europeus e sociedades acolhedoras (seja de países
também europeus, porém do Ocidente, seja de ex-
colônias, como Estados Unidos, Canadá e
Austrália) também colocavam a opinião pública a
favor da recepção dos refugiados. Essas
motivações fizeram com que grande parte dos
países ocidentais se compro-metesse com o
regime internacional para refu-giados delineado
pela ONU durante o pós-guerra.
Todavia, nos casos dos países que não
assinaram ou ratificaram a Convenção de 1951, o
ACNUR concedia proteção aos refugiados,
chamados de mandatários, com base em seu
estatuto. A agência, então, tornava-se responsável
pelos refugiados, devendo-lhes fornecer não só
proteção, mas também assistência, já que eles não
poderiam gozar dos direitos previstos pela
Convenção no Estado acolhedor, por não terem sido
reconhecidos como refugiados pelas autoridades
estatais (ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA OS REFUGIADOS, 1992, p. 12).
Com todas as suas dificuldades, no entanto, a
Convenção de 1951 representou uma pequena
revolução no direito internacional. O princípio de
non-refoulement, expresso no artigo 33 da
Convenção, pela primeira vez, estabelecia a
responsabilidade do Estado em relação a um
indivíduo que não fazia parte de sua população.
Em outras palavras, pela primeira vez é
reconhecida a existência do indivíduo no plano
internacional, independentemente de sua cidadania
ou nacionalidade. Por meio desse princípio, os
Estados-parte comprometiam-se a não devolver
os refugiados para as fronteiras dos territórios onde
suas vidas ou liberdades estivessem ameaçadas
em virtude de sua raça, religião, nacionalidade,
filiação em certo grupo social ou opiniões políticas.
Contudo, nunca é demais ressaltar que: “Em
respeito à sua soberania, nenhum Estado é
obrigado a acolher os refugiados, eles são apenas
proibidos de mandá-los de volta aos países
acusados de perseguição (o já mencionado
princípio de non-refoulement). Também não existe
nenhum organismo supranacional capaz de
controlar ou de punir os Estados que infringem a
lei” (REIS, 2007).
Da maneira como ele está estruturado, o
regime internacional para refugiados permite que
os Estados interpretem as normas do direito
internacional conforme seus próprios interesses,
principalmente por inexistir uma autoridade
supranacional para compeli-los a cumpri-las
(LOESCHER, 1999). Assim, durante a Guerra
Fria, os Estados Unidos,por exemplo, mantiveram
uma política para refugiados altamente seletiva que
privilegiava seus interesses de política externa em
detrimento de preocupações humanitárias. Como
conseqüência, indivíduos fugindo de países
comunistas facilmente eram reconhecidos como
refugiados, enquanto aqueles que fugiam de países
aliados quase nunca tinham sua condição
reconhecida.
III. O PROTOCOLO DE 1967 E A AMPLIAÇÃO
DA QUESTÃO DOS REFUGIADOS
Na década de 1960, novos fluxos de refugiados
surgiram na África e na Ásia, atrelados aos
movimentos de descolonização nesses continentes,
atestando que essa questão não se restringia ao
contexto da II Guerra Mundial e tampouco à
Europa e evidenciando a inadequação da Convenção
de 1951, que, sendo limitada temporal e
geograficamente, não podia ser aplicada aos novos
fluxos, deixando os africanos e asiáticos
desprotegidos no regime internacional.
Mais uma vez, tanto os países do bloco ocidental
quanto os do bloco soviético buscaram exercer
influência sobre os novos Estados que se formavam.
Nesse sentido, a assistência a refugiados novamente
apareceria como elemento central das políticas
externas dos países ocidentais direcionados aos
países recém-constituídos. E mais uma vez, a ONU,
e em particular o ACNUR, esteve no centro dos
esforços para adaptar o regime. A partir de então, a
agência passou a atuar em outros continentes e nos
países em desenvolvimento, prestando assistência
aos fluxos de refugiados em larga escala
(LOESCHER, 2001b).
Em 1967, foi criado, então, o Protocolo sobre
o Estatuto dos Refugiados, com a finalidade de
resolver os problemas gerados pelas duas
limitações da Convenção. Colocava-se fim à
reserva temporal, ao mesmo tempo em que se
exigia que os Estados que se comprometessem
com as obrigações da Convenção ao aderir ao
Protocolo não adotassem mais a reserva geográfica
(ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA OS REFUGIADOS, 1996b).
A Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967
delimitaram os limites de um regime considerado
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por Hollifield (2000) como fortemente
institucionalizado e “quase efetivo”, ao instituir
normas que são hoje amplamente reconhecidas
pelos Estados. De fato, quase todos os países
membros da ONU comprometeram-se com o
regime. Porém, é preciso manter uma visão crítica
sobre a efetividade do regime para refugiados.
Além de definir juridicamente o conceito de
refugiado, o regime criava apenas uma obrigação
aos Estados-parte: o impedimento de devolver
refugiados para países onde estavam sendo
ameaçados de perseguição ou foram efetivamente
perseguidos. Ainda assim, vale frisar, o dever de
não devolver foi desrespeitado quando outros
interesses estatais estavam em jogo.
Finalmente, a inexistência do dever do Estado-
parte de receber refugiados, justificada pela
perspectiva da soberania estatal, reforça o peso
dos interesses políticos nas decisões relativas à
concessão de refúgio. Salta aos olhos que o
instituto do refúgio e o próprio grupo dos
refugiados encontram-se atrelados à dimensão do
Estado-nação como organização política, em
termos do reconhecimento do status de refugiado,
do acolhimento de refugiados e da decorrente
efetivação de direitos a esse grupo em âmbito
nacional. Tanto a origem quanto a solução do
problema dos refugiados têm como condicionante
o Estado-nação: sendo o indivíduo ameaçado de
perseguição ou efetivamente perseguido em seu
país de origem, ao cruzar as fronteiras e obter
refúgio, caberá ao Estado acolhedor prover a
proteção que o país de origem não conseguiu
efetivar. Portanto, toda a lógica e dinâmica inerente
à questão dos refugiados tem como engrenagem
a esfera política do Estado-nação e as relações
entre Estados e organizações no cenário
internacional. Mesmo levando em consideração,
como afirmamos anteriormente, que a
problemática do refúgio é necessariamente política,
a forma de institucionalização do refúgio no
sistema ONU acabou por fortalecer a dimensão
política em detrimento da humanitária.
Na década de 1970, o tratamento dado à questão
dos refugiados começa a sofrer outro tipo de
pressão. Com a crise econômica de 1973, derivada
dos choques do petróleo, que atinge fortemente o
mundo, países desenvolvidos e em desenvolvimento
entram em um período de forte recessão, que, em
alguns casos, vai se estender até a década de 1980.
Os países da Europa ocidental em particular vão
passar a se ressentir cada vez mais da forte presença
estrangeira, o que vai se refletir no tratamento dado
aos refugiados, mesmo que, em princípio, essa não
seja uma migração econômica. Na nova conjuntura,
os refugiados passaram a ser vistos cada vez mais
como pesados encargos econômicos e sociais aos
países de acolhimento. Somava-se a isso o choque
cultural entre a massa de refugiados - africanos,
asiáticos e latinos - e as sociedades acolhedoras,
aumentando as atitudes de intolerância em relação
a eles, por meio de práticas discriminatórias e
xenófobas. Conseqüentemente, no mesmo
momento em que começava a se acirrar o embate
cultural, arrefeciam os interesses político-
ideológicos e econômicos por parte dos países
desenvolvidos em recebê-los, considerando o
período de distensão no embate Leste-Oeste e a
crise econômica internacional (KHAN, 1986).
De acordo com Feller (2001), os Estados
equacionam uma relação custo-benefício que
norteia o acolhimento a refugiados. Enquanto eram
culturalmente similares, de fácil integração,
supriam demandas do mercado de trabalho,
chegavam em números administráveis, atendiam
a objetivos ideológicos ou estratégicos, os
benefícios superavam os custos, resultando em
políticas favoráveis à recepção. No entanto, essa
conjuntura modificou-se em décadas posteriores.
IV. MUDANÇAS E DESAFIOS: A QUESTÃO
DOS REFUGIADOS HOJE
As mudanças no cenário internacional
impulsionadas pelo fim da Guerra Fria também
afetaram a percepção da questão dos refugiados.
Findada a disputa entre os dois blocos, os
refugiados perderam em grande parte a carga
ideológica e política que perpassou todo o período
e cresceu a tendência, sobretudo entre os países
ricos e desenvolvidos, a olharem com suspeição a
instituição do refúgio, como uma espécie de ponto
frágil do controle migratório que esses países
pretendiam fortalecer.
Nesse contexto, chegou-se a questionar a
efetividade do regime internacional, cogitando-se a
existência de uma crise no estatuto do refúgio. Outro
ponto que acirrou o debate relacionava-se com o
aumento no número de imigrantes ilegais, que eram
acusados de solicitar refúgio a fim de regularizar
sua situação no país de ingresso, ainda que não se
enquadrassem na categoria dos refugiados. Na
tentativa de controlar a entrada de ilegais, os países
desenvolvidos adotaram políticas cada vez mais
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REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS
restritivas ao reconhecimento como refugiado,
dificultando o acesso ao pedido de refúgio e outros
quesitos do trâmite legal. Ao mesmo tempo, esses
países estabeleciam novas categorias de proteção
com duração limitada, que garantiam menos direitos
se comparadas ao status de refugiado da Convenção
de 1951, como, por exemplo, a proteção temporária,
aplicada pelos países europeus para os refugiados
gerados pela crise dos Bálcãs, e a proteção
subsidiária, atualmente utilizada pela União Européia
(UNIÃO EUROPÉIA, 2004).
Da mesma forma, os fluxos de larga escala
originados por conflitos em países em
desenvolvimento (sobretudo da África) fizeram
com que os países vizinhos e da região
posicionassem-se contra a recepção de refugiados,
tendo em vista os custos financeiros e políticos
envolvidos nessa decisão. Em casos de grandes
contingentes de refugiados, por motivos de
violência generalizada, conflitos internos e violação
maciça de direitos humanos, dentre outros, os
indivíduos são reconhecidos coletivamente como
refugiados, a partir do critério prima facie – o
que coloca em xeque a capacidade de absorção
dos Estados receptores. Seguindo os passos dos
países do Norte, os do Sul também começaram a
executar medidas voltadaspara a contenção de
solicitantes de refúgio. Com o fechamento das
fronteiras tanto no Norte quanto, em menor
proporção, no Sul, a única solução possível a ser
concretizada em prol dos refugiados visualizada
pelo ACNUR seria o repatriamento.
A tendência ao estreitamento das oportunidades
de refúgio foi reforçada no cenário atual,
sobretudo após os ataques de 11 de setembro de
2001, pela securitização da questão da imigração,
de uma forma geral, com uma associação cada
vez mais freqüente entre fluxos migratórios e
grupos de deslocados, e questões de segurança
internacional, regional ou mesmo nacional.
Refugiados, solicitantes de refúgio e imigrantes
em geral passaram a ser vistos como potenciais
perigos e ameaças às sociedades receptoras (em
especial, mas não somente, em relação à
manutenção da identidade nacional). Nesse sentido,
a idéia de controle, prevenção e contenção desses
indesejáveis vem se disseminando entre os países,
que têm fornecido uma resposta reativa aos
“invasores” (GOODWIN-GILL, 2001). Exemplo
disso é a aprovação da Diretiva de Retorno
recentemente pela União Européia, que pode deter
por até 18 meses os imigrantes considerados ilegais
e depois mandá-los de volta aos seus países de
origem. A medida pode atingir potenciais
refugiados, o que traz à tona as dificuldades das
instituições internacionais em defender o acesso
ao instituto de refúgio e a sua efetiva aplicação.
Por fim, novas dinâmicas estão tornando mais
difícil a aplicação dos termos da Convenção de
1951 e do Protocolo de 1967 a situações contem-
porâneas. De um lado, os conflitos violentos estão
se tornando cada vez mais complexos, na medida
em que confundem as dimensões nacional e
internacional. O conflito da Colômbia, por exem-
plo, evidencia um grande problema da atualidade
que é a diferenciação entre deslocados internos e
refugiados. Em princípio, deslocados internos são
considerados um grupo distinto dos refugiados
por se movimentarem dentro de seus países, visto
que não conseguem transpor as fronteiras
nacionais, o que acontece não só em situações de
conflito, mas também por impedimentos
geográficos e ambientais. A estimativa é de que
existam 26 milhões de deslocados por conflitos e
25 milhões de deslocados por desastres ambientais,
totalizando 51 milhões de deslocados no mundo,
como aponta o quadro abaixo.
CATEGORIA
Refugiados sob o mandato da Acnur
Refugiados sob o mandato da Unrwa
TOTAL DE REFUGIADOS
Deslocados internos devido a conflitos
Deslocados internos devido a desastres naturais
TOTAL DE DESLOCADOS INTERNOS
QUANTIDADE
11,4
4,6
16,0
26,0
25,0
51,0
QUADRO 1 – NÚMERO DE DESLOCADOS INTERNOS (2008)
FONTE: Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (2008c).
NOTA: Unrwa: United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (Agência da Organização
das Nações Unidas para Alívio e Trabalhos para os Refugiados Palestinos no Oriente Próximo).
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No caso da Colômbia, a mobilidade dos
deslocados faz com que essa diferenciação seja
difícil de se estabelecer. Ao mesmo tempo, afeta
sobremaneira a relação entre a Colômbia e seus
vizinhos, fazendo da solução da questão dos
refugiados ou deslocados um problema da maior
importância para a estabilidade e a paz na região.
O reflexo dos fluxos de refugiados é uma
população atual de, aproximadamente, 16 milhões
de pessoas, considerando os 11,4 milhões de
refugiados protegidos pelo ACNUR e os 4,6 milhões
de palestinos no Oriente Médio protegidos por outra
agência da ONU, a United Nations Refief and Works
Agency for Palestine Refugees in the Near East
(UNRWA)2 (ALTO COMISSARIADO DAS
NAÇÕES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS,
2008c; UNITED NATIONS REFIEF AND WORKS
AGENCY FOR PALESTINE REFUGEES IN THE
NEAR EAST, 2008).
Todavia, o principal instrumento internacional
elaborado sobre refugiados (a Convenção de 1951)
não contempla as pessoas que se deslocam em
função de catástrofes naturais, nem de fatores
econômicos, considerando apenas aqueles que
fogem motivados por questões políticas.
Além dos conflitos, os problemas de desastres
naturais, muitos deles decorrentes de variações
climáticas, como inundações, terremotos, secas,
furacões, noticiados recentemente em diversas
partes do mundo, vêm intensificando os fluxos
migratórios. A esse respeito, a ONU estima que,
em 2010, mais de 50 milhões de pessoas serão
consideradas refugiados ambientais, e o regime
internacional de refugiados tal como está
estruturado hoje não está preparado para lidar com
essa questão (UNITED NATIONS UNIVERSITY,
2005). Como os atingidos por desastres naturais
não são reconhecidos como refugiados, não há
garantias de que terão assistência e proteção
internacional. No caso da catástrofe provocada
pelos tsunamis no final de 2004, que afetou 1,5
milhão de pessoas, o ACNUR decidiu engajar-se
diante da magnitude dessa crise humanitária,
beneficiando 145 000 deslocados internos na
Indonésia e 100 000 no Sri Lanka (ALTO
COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA
OS REFUGIADOS, 2007b).
V. O REGIME INTERNACIONAL PARA
REFUGIADOS NO CONTEXTO ATUAL
A relação da instituição com os Estados,
sobretudo os seus doadores, e sua capacidade de
ação independente suscitou intensa discussão entre
os autores dedicados ao estudo dos refugiados.
Loescher (2001) percebe o ACNUR como um forte
ator político moldado pelos interesses dos países
ricos, tendo em vista que depende de suas doações
para concretizar suas operações. Hathaway (1993)
corrobora essa idéia, entendendo que a instituição
tornou-se dependente da boa vontade dos países
desenvolvidos para garantir seu financiamento.
Nesse sentido, é valido apontar que os Estados
Unidos lideram sozinhos a lista de países doadores,
com contribuição bastante superior à do segundo
colocado, a Comissão Européia. Ainda despontam
na lista outros países desenvolvidos da Europa e
o Japão, como mostra o quadro abaixo:
2 A UNRWA foi estabelecida em 1949, após a criação do
Estado de Israel, especificamente para assistir e proteger
os refugiados palestinos no Líbano, na Jordânia, na Síria,
na Cisjordânia e na Faixa de Gaza.
Estados Unidos 510 311 403
Comissão Européia 129 963 451
Japão 108 452 710
Suécia 99 877 511
Holanda 85 461 129
Reino Unido 57 422 861
Noruega 56 885 334
Alemanha 48 672 436
CERF* 45 679 720
Dinamarca 45 297 773
QUADRO 2 – 10 MAIORES DOADORES (EM DÓLARES; ATÉ 30.NOV.2008)
FONTE: Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (2008b).
NOTA: *Trata-se do Central Emergency Response Fund, da Organização das Nações Unidas (ONU).
24
REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS
Para Khan (1986), o papel da agência é
ambíguo, já que a organização reúne os Estados a
fim de encontrar soluções para os refugiados, mas,
ao mesmo tempo, é usada por eles para perseguir
seus próprios interesses. Barnett (2001) considera
o ACNUR uma organização relativamente
autônoma, em função de sua autoridade como
instituição burocrática e agência líder em matéria
de refugiados, o que lhe permite manter certa
distância em relação aos países. Os pontos de vista
colocados pelos autores mencionados nos leva à
seguinte questão: qual a margem de atuação da
instituição internacional em relação aos Estados,
sobretudo os contribuintes?
O financiamento é um antigo problema, que
perpassa o ACNUR desde sua criação, agravado
pela ampliação de suas atividades. Embora seja a
maior agência do sistema ONU, apenas 2% de seu
orçamento é repassado pela organização, sendo 98%
obtido por contribuições voluntárias (VÄYRYNEN,
2001). Como já apontado anteriormente, o uso de
recursos financeiros distribuídos pelos países
doadores gera limitações políticas, comprometendo
a autonomia da instituição, que fica atrelada às
diretrizes dos Estados. Há uma tendência dos
doadores de impor condições no uso dos fundos,
direcionando-os a programas específicos em certos
países. Isso leva a um difícil dilema: os casos em
que os interesses estatais conflitam com as
demandas e necessidades dos refugiados.
Nesse sentido, a distribuiçãode fundos
depende da avaliação dos Estados diante da crise
humanitária e dos interesses envolvidos nela, da
mesma forma que a decisão pela intervenção tem
caráter seletivo. Os maiores contribuintes (EUA,
Europa e Japão) têm optado por áreas
geograficamente próximas a eles ou politicamente
mais relevantes. Por isso, operações na África
tiveram menos financiamento que as da Europa
(como a crise dos Bálcãs), assim como um
refugiado africano tem recebido menos assistência
do que outro do leste europeu (idem).
Dessa forma, ainda que a organização trabalhe
em prol de propósitos humanitários, buscando
proteger seres humanos em risco, a dimensão
política influencia fortemente sua atuação. Isso
significa que a organização deve lidar cada vez
mais com fluxos de refugiados de maiores escalas
em ambientes altamente politizados (LOESCHER,
2001a).
O ACNUR expandiu sobremaneira sua atuação
nas últimas décadas. Após a Guerra Fria, a
organização possuía delegações em 120 países, mais
de 5 000 funcionários, contava com um orçamento
de mais de 1 bilhão de dólares e parcerias com
mais de 500 ONGs3 (ALTO COMISSARIADO
DAS NAÇÕES UNIDAS PARA OS REFUGIA-
DOS, 2000). Inicialmente atuando apenas na
Europa, a agência viu-se, nos anos 1990, assistindo
grande contingente de pessoas deslocadas por
conflitos intra ou interestatais, que ocorriam
simultaneamente em todos os continentes do
mundo. Da mesma forma, se suas atenções
estiveram voltadas para os refugiados europeus, a
agência tem assistido, sobretudo, asiáticos e
africanos, regiões marcadas por conflitos étnico-
culturais. Outra questão é que a agência passou a
administrar campos de refugiados, que constituiria
uma solução, em tese, provisória e urgente para o
grupo – o que, na prática, não é o que ocorre,
podendo se prolongar por anos ou ainda décadas.
Muitas vezes, as condições de vida nos campos
são de extrema calamidade, com instalações
precárias e carência de provimentos básicos. Além
dos problemas de assistência, há a questão da falta
de proteção e segurança, já que alguns campos são
instalados dentro do país de origem ou nas fronteiras
com outro país, onde se desenrola o conflito armado,
colocando em risco a população refugiada.
Hoje existem 3,8 milhões de refugiados
provenientes da Ásia, 2,2 milhões da África e 1,5
milhão da Europa. Dentre os países de onde mais
se originam refugiados, não por acaso lideram o
Afeganistão (3,1 milhões) e o Iraque (2,3 milhões).
Os maiores países acolhedores são: Paquistão,
Síria, Irã, Alemanha e Jordânia. Vale lembrar que
Paquistão e Irã são vizinhos do Afeganistão, assim
como Síria e Jordânia fazem fronteira com o
Iraque. Nota-se que apenas três países
desenvolvidos (Alemanha, Reino Unido e Estados
Unidos) destacam-se entre os que mais recebem
refugiados, como mostra a figura seguinte.
3 Esses números referem-se a 1999.
25
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 18, Nº 37: 17-30 OUT. 2010
Uma das principais mudanças nos rumos da
organização consistiu no alargamento da prestação
de assistência a outros grupos de deslocados,
abrangendo os deslocados internos, apátridas,
retornados, solicitantes de refúgio (além de outras
categorias dentro de people under concern), num
total de assistidos de 31,7 milhões de pessoas.
Observa-se que o número de deslocados internos
(13,7 milhões) já supera o de refugiados (11,4
milhões) beneficiados pelo trabalho da agência
(ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA OS REFUGIADOS, 2008c).
FONTE: Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (2008c).
NOTAS: * Inclui afegãos em uma situação semelhante à de refúgio.
** Estimativa governamental.
*** Estimativa da ACNUR baseada em dez anos de reconhecimento individual de buscas de asilos. A figura exclui
 os refugiados reassentados.
FIGURA 2 – TOTAL DE ASSISTIDOS POR CATEGORIA (FINAL DE 2007)
FONTE: Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (2008c).
Se, por um lado, a organização tem sido bem-
sucedida em fornecer ajuda humanitária a um
grande número de pessoas, por outro, sofre
críticas por nem sempre conseguir proteger a
população que se encontra vulnerável em situações
de extrema violência. E ainda pelo fato de que os
limitados fundos podem estar beneficiando a
população afetada e os demais grupos, mas não
FIGURA 1 – PAÍSES QUE MAIS ACOLHEM REFUGIADOS (FINAL DE 2007)
26
REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS
especificamente os refugiados. Nesse sentido, a
agência precisa definir melhor seu papel,
sobretudo, em relação aos deslocados internos,
que vêm aumentando crescentemente (BWAKIRA,
2001; VÄYRYNEN, 2001).
Outra transformação essencial refere-se à
política adotada pela organização. Antes voltada
para os países de acolhimento e concentrando
esforços na integração local, a agência passou a
enfocar os países de origem e as causas que
levaram ao deslocamento, atuando em situações
de conflito e organizando o repatriamento de
refugiados (SUHRKE, 2001). Esse novo foco
direcionado para a ação preventiva está diretamente
relacionado com a posição dos países
desenvolvidos, que, além de adotarem políticas
restritivas à recepção de refugiados, passaram a
financiar programas dirigidos para os países de
onde provêm os fluxos. Além disso, os países que
acolhem grande contingente de refugiados também
pressionam para que eles sejam repatriados. Nesse
ponto, a agência tem sido criticada por incentivar
o repatriamento, não conseguir efetivar o caráter
voluntário do retorno, nem garantir a segurança
dos refugiados no processo de reintegração (já
que muitas vezes os países não se encontram ainda
em condições viáveis para receber seus nacionais)
(VÄYRYNEN, 2001). Outra crítica dirigida ao
ACNUR é a de promover um sistema de
contenção, impedindo que as pessoas consigam
sair de seus países (BARNETT, 2001).
O ACNUR vem assumindo também um papel
de coordenador em ações destinadas à assistência
humanitária internacional, atuando em conjunto
com forças militares e operações direcionadas para
a paz (peacekeeping e peacemaking). Ainda
passou a desempenhar uma importante função nas
negociações políticas internacionais com os países
envolvidos nos conflitos e fluxos de refugiados.
Com isso, a agência viu-se voltada para assuntos
domésticos dos Estados, inclusive na tarefa da
reconstrução deles, a fim de garantir um ambiente
propício para a reintegração dos retornados e
prevenir novos deslocamentos (BARNETT, 2001).
Os desafios que se colocaram para a
organização, agência humanitária líder dentro da
ONU, referem-se às dificuldades não só de assistir,
mas também de proteger grupos maiores. Os
críticos sustentam que a expansão da agência
comprometeu sua capacidade e vontade de
fornecer proteção a todas as categorias de
deslocados. Ainda a pôs à mercê de um conjunto
mais amplo de cálculos políticos e estratégicos,
relacionados com a obtenção de fundos para os
seus programas, o que demanda conquistar a
confiança dos doadores e promover soluções
compromissadas. Além disso, segundo Loescher
(2001), a organização não possui uma identidade
institucional definida, atuando de forma
independente em alguns casos ou em conjunto
com as demais agências do sistema ONU em
outros. Da mesma forma, parece não abrir espaço
para se submeter a uma crítica interna ou externa.
Quanto ao trabalho realizado com o Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), organizações internacionais (como a
Organização do Tratado do Atlântico Norte -
OTAN) e ONGs, o ACNUR assume a liderança
nas operações. Ao desempenhar o papel de
coordenar a ação, precisa delegar tarefas,
subcontratando serviços de ONGs para que
consiga executar seus projetos, mas, ao mesmo
tempo, precisa manter o controle e a fiscalização
deles. Se a atuação em conjunto tem favorecido,
em certa medida, a assistência e proteção aos
refugiados, por outro lado, há uma disputa por
financiamento entre as agências humanitárias por
fundos privados e públicos, o que cria obstáculos
à cooperação mútua (VÄYRYNEN, 2001).
Outro problema que tem sido apontado pelos
críticos é a falta de transparência e accountabilitynas atividades da agência. A ausência de
informação confiável e adequada sobre suas
capacidades, planos e objetivos compromete sua
imagem, principalmente frente aos doadores. A
instituição é marcada por forte poder de
centralização e é pouco transparente sobre seus
dados financeiros (o que remonta à discussão
sobre sua autonomia ou dependência dos
doadores). Também é acusada de nem sempre ser
eficiente no uso desses recursos, estando sujeita
à corrupção e fraude. Nesse ponto, discute-se
ainda a efetividade da organização, que perde
legitimidade frente aos países, o que dificulta o
fortalecimento do regime para refugiados.
Väyrynen (2001) sugere que a instituição deveria
tornar mais claro como despende seus recursos
em relação às atividades que desenvolve e que a
solução ideal seria contar com uma quantia para
financiar operações emergenciais para fazer frente
às necessidades nos campos de refugiados. Morris
(1997), funcionário do ACNUR, admite a
27
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 18, Nº 37: 17-30 OUT. 2010
necessidade de uma explicação mais estruturada
e pública da posição institucional acerca de sua
atuação.
Outra questão complicada é a falta de
mecanismos internos e externos para monitorar as
operações e os programas executados e, mais, se
eles satisfazem as necessidades dos refugiados e
outros grupos assistidos, que, afinal, são o objeto a
que se destinam. É valido apontar que os refugiados
não possuem um canal para colocar suas demandas
e, com isso, não conseguem exercer pressão sobre
a instituição (LOESCHER, 2001a).
Também há dificuldades em garantir a
segurança não só dos refugiados, mas também
dos funcionários da agência trabalhando
diretamente em situações de conflitos (BWAKIRA,
2001). Com relação ao grupo, um dos problemas
há muito apontado consiste na militarização dos
campos, freqüentemente instalados em países
fronteiriços, que são usados para atacar os países
de origem (SUHRKE, 2001). Muitas vezes em
condições precárias, permanece nos campos a
violência desencadeada pelos conflitos do país de
origem. Os funcionários da agência, com o
propósito de proteger os refugiados, trabalham em
condições de alto risco, tornando-se alvos de
ataques4. Ao focar os países de origem, que são
zonas de conflitos, a agência precisa lidar não só
com os governos locais, mas também com
movimentos de oposição e grupos armados. A
garantia da integridade física de seu pessoal é mais
um dos desafios a ser enfrentados pela instituição
(LOESCHER, 2006).
O enfoque no repatriamento ainda levou o
ACNUR a empreender esforços na reconstrução
dos Estados em situações pós-conflitos, a fim de
garantir meios para viabilizar a reintegração dos
refugiados em seus países. Para tanto, são
executados projetos voltados para o
desenvolvimento local, focando em especial a
construção de instituições afetadas pelas guerras.
Nesse quesito, novamente aponta-se a dificuldade
do ACNUR em coordenar suas atividades ao tentar
pôr em prática os chamados “projetos de impacto
rápido” com outras agências, como o PNUD e o
Fundo Monetário Internacional (FMI). E, mais
uma vez, surge a questão da obtenção de fundos,
já que essas instituições priorizam financiar
projetos de longo prazo em regiões com potencial
econômico, o que não se verifica em áreas afetadas
por crises humanitárias ou conflitos armados
(BWAKIRA, 2001; LOESCHER, 2006).
A agência tem investido também no
reassentamento de refugiados, transferindo-os
para terceiros países, principalmente nos casos
em que países vizinhos e da região acolhem
grandes fluxos. Países desenvolvidos (com
destaque para os Estados Unidos) despontam na
lista dos que mais reassentam refugiados, embora
normalmente estabeleçam cotas (ALTO
COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA
OS REFUGIADOS, 2007a). Países em
desenvolvimento também passaram a adotá-los,
tornando-se países “emergentes” de
reassentamento5.
Estados Unidos 41 300
Austrália 13 400
Canadá 10 700
Suécia 2 400
Noruega 1 000
Nova Zelândia 700
QUADRO 3 – PRINCIPAIS PAÍSES DE REASSENTAMENTO (2006)
FONTE: Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (2007a).
5 Dentre eles, destacamos o Brasil, que ocupou o 12º lugar
na lista dos maiores países de reassentamento em 2006. Na
América do Sul, também aparecem Argentina e Chile. No
caso do Brasil, há um programa regional de reassentamento
que tem recebido especialmente refugiados colombianos
que se encontravam na Costa Rica e no Equador.
4 Aqui vale lembrar o ataque à sede da ONU no Iraque que
levou à morte de Sérgio Vieira de Mello e de mais de 20
funcionários da organização em 2003.
28
REGIME INTERNACIONAL PARA REFUGIADOS
O reassentamento apresenta-se como uma
solução preferível em relação à integração local,
porque os refugiados já foram reconhecidos pelo
primeiro país de asilo. Além disso, as cotas são
uma medida de restringir e controlar o fluxo de
entrada, considerando o custo econômico e social,
além do ônus político decorrente de uma reação
negativa por parte da população local. Com isso,
esses países criam uma relativa segurança sobre
quantos entram e quem são eles (SUHRKE, 2001;
VÄYRYNEN, 2001).
VI. CONCLUSÕES
Diante do grande contingente de pessoas que
se qualificariam como refugiados, de acordo com
a definição do regime, além do aumento de
situações preocupantes do ponto de vista
humanitário, causadas por conflitos violentos e
desastres ambientais, a necessidade de revisão das
instituições internacionais para refugiados parece
evidente.
O mundo do início do século XXI é, em
muitos sentidos, diferente daquele de meados do
século XX, e o regime precisa encontrar uma
maneira de se adaptar a uma ordem global em que
as fronteiras nacional e internacional são mais
permeáveis e em que os desastres ecológicos
tendem a se tornar mais freqüentes. Nesse sentido,
a definição de refugiado construída no contexto
do pós-guerra apresenta-se defasada para enfrentar
os complexos desafios do cenário
contemporâneo. Ainda que existam interpretações
buscando uma atualização (a exemplo da aplicação
do motivo “filiação em determinado grupo social”
para dar proteção a mulheres e homossexuais
ameaçados de perseguição ou efetivamente
perseguidos), há diversos pontos que merecem
ser reformulados. Um deles refere-se ao fato de
que os conceitos de “refugiado ambiental” e
“econômico” não foram incorporados na definição
de refugiado, que se pauta apenas pela categoria
do “refugiado político”. No mundo atual, em que
existe um número significativo de pessoas
deslocadas que precisam de proteção
(independentemente das várias categorias em que
se encontram), é fundamental repensar o sistema,
as soluções que oferece e a forma como foi
estruturado. Contudo, assim como em 1951, as
questões humanitárias estão inevitavelmente
permeadas por considerações políticas, o que não
necessariamente é um empecilho para a
reformulação do sistema.
A consciência de que a gestão da questão dos
refugiados é fundamental para a estabilidade
internacional pode contribuir para alimentar o
necessário debate sobre o regime internacional
para refugiados. Por outro lado, há que se atentar
para o risco de que a reabertura desse debate em
um contexto de forte securitização da questão
imigratória possa levar a um recrudescimento
mesmo dos compromissos estreitos do regime
existente.
Algumas iniciativas importantes estão em
curso. Dentre elas, o ACNUR lançou a Convention
Plus, com o objetivo de fortalecer a proteção aos
refugiados e conquistar o comprometimento dos
Estados por meio de acordos multilaterais. Essa
iniciativa envolve uma série de projetos em países
específicos, acolhedores, doadores e outros
parceiros internacionais voltados especialmente
para operações de repatriamento e reassentamento
(ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA OS REFUGIADOS, 2008a).
Todavia, como aponta Betts (2009), o sucesso
dos resultados dessa iniciativa são questionáveis.
O regime internacional para refugiados passa
por antigos e novos desafios, que remontam à
época em que foi criado, em contraposição às
questões que surgem no contexto atual.Os
principais problemas que se colocam referem-se
ao seu desenho institucional, vale dizer, ao mandato
para o qual foi designado e às suas fontes de
financiamento. A agência, desde sua criação,
embora tenha certa liberdade de ação, ficou
condicionada à doação de alguns Estados ricos e
poderosos e, nesse sentido, dependente desses
atores. A organização internacional terá de levar
em conta as críticas para rever seu papel e sua
forma de atuação, a fim de torná-los mais efetivos,
enfrentando as dificuldades políticas para fazer
valer o seu propósito humanitário.
Por fim, cabe ressaltar que, embora mais uma
vez exista a expectativa de que o ACNUR venha a
desempenhar um papel central na esperada
reformulação do regime, a responsabilidade pela
qualidade desse processo deve ser dividida entre
os Estados, que continuam a ser os mais
importantes atores desse regime, e entre a
chamada “sociedade civil global”, sem a qual,
muito provavelmente, podem se concretizar os
temores daqueles que acreditam na hipótese de
um retrocesso em relação aos direitos que são hoje
protegidos.
29
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 18, Nº 37: 17-30 OUT. 2010
Rossana Reis Rocha (rossanarr@usp.br) é Doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo
(USP) e Professora da mesma instituição.
Julia Bertino Moreira (juliabertinobr@yahoo.com.br) é Doutoranda em Ciência Política pela Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp).
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249
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 18, Nº 37: 295-300 OUT. 2010
ABSTRACTS
INTERNATIONAL REGIME FOR REFUGEES: CHANGES AND CHALLENGES
Rossana Reis Rocha and Júlia Bertino Moreira
This article discusses the difficulties and dilemmas involved in managing the question of refugees in
the contemporary world order. With this goal in mind, we discuss the institutional evolution of the
norms and organizations that make up the international regime for refugees, elaborated within the
ambit of the United Nations (UN) since the end of the Second World War. Throughout our presentation,
we identify the origins of some of the problems that continue to affect the issue of how refugees are
dealt with and highlight recent factors that add new difficulties to the regime's functioning. Finally, we
conclude that the first challenges that must be confronted are related to the institutional design of the
international organization, especially its mandate and sources of financing. Furthermore, in our
understanding, the regime should be strengthened in order to deal more effectivelywith the problems
that refugees experience today. Yet we also recognize that there are political obstacles that make it
difficult to re-open the debate on necessary changes in this international regime. The reformulation
process should follow a route which promotes the shared responsibility of the diverse actors on the
international scene, in order to include not only the UN but also States and global civil society.
KEYWORDS: refugees; ACNUR; international organizations; international regimes.
* * *
THE ISSUE OF REPRESENTATION WITHIN THE MERCOSUR: PARLASUR AND FCCR
AS CASE STUDIES
Marcelo de Almeida Medeiros, Natália Leitão, Henrique Sérgio Cavalcanti, Maria Eduarda
Paiva and Rodrigo Santiago
One of the problems that has attracted the greatest attention of scholars who study Regional
International Organizations is the issue of representation. The institutional arrangements that have
been built up within these organizations have sought to reflect representation in its twofold expression,
in other words, as an assembly of member-states and another that is made up of citizens' delegates.
However, some arrangements have innovated by creating forums made up of sub-national entities,
thus seeking to attenuate what certain authors have referred to as the "democracy deficit". Our
objectives here are to scrutinize the constitutive dynamics of two Southern Common Market organs
of representation: (i) the Mercosur Parliament (Parlasur) and (ii) the Constitutive Forum of
Municipalities, Federate States, Provinces and Departments of the Southern Common Market (Foro
Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR).
We attempt to identify the parameters that provide support for their respective compositions and,
from there, go on to reflect on the issue of representation. We come to the conclusion that,
notwithstanding the essentially consultative roles of Parlasur and the FCCR and their imperfections
regarding practices of representation and control, they nonetheless become concrete elements that
may or may not create momentum for new political inventions.
KEYWORDS: Southern Common Market; representation; Parliament; para-diplomacy; regionalism.
* * *
RAWLS’ DISCIPLES IN SEARCH OF A COSMOPOLITAN CONCEPTION OF
INTERNATIONAL DISTRIBUTIVE JUSTICE
Gabriel Cepaluni and Feliciano de Sá Guimarães
In this article, we make the argument that some of John Rawl’s “disciples”, reflecting on the principles
of international justice, have taken a position that is more consistent with the spirit of his A Theory
257
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 18, Nº 37: 303-309 OUT. 2010
RESUMES
LE REGIME INTERNATIONAL POUR LES REFUGIES: DES CHANGEMENTS ET DEFIS
Rossana Reis Rocha et Julia Bertino Moreira
L’Objectif de cet article c’est discuter les difficultés et les dilemmes impliqués dans la gestion de la
question des réfugiés dans l’ordre globale contemporaine. Avec cette finalité, nous présenterons
l'évolution institutionnelle des normes et des organisations qui composent le régime international pour
les réfugiés, élaboré dans le contexte de l’Organisation des Nations Unies (ONU), depuis la fin de la
II Guerre Mondiale jusqu’à nos jours. Tout au long de cette présentation, nous croyons être possible
d’identifier les origines de quelques uns des problèmes qui affectent, encore aujourd’hui, le traitement
donné au problème des réfugiés ; ainsi comme mettre l’accent sur les facteurs les plus récents qui
ajoutent des nouvelles difficultés au fonctionnement du régime. Finalement, nous concluons que les
principaux défis à relever, concernent la conception institutionnelle de l’organisation internationale,
surtout son mandat et ses sources de financement. En outre, nous comprenons que le régime devrait
être renforcé pour résoudre de manière plus efficace les problèmes vécus par les réfugiés dans
l’actualité. Toutefois, nous reconnaissons qu’il y a des obstacles politiques pour que le débat sur la
révision de ce régime international soit rouvert. Le processus de reformulation devrait arriver de
façon partagée entre plusieurs acteurs dans le scénario international, étant non seulement une
responsabilité de l’agence de l’ONU, qui agit au nom des réfugiés, mais aussi des Etats et de la
société civile globale.
MOTS-CLES : réfugiés ; ONHCR ; organisations internationales ; régime international.
* * *
LA QUESTION DE LA REPRESENTATION AU MERCOSUR : LES CAS DU PARLASUL ET
DU FCCR
Marcelo de Almeida Medeiros, Natália Leitão, Henrique Sérgio Cavalcanti, Maria Eduarda
Paiva et Rodrigo Santiago
Un des problèmes qui attire le plus l’attention des chercheurs des organisations régionales
internationales (ORI), c’est celui de la représentation. Les arrangements institutionnels construits
sur eux, cherchent à tenir compte de cette représentation dans sa double ramification, à savoir : une
assemblée constituée par les états-membres ; une autre formée par des délégués des citoyens.
Quelques uns d’eux, toutefois, innovent par la création de forums composés par des êtres infranationaux,
cherchant atténuer ce que certains auteurs appellent “déficit démocratique”. L’objectifs de ce travail
sont d’observer la dynamique constitutive de deux organes de représentation du “Marché Commun
du Sud”: (i) le Parlement du Mercosur (Parlasul) ; (ii) le Forum Consultatif de Villes, Etats Fédérés,
Provinces et Départements du Mercosul (FCCR). On cherche à identifier les paramètres qui tracent
leurs compositions respectives et à partir de là, on essaye de penser sur la question de la représentation.
La conclusion c'est que, malgré les rôles essentiellement consultatifs du Parlasul et du FCCR et de
leurs imperfections à l'égard de la pratique de la représentation et du contrôle, elles se constituent en
éléments concrets qui peuvent, ou ne peuvent pas, générer momentum pour des nouvelles inventions
politiques.
MOTS-CLES : Mercosur ; représentation, Parlement ; paradiplomatie ; régionalisme.
* * *
LES DISCIPLES DE RAWLS A LA RECHERCHE D’UNE NOUVELLE CONCEPTION
COSMOPOLITE DE JUSTICE DISTRIBUTIVE INTERNATIONALE
Gabriel Cepaluni et Feliciano de Sá Guimarães
Dans cet article, nous soutenons que quelques “disciples” de John Rawls, en pensant aux principes
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