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AÇÃO POPULAR
FACULDADE DE DIREITO DE FRANCA
TRABALHO DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL III
GRUPO HELEIETH SAFFIOTI – 4° ANO A DIURNO
Ana Rita Patrezi Zanatta, n° 7;
Beatriz Capalbo Poli, n° 11;
Fernanda A. M. da Silva, n° 23;
Fernanda Luisa Crispim, n° 24;
Geovana Costa Batista, n° 30;
Maitê Luiza Cardoso, n° 50.
Franca – SP
2019
INTRODUÇÃO
Ação popular é um mecanismo coletivo de efetivação de direitos, fazendo-se instrumento constitucional por meio da qual qualquer cidadão exerce a real função de fiscal do dinheiro público, atuando no combate aos atos ilegais lesivos aos cofres públicos. Neste sentido:
"[...] a ação popular [...] se insere como o mais amplo instrumento de controle jurisdicional dos negócios e do tráfego de dinheiro público"[footnoteRef:1] [1: ALVIM, Arruda. Ação popular. In: Revista de Processo, nº 32. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1983, p. 168.] 
Trata-se, ademais, de remédio jurídico-processual de caráter constitucional. É, portanto, uma ação de natureza constitucional no combate não apenas os atos comissivos, mas também às omissões do poder executivo.
HISTÓRICO
No cenário jurídico brasileiro, podemos destacar a existência da ação popular já na Constituição do Império, destacando-se o Art. 157 da Constituição do Império, de 1824:
“Art. 157: Por suborno, peita, peculato e concussão haverá contra eles a ação popular, que poderá ser intentada dentro de ano e dia pelo próprio queixoso ou por qualquer do povo, guardada a ordem do processo estabelecido na lei”.[4]
Ainda quanto ao dispositivo em questão (Art. 157 da Constituição do Império), “[...] interessante notar ser o citado, talvez, o único texto legislativo que nomeia dita ação como popular, antes da Lei nº 4.717/1965”.[5]
A redação legal supramencionada, é o único texto brasileiro do século passado em que se previa a ação popular. Este artigo criou uma ação popular dirigida à prevaricação de juízes, podendo ser proposta por qualquer pessoa do povo. É o único texto brasileiro em que previa a ação popular e que, segundo a lição dos historiadores, convivia com parte dos textos romanos, que estavam vigentes durante a época das Ordenações.[footnoteRef:2] [2: ALVIM, Arruda. Ação popular. In: Revista de Processo, nº 32. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1983. p. 166.] 
No entanto, a primeira Constituição Republicana não acolheu a ação popular, nem mesmo a de aspecto penal prevista na Constituição do Império. Entretanto manteve-se o entendimento da possibilidade de sua utilização na defesa de logradouros e baldios públicos.[footnoteRef:3] [3: MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Ação popular constitucional. In: Revista Brasileira de Direito Público, nº 01. Belo Horizonte: Fórum, 2003, p. 107.] 
Foi com a Constituição de 1934 que o instrumento recebeu o tratamento adequado, enquadrando-se nos moldes que se apresenta até a atualidade, tendo introduzido o instituto na ordem jurídica brasileira.
Assim estava disposto no título Dos Direitos e das Garantias Individuais, inciso 38 do Art. 113 da Constituição de 1934:
“Dos Direitos e das Garantias Individuais.
Art. 113: A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
38) Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios”.
Importante salientar que nos trabalhos legislativos não faltaram tentativas de censura à inserção da ação popular no texto constitucional, justificando que temiam que daí adviessem inconvenientes, que a boa organização do Ministério Público evita, nas palavras de Clóvis Beviláqua, podendo-se denotar claramente as críticas da época acerca do instituto.
Desta forma, a duração efêmera da Constituição de 1934 não propiciou o uso do instituto, sendo que não foi intentada nenhuma vez, devendo-se ressaltar a falta de efetividade do instituto.
Assim leciona Mancuso:
“Os pálidos encômios com que a ação popular veio recepcionada pela inteligência jurídica nacional não foram, porém, suficientes para que ela sobrevivesse ao advento do Estado Novo e assim foi que, decorridos cerca de três anos da sua fugaz existência, não resistiu ela ao tacão da ditadura que se veio a instalar, acabando suprimida na Carta outorgada em 1937”.[footnoteRef:4] [4: MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular. 5ª ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 62.] 
Ainda nesta esteira, temos a Constituição de 1937, a qual não trouxe previsão alguma quanto à ação popular, haja vista o regime totalitário instalado no país, o Estado Novo, pois seria contrária aos interesses predominantes, a possibilidade de serem os atos do governo questionados.
Desta forma, absteve-se o constituinte de 1937 de inserir a referida ação.
 Por sua vez, na Constituição de 1946, o instituto renasceu de forma ampliada, para que qualquer cidadão pudesse requerer a anulação ou a declaração de nulidade dos atos lesivos ao patrimônio dos entes políticos indicados, bem como autarquias e sociedades de economia mista.
Conforme destacam Cavadeon e Mendes:
“Após o período ditatorial, nova Constituição surge em 1946 e, com ela, ressurge a ação popular, que não apenas foi reintroduzida, mas, também, teve a ampliação de seu objeto, possibilitando a qualquer cidadão pleitear a declaração de nulidade ou anulação não só a União, Estados e Municípios, como, também, aos entes de administração indireta, os quais, na época, eram as sociedades de economia mista e as autarquias”.[footnoteRef:5] [5: CAVEDON, Fernanda de Salles; MENDES, Daniel Henrique Bini. Ação popular ambiental e acesso à justiça. In: Revista de Direitos Difusos, nº 30. São Paulo: IBAP, 2005, p. 168.] 
A Constituição de 1946 tratou da ação popular no Capítulo II, dos direitos e das garantias individuais, mais precisamente no Art. 141, § 38, que assim dispôs:
“CAPÍTULO II – Dos Direitos e das Garantias Individuais.
Art 141: A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
§ 38 – Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista.”
Importante destacar, ainda, conforme José Afonso da Silva, a importância do texto constitucional em trazer a previsão de autarquias, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, fato este tendente a expressar o momento que o país enfrentava e que levaria, por certo, a um aumento destes segmentos, para que o país pudesse desenvolver-se e, acompanhado a este fenômeno cuidou o texto de estipular instrumentos jurídicos de fiscalização e controle ao erário público.
A Constituição de 1967, a seu turno, cuidou de manter o instrumento da ação popular, modificando, porém sua redação daquela colocada no texto constitucional de 1946, vez que não trouxe a previsão quanto às entidades estarem sujeitas à fiscalização em sede de ação popular, conforme disposto pelo disposto no Capítulo IV, dos direitos e garantias individuais, precisamente Art. 150, § 31 da Constituição de 1967:
“CAPÍTULO IV – Dos Direitos e Garantias Individuais.
Art 150: A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
§ 31 – Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas.”
Podemos observar que o texto constitucional de 1967 manteve a “[...] finalidade específica da proteção patrimonial, generalizando o alcance de seu objetivo, não especificando as pessoas por ela protegidas em relação à defesaaos atos lesivos do patrimônio de entidades públicas”.
A Constituição do Brasil, de 1967, manteve o instituto no § 31 do art. 150, com enunciado bem diverso do que tinha o § 38 do Art. 141 da Constituição de 1946. Não mais especifica as entidades cujo patrimônio mereça proteção pela ação popular; em vez disso, usa a expressão genérica 'patrimônio de entidades públicas’, em que não se compreendem as sociedades de economia mista e empresas públicas, que têm natureza e estrutura de entidades privadas. A Lei nº 4.717/65, contudo, manteve a enumeração abrangente de tais entidades entre outras, sendo que desta forma, pôde a lei infraconstitucional, contornar razoavelmente o problema.[footnoteRef:6] [6: SILVA, José Afonso da. Ação popular constitucional. 2ª ed. rev. ampl. e aum. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 39.] 
Prosseguindo, a Constituição de 1969, promulgada como Emenda nº 01 àquela, manteve, no seu Art. 153, § 31, a ação popular nos mesmos termos daquela, não trazendo, portanto avanço algum no tocante ao instituto e ainda mantendo a mesma redação da Constituição de 1967.
Assim chegamos à Constituição de 1988 a qual traz em seu bojo a previsão quanto à ação popular (Art. 5º, inc. LXXIII), prestigiando a democracia, não se limitando a repetir os enunciados anteriores, dando-lhe nova formulação, ampliando o seu objeto para amparar novos interesses.
O advento da Constituição de 1988 incorporou ao Direito Brasileiro a plena tutela das liberdades e ampliou sobremaneira o campo de atuação da ação popular.
Desta maneira, temos que a Constituição de 05 de outubro de 1988, chamada de Constituição-cidadã, foi responsável não só pela permanência do instrumento processual, como também pela ampliação do seu objeto de incidência.
CONCEITO E FINALIDADE
Juntamente com o direito de sufrágio, iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos políticos, a Ação Popular, constitui uma forma de exercício da soberania popular, conforme disposto nos artigos 1° e 14, da Constituição Federal, de 1988, pela qual permite-se ao povo, de forma direta, exercer a função fiscalizatória do Poder Público, baseado no princípio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a res publica é o patrimônio do povo.
A Ação Popular poderá ser utilizada de forma preventiva - ajuizando-a antes que ocorra a consumação dos efeitos lesivos -, ou repressiva - com o objetivo de promover o ressarcimento do dano causado.
Visando definir ação popular, no ordenamento jurídico brasileiro, esclarecendo-se seu objetivo e significado, deve-se acessar o texto constitucional de 1988, que assim dispôs acerca do instituto:
“Art. 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.”
Por sua previsão na Constituição Federal de 1988, pode-se atribuir ao instituto um cunho constitucional, representando, assim, um instrumento constitucional, colocado à disposição de qualquer cidadão como forma de defesa dos interesses da coletividade.[footnoteRef:7] [7: MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança. 22ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 116] 
No que tange ao caráter democrático, quanto “[...] à ação popular, não há dúvida, é um instituto essencialmente democrático, perfilhado pela Carta Política de 1946, não obstante o caráter republicano e representativo do nosso Magno Estatuto”.[footnoteRef:8] [8: GUIMARÃES, Ary Florêncio. Aspectos da ação popular de natureza civil. Curitiba: s.e., 1957, p. 09.] 
Nas palavras de Gomes Júnior:
“No ordenamento jurídico pátrio, consolidou-se o entendimento de que a ação popular é o instrumento adequado para atacar ato ilegal e lesivo aos cofres públicos, bem quando houver violação ao princípio constitucional da moralidade administrativa, sendo esta última hipótese uma previsão inovadora em termos de direito positivado”.[footnoteRef:9] [9: GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel. Ação popular: aspectos polêmicos – lei de responsabilidade fiscal, improbidade administrativa, danos causados por liminares e outros pontos relevantes. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 01] 
Portanto, ação popular é o instrumento jurídico acessível a qualquer cidadão que tenha por objetivo evitar ou anular um ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, ou que atente à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
A norma infraconstitucional que cuida do instituto, Lei nº 4.717 de 19 de junho de 1965, assim dispõe em seu Art. 1º:
“Art. 1º: Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, Art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos”.
A ação popular no direito brasileiro é, portanto, o remédio para a lesividade sofrida pelo patrimônio público, tendo por finalidade a defesa de interesses difusos, reconhecendo-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover a defesa de tais interesses.
OBJETO 
O objeto da Ação Popular é o combate ao ato ilegal ou imoral e lesivo ao patrimônio público, sem, contudo, configurar-se a ultima ratio, ou seja, não se exige o esgotamento de todos os meios administrativos e jurídicos de prevenção ou repressão aos atos ilegais ou imorais e lesivos ao patrimônio público para seu ajuizamento. 
A lei que regula a Ação Popular (Lei no 4.717/65), em seu artigo 4°, apesar de definir exemplificativamente os atos com presunção legal de ilegitimidade e lesividade, passíveis, portanto, de ação popular, não excluiu de dentro dessa possibilidade todos os atos que contenham vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos, desvio de finalidade ou tenham sido praticados por autoridade incompetente. 
Ainda em relação ao objeto, Hely Lopes Meirelles aponta que atualmente é ponto pacífico na doutrina e na jurisprudência que não cabe ação popular para invalidar lei em tese, ou seja, norma geral, abstrata, que apenas estabelece regras de conduta para sua aplicação. Em tais casos, é necessário que a lei renda ensejo a algum ato concreto de execução, para ser atacado pela via popular e declarando ilegítimo e lesivo ao patrimônio público. 
PRESSUPOSTOS
A ação popular é uma ação civil à disposição de qualquer cidadão. Posto isso, além das condições da ação em geral - interesse de agir, possibilidade jurídica e legitimação para agir -, são pressupostos da ação popular, conforme pacificado pelo STJ: 
1. a condição de cidadão; 
2. ilegalidade ou ilegitimidade do ato impugnado; 
3. lesividade. 
No julgamento do REsp 1.447.237, os ministros da 1ª Turma ratificaram o entendimento dos pré-requisitos da ação:
 “Tem-se como imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, como pressuposto elementar para a procedência da ação popular e consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos correspondentes”. [footnoteRef:10][10: 1 MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e pareceres de direito público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986. p.369. v. 9. ] 
Nos questionamentos que chegam até o STJ, um dos pontos corriqueiramente contestados é a legitimidade do cidadão proponente, sendo o entendimento da corte, que basta a apresentação de um título de eleitor válido para justificar a legitimidade ativa deste.
No REsp 1.242.800, os ministros da 2ª Turma resumiram a polêmica em torno da legitimidade ativa: 
“Aquele que não é eleitor em certa circunscrição eleitoral não necessariamente deixa de ser eleitor, podendo apenas exercer sua cidadania em outra circunscrição. Se for eleitor, é cidadão para fins de ajuizamento de ação popular”.[footnoteRef:11] 2 [11: https://www.conjur.com.br/2017-fev-27/conheca-requisitos-essenciais-proposicao-acao-popular 3 LOPES, André Luiz. AÇÃO POPULAR. Roteiro de Estudos. Belo Horizonte. 2009 4 SOUSA, Gustavo.Direito Constitucional. http://direitoconstitucional.blog.br/acao-popular/ 
] 
Conclui-se, portanto, que o ajuizamento da ação deve ser feito por cidadão brasileiro, no gozo de seus direitos cívicos e políticos, traduzidos na qualidade de eleitor. A cidadania justifica-se no fato de que tendo o cidadão poder de escolher seus governantes, deve ele ter também o direito de fiscalizar seus atos.
 
O procedimento a ser invalidado deve ser contrário ao Direito, infringindo normas específicas ou por se desviar dos princípios que regem a Administração Pública. Essa ilegalidade pode surgir de vício formal ou substancial, inclusive desvio de finalidade. 
A lesividade também pode ser entendida como ilegalidade, está sempre presente em se tratando de lesão ao patrimônio público. Porém, com a ampliação do âmbito da ação popular pela Constituição de 1988, a jurisprudência e doutrina têm considerado a lesividade condição autônoma para a nulidade do ato. 
Esta autonomia mostra-se mais evidente no caso da moralidade administrativa, sendo possível o acolhimento da ação mesmo quando não houver lesão monetária ao erário. 
· PRAZO
Por força do art. 21, da Lei no 4.717, de 1965, a ação popular em prescreve em 5 anos. 
LEGITIMIDADE
· ATIVA: 
Qualquer cidadão brasileiro é parte legítima para promover a ação popular, seja ele nato ou naturalizado. Entende-se por cidadão aquele que se encontra no gozo de seus direitos políticos; a prova dessa condição é feita por meio da apresentação do título de eleitor ou documento equivalente. 
Miguel Seabra Fagundes utiliza-se da seguinte opinião de Hely Lopes Meireles: “[...] porque tal ação se funda essencialmente no direito político do cidadão, que, tendo o poder de escolher os governantes, deve ter, também, a faculdade de lhes fiscalizar os atos de administração e de invalidá-los, quando, além de ilegítimos, se revelarem lesivos ao patrimônio público”.
É uma ação de rito ordinário que apresenta como sujeito ativo o cidadão eleitor, como sujeito passivo os que se encontram previstos no artigo 6º da Lei 4.717/65, o Ministério Público e, se houver, os litisconsortes. O autor popular é isento de custas judiciais e de sucumbência, salvo comprovada a sua má-fé. 
· POSSIBILIDADE DE LIMINAR:
A Lei que regulamenta a ação popular (4.717/65, em seu artigo 5º, §4º), possibilita o requerimento de liminar do ato impugnado, quando caracterizada a sua lesividade e ilegalidade:
Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.
§ 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado. 
A legislação almeja conceder uma tutela de liminar para o desfazimento ou o bloqueio do ato lesivo e ilegal impugnado, mediante demonstração de fumus boni iuris e periculum in mora.
· LITISCONSÓRCIO ATIVO:
Por ser uma ação de rito ordinário, admite-se o litisconsórcio ativo ou a assistência de qualquer cidadão, sendo justificado pela soma de esforços dos cidadãos para defender a moralidade e a legalidade dos atos da administração pública controlados. 
· ILEGÍTIMOS PARA PROPOR AÇÃO POPULAR:
· A pessoa jurídica: o Supremo Tribunal Federal, na Súmula 365, demonstrou o entendimento de que “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”, ou seja, não possui legitimidade ativa;
· O Ministério Público: este órgão deve, obrigatoriamente, acompanhar a ação em toda a sua tramitação, como fiscal da lei – custos legis –, prezando pela celeridade processual, satisfatória instrução, exaurimento de instância, execução da sentença condenatória quando o autor não o fizer (no prazo de trinta dias seguintes, decorridos sessenta dias de publicação da sentença condenatória de segunda instância, desde que o autor não promova a respectiva execução), adotar providências para obtenção de informações requeridas pelo juiz da causa às entidades apontadas na inicial, além das que o próprio órgão entender necessárias para o deslinde da questão; a ele cabe prosseguir no curso da ação, desde que o seu autor inicial desista de intentá-la ou dê ensejo à extinção do processo sem o julgamento de mérito, por abandono da causa ou negligência;
· Os estrangeiros: estes não são legítimos para propor tal ação. Porém, há exceção: portugueses equiparados, no exercício dos direitos políticos, poderão ajuizar ação popular, desde que apresentem certificado de equiparação e título de eleitor, nos termos da Convenção sobre Igualdade de Direitos Civis e Políticos entre Brasil e Portugal, conforme promulgado pelo Decreto 3.927/2001;
· Brasileiros com direitos políticos suspensos ou perdidos: “a perda dos direitos políticos configura privação dos mesmos e ocorre nos casos de cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado e recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do artigo 5º, inciso VIII, da Constituição Federal”, conforme preceitua Alexandre de Moraes. Portanto, aquele que se encontra com os direitos políticos suspensos ou perdidos não está legitimado para ajuizar ação popular. Todavia, se a perda ou suspensão se der no curso da ação, esta não será interrompida. 
A cassação dos direitos políticos é permitida nos seguintes casos:
Art. 15, da Constituição Federal: É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só sedará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
No que se refere aos parlamentares federais, a própria Constituição Federal traz, em seu artigo 55, §3º:
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
II - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;
§ 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
Ou seja, o Deputado ou Senador queperder ou tiver suspensos os direitos políticos, terá seu exercício cassado imediatamente.
· PASSIVA:
De acordo com o dispositivo abaixo, está legitimado para figurar no polo passivo da ação popular: o agente que praticou o ato, a entidade lesada e os beneficiários do ato lesivo ao patrimônio público. 
Estão todos elencados com minúcia no artigo 6º, da Lei 4.717/1965:
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
 § 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.
 § 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma.
 § 3º A pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
 § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
 § 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular
Ou seja, serão réus, simultaneamente, a pessoa jurídica de onde se emanou o ato contestado, os seus respectivos agentes responsáveis pelo mesmo ou os omissos, no caso em que o dano já ter acontecido e os beneficiários do ato.
Passiva é legitimada qualquer pessoa jurídica de direito público ou privado, pessoas físicas, agentes públicos ou particulares, portanto, toda e qualquer pessoa física ou jurídica que tenha contribuído para a lesão do bem protegido. 
Constata-se, a partir daí, a existência de um litisconsórcio passivo necessário na ação popular, sendo que várias pessoas têm que necessariamente ser citadas.
Entretanto, a pessoa jurídica poderá contestar a ação, abster-se de fazê-lo ou atuar do lado do autor se for isto útil ao interesse público.
NATUREZA JURÍDICA
Art. 22, da Lei nº 4.717/65 . Aplicam-se à ação popular as regras do Código de Processo Civil, naquilo em que não contrariem os dispositivos desta lei, nem a natureza específica da ação.
Como revela o artigo transcrito acima, a ação popular tem natureza específica. Está prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, residindo, assim, no rol das ações constitucionais (habeas corpus, mandado de segurança, habeas data, mandado de injunção). 
Sob outro prisma, a ação popular trata de ação civil de natureza constitutiva, porquanto enseja a anulação dos atos administrativos lesivos ao patrimônio público. 
Ademais, também possui natureza condenatória, em virtude da possibilidade da imediata condenação dos administradores, dos agentes administrativos e de terceiros citados como réus na ação, os quais são condenados desde logo, ou seja, no mesmo processo, ao ressarcimento dos cofres públicos. Portanto, a ação popular trata-se de ação com natureza mista, em razão das naturezas constitutiva e condenatória.
A referida ação visa o exercício pleno da cidadania como forma de efetivação, através do Poder Judiciário, do Estado Democrático de Direito. O cidadão fiscaliza e também atua como controlador, evitando e corrigindo lesões ao patrimônio público. Todavia, há os que destacam a participação do autor popular apenas como indireta, já que este se limita a acionar o Poder Judiciário, sendo então ele o responsável de avaliar e corrigir o ato tido por ilícito ou ilegítimo e que venha a ser danoso à coisa pública.
· POSICIONAMENTOS DOUTRINÁRIOS:
	A respeito de sua natureza jurídica, há certa controvérsia na doutrina, entendendo, alguns, que a ação popular é "instrumento de defesa da coletividade, por meio do qual não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da coletividade, sendo o beneficiário da ação não o autor, mas a coletividade, o povo" (Hely Lopes); enquanto outros ensinam que referida ação "pertence ao cidadão, que em nome próprio e na defesa de seu próprio direito - participação na vida política do estado e fiscalização da gerência do patrimônio público poderá ingressar em juízo” (Alexandre de Morais, José Afonso da Silva).
 	Ainda segundo José Afonso da Silva: “Constitui ela um direito público subjetivo, abstrato e autônomo, como qualquer ação judicial. Mas inclui-se entre os direitos políticos do cidadão brasileiro. Difere ainda das ações judiciais comuns, porque seu titular não defende interesse exclusivamente seu, mas interesse da coletividade em ter uma administração fundada nos princípios da legalidade e da probidade. Revela-se, assim, como uma garantia constitucional e remédio destinado a provocar o controle da legalidade e da moralidade dos atos do poder público e de entidades em que o interesse coletivo se faça presente”.
COMPETÊNCIA
O Juiz competente para conhecer e julgar a ação popular é o responsável pelas causas que envolvem interesses da União, do Distrito Federal, do Estado e do Município, de acordo com a organização judiciária local.
Havendo condenação, ou seja, a invalidação da medida impugnada, restituirá, o réu, bens e valores e, ainda, pagará perdas e danos.
Recurso de ofício e apelação são as medidas cabíveis contra a sentença.
São competentes para julgar a ação popular, as Justiças Federais nos casos de interesse da União, e as Varas Especializadas, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, no caso de interesse de cada um deles.
Sendo simultâneo o interesse da União e de outras pessoas, inclusive pessoas físicas, o foro é o da primeira; já no caso de existência de interesse simultâneo do Estado-Membro e do Município, o foro competente será o estadual.
A propositura da ação popular torna prevento o juízo para todas as posteriores, com as mesmas pessoas e os mesmos fundamentos.
A competência abrange os atos da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal, das pessoas mantidas ou criadas por estas entidades, das sociedades de que sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial.
	A competência para processar e julgar ação popular é, portanto, sempre da primeira instância. Mesmo que o ato lesivo emane de alguma das autoridades sujeitas à jurisdição de Tribunais, sempre será parte na ação a própria pessoa jurídica a que pertence o autor do ato. Desse modo, a ação deverá ser deflagrada nos juízos de primeira instância da Justiça Federal ou da Justiça Estadual, conforme o foro apropriado para a pessoa jurídica.
“Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.
	§ 1º Para fins de competência, equiparam-se atos da União, do Distrito Federal, do Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial.
 § 2º Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoas ou entidade, será competente o juiz das causas da União, se houver; quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Município, serácompetente o juiz das causas do Estado, se houver.
 § 3º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.
 § 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.” 
	A hipótese prevista no § 4° está entre uma das peculiaridades procedimentais da Lei n° 4.717/1965, por prever a possibilidade de liminar para propiciar a imediata suspensão do ato lesivo. Essa providência se equipara a uma antecipação de tutela e deve cumprir as exigências dos arts. 300 e 497 do Código de Processo Civil. E como decisão interlocutória, pode ser impugnada por meio de agravo de instrumento, sujeito à possibilidade de atribuição de efeito suspensivo.
CUSTAS
	O autor da ação popular estará isento de custas e ônus de sucumbência, salvo comprovada má-fé. É o que reza o próprio art. 5°, LXXIII, da Constituição Federal. Dessa forma, evita-se o uso político da ação popular. 
Disse o Supremo Tribunal Federal: “Tratando-se de rescisória ajuizada contra acórdão proferido em ação popular julgada procedente, descabe a condenação dos autores desta e réus na ação rescisória ao pagamento dos honorários advocatícios, a menos que exsurja a iniciativa em propor-la, como configuradora de procedimento de má-fé” (STF, AgRg 1.178, rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 30.08.1996).
 SENTENÇA E COISA JULGADA
· SENTENÇA:
A sentença proferida em trâmite de processo promovido popularmente apresenta-se, assim como no procedimento comum, dividida em dois tipos: sentença de extinção sem resolução do mérito – as terminativas – e sentença de extinção do processo com resolução do mérito – definitivas. Contudo, o que diferencia a ação popular do procedimento comum são os efeitos que tal sentença produzirá perante as partes e terceiros.
As sentenças definitivas podem julgar procedente ou improcedente o pedido ou, ainda, julgar o pedido parcialmente procedente. Quanto a esse ponto, apresentam tratamento idêntico ao dado para ações genéricas, ou seja, o pedido pode ter sido reconhecido, pode ter ocorrido a hipótese de prescrição ou decadência e as demais hipóteses previstas no art. 487, incisos I a III do NCPC. Exceto em relação a transação e renúncia que, tendo em vista a natureza da ação popular, não são admitidas.
Nas palavras de Ruy Armando Gessinger: “Na ação popular discute-se assunto da máxima relevância pública. O autor da ação não tem poder de disposição sobre o objeto do processo; incabível a transação”.
Quanto às sentenças terminativas, são proferidas conforme o art. 9 da LAP, e tem natureza declaratória:
“Art. 9 Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.”
Portanto, a desistência da ação não acarretará motivo para a extinção do processo por sentença, a princípio, visto que a ação popular trata de assunto de interesse público, devendo ser publicados editais acerca da ocorrência visando a nomeação de novo cidadão para prosseguir com o procedimento. Destarte, abandono ou desistência da ação dificilmente serão causa imediata de proferimento de sentença, tendo em vista que, a priori, buscar-se-á novo popular para prosseguimento do feito. 
Obs1: a expressão “absolvição da instância” foi substituído por “julgamento do processo sem resolução do mérito”. 
Obs2: a nomeação de novo indivíduo ou do Ministério Público para compor o polo ativo da ação não é obrigatória.
A legitimidade ativa conferida ao Parquet no artigo antecedente é denominada pelo doutrina de legitimação ativa extraordinária: “No entanto, é preciso se ressaltar que esta previsão do art. 9 não obriga ao Parquet, permanecendo sua disposição em fazê-lo somente se entender presentes os requisitos e motivos que permitam o prosseguimento da ação.” Nesse caso e não encontrando novo autor, será proferida sentença terminativa.
Existem outros mecanismo do NCPC também incompatíveis com a ação popular, visto sua natureza, tais são: perempção, visto que sua possibilidade é remota, já que a finalidade da ação é o bem comum; convenção de arbitragem, pois, em maioria, a ação tratará de direitos indisponíveis ou fundamentais, não sujeitos a acordo; impossibilidade de sucessão no polo ativo, pois, ao contrário das ações movidas em relações particulares, a ação popular é eminentemente transmissível; e confusão entre autor e réu, que serve para ações que versem sobre direitos disponíveis de caráter patrimonial.
Caso surja, no curso da ação, fato superveniente de que o autor não deu causa e que enseje em extinção do processo pela perda do objeto, não deve o mesmo ser condenado em custas ou sucumbências, porém, o réu deve ainda ser condenado pelas custas processuais e honorários de advogado do autor. Por exemplo: ingressa-se com uma ação popular devido a uma lei municipal abusiva. No curso do processo, por circunstâncias alheias à vontade do autor, a lei é revogada: o processo será extinto por sentença terminativa e, ainda assim, o réu será condenado em sucumbências. O TJ-SP entende tal ato como o correspondente à confissão. 
Des Yussef Said Cahali: “Mesmo na hipótese de vir a ser julgada extinta a ação popular pela perda de objeto, em consequência da revogação do ato impugnado, conquanto omissa a lei especial a respeito, ainda assim não se afasta a responsabilidade do réu pelos honorários de advogado do autor, por aplicação dos princípios gerais do processo (direito superveniente)”.
“Art. 19 A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.”
No caso de carência da ação, a sentença é terminativa e da improcedência, definitiva. Por se tratar a ação popular de interesse público ou do erário, mesmo que a parte contrária não entre com recurso, o reexame da questão em tribunal é feito de maneira automática tendo em vista o reexame necessário que, obrigatoriamente, se submete as matérias de ordem pública e com órgão público como parte. Nesse caso, o tribunal:
a) confirma a carência da ação; ou 
b) não a confirma, e passa a analisar o mérito. 
Não só para a carência da ação, mas para outras sentenças também terminativas, definiu o TJ-SP: “A sentença que extingue a ação sem apreciar o mérito, ainda que por fato superveniente, está sujeita a reexame necessário”. Para alguns doutrinadores, o autor carecedor deve ser condenado em sucumbências. Vale ressaltar que o NCPC não fala mais em carência da ação, todavia, a LAP ainda utiliza tal nomenclatura.
Quanto à sentença que julga improcedente o pedido, caberá, também, o reexame necessário, caso não haja apelação voluntária.
“Art. 18 A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível “erga omnes”, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.”
A sentença, em regra, transitará em julgado não admitindo prova em contrário. Exceto no caso de improcedência do pedido por insuficiência de prova, caso em que a ação poderá ser proposta novamente.
Nas sentenças que julguem procedente o pedido, estabeleceu o art. 12 da LAP:
“Art 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.”
O réu fica condenado ao pagamento de custas e despesas relacionadas a ação, bem como aos honorários advocatícios.
Quanto à natureza, estipulou Nelson Carneiro: “Se o escopo que as norteia for, v.g., a declaração da nulidade do atoimpugnado, então serão declaratórias. As que anularem o ato lesivo, viciado por dolo, erro, coação ou simulação, serão constitutivas. E as demolitórias exemplificam as últimas entre as ações populares civis”.
O ato constitutivo é cumulado, em maioria, a um ato declaratório, dentro da mesma sentença e, quanto a isso, confirmou o TJ-SP: “Não seria bastante, portanto, limitar-se a função fiscalizadora atribuída ao cidadão à simples declaração de nulidade do ato lesivo, proibindo-lhe, porém, obter a reparação devida aos cofres públicos. Não se obteria, assim, a finalidade visada pela ação popular.”
Não haverá o julgamento ultra petita, em que o juiz aprecia e julga além do estipulado pelo autor, pois trata-se de matéria de ordem pública, em que a maior interessada é a comunidade.
Em regra, o autor não arcará com as custas processuais, mesmo que haja o pedido julgado improcedente. Em exceção, tem-se o artigo 13 da LAP:
“Art. 13 A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.”
Entende-se que o artigo 10 da LAP ficou derrogado pela constituição em seu art. 5, inc. LXXIII, que dispõe que o autor de ação popular fica responsável por custas e honorários advocatícios somente em caso de comprovada má-fé. 
Quanto aos recursos cabíveis contra sentença proferida em ação popular, cabe todos os recursos expressos e admitidos em lei: apelação, agravo de instrumento (contra decisão interlocutória, cf. expresso na LAP), embargos de declaração e recursos extraordinário e especial, sem ignorar a possibilidade de reexame necessário em caso de inércia recursal, para sentenças que julguem o autor carecedor de ação, improcedente o pedido e para sentenças terminativas.
· TRÂNSITO EM JULGADO:
“Art. 18 A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível “erga omnes”, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.”
Diferentemente da coisa julgada formada em procedimentos comuns, o trânsito em julgado para ação popular produz efeito erga omnes, se estendendo para a sociedade como um todo. A sentença definitiva produz coisa julgada material, exceto aquela que julga improcedente o pedido por insuficiência de provas, pois a mesma poderá ser proposta novamente, produzindo tão somente coisa julgada formal.
· COISA JULGADA:
	A sentença da ação popular faz coisa julgada formal e material. Se o caso, porém, for de improcedência, há uma distinção a ser feita, segundo o art. 18 da Lei n° 4.717/1965:
	a) se a rejeição do pedido for em razão do reconhecimento da ilicitude e falta de lesividade do ato questionado, a eficácia da res iudicata será oponível erga omnes, ou seja, nem o autor nem qualquer outro cidadão poderá repropor a mesma ação;
	b) se, no entanto, a improcedência for decretada por insuficiência de prova, outra ação, por iniciativa de qualquer legitimado, poderá vir a ser proposta, apoiando-se em nova prova. 	
PRESCRIÇÃO
	O art. 21 da Lei n° 4.717, de 29.06.1965, determina o prazo de cinco anos para a prescrição da ação popular. E embora não tenha sido previsto o dies a quo para a contagem do prazo, a doutrina e jurisprudência possuem entendimento dominante que a prescrição começa a ser contada a partir da data que se deu a publicação do ato lesivo. 
	Dessa forma evita-se que fique permanentemente aberta a possibilidade de impugnação do ato de autoridade, o que geraria insegurança jurídica.
PROCEDIMENTO E AÇÃO POPULAR PREVENTIVA
A ação popular é ação especial constitucional, de rito ordinário regulada pelo CPC e pela Lei nº 4.717/65.
São condições da ação, as normais do processo e as específicas para Ação Popular, já supramencionadas.
Ao despachar a inicial o Juiz ordenará a citação dos réus, a intimação do Ministério Público na pessoa de seu representante e requisitará documentos e informações a serem prestadas pelos réus que sejam importantes para a elucidação dos fatos. Para tal providência tem-se o prazo de quinze a trinta dias e o apoio do MP para o pronto atendimento da mesma, tudo isto sob pena de se não apresentados os documentos e as informações ou se não justificada legalmente a impossibilidade para tal, sujeitar-se o requisitado em pena de desobediência.
A citação será feita no modo comum do CPC, podendo ainda, qualquer beneficiário ou autor do ato impugnado, de conhecimento ainda na cognição processual, ser citada antes da prolação da sentença de primeiro grau.
O prazo para a contestação é de vinte dias para todos os réus, prorrogável por mais vinte dias caso necessário para a produção da defesa, contados da juntada do último mandado de citação ou do transcurso do prazo do edital.
Caso não exista requerimento de produção de provas até o despacho saneador, o juiz abrirá vista aos interessados por dez dias, para as alegações finais. Logo após, os autos irão para conclusão, devendo o juiz proferir sentença em 48 horas. No caso de requerimento de produção probatória, o rito será o ordinário, sendo então, de quinze dias o prazo para a prolatação de sentença.
Solução diversa e interessante é a que dá a lei no caso em que o autor popular desiste da ação ou dá causa à absolvição da instância. A partir desse momento serão publicados editais e, no prazo de noventa dias da sua última publicação, qualquer cidadão ou o Ministério Público poderão dar prosseguimento à ação.
Sendo julgada procedente a demanda, o juiz invalidará os atos ilegais e condenará os responsáveis e os beneficiários dos mesmos a indenizarem em perdas e danos os prejudicados, não se esquecendo que, quando proclamada a responsabilidade da administração pública e tendo a mesma que arcar com os prejuízos causados dolosa ou culposamente por seus funcionários, terá ela ação de regresso contra o agente causador do dano a ressarcir integralmente o erário público.
Já na improcedência do pedido popular, o responsável pela ação só arcará com as custas processuais e honorários advocatícios se for comprovada a sua má-fé ao intentá-la.
A lei que regulamenta a ação popular não prevê a possibilidade da mesma ser utilizada preventivamente, a exemplo da lei do mandado de segurança na Lei nº 1.533/51, tendo-se a admitir assim a impossibilidade de ação popular preventiva.
Entretanto, após o advento da Lei nº 6.513/77 que regula o cabimento desta ação contra atos lesivos ao patrimônio cultural, temos que admiti-la em razão do fato que os danos causados a este são, na maioria das vezes, irreparáveis. Regulamentação que reforçou este posicionamento foi o que possibilitou a concessão de medida liminar na ação popular. E, adicionamos aqui, as diversas liminares concedidas no país inteiro contra a venda do controle acionário da Companhia Vale do Rio Doce, entre outras.
O rito procedimental será o ordinário, com alterações específicas, entretanto. São estas alterações a de obrigatoriedade de citação pessoal de todos os réus, a intimação do MP, a decisão sobre a concessão ou não de medida liminar, quando solicitada, requisição dos documentos indicados pelo autor na inicial, além de outros que lhe pareçam necessários, a possibilidade do processo ser feito sob segredo de justiça quando da ameaça à segurança nacional e sujeição, salvo justificativa comprovada, da autoridade que se negar a prestar as informações requeridas à pena de desobediência.
Apresentação da defesa no prazo de vinte dias, com possibilidade de prorrogação por mais vinte dias.
Aceitação de todos os meios de prova admitidos em direito, devendo as testemunhais e periciais serem solicitadas antes do saneamento do processo.
Sentença prolatada em no máximo de quinze dias de conclusão dos autos, sob pena de perda da promoção de antigüidade, de tantos dias quantos forem os do retardamento.
Liminar pode ser concedida.
A sentença produzirá efeitos erga omnes, exceto se tiver sido a ação julgada improcedente por deficiência de provas, restando aí abertaa possibilidade de propositura da mesma desde que com novas provas.
Da sentença caberá apelação, sendo a decisão denegatória sujeita ao duplo grau de jurisdição de ofício.
O autor está isento das custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé.
Prescreve a ação no prazo de cinco anos, de acordo com a lei.
AÇÃO POPULAR AMBIENTAL
Tal ação proporciona uma abertura para a população de se utilizar de instrumentos que possibilitem a proteção ambiental, no interesse da legalidade e da coletividade, sem ter que invocar ou demonstrar qualquer tipo de interesse pessoal na situação atacada. 
Desta forma, as pessoas podem exercer, individual e solidariamente com o Estado, a proteção ao meio ambiente, que inicialmente deveriam ser exercidas pelo Estado. 
Instituiu-se, então, com a ação popular ambiental, um remédio processual para proteção do erário ou patrimônio público, bem como para proteção do meio ambiente. Esta medida processual visa a desconstituição de um ato lesivo e ilegal e a condenação dos responsáveis do poder público ou terceiros à restauração do status anterior, inclusive com a possibilidade de estipulação de perdas e danos.
Por isso, faz parte desta tutela jurisdicional a possibilidade de obter, por esta via, a reparabilidade do dano ambiental, a título individual, com dimensão coletiva difusa em face do bem protegido.
· ORIGEM:
Foi somente com a Constituição Federal de 1988 que a ação popular destinou-se especificamente à proteção do meio ambiente, deixando clara a elevação da preocupação constitucional com tal matéria. Seu artigo 5°, inciso LXXIII, explícita que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
· LEGITIMAÇÃO:
Parte da doutrina aduz que dê acordo com a Lei 4.717/65, é necessário que a pessoa seja um cidadão brasileiro (situação comprovada com a apresentação do título de eleitor). Todavia, esta decisão contraria o disposto nos artigos 5°, inciso LXXIII e 225, caput, ambos da Carta Magna:
“Art. 225: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”.
Deste modo, brasileiros e estrangeiros residentes no país, eleitores ou não, todos aqueles que podem sofrer com os danos e lesões causados ao meio ambiente, estão dotados de meios para exercer seus direitos contra a degradação dos bens e valores ambientais.
A legitimação passiva, por sua vez, deverá ser atribuída a todas as pessoas que de certa forma praticarem ato lesivo ao meio ambiente.
Assim estarão legitimadas as pessoas físicas ou jurídicas, privadas ou públicas, da administração direta ou indireta.
A ACÃO POPULAR AMBIENTAL E O ROMPIMENTO DA BARRAGEM EM MARIANA
No dia 5 (cinco) de Novembro de 2015, a barragem Fundão da Samarco Mineracão se rompeu em Bento Rodrigues, distrito de Mariana em Minas Gerais. Além do alto índice de mortes, o incidente gerou inumeráveis prejuízos ambientais, patrimoniais e históricos para o distrito.
Tendo em vista o ocorrido, moradores da região ingressaram com uma ação popular no dia 18 (dezoito) de Novembro de 2015, sendo analisada pela Justiça Federal de primeiro grau de Belo Horizonte. 
A ação requereu, em caráter liminar, medidas emergenciais e ressarcimento de R$2 bilhões que seriam destinados aos locais prejudicados e à restauração do patrimônio histórico e cultural.
A ação foi proposta contra a mineradora Samarco, o município de Mariana e o DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral, responsável que fiscalização de barragens. 
“A parte que compete ao cidadão na defesa de direitos difusos foi feita. O resultado dependerá agora da cooperação de outros órgãos de fiscalização, do próprio Ministério Público e da sensibilização do Judiciário”, afirmou o advogado responsável pela ação, Arthur Guerra.
A ação requeria, também, a suspensão das atividades da Samarco e a Licença de Operação, com interposição de multa diária até que fossem seguidas medidas emergenciais., como, por exemplo, ações preventivas de contenção das demais barragens.
Todavia, a juíza federal substituta da 12 vara da Subseção Judiciária de Minas Gerais indeferiu a petição inicial, extinguindo-a sem resolução do mérito, por entender estar inadequada a via eleita pela parte ativa. Para a magistrada, não caberia ação popular para o caso pois a pretensão do autor se constitui exclusivamente em condenação dos réus, o que fugiria da natureza jurídica estabelecida para o procedimento. 
Ressaltou ainda que a acao popular somente deve ser postulada para anulação de ato ilegítimo ou ilegal, eivado de abuso ao patrimônio e à cultura. Ao contrario, o cidadão não tinha como pretensão principal a anulação de ato lesivo, mas tão somente a condenação em obrigação de fazer: restauração do equilíbrio ambiental.
Ainda estabeleceu: “o autor popular não menciona quais atos determinados ou individualizados o DNMP ou o Município de Mariana deixaram de praticar, inexistindo ato a ser desconstituído, apesar de inegável relevância da matéria constante da exordial, não se pode fugir da conclusão de que a forma apresentada em juízo é inadequada.”
Como já estabelecido, sentenças terminativas são obrigatoriamente submetidas a reexame necessário. Destarte, analisada nessa qualidade pelo Tribunal Regional Federal da primeira região, pela sexta turma, o tribunal reconheceu a sentença proferida em primeiro grau, “caracterizada a inadequação da Acao Popular, uma vez que a parte autora busca a condenação dos réus em obrigacão de fazer.”
 
CONCLUSÕES
O Estado de Direito pressupõe que as normas produzidas pelo mesmo sejam cumpridas, sejam observadas tanto pelos cidadãos, quanto pelos governantes e administradores.
A preocupação em relação ao bem coletivo, aos valores mais importantes da sociedade, é muito grande e deve ser assim.
O que se assiste, de tempos em tempos, é a subida ao comando da nação de pessoas ou grupos que não têm realmente a intenção de se valer dos órgãos do Poder Público para objetivos realmente públicos, para o bem comum.
Assistiu-se e assiste-se, no Brasil e em outros países, com freqüência indesejável, a ação de governantes que se valem dos mecanismos públicos para a obtenção e distribuição de vantagens a pessoas particulares, físicas ou jurídicas.
Desta forma, pode-se chegar à conclusão de que a preocupação dos constituintes e dos legisladores comuns em disciplinar a ação dos governantes para proteger os interesses da coletividade é realmente positiva e necessária.
O que se assiste, hoje em dia, é um verdadeiro “massacre” da população e dos servidores de informações a respeito das opções dos governantes de forma que o debate democrático a respeito das mesmas inexiste.
Mais do que nunca, principalmente na última década do século XX, o patrimônio público acumulado com o passar dos tempos foi alvo de ações suspeitas e interesses não menos escusos com o discurso de que o Estado precisava ser repensado para sair de sua crise.
Em relação à moralidade administrativa, sabe-se que este é um critério em construção desde o início do século passado, na França. O que se tem hoje já concretizado passa pelo respeito às práticas aceitas internamente na administração pública como morais. De outra forma, o conceito de moralidade administrativa já permite um número razoável de ações, algumas com resultados positivos, no sentido de pautar, de disciplinar a conduta dos governantes.
No que toca ao meio-ambiente, o velho discurso de que a preservação ambiental deve ser conciliada com as necessidades do desenvolvimento da sociedade mais parece, infelizmente, uma maneira de se permitir a ação dos grupos privados que têm a natureza como umafonte de riquezas e a sua preservação como um impeditivo de lucros maiores. É lamentável que a própria organização administrativa pública brasileira ainda esteja tão submetida aos interesses dos grupos privados, nacionais ou não, que retiram da nossa natureza riquezas de todas as espécies.
Felizmente, apesar de tudo, assiste-se a diferentes iniciativas de proteção e preservação do patrimônio cultural nacional. Entretanto, não se deve olvidar, de forma alguma, que esta preocupação deve ser crescente. De outra forma, o patrimônio cultural brasileiro seria rapidamente dilapidado por interesses egoístas.