Trabalho Direito Constitucional

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Capítulo 1 – Organização do Estado Brasileiro
1. Entidades Componentes da Federação Brasileira
As entidades componentes da federação brasileira são as pessoas políticas de Direito Público Interno, que integram a estrutura político-administrativa da República pátria.
Correspondem à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos dotados de autonomia, nos termos da Constituição (art. 18, caput).
Adiante-se, desde já, que a autonomia dos entes federados está dentro da própria soberania do Estado Federal, exteriorizando-se pelas capacidades de auto-organização (ter constituição ou lei orgânica própria), autolegislação (criar normas gerais e abstratas), autoadministração (prestar e manter serviços próprios) e autogoverno (gerir negócios).
Esses quatro atributos estão presentes na autonomia de todos os entes federativos, sem exceção. 
2. União
União - escrita com maiúscula - é a pessoa jurídico-política de Direito Público Interno e Externo, que integra o Estado Federal brasileiro.
Atua, pois, em duas dimensões completamente distintas:
· União na acepção interna ou nacional - legisla, executa e gerencia serviços públicos federais. Coopera para a feitura de leis federais, realizando obras e serviços públicos no âmbito de suas atribuições. Afigura-se sujeito de direitos e deveres, integrando os polos ativo e passivo de relações jurídicas, de modo a suportar os encargos decorrentes de sua conduta. Como qualquer outro litigante, responsabiliza-se judicialmente pela prática de ações ou omissões. Seu domicílio é em Brasília (CF, art. 1 8, § l º), sujeitando-se a normas constitucionais de competência (CF, art. 1 09, §§ lº a 4º). 
· União na acepção externa ou internacional - representa a República Federativa do Brasil nas suas relações exteriores, embora não seja uma pessoa jurídica de Direito Internacional, coisa que só o Estado brasileiro o é. Apenas detém a competência exclusiva para representar o Brasil em matéria de soberania, afinal Estados-membros, Distrito Federal e Municípios não atuam nessa seara. Mesmo em sentido externo, é entidade componente da nossa federação, não se con fundindo com ela. Daí a impropriedade da terminologia "União federal", que gera o equívoco de que ela é o próprio Estado Federal. 
A União é autônoma em relação aos Estados, Distrito Federal e Municípios, não se confundindo com a República Federativa do Brasil. 
Enquanto a República brasileira é o próprio Estado Federal, equivalendo à ordem jurídica total, a União é entidade integrante do todo, sendo uma ordem jurídica parcial, até mesmo em sua acepção externa. 
Cronologia constitucional: os contornos constitucionais da entidade político-administrativa 
União vêm desde os Textos de 1 934 (art. 52), 1 937 (art. 3 6), 1 946 (art. 34) e 1 967 (art. 42), 
passando este último pelo crivo da Emenda Constitucional n. 1 /69 (art. 42). 
O espaço físico da União, portanto, é menor do que o da República Federativa do Brasil, 
que engloba os territórios das demais entidades federativas.
2.1 Bens da União (CF, art. 20, 1 a XI)
Bens da União são valores materiais ou imateriais suscetíveis de serem objeto de relações jurídicas. 
Compreendem todas as coisas dotadas de valor econômico, sejam corpóreas, sejam incorpóreas, móveis, imóveis ou semoventes, além de créditos, direitos e ações pertencentes aos entes estatais, autárquicos e paraestatais, estes últimos formados pelas empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais e serviços autônomos. 
A União, como pessoa jurídica de Direito Público Interno, poderá titularizar direitos reais e pessoais, inclusive simultaneamente, pois a Carta de 1 988 não trouxe impedimentos nesse sentido. 
Com efeito, são bens da União: 
· os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
Súmula 650 do STF: "Os incisos 1 e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto". 
· as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; 
Súmula 477 do STF: "As concessões de terras devolutas situadas na faixa ele fronteira, feitas pelos Estados, autorizam apenas o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores".
· os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; 
· as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países, as praias marítimas, as ilhas oceânicas e as costeiras, excluindo-se: (i) as que contenham a sede de Municípios; (ii) as áreas afetadas ao serviço público e à unidade ambiental federal; e (iii) as áreas, ilhas oceânicas e costeiras de domínio dos Estados-membros (redação dada pela EC n. 46/2005); 
Ilhas - Usucapião - Domínio Insular da União: "Ilhas marítimas (ilhas costeiras ou continentais e ilhas oceânicas ou pelágicas). Santa Catarina. Ilha costeira. Usucapião de áreas de terceiros nela existentes. Domínio insular da União Federal (CF, art. 20, IV). Possibilidade jurídico-constitucional de existirem, nas ilhas marítimas, áreas sujeitas à titularidade dominial de terceiros (CF, art. 26, 11, in fine). A questão das terras devolutas. Inexistência de presunção juris tantum do caráter devoluto dos imóveis pelo só fato de não se acharem inscritos no registro imobiliário. insuficiência da mera alegação estatal de tratar-se de imóvel pertencente ao domínio público. Afirmação que não obsta a posse ad usucapionem. Necessidade ele efetiva comprovação, pelo poder público, de seu domínio" (STF, RE 285.61 5, Rei. Min. Celso de Mello, DJ de 23-2-2005). 
• os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
• o mar territorial; 
• os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
• os potenciais de energia hidráulica; 
• os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
• as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; 
• as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
· Demarcação de terrenos de marinha e notificação de interessados - o Plenário do Supremo Tribunal, por maioria de votos, declarou a inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-lei n. 9. 760146, com redação dada pelo art. 5º da Lei n. 1 1 .481 /2007, que autorizava o Serviço de Patrimônio da União a notificar, por edital, os interessados no procedimento de demarcação dos terrenos de marinha, "para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando". Concluíram os Ministros que se tratava de remarcação, e não de simples demarcação de área de marinha. E, nos dias de hoje, ta.is terrenos constituiriam instituto obsoleto, sendo muito difícil, sobretudo nas cidades litorâneas, existir terreno de marinha ainda não demarcado. Logo, é preciso haver chamamento, por notificação pessoal, dos interessados certos, os quais teriam seus nomes inseriras nos registros do Patrimônio da União, porque seriam foreiros e pagariam o laudêmio a cada ano. Ademais, o tema seria complexo, de difícil equacionamento, à luz da urbanização crescente da sociedade brasileira e que essa permanência dos terrenos de marinha poderia significar retardo no processo de desenvolvimento, ao encarecer imóveis. Observou-se que a primeira fase do aludido procedimento levaria à arrecadação dos imóveis, em desconstituição de aro jurídico perfeito, o que reforçaria a imprescindibilidade dessa notificação pessoal e que não seria possível flexibilizar o direito de defesa. Ao se destacar que a norma originária estivera em vigor há mais de 60 anos, consignou-se que nessas áreas - em que viveriam muitas pessoas com baixa escolaridade as quais não acompanhariam a publicação de editais - ter-se-iam situações constituídas comconhecimento da Administração de quem seriam os titulares desses terrenos. E, em sede de procedimento administrativo, faz-se necessária a ciência real, não presumida, não fleta, da instauração de procedimentos que pudessem atingir o direito de proprietários certos. Evidenciou-se que o dispositivo impugnado frustraria o contraditório, de modo a afetar o direito de defesa e comprometer a situação jurídica de proprietários, que passariam a ser considerados detentores precários da área, com inegáveis prejuízos. Vencidos os Ministros Ricardo Lewandowski, Relator, Cármen Lúcia, Joaquim Barbosa e Ellen Gracie (STF, ADI 4.264 MC/PE, Rei. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 1 6-3-20 1 1).
2.2 Faixa de fronteira (CF, art. 20, § 2º)
A previsão da faixa de fronteira é uma novidade do Texto de 1988. Na Carta de 1967 só eram previstas as "áreas indispensáveis à segurança nacional" (art. 89, III), sem qualquer especificação quanto à zona fronteiriça. 
Desse modo, a faixa de até 1 50 quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para a defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei. 
Lei n. 6.634, de 2-5-1 979: regulamentada pelo Decreto n. 85.064, ele 26-8-1 980, dispõe sobre a faixa ele fronteira.
2.3 Regiões administrativas ou de desenvolvimento (CF, art. 43, §§ 1º a 3º) 
Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando o seu desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais (art. 43, caput). 
Eis as regiões administrativas ou regiões de desenvolvimento. 
Afinal, o que significam? 
As regiões administrativas são organismos regionais ou unidades geográficas, com composição populacional própria, desligadas dos Estados-membros, mas que se encontram submetidas à égide do princípio federativo (CF, arr. lº-, caput). 
No Brasil, elas não logram qualquer capacidade política no âmbito jurídico-formal. Designam, apenas, meros instrumentos de articulação da União. Tanto é assim que são criadas por ela, estando impossibilitadas de legislar. 
Vale registrar que a Constituição de 1 988 foi a primeira que elevou as regiões administrativas ao nível constitucional positivo. Intentou conferir maior dignidade a cerras plagas, procurando dotá-las de maior representatividade política para pleitearem ao Poder Público melhoria das condições econômicas daqueles recantos menos desenvolvidos do País. 
Aliás, desde o Texto de 1 946 que foram implantadas formas jurídicas capazes de contribuir para o fortalecimento das regiões. Quer sob a forma de autarquias, quer por meio de sociedades de economia mista, a política federal recebia autorização para interferir no âmbito regional, a exemplo da Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SUDAM) e do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). 
De outra parte, Estados estrangeiros - a exemplo de Portugal, Espanha e Itália - têm reconhecido as regiões em parâmetros diversos do brasileiro, enquadrando-as entre os entes dotados de descentralização política, e, em última análise, de capacidade legislativa própria. 
Nesse contexto, paira a celeuma doutrinária se elas seriam imanentes ao Estado unitário ou configurariam uma realidade jurídica independente. 
Sobre a controvérsia: Juan Ferrando Badía, El Estado unitario, el federal y el Estado autonómico, 1986. 
É inegável que, nos termos da Cana de 1 988, as regiões administrativas apresentam particularidades. Do modo como foram positivadas pelo nosso constituinte, não encontram correspondência plena no Direito Constitucional Comparado. Por isso, entre nós, não se recomenda o uso das terminologias Estado regional ou federalismo de regiões. 
Mas também é inegável que o instituto se reveste em providência típica do Estado unitário, irmanando-se, de certa forma, com aspirações regionalistas. 
O fenômeno federativo, contudo, é notadamente dinâmico. 
Desde o início do século XX, as tendências do moderno federalismo vêm insculpindo o quadro constitucional dos Estados. 
Existe, de cerra forma, uma tendência de centralizar os poderes governamentais, pela ampliação da esfera de competências. 
Não se deve supor, porém, que essa constatação, aparentemente anômala, indique o esfacelamento da forma federativa de Estado; trata-se de um reforço aos poderes governamentais centrais, sem a necessidade de abandonar a nora da descentralização política e administrativa, imperativo do governo livre e eficiente.
Esse foi o sentido que o constituinte atribuiu ao art. 43 da Lex Mater, permitindo à União atuar num mesmo complexo geoeconômico e social, visando o desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais. 
O caminho ficou aberto para que sejam criados órgãos de auxílio ao ambicioso programa constitucional, os quais desempenharão tarefas administrativas, jamais normativas. 
Por outro lado, as regiões administrativas, como criaturas da União, devem, além de obedecer às suas leis, respeitar o espaço territorial em cujo campo predomina uma estrutura geoeconômica e social. 
No que tange à obediência às leis da União, o constituinte foi enfático ao determinar o campo de incidência da lei complementar, prescrevendo que ela disporá sobre (art. 43, § 12): 
· as condições para integração de regiões em desenvolvimento; e 
· a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes. 
Legislação: 
· Composição da Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) - Lei Complementar n. 68, de 1 3-6-1 991 . 
· Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE) - Decreto n. 4.253, de 3 1 -5-2002 . 
· Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA) - Decreto n. 4.254, de 3 1 -5-2002 . 
· Lei Complementar n. 1 29, de 8-1-2009- publ icada no Diário Oficial da União de 9-1 -2009, "Institui, na forma do art. 43 da Constituição Federal, a Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste - SUDECO, estabelece sua missão institucional, natureza jurídica, objetivos, área de atuação, instrumentos de ação, altera a Lei n. 7.827, de 27 de setembro de 1 989, e dá outras providências". 
Quanto aos incentivos regionais, compreendem, além de outros previstos em lei ordinária (CF, art. 43, § 22): 
· a igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; 
· os juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias; 
· as isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; e 
· a prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas. 
3. Estados
Os Estados federados, Estados-membros ou Estados constituem ordenações jurídicas parciais, que atuam como núcleos autônomos de poder, com legislação, governo e jurisdição próprios. Muito além de meras partes conformadoras da federação, têm personalidade jurídica de Direito Público Interno. Não se restringem, por isso, ao simples exercício de atribuições legislativas, executivas ou jurisdicionais, participando ativamente na concretização de políticas públicas. 
Inseridos na estrutura do Estado Federal - o único dotado de soberania - os Estados-membros nutrem com ele um liame de supremacia jurídico-política. 
Tal superioridade do Estado Federal sobre os Estados-membros reflete-se, por exemplo, na técnica de distribuição de competências, no direito de intervenção, na relação entre Poderes, na resolução de pendências judiciais, no controle de constitucionalidade das leis e atos normativos etc.
Numa palavra, os Estados-membros estão para o Estado Federal assim como os filhos estão para os pais. Há uma espécie de vínculo hierárquico, e, ao mesmo tempo, capacidade de ação e vontade própria. 
É nesse contexto que a disciplina dos Estados federados foi prevista no Texto de Outubro. 
Oconstituinte procurou transmitir a mensagem de que os Estados têm muito a oferecer dentro da dualidade de poder que normaliza a federação brasileira, é dizer, do bicameralismo ou técnica legislativa dual. 
Esses Estados tomam parte no processo de elaboração da vontade política, interferindo com voz ativa nas deliberações de conjunto. Noutro prisma, é-lhes assegurado estatuir ordem constitucional própria, dentro das diretrizes traçadas pelo poder constituinte originário. 
Daí os dois aspectos indecomponíveis e indissociáveis que notabilizam a posição dos Estados no arcabouço federativo brasileiro: 
· participação - os Estados influem de modo ativo, tomam decisões e solicitam mudanças; e 
· autonomia - os Estados exercem capacidade de ação e vontade própria, dentro de um círculo preestabelecido pela Constituição Federal. 
No Brasil, a fonte de criação originária do Estado-membro foi a Constituição de 1891, que implantou a República federativa, através de um processo jurídico-normativo (art. 1 Q e/ c o art. 2Q). 
Formação do Estado Federal: o Estado Federal "é formado por uma associação de Estados e essa associação tanto poderá decorrer ele aglutinação histórica e real, quando Estados preexistentes criam o Estado Federal, como ele imputação normativa, mediante a criação jurídica dos Estados no documento ele fundação do Estado Federa l" (Raul Machado Horta, Estudos de direito constitucional, p. 377). 
Não é da tradição constitucional brasileira designar nominalmente cada Estado federado. Desde a Constituição republicana de 1 891 que é assim. 
Aliás, a Cana de 1824 fazia alusão genérica às Províncias em que se dividia territorialmente o Império do Brasil, silenciando a respeito de denominações particulares (art. 2º). 
O Texto de 1988 não inovou. Manteve a fórmula difusa, deixando a denominação de cada Estado sob os auspícios dos poderes reservados, quando da feitura das Cartas estaduais, em 1989.
3.1 Autonomia estadual (CF, art. 25)
Autonomia, do grego autos (próprio) e nomos (norma), é a capacidade de editar normas próprias dentro de um círculo preestabelecido pela Constituição Federal. 
Segundo Constantino Mortati, é a "liberdade de determinação consentida a um sujeito, resultado no poder de dar a si mesmo a lei reguladora da própria conduta, ou; mais compreensivamente, o poder de prover ao acendimento dos próprios interesses e, portanto, de gozar e de dispor dos meios necessários para obter uma satisfação harmônica e coordenada dos referidos interesses" (Istituzione di diritto pubblico, p. 694). 
Paul Laband ensinou que a autonomia pressupõe o poder de Direito Público não soberano, em virtude de direito próprio e não de uma delegação, para estabelecer normas jurídicas obrigatórias (Le droit public de l'Empire Allemand, p. 178). 
O certo é que sem autonomia não se pode falar em Estado-membro, pois ela configura o seu elemento essencial.
Daí o destaque que as nossas constituições deram à matéria. 
Cronologia constitucional: as constituições brasileiras sempre consagraram o poder de auto­organização dos Estados. Assim foi nas Cartas de 1891 (art. 63); 1 934 (art. 7º, I); 1 937 (art. 21, 1); 1 946 (art. 1 8) e 1 967 (art. 1 3, inclusive na redação dada pela EC n. 1 /69). 
O constituinte de 1 988, por sua vez, seguindo a tradição, erigiu o art. 25 como a pedra de toque da autonomia dos Estados federados na Carta de Outubro, além de estatuir outros preceitos ligados ao tema (arts. 1 8, 25, § IQ, 27, 28 e 1 25). 
Desse contexto, sobressaem duas observações: 
· a autonomia dos Estados-membros não se confunde com mera delegação de poderes. Há um poder de organização própria, que possibilita a edição de normatividade geral, impessoal, cogente e abstrata, diversamente das regiões, comunidades autônomas, Estados unitários ou entidades territoriais privadas; e 
· a autonomia dos Estados-membros é algo diverso da soberania do Estado Federal. A autonomia insere-se na própria soberania. Esta última, por seu turno, é a qualidade máxima do poder, que não aceita concorrências, nem gradações a ponto de aceitar outra força que lhe seja superior. A soberania, nesse particular, é a potência - a puissance de que nos fala Raymond Carré de Malberg (Contribution à la théorie généraLe de L'État, p. 70). 
Pela Carta de 1988, portanto, a autonomia dos Estados atua nos parâmetros circunscritos pelo poder soberano do Estado Federal. 
A soberania é a potência, a autonomia, a competência, que encontra limites constitucionais. 
Claro está, pois, que os Estados-membros estão livres para agir e emitir normas consentâneas com suas peculiaridades em uma órbita circunscrita pela Constituição da República. 
Mas, como dissemos, a autonomia dos entes federativos exterioriza-se mediante quatro capacidades diferentes. 
Na órbita estadual, apresentam-se do seguinte modo: 
· Capacidade de auto-organização - é a capacidade de o Estado federado estabelecer constituição própria (CF, art. 25, caput). Nesse particular, remetemos o leitor às considerações expendidas no Capítulo 7, onde estudamos a etapa de criação e reforma das cartas estaduais, analisando os princípios constitucionais sensíveis (ou enumerados), organizatórios (ou estabelecidos) e extensíveis. 
· Capacidade de autolegislação -é a capacidade de o Estado federado estatuir legislação peculiar, num âmbito territorial delimitado. Nesse Ínterim, o art. 25, caput, determina que os Estados devem reger-se pelas leis que adotarem. Trata-se da capacidade de normatização própria, mediante a obra dos depurados estaduais eleitos pelo voto direto, secreto, universal e periódico. 
· Capacidade de autoadministração - é a capacidade de gerir negócios próprios, pela ação administrativa do governador, com base nas competências administrativas, legislativas e tributárias, previstas na Carta Maior (CF, art. 25, § lQ). Merece destaque a competência tributária, porque é evidente que deve ser repassado aos Estados-membros o mínimo de recursos necessários para a satisfação de suas necessidades básicas; e 
· Capacidade de autogoverno - é a capacidade de o Estado-membro organizar o seu governo, mediante a eleição de representantes, seja no âmbito executivo, seja no campo legislativo, bem como o seu Poder Judiciário (CF, arts. 27, 28 e 1 25). Pela sua amplitude, estudêmo-la, a seguir, em separado.
3.1.1 Organização dos governos estaduais (CF, arts. 27, 28 e 125)
 
A organização dos governos estaduais, ou melhor, as normas de funcionamento dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, encontram-se nos arts. 27, 28 e 125 da Carta Magna. 
Todos esses preceitos têm como pressuposto o Jato de que a autonomia estadual é fruto da manifestação do eleitorado, que, ao escolher diretamente o governador e os deputados estaduais, impede a União de adentrar a esfera de atribuições do Estado-membro. 
Eis a suma das normas de organização dos governos estaduais: 
· Composição do Poder Legislativo Estadual (CF, art. 27, § 12) -as Assembleias Legislativas dos Estados compõem-se de deputados estaduais, para mandatos de quatro anos, aplicando-se-lhes regras constitucionais sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas.
Casuística do STF: 
· Emenda constitucional estadual. Perda de mandato de parlamentar estadual mediante voto aberto - "Inconstitucionalidade. Violação de limitação expressa ao poder constituinte decorrente dos Estados-membros (CF, art. 27, § 12 c/c o art. 55, § 22). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, por maioria" (STF, ADln 2 .46 1, Rei. Min. Gilmar Mendes, DJ de 7-1 0-2005). No mesmo sentido: STF, ADln 3 .208, Rei. Min. Gilmar Mendes, DJ de 7-1 0-2005. 
· Reeleição dos membros da Mesa - "Emenda constitucional estadual n. 2 0/96. Altera dispositivo para assegurar a reeleição dos membros da mesa da Assembleia Legislativa. Ausência do 'periculum in mora'. Hipótese em que não se enquadra no art. 2 7, § 1 2, da CF. Essa não veda a hipótese da EC 20/96. Incidência do art. 5 7, § 42, da CF.Há precedentes. Liminar indeferida" (STF, ADln 2 .262-MC, Rei. Min. Nelson Jobim, DJ de 1 2-8-2003). 
· Número de deputados estaduais -Regra (CF, art. 27, caput, 1ª parte} - o número de deputados estaduais deve corresponder ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados. A Constituição, portanto, estabeleceu a seguinte regra:
 
Nº de deputados estaduais = 3 x nº de deputados federais (eleitos pelo sistema proporcional, nos termos da lei complementar - CF, art. 45, § 1 º). 
· Número de deputados estaduais - Exceção (CF, art. 27, caput, 2ª parte} - se for atingido, excepcionalmente, o número de 36 deputados estaduais, será acrescido de tantos quantos forem os deputados federais acima de 12. É o caso do Estado de São Paulo. Ele tem 36 deputados estaduais e 70 deputados federais. Somando 36 com 70, obteremos o total de 1 06 deputados. Diminuindo 12 de 1 06, chegaremos à composição máxima da Assembleia Legislativa Paulista, isto é, 94 deputados estaduais. Assim, o Texto Maior previu a seguinte exceção:
Nº de deputados estaduais + nº de deputados federais – 12
· Remuneração dos deputados estaduais (CF, art. 27, § 22 - redação dada pela EC n. 19/98) - o subsídio dos deputados estaduais deve ser frxado por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa do Estado. Antes da reforma administrativa (EC n. 1 9/98) tais vencimentos eram instituídos por meio de decreto legislativo. Agora o teto máximo remuneratório deverá obedecer ao limite máximo de 75% daquele estabelecido, em espécie, para os deputados federais, observado o que dispõem os arts. 39, § 42, 57, § 72, 1 50, II, 1 53, III, e 1 53, § 22, 1, da Carta Magna. Certamente, a principal novidade implantada pela Emenda Constitucional n. 1 9/98, nesse assunto, foi a necessidade da aprovação de lei ordinária, cuja iniciativa será da Mesa da Assembleia Legislativa. Tal aprovação exige a maioria simples 
dos deputados estaduais, e, ainda, a participação do governador do Estado no processo legislativo, precisamente nas fases de sanção ou veto. Quanto à fixação do teto, não houve qualquer novidade em relação àquilo que constava antes no parágrafo, redigido pela Emenda Constitucional n. 1 192. Enfatize-se que o limite máximo remuneratório do art. 37, XI (com redação dada pela EC n. 31/2003), é de observância obrigatória. Assim, os subsídios dos deputados estaduais serão o limite remuneratório do Poder Legislativo dos Estados.
Casuística do STF:
 
· Teto e subteto no âmbito do Executivo estadual - "Não se revela aplicável, desde logo, em virtude da ausência da lei formal a que se refere o art. 48, XV, da Constituição da República, a norma inscrita no art. 29 da EC 19/98, pois a imediata adequação ao novo teto depende, essencialmente, da fixação do subsídio devido aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. A questão do subteto no âmbito do Poder Executivo dos Estados­-Membros e dos Municípios - hipótese em que se revela constitucionalmente possível a fixação desse limite em valor inferior ao previsto no art. 37, XI, da Constituição - ressalva quanto às hipóteses em que a própria Constituição estipula tetos específicos (CF, art. 27, § 22, e 93, V)" (STF, ADln 2.075-MC, Rei. Min. Celso de Mello, DJ de 2 7-6-2003). 
· Teto da reforma administrativa (EC n. 1 9/98) - "No primitivo art. 37, XI, CF, anterior à EC 19/99, eram previstos dois limites máximos a considerar na implementação do sistema: o primeiro, já predeterminado pela Constituição, para cada Poder; o segundo, a ser fixado por lei da União e de cada unidade federada, contido, porém, pela observância do primeiro, mas ao qual poderá ser inferior, excetuadas apenas as hipóteses de teto diverso estabelecida na própria Constituição da República (arts. 27, § 22, e 93, V). Teto: exclusão, no regime cio primitivo art. 37, XI, CF, das vantagens ele caráter pessoal, entre as quais se incluem, no caso, os quinquênios e a sexta parte 'atinentes ao tempo de serviço do servidor' e a gratificação ele gabinete incorporada, mas não a verba honorária e a produtividade fiscal, vantagens gerais percebidas em razão cio exercício do cargo" (STF, RE 255.236, Rei. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 3-3-2000). 
· Normas de ordenação interna corporis (CF, art. 27, § 32) - compete às Assembleias Legislativas, sem quaisquer ingerências externas, dispor sobre seu regimento interno, polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos. Aí está a autonomia administrativa do Parlamento estadual, consectária da independência funcional dos Poderes (CF, art. 22). Violá-la é vergar a Constituição da República em suas previsões mais comezinhas. 
· Processo legislativo estadual (CF, art. 27, § 4º) - lei federal deverá dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual. Significa dizer que as Assembleias Legislativas não possuem, por autoridade própria, competência para dispor sobre a iniciativa popular, porque a amplitude desse assunto excede o campo do Estado-membro, albergado à órbita federal. 
· Eleição do Poder Executivo estadual (CF, art. 28, caput- redação dada pela EC n. 16/97) - a eleição do governador e do vice-governador de Estado, para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em 12 de janeiro do ano subsequente, observando-se as regras para a eleição e posse do Presidente da República (CF, art. 77).
Casuística do STF: 
· Votos brancos. Validade - "Os votos brancos também representam manifestação da vontade política do eleitor. São eles computados em eleições majoritárias em face de norma expressa (arts. 28; 29, li; e 77, § 22, da CF) configuradora de exceção alusiva às eleições majoritárias, não podendo por isso ser tomada como princípio geral" (STF, RE 1 40.460, Rei. Min. Ilmar Galvão, DJ de 4-5-2001). 
· Hipótese de dupla vacância - "O Estado-Membro dispõe de competência para disciplinar o processo de escolha, por sua Assembleia Legislativa, do Governador e do Vice-Governador do Estado, nas hipóteses em que se verificar a dupla vacância desses cargos nos últimos dois anos do período governamental. Essa competência legislativa do Estado-membro decorre da capacidade de autogoverno que lhe outorgou a própria Constituição da República. As condições de elegibilidade (CF, art. 1 4, § 32) e as hipóteses de inelegibilidade (CF, art. 1 4, §§ 42 a 82), inclusive aquelas decorrentes de legislação complementar (CF, art. 1 4, § 92), aplicam-se de pleno direito, independentemente de sua expressa previsão na lei local, à eleição indireta para Governador e Vice-Governador do Estado, realizada pela Assembleia Legislativa em caso de dupla vacância desses cargos executivos no último biênio do período de governo" (STF, ADln 1 .057-MC, Rei. Min. Celso de Mello, DJ de 6-4-2001). 
· Perda do mandato executivo estadual (CF, art. 28, § 1º - renumerado pela EC n. 1 9/98) - perderá o mandato o governador que assumir outro cargo ou função na Administração Pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público, observado o disposto no art. 38, I, IV e V, da Constituição. 
· Remuneração do Poder Executivo estadual (CF, art. 28, § 2!! - acrescentado pela EC n. 19/98) - os subsídios do governador, do vice-governador e dos secretários de Estado serão fixados por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, observado o que dispõem os arrs. 37, XI; 39, § 42; 1 50, II; 1 53, III; e 1 53, § 22, I, da Lex Mater. A reforma administrativa corrigiu o silêncio do constituinte originário, que não ofereceu qualquer parâmetro para a remuneração de governadores, vice-governadores e secretários de Estado. Todavia, é necessária a edição de lei ordinária estadual para discriminar os subsídios daqueles agentes públicos. Tal iniciativa ficará por conta da Assembleia Legislativa dos Estados. Enfatize-se que o teto remuneratório do art. 37, XI (com redação dada pela EC n. 4 1/2003), deverá servir de basepara o estabelecimento do quantum salarial. Assim, governadores, vice-governadores e secretários de Estado não poderão perceber, em espécie, subsídio mensal superior àqueles pagos aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Demais disso, o subsídio mensal do governador servirá de parâmetro máximo para todo o Poder Executivo do Estado, exceto para os procuradores e defensores públicos, cujo teto é o mesmo dos magistrados e membros do Ministério Público, quer dizer, 90,25%, do subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal. 
Fixação de subsídios do governador, do vice-governador, dos secretários de Estado e do procurador-geral do Estado: "Procede a alegação de inconstitucional idade formal por afronta ao disposto no § 22 do art. 28 da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 19/98, uma vez que este dispositivo exige lei em sentido formal para tal fixação. A determinação de lei implica, nos termos do figurino estabelecido nos arts. 61 a 69 da Constituição Federal, a participação do Poder Executivo no processo legislativo, por meio das figuras da sanção e do veto (art. 66 e parágrafos)" (STF, ADln 2.585, Rei. Min. Ellen Gracie, DJ de 6-6-2003).
· Organização das Justiças estaduais (CF, art. 125) - trataremos desse ponto no Capítulo 21. Adiante-se, desde j á, que os Estados-membros devem organizar seu Poder Judiciário com base nos princípios previstos na Carta de Outubro, sob pena de incorrerem no seriíssimo vício da inconstitucionalidade.
3.2 Bens dos Estados (CF, art. 26, 1 a IV)
 
Incluem-se no patrimônio dos Estados os seguintes bens:
· as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; 
· as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
· as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
· as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
3.3 Formação de Estados (CF, art. 18, § 3º)
Os Estados-membros são partes autônomas que formam o Estado Federal. 
Acontece, porém, que essas partes autônomas, que constituem a divisão político-administrativa da República Federativa do Brasil, podem ser alteradas, porque a estrutura que engendram não é imutável. 
Daí o Texto de 1 988 ter prescrito que "os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar" (art. 1 8, § 3º). Significa dizer que o constituinte previu quatro modalidades distintas de alteração dos Estados-membros: 
· Fusão (ou incorporação) - dois, três, quatro, ou mais Estados se unem com outro nome. Nesse caso, eles perdem a sua personalidade originária, incorporando-a no novo Estado que surgiu pela reunião de todos eles. 
· Subdivisão - um dado Estado se divide em vários outros Estados, desaparecendo por completo, e dando origem a unidades novas, com personalidades diversas e totalmente independentes entre si. 
· Desmembramento por anexação - o Estado-membro originário, sem perder a sua personalidade primitiva, separa-se em uma ou mais partes, formando, assim, novos Estados. Ele continua existindo juridicamente, embora tenha perdido parte do seu território e parcela da sua população, que foi transferida para o novo ente federado. Como a parte desmembrada pode anexar-se a outro Estado-membro, diz-se que o desmembramento foi por anexação. Nesse caso, não teremos uma nova entidade federativa, mas simples ajuste de limites territoriais. 
· Desmembramento por formação - a parte desmembrada do Estado-membro originário pode constituir um novo Estado, ou, ainda, formar um Território Federal. Foi o que aconteceu com o Estado do Tocantins. Novo Estado do Tocantins (CF, art. 13, §§ 12 a 72, do ADCT): 
· Criação por desmembramento - o Estado do Tocantins surgiu por desmembramento da área descrita no art. 13 do ADCT. Desse modo, ele integra a Região Norte e limita-se com o Estado de Goiás pelas divisas norte dos Municípios de São Miguel do Araguaia, Porangatu, Formoso, Minaçu, Cavalcante, Monte Alegre de Goiás e Campos Belos, conservando a leste, norte e oeste as divisas atuais de Goiás com os Estados da Bahia, Piauí, Maranhão, Pará e Mato Grosso. 
· Instalação tardia - o Estado do Tocantins foi criado em 5-10-1988, data da promulgação 
· da Carta Suprema em vigor. Sua instalação, contudo, é que se postergou no tempo. Só se efetivou dez anos depois, por força da Lei Complementar n. 17, de 1 6-1 1 -1 998, levando o Supremo Tribunal Federal a concluir que ele não mais estava obrigado a observar as regras básicas inscritas no art. 235 da Carta Maior, tal como exigido pelo art. 1 3, § 6º, do ADCT (STF, ADln 1.921, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 20-8-2004). 
Para quaisquer dessas hipóteses se concretizar é preciso: 
· a realização prévia de consulta plebiscitária, organizada pelos respectivos Tribunais Regionais Eleitorais dos Estados, nos termos da Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998 (art. 4º). Se o resultado do plebiscito for desfavorável, somente resta encerrar as discussões, pondo fim a quaisquer pretensões de alterabilidade interna do território pátrio. Isso porque a prévia consulta plebiscitária é requisito de procedibilidade do processo legislativo da lei complementar, sendo fundamental para se tomar qualquer providência. Mas, se a consulta plebiscitária for favorável à incorporação, subdivisão ou desmembramento, o processo será enviado às respectivas Assembleias estaduais competentes para opinarem pela sua aprovação ou rejeição. Saliente-se que as Assembleias poderão, caso prefiram, abster-se, não emitindo qualquer pronunciamento. A partir daí, a matéria será remetida para o Congresso Nacional, ficando a lei complementar encarregada de delinear os critérios norteadores da decisão final (CF, art. 69). Contudo, ao discutir o projeto da lei complementar o Congresso poderá, em nome do interesse da República Federativa do Brasil, e não das populações diretamente interessadas, insurgir-se contra as propostas de alteração. Finalmente, não é compatível com o Texto de 1 988 a feitura posterior de consulta das populações diretamente interessadas, mediante referendo, ainda quando haja previsão expressa na Carta do Estado-membro (STF, ADln 1.373, Rel. Min. Francisco Rezek, D] de 3 1-5-1 996). 
Abrangência da consulta plebiscitária - o Supremo Tribunal Federal, em sua composição plenária e por unanimidade de votos, decidiu que plebiscito para o desmembramento de um Estado-membro deve envolver não somente a população do respectivo território a ser desmembrado, mas também a população de todo o território estadual. No Brasil, a divisão territorial segue regras rígidas. Daí a Emenda Constitucional n. 1 5/96 frear a criação aleatória de municípios, entendimento que também se aplica aos Estados federados, pois a criação de uma nova unidade afeta o pacto federativo como um todo (STF, ADI 2 .650/GO, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 24-8-201 1).
 
· A edição de lei complementar federal para aprovar a fusão, a subdivisão ou o desmembramento; e 
· a oitiva das Assembleias Legislativas dos Estados interessados, algo que não é meramente simbólico ou proforma, mas relevante tarefa opinativa, correlata à representação popular no Parlamento (CF, art. 48, VI). 
4. Municípios
Municípios são unidades geográficas divisionárias dos Estados-membros, dotados de personalidade jurídica de Direito Público Interno, possuindo governo próprio, para administrar, descentralizadamente, serviços de interesse local. 
Do mesmo modo que não há corpo sem células, não existe Estado sem municipalidades, pois é impossível imaginar a existência de Nação, a existência de povo constituído, a existência de Estado, sem vida municipal. 
O Município, portanto, é a célula mater da pacto federativo, pois nele brotam as relações político-primárias. 
No Brasil,a valorização do Município é crescente. De simples lembrança na Carta Imperial de 1824 (art. 169) ao poder de auto-organizar-se conferido pela Constituição de 1988 (art. 29), ele vem obtendo lugar de destaque. 
A disciplina normativa que o Texto de Outubro lhe conferiu é bastante inovadora, não possuindo similar nas constituições passadas, nem nos ordenamentos constitucionais de outros países. Nem mesmo o federalismo de duplo grau, terminologia usada por Charles Durant para caracterizar a federação soviética, instituída sob a égide das Constituições de 1936 e 1977, serve de precedente. Segundo Durant, as Repúblicas Federadas tinham de conter os Territórios e as 
Regiões Autônomas, por meio de textos constitucionais próprios, que previam competências mínimas (El Estado Federal en el derecho positivo, p. 193). 
Mas isso não se compara à realidade brasileira. Aqui o constituinte disciplinou os entes municipais de modo completamente diferente do federalismo de duplo grau. Basta ler os arts. 29 a 31 para constar isso. 
Sem desmerecer a grande importância dos Municípios, parece-nos que o Texto de 1988 exagerou ao incluí-los no enlace federativo, alijando o modelo lógico-jurídico de federação e deturpando a Teoria Geral do Federalismo, que sempre previu uma federação de Estados, e não uma federação de Municípios. 
Nesse Ínterim, o desenho traçado pelo Texto de 1988 demonstra peculiaridade e anomalia.
A peculiaridade é o Município participar, em termos jurídico-positivos, do elo federativo, algo desconhecido em todas as épocas da humanidade, divergindo, inclusive, da matriz norte­-americana, precursora dessa forma de Estado. Prevaleceu, porém, no Texto de 1 988 a tese de que os Municípios detêm as mesmas características dos Estados-membros. 
Já a anomalia reside no fato de o Município não possuir representatividade no poder central, porque o nosso sistema é o bicameralista, ou seja, a Câmara dos Deputados, formada pelos eleitos proporcionalmente, representa o povo, ficando o Senado incumbido de representar os Estados e o Distrito Federal. O Município, portanto, não logra tal representação, ainda que, para alguns, o ato representativo se afigure implícito. 
Discordâncias à parte, o certo é que, pela Carta de Outubro, os Municípios participam da estrutura político-administrativa do Estado brasileiro, do mesmo modo que a União, Estados e Distrito Federal, encontrando-se protegidos pelo princípio da indissolubilidade do pacto federativo . 
4.1 Autonomia municipal (CF, arts. 1º, caput; 18, caput; 29; 30 e 34, VII, c) 
A Carta de 1988 conferiu aos Municípios o status de entidades componentes da República Federativa do Brasil, fomentando-lhes a autonomia política (arts. 1º, caput, 18, caput, 29; 30 e 34, VII, c). 
Ao lado das capacidades de autogoverno, autoadministração e autolegislação que já possuíam, o constituinte de 1 988 conferiu-lhes capacidade de auto-organização, a saber: 
· Capacidade de autogoverno - revela a autonomia governamental ou política, pela qual ocorre a eletividade de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores. 
· Capacidade de autoadministração - evidencia a autonomia administrativa ou gerencial, que se delineia mediante a prestação e manutenção de serviços locais, bem como o controle do orçamento municipal, para equilibrar as receitas e as despesas. Aqui temos o exercício das competências administrativas e tributárias do Município. Mas esse verdadeiro poder de gerir negócios próprios encontra limites pré-traçados na Constituição Federal. Como já dissemos, autonomia não é soberania. 
· Capacidade de autolegislação - concerne à autonomia legislativa, que consiste na edição de normas gerais, cogentes, impessoais e abstratas, pelo desempenho da competência legislativa municipal. Por isso, a autonomia legislativa é uma espécie de autonomia normativa. Aqui se abre um espaço reservado para o Município possuir regras próprias, sem a intromissão indevida de outros diplomas legislativos, a exemplo das constituições estaduais, que não detêm competência para invadir a esfera que o constituinte de 1 988 lhes reservou. 
Constituição estadual não pode impor comparecimento de prefeito à Câmara de Vereadores: "A Constituição estadual não pode impor, ao Prefeito Municipal, o dever de comparecimento perante a Câmara de Vereadores, pois semelhante prescrição normativa - além de provocar estado de submissão institucional do Chefe do Executivo ao Poder Legislativo municipal (sem qualquer correspondência com o modelo positivado na Constituição da República), transgredindo, desse modo, o postulado da separação de Poderes - também ofende a autonomia municipal, que se qualifica como pedra angular da organização político-j u rídica da Federação brasileira. Precedentes" (STF, ADln 687/PA, Rel. Min. Celso de Mello, Clipping do DJ de 10-2-2006).
 
· Capacidade de auto-organização - resulta na autonomia organizatória, que é o poder de criar lei orgânica própria, observado o modelo federal, insculpido na Carta Magna. A autonomia organizatória é uma autonomia normativa. Sem embargo, a grande mensagem que a autonomia organizatória incute em nossa mente é a seguinte: os Estados-membros, ao contrário do regime passado, não têm ingerência sobre os Municípios. Eles podem organizar, estabelecer competências ou ditar suas estruturas, sem a chancela dos governos estaduais. Trata-se, pois, do reflexo da capacidade organizatória do Município. Ela limitou a ação estadual, que só pode influir em assuntos estritamente específicos, como nas hipóteses de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios (CF, art. 1 8, §4º) e intervenção (CF, arts. 35 e 36). Note-se que em ambos os exemplos há preceitos taxativos para autorizar a ingerência, do contrário seriam inaceitáveis. É que a autonomia organizatória pôs fim à velha prática de se remeter aos Estados a missão de criar e organizar os seus Municípios, conferindo-lhes, apenas, as capacidades de autogoverno, autoadministração e autolegislação, sem dar-lhes, no entanto, o poder de organizarem-se por si próprios. 
Poder de auto-organização do Município: "Dar alcance irrestrito à alusão, no art. 29, caput, CF, à observância devida pelas leis orgânicas municipais aos princípios estabelecidos na Constituição do Estado, traduz condenável misoneísmo constitucional, que faz abstração ele dois dados novos e incontornáveis cio trato cio Município ela Lei fundamental ele 1988: explicitar o 
seu caráter ele 'entidade infraestatal rígida' e, em consequência, outorgar-lhe o poder ele autoorganização, substantivado, no art. 29, pelo ele votar a própria lei orgânica. É mais que bastante ao juízo liminar sobre o pedido cautelar a aparente evidência ele que em tudo quanto, nos diversos incisos cio art. 2 9, a Constituição ela República fixou ela mesma os parâmetros limitadores cio poder ele auto-organização cios Municípios e excetuados apenas aqueles que contêm remissão expressa ao direito estadual (art. 29, VI, IX e X) - a Constituição cio Estado não os poderá abrandar nem agravar. Emenda constitucional estadual e direito intertemporal. Impõem­-se, em princípio, à emenda constitucional estadual os princípios ele direito intertemporal ela Constituição da República, entre os quais as garantias cio direito adquirido e ela irredutibilidade ele vencimentos" (STF, ADln 2. 1 1 2-MC, Rel. Min. Sepúlvecla Pertence, DJ ele 1 8-5-2001).
4.2 Lei orgânica municipal (CF, art. 29) 
A lei orgânica é o mais alto diploma normativo do Município. Quando os vereadores a elaboram estão obrigados a respeitar os princípios estabelecidos nas Constituições da República e do respectivo Estado-membro, sob pena de fazer uma lei inconstitucional. 
Todo Município deve reger-se por lei orgânica própria, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias. 
A Constituição de 1 988 exigiu para a aprovação da lei orgânica a presença de 2/3 dos vereadores. Somente com a observância desse pressuposto a Câmara Municipal poderá promulgá-la. 
Quanto ao conteúdo, as leis orgânicas municipais devem trazer:
· a organizaçãoadministrativa do Município; 
· normas de convivência harmônica entre os órgãos executivo e judiciário; 
· as competências legislativa, comum e suplementar da municipalidade; 
· as regras do processo legislativo municipal; 
· a disciplina contábil, financeira e orçamentária do Município; e 
· assuntos de interesse local, desde que não confrontem com normas constitucionais federais e estaduais. 
Além desses temas, o art. 29, caput, da Carta de 1988 determina que sejam observadas as matérias contidas nos seus incisos I a XIV, relativas à organização do governo municipal. 
Com o advento da Emenda Constitucional n. 25/2000, que entrou em vigor a partir de 1 º de janeiro de 200 1, foi acrescido ao Texto Maior o art. 29-A, também relacionado ao tópico em análise. Tal artigo foi modificado pela Emenda Constitucional n. 58/2009, atualmente em vigor, no que tange à percentagem do total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos. 
Por fim, uma palavra sobre sucessão e substituição do prefeito e do vice-prefeito. 
O assunto é da alçada da lei orgânica municipal, sendo que juízes de direito não detêm, na ordem jurídica brasileira, competência para substituir, eventualmente, o alcaide. A justificativa para tudo isso é simples. Os Municípios são autônomos e o princípio da separação de Poderes vigora em seu espaço territorial. Nem mesmo as constituições dos Estados-membros podem dispor sobre essa matéria, sob pena de fraudarem a Constituição da República, como já decidiu 
o Supremo Tribunal Federal. 
Sucessão e substituição do prefeito e do vice-prefeito: "Não cabe, ao Estado-membro, sob pena de frontal transgressão à autonomia constitucional do Município, disciplinar, ainda que no âmbito da própria Carta Política estadual, a ordem de vocação das autoridades municipais, quando configuradas situações de vacância ou de impedimento cuja ocorrência justifique a sucessão ou a substituição nos cargos ele Prefeito e/ou ele Vice-Prefeito cio Município. A matéria pertinente à sucessão e à substituição cio Prefeito e do Vice-Prefeito inclui-se, por efeito de sua natureza mesma, no domínio normativo ela Lei Orgânica promulgada pelo próprio Município. Não se reveste de validade jurídico-constitucional l, por ofensiva aos postulados da autonomia cio Município (CF, arts. 29 e 30) e da separação de Poderes (CF, art. 2º c/c o art. 95, parágrafo único, I), a norma, que, embora inscrita na Constituição do Estado-membro, atribui, indevidamente, ao Juiz de Direito da comarca, que é autoridade estadual, a condição de substituto eventual do Prefeito Municipal" (STF, ADln 687/PA, Rel. Min. Celso de Mello, Clipping DJ de 10-2-2006). 
4.3 Organização dos governos municipais (CF, arts. 29 e 29-A) 
A seguir, estudaremos as normas constitucionais organizatórias dos governos municipais, 
que as leis orgânicas devem acatar. 
4.3.1 Eleição e posse de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores (CF, art. 29, I a III) 
A eleição de prefeito, vice-prefeito e vereador é para um mandato de quatro anos. 
Com a edição da Emenda Constitucional n. 16/97, passou-se a admitir a reeleição do prefeito para um único período subsequente. 
O pleito é direto e simultâneo em todo o País, sendo realizado no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder. 
Aos Municípios com mais de 200 mil eleitores, aplicam-se as regras do art. 77 do Texto Magno. 
A posse do prefeito e do vice-prefeito é no dia 12 de janeiro do ano subsequente ao da eleição. 
Recordamos que a Emenda constitucional n. 107, de 2-7-2020, publicada no DOU de 7-5-2020, adiou devido a pandemia de Covid-19 (Coronavírus), eleições municipais de outubro de 2020 e os respectivos prazos eleitorais. 
4.3.2 Prefeito - perda do mandato (CF, art. 29, XIV) 
Perderá o mandato o prefeito que assumir outro cargo ou função na Administração Pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público de provas e títulos. 
Nessa hipótese, incidem as seguintes regras (CF, are. 38, I, IV e V):
· tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, o prefeito ficará afastado de seu cargo, emprego ou função; 
· em qualquer caso que exija afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento; e 
· para efeito de benefício previdenciário, no caso de afastamento, os valores serão determinados como se no exercício estivesse. 
4.3.3 Crime de responsabilidade do prefeito (CF, art. 29-A, § 2º) 
Vimos, acima, que compete à Câmara de Vereadores julgar os crimes de responsabilidade próprios, enquanto o Tribunal de justiça é o foro competente para processar e julgar os delitos de responsabilidade impróprios. 
Pelo art. 29-A da Carta Maior, modificado pela Emenda Constitucional n. 5 8/2009, constituem crimes de responsabilidade próprios do prefeito municipal:
· efetuar repasse que supere os limites definidos no art. 29-A, 1 a VII; 
· não enviar o repasse até o dia 20 de cada mês; ou 
· enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na lei orçamentária. 
Evidente que essa enunciação é meramente exemplificativa, não esgotando a lista dos delitos de responsabilidade propriamente ditos, afinal a matéria sujeita-se ao princípio da anterioridade, pelo qual não há crime sem Lei anterior que o defina (CF, art. 5º, XXXlX). 
Por isso, é necessária a existência de lei federal para definir o campo dos ilícitos político-administrativos, pois, como reconheceu o Pretório Excelso, a definição formal dos crimes de responsabilidade enquadra-se, por sua natureza mesma, no bojo da competência exclusiva da União. 
Precedente: STF, Pleno, ADln 834-0/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 9-4-1999, p. 2. 
A previsão constitucional dos temas inseridos no art. 29-A da Lex Mater é tão importante que o prefeito municipal incorrerá em delito de responsabilidade caso desrespeite o limite de 70% de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio dos vereadores (CF, art. 29-A, § 3º). 
No plano infraconstitucional, a Lei Complementar n. 1O1, de 4 de maio de 2000, consagrou preceitos sobre finanças públicas voltados para a responsabilidade na gestão fiscal. 
Dentre outras providências, contribuiu para implementar as hipóteses constitucionais de crime de responsabilidade. 
Desse modo, as prefeituras municipais devem pautar-se na Lei Complementar n. 1O1 /2000, sob pena de comprometer a lisura orçamentária. 
Os atos do Executivo local devem pressupor ações planejadas e transparentes, prevenindo riscos e evitando desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. 
A palavra de ordem, portanto, é equacionar as operações de crédito, concessões de garantia e inscrições em restos a pagar, bem como o controle da destinação de recursos públicos para o setor privado. 
Saliente-se que a Lei Complementar n. 1O1/2000 tem a aplicabilidade condicionada à data de publicação da Lei n. 1 0.028, ou seja, 19 de outubro de 2000. 
Lei n. 10.028, de 19-1 0-2000: alterou o Decreto-Lei n. 2.848, de 7-1 2-1 940 (Código Penal), a Lei n. 1 .079, de 1 0-4- 1 950, e o Decreto-Lei n. 201, de 27-2-1 967.
Apenas as hipóteses ocorridas a partir dessa data estão abrangidas pela normatividade complementar, por força da irretroatividade da lei penal (CF, art. 52, XL). 
Assim, delitos praticados antes de 19 de outubro de 2000 (quinta-feira) encontram-se fora do âmbito de incidência da Lei Complementar n. 101/2000.
4.3.4 Número de vereadores por Município (CF, art. 29, IV)
A partir do advento da Emenda Constitucional n. 58/2009, que modificou o inciso IV do art. 29 da Constituição Federal, o número de vereadores por Município passou a ser o seguinte: 
Tabela do número de vereadores por Município após o advento da EC n. 58/09 
	Nº de habitantes do município
	Nº de vereadores
	até 1 5 .000
	09 (nove)
	mais de 1 5 .000 até 3 0.000
	11 (onze)
	mais de 30.000 e de até 50.000
	13 (treze)
	mais de 50.000 e de até 80.000
	15 (quinze)mais de 80.000 e de até 1 20.000
	17 (dezessete)
	mais de 1 20.000 e de até 1 60.000
	19 (dezenove)
	mais ele 1 60.000 e de até 300.000
	21 (vinte e um)
	mais ele 3 00.000 e de até 450.000
	23 (vinte e três)
	mais de 450.000 e de até 600.000
	25 (vinte e cinco)
	mais de 600.000 e de até 750.000
	27 (vinte e sete)
	mais ele 750.000 e ele até 900.000
	29 (vinte e nove)
	mais ele 900.000 e de até 1 .050.000
	31 (trinta e um)
	mais de 1 .050.000 e de até 1 .200.000
	33 (trinta e três)
	mais de 1 .200.000 e de até 1 .350.000
	35 (trinta e cinco)
	mais de 1 .350.000 até 1 .500.000
	37 (trinta e sete)
	mais de 1 .500.000 e de até 1 .800.000
	39 (trinta e nove)
	mais ele 1 .800.000 e de até 2 .400.000
	41 (quarenta e um)
	mais ele 2 .400.000 e de até 3.000.000
	
	mais de 3.000.000 e ele até 4.000.000
	43 (quarenta e três)
	mais de 4.000.000 e de até 5 .000.000
	45 (quarenta e cinco)
	mais de 5 .000.000 e de até 6.000.000
	47 (quarenta e sete)
	mais ele 6 .000.000 e de até 7.000.000
	49 (quarenta e nove)
	mais ele 7.000.000 e ele até 8.000.000
	51 (cinquenta e um)
	mais de 8.000.000
	55 (cinquenta e cinco)
	
	
	
	
Interessante observar que o número de vereadores por Município, regulamentado no art. 29, IV, da Constituição de 1988, foi alvo de duas redações, completamente distintas: uma, quando elaboraram a Carta Magna, e outra, por força da Emenda Constitucional n. 58/2009.
4.3.5 Imunidade material dos vereadores (CF, art. 29, VIII) 
A inviolabilidade dos vereadores, como toda e qualquer imunidade substancial parlamentar, engloba as responsabilidades civil, penal, disciplinar e política, porquanto diz respeito a uma cláusula de irresponsabilidade geral de Direito Constitucional material. 
Sobre as responsabilidades civil, penal, disciplinar e política: STF, Pleno, RE 2 1 0.907/RJ, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, decisão de 1 2-8-1 998. 
Foi nesse sentido que a Emenda Constitucional n. 1192 previu a inviolabilidade ou imunidade material dos vereadores no exercício do mandato, isentando-os da incidência da norma penal incriminadora no território do Município. 
Como se configura essa inviolabilidade? 
Configura-se pelo aferimento do nexo de causalidade entre as opiniões, palavras e votos, expendidos no exercício do mandato, e os limites da circunscrição municipal - terminologia que abrange os atos da edilidade praticados, em razão do oficio, dentro ou fora do recinto da Câmara de Vereadores, pouco importando o local de sua manifestação.
Nesse sentido: "A proteção constitucional inscrita no art. 29, VIII, da Carta Política estende-se - observados os limites da circunscrição territorial do Município - aos atos do Vereador praticados ratione offici, qualquer que tenha sido o local de sua manifestação (dentro ou fora do recinto da Câmara Municipal)" (STF, HC 74.201, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 1 3-1 2-1 996). 
É o caso do vereador que divulga nota à imprensa defendendo-se, energicamente, dos vitupérios desferidos contra a sua honra e imagem. 
Esse, aliás, é o entendimento do Supremo Tribunal Federal. 
Precedente do STF: "O texto da atual Constituição, relativamente aos Vereadores, refere à inviolabilidade no exercício do mandato e na circunscrição do Município. Há necessidade, portanto, 
de se verificar a existência do nexo entre o mandato e as manifestações que ele faça na Câmara Municipal, ou fora dela, observados os limites do Município. No caso, esses requisitos foram atendidos. As manifestações do paciente visavam proteger o mandato parlamentar e a sua própria honra. Uti lizou-se, para tanto, de instrumentos condizentes com o tipo de acusação e denunciação que lhe foram feitas pelo Delegado de Polícia. Ficou evidenciado que as referidas acusações e ameaças só ocorreram porque o paciente é Vereador. A nota por ele publicada no jornal, bem como a manifestação através do rádio, estão absolutamente ligadas ao exercício parlamentar. Caracterizado o nexo entre o exercício do mandato e as manifestações do paciente Vereador, prepondera a inviolabilidade. Habeas corpus deferido" (STF, HC 81.730, Rei. Min. Nelson Jobim, DJ de 1º-8-2003). 
Na realidade, quando a Carta da República trouxe o estatuto político-jurídico da edilidade, atribuiu aos vereadores a prerrogativa da imunidade parlamentar em sentido material, assegurando-lhes a indisponibilidade de suas opiniões, palavras e votos, no exercício do mandato e na circunscrição do Município. 
Essa garantia constitucional substancial qualifica-se como requisito de independência do Poder Legislativo Municipal, propiciando uma esfera de proteção criminal cuja intangibilidade destina-se a tutelar a atuação institucional dos vereadores. 
Desse modo, os edis não cometem crime de opinião, não podendo ser processados por suas opiniões, palavras e votos, proclamados dentro ou fora do recinto parlamentar. 
Precedente do STJ: "Tratando-se de expressões consideradas ofensivas, porém pronunciadas no recinto da Câmara Municipal, forçoso é reconhecer que o Edil goza da prerrogativa da imunidade parlamentar (CF, art. 29, VI), não podendo ser processado" (STF, 6º T., RHC 6.688/ SP, Rel. Min. Will iam Patterson, DJ de 2-2-1 998, p. 1 32). 
Porém, se cometerem delitos que extrapolem o nexo de causalidade, acima referido, sujeitar-se-ão a processo criminal, independentemente de autorização da Câmara de Vereadores. 
É que o Texto Magno não previu a imunidade processual dos edis, a exemplo do que fez com os deputados federais.
 
Imunidade processual dos deputados federais e inviolabilidade dos vereadores: "A imunidade processual de que desfruta o Deputado Federal não se confunde com a inviolabilidade assegurada ao Vereador, por seus votos, opiniões e palavras, quando manifestados dentro da circunscrição municipal e no exercício do mandato" (STJ, 5º T., RHC 3 .490/MT, Rel. Min. Jesus Costa Lima, DJ de 30-5-1 994, p. 13493). 
Não é da tradição constitucional brasileira consagrar, para os vereadores, a garantia da imunidade formal ou processual, como reconheceu o próprio Supremo Tribunal Federal há muitos anos. 
Antigos precedentes: STF, 22 T., RHC 3 1 .647, Rei. Min. Orozimbo Nonato, DJ de 20-6-1 953, p. 1 723; STF, 1º T., RHC 3 1.472, Rei. Min. José Linhares, DJ de 23-2-1 953, p. 665; STF, Pleno, ACrim 1 1 .494, Rei. Min. Luiz Gal lotti, D} de 2 7-6-1 969, p. 877; STF, 1º T., RHC 62 .303, Rel. Min. Oscar Corrêa, DJ de 1 2-2-1 985, p. 10471. 
Por isso, descabe qualquer exegese sistemática ou ampliativa do assunto, sob pena de se 
desvirtuar a regra da inviolabilidade dos vereadores por suas opiniões, palavras e votos. 
A propósito, constituições estaduais e leis orgânicas de Municípios não detêm competência 
para prever a imunidade formal em seus articulados. Daí o Supremo Tribunal Federal ter declarado a inconstitucionalidade de diversos textos estaduais que pretenderam tornar a vereança 
processualmente imune. 
Precedentes: STF, Pleno, ADln 371 -MC/SE, Rei. Min. Paulo Brossard, D} de 1 9-2-1 993, p. 2030; 
STF, Pleno, ADln 685-MC/PA, Rei. Min. Cél ia Borja, D} de 8-5-1 992, p. 6265; STF, Pleno, ADln 
5 58-MC/RJ, Rei. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 26-3-1 993, p. 5001 . 
Assinale-se, ainda, que as constituições estaduais e as leis orgânicas também não podem ampliar, ou restringir, a imunidade material dos vereadores, tendo em vista a competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil, Penal e Processual (CF, art. 22, 1). 
Nesse sentido: STF, Pleno, HC 70.352/SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 3-12-1 993, p. 23357. 
Em contrapartida, é possível as constituições estaduais estatuírem foro privilegiado para o processo e julgamento da vereança, haja vista o disposto no are. 1 25, § 1º, da Carta de Outubro. 
Desse modo, pode-se outorgar ao Tribunal de Justiça a competência para processar e julgar vereadores pela prática de crimes comuns, como reconheceu o Supremo Tribunal Federal, que decidiu pela constitucionalidade do are. 1 23, III, d, da Constituição do Estado do Piauí, que prevê foro privilegiado para a edilidade. 
Nesse sentido: STF,2º T., HC 74.125-8/PI, Rel. Min. Francisco Rezek, decisão de 3-9-1 996
 
4.4 Formação de Municípios (CF, art. 18, § 4º - redação dada pela EC 
n.16/96) 
A criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios far-se-ão por lei ordinária estadual, desde que se observem as seguintes exigências constitucionais: 
Lei ordinária estadual: "É inconstitucional lei que cria município, antes de real izado o plebiscito; no entanto a revogação dessa lei prematura faz convalescer os atos praticados no sentido de preparar-se a fundação da nova comuna" (STJ, RMS 8.292/PR, Rei. Min. H umberto Gomes de Barros, 0/, 1, de 1 3-1 0-1 997, p. 5 1 520). 
· Imprescindibilidade de lei complementar federal - quem deve regular, genericamente, o período para que Municípios sejam criados, incorporados, fundidos e desmembrados, é, apenas, a lei complementar federal. Tal exigência procura banir o casuísmo, de sorte que o interesse local não se sobreponha ao interesse federal. Como o art. 18, § 4º, é norma de eficácia limitada, dependendo de complementação infraconstitucional, a lei ordinária estadual só logrará efetividade se, e somente se, vier a lume a lei complementar federal. Sem isso, não há cogitar em criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Município. Veja-se que o art. 1 8, § 4º, independentemente de qualquer medida legislativa integradora de sua eficácia social, apresenta, em linha de princípio, uma imediata eficácia negativa. Logo, todas as normas preexistentes à Emenda Constitucional n. 1 5/96 encontram-se automaticamente revogadas. Enquanto não for criada a lei complementar federal, não podem ser instaurados, nem conclusos, os processos de emancipação que estejam em curso. Dessa eficácia imediata só se subtraem os processos já concluídos. Todas essas considerações encontram-se sobejamente cristalizadas na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que admitiu, inclusive, o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade genérica, para preservar a supremacia do art. 1 8, §, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 1 5/96.
 
Precedentes do STF: STF, ADln 2 .381 -MC, Rei. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 1 4-1 2-2001; 
STF, ADln 2.702, Rei. Min. Maurício Corrêa, OJ ele 6-2-2004; STF, ADln 733, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, O} de 30-6-1 995; STF, ADln 458, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de 11-9-1 998. 
Precedente do TSE: TSE, MS 2.81 2/BA, Rei. Min. Edison Vidigal, DJ, 1, de 23-3-2000, p. 43.
· Necessidade de "Estudos de Viabilidade Municipal" -o art. 18, § 4º, da Carta Maior exige a apresentação e a publicação desses "Estudos" (o constituinte usou letra maiúscula). Mas quem deve disciplinar a forma de veiculação deles é a lei ordinária federal. 
· Indispensabilidade de plebiscito - sem consulta prévia, por meio de plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, não há falar em criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Município. Nada substitui a prévia consulta plebiscitária. Pesquisas de opinião, abaixo-assinados ou declarações de organizações comunitárias, mesmo favoráveis à criação, à incorporação, à fusão ou ao desmembramento de Município, não suprem a exigência do plebiscito. O desrespeito a esse postulado do art. 1 8, § 4º da Lex Legum levou o Supremo Tribunal Federal, em inúmeras assentadas, a declarar a inconstitucionalidade de leis estaduais redefinidoras dos limites territoriais municipais, elaboradas ad referendum da consulta plebiscitária. Pouco importa a modalidade de desmembramento proposta. Em qualquer das técnicas de formação dos Municípios, a exigência de prévio plebiscito é intransponível. E, uma vez efetivado o processo formatório de certa área municipal, criando-se nova unidade, descabe, mediante lei, a revogação do ato normativo que o formalizou. A competência para administrar a consulta plebiscitária, apurar e proclamar o seu resultado, positivo ou negativo, pertence ao Tribunal Regional Eleitoral do respectivo Estado-membro. Proclamado o resultado, positivo ou negativo, da consulta prévia às populações dos Municípios envolvidos, a decisão, preclusa no âmbito da Justiça Eleitoral, tem eficácia definitiva e vinculante da Assembleia Legislativa, impedindo a criação, incorporação, fusão ou desmembramento, sob pena de inconstitucionalidade por usurpação da competência judiciária. 
Precedentes do STF: STF, ADln 2 .81 2, Rel. Min. Carlos Velloso, decisão ele 9-1 0-2003; STF, ADln 2 .702, Rel. Min. Maurício Corrêa, decisão de 5-11 -2003; STF, ADln 2.632-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 29-8-2003; STF, ADln 2.381 -MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 14-12 -2001; STF, ADln 3 .01 3, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 4-6-2004; STF, ADln 2 .967, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ ele 1 9-3-2004; STF, AD ln 1 .034, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 25-2-2000; STF, ADln 1 .881 -MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ ele 11-2-2000; STF, ADln 1.262, ReI. Min. Sydney Sanches, DJ de 12-12-1997. lei n. 1 0.521, de 1 8-7-2002: assegura a instalação de Municípios cujo processo de criação teve início antes da EC n. 15/1996, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior.
 
Veja-se que no art. 1 8, § 4º, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 1 5/96, o constituinte reformador empregou a frase "populações dos Municípios envolvidos". O objetivo foi o seguinte: permitir que toda a população do Município, e não somente os eleitores inscritos no distrito emancipado, pudesse votar no plebiscito organizado pelo Tribunal Regional Eleitoral do respectivo Estado a que pertencer a municipalidade. Agora, já não se aplica o antigo entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, segundo o qual só os eleitores inscritos poderiam votar, e não todos os munícipes. Aliás, a própria Corte se adaptou à mudança introduzida pela Emenda Constitucional n. 15/96, reconhecendo sua imediata vigência e plena aplicabilidade, inclusive quanto aos processos de desmembramento de Municípios ainda não conclusos.
Nesse sentido: TSE, Pleno, MS 2 .664/RJ, Classe 1 42 Rei. Min. Nilson Naves, 0/, 1, de 24-4-1998, p. 57; TSE, AgRg no MS n. 2.81 2/BA, Rel. Min. Edson Vidigal, DJ, 1, de 23-3-2000, p. 43. 
A Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1 998, também determinou que deve opinar no plebiscito a população do território municipal que se pretende desmembrar, bem como a população da nova área a ser criada (art. 7º).
5. Distrito Federal
Distrito federal é a entidade político-administrativa, dotada de autonomia parcialmente tutelada pela União, integrante da federação brasileira. 
No federalismo, a técnica de constitucionalizar distritos remonta ao ano de 1 800. 
É que, aprovada a Constituição americana, nasceu o Distrito de Colúmbia, que se baseou na política do governo próprio. 
O Brasil, inspirando-se nesse modelo, criou o município neutro, pelo Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1 889 (art. 10), que passou a ser a sede da Corte e a Capital do Império. 
Com a primeira Constituição republicana, de 1891 (art. 22), surge o Distrito Federal da transformação do antigo município neutro, servindo de Capital da União. Atualmente, o Distrito não é mais a Capital Federal, mas sim Brasília, situada dentro do seu próprio território (CF, art. 18, § 1º). 
5.1 Natureza
O Distrito Federal, nos termos da Carta de 1 988, é uma instituição sui generis. Mesmo hospedando em seu território a Capital Federal (CF, art. 1 8, § 12), não é, apenas, a sede do governo, sendo também entidade integrante da República Federativa do Brasil (CF, arts. 12 e 18). 
Embora possua traços de similitude com os Estados, os Municípios e as autarquias, com eles não se confw1de, visto que possui autonomia constitucional. 
Ou seja, não é Estado, não é Município, nem autarquia territorial. 
Em algumas hipóteses, é mais do que os Estados e os Municípios, pois exercita competências específicas, que não são estendidas a eles (arts. 32, § 12, e 147). 
Noutras situações, porém, é menos do que os Estados e os Municípios, em virtude de sua autonomia parcialmente tutelada, como veremos logo abaixo.5.2 Brasília – Capital Federal
Brasília é a Capital da União, servindo de sede do governo federal (CF, art. 1 8, § 1º). 
Trata-se de uma cidade planejada, centro de decisões políticas fundamentais que se irradiam para todo o País.
Não se enquadra no conceito tradicional de cidade, porque não é sede de Município algum, mas sede da República Federativa do Brasil, de um lado, e sede do governo do Distrito Federal, de outro. 
Na realidade, Brasília é civitas e polis. É civitas, porque revela um modo de habitar, uma maneira de viver daqueles que lá se encontram; é polis, porque dela partem as deliberações decisivas e mais graves para a vida do País. Brasília e Distrito Federal são noções correlatas, porém inconfundíveis. Tanto que o constituinte de 1988 inovou ao dizer que Brasília, e não o Distrito Federal, é a Capital da República. 
Nas Constituições passadas, a Capital da União era o Distrito Federal: CF de 1937 (art. 7º); CF de 1946 (art. 1º, § 2º); CF de 1967 (art. 2º); EC n. 1 /69 (art. 2º). 
Deveras, a Capital da União - Brasília - situa-se dentro do ente federativo Distrito Federal, que, por sua vez, não pode ser dividido em Municípios. 
Realmente, a Carta de Outubro vedou a divisão do Distrito Federal em Municípios (art. 32, caput), ao contrário do que acontece com os Estados e os Territórios (arts. 1 8, § 3º, e 33, § 4º). Lembre-se que os Municípios podem ser desmembrados (art. 18, § 4º). 
Impossibilidade de divisão do Distrito Federal em Municípios: "Lei do Distrito Federal vetada pelo Governador e promulgada pela Câmara Distrital. Permite a partição do Plano Piloto em prefeituras com características de Municípios. Discussão quanto à natureza da norma: se municipal ou estadual. Natureza complexa do Distrito Federal que compreende Estado e Município. Vedação constitucional quanto à divisão (art. 32). Aparente criação de Municípios" (STF, ADln 1.706-MC, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 12-8-2003). No mesmo sentido: STF, ADln 880-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 4-2-1994. 
Assim, temos: 
· Brasília - Capital da União; e 
· Distrito Federal- circunscrição territorial ou pessoa política de Direito Público Interno, cujo território hospeda Brasília. 
5.3 Autonomia
A evolução da autonomia do Distrito Federal, em nossas constituições, apresenta avanços e retrocessos. 
Prevista como ato transitório na Carta de 1934 (art. 4º do ADCT), supressa pelo Texto de 1937 (art. 8º), restaurada pela Constituição de 1 946 (art. 26), eliminada, mais uma vez, pela Lei Maior de 1967, e aperfeiçoada pelo Texto de 1988, o que se constata é a sua ascensão no Brasil. 
Certamente, a Constituição de 1988 foi o documento supremo que melhor reconheceu a autonomia do Distrito Federal. Tanto que o equiparou, praticamente, aos Estados-membros, aferindo-lhe a capacidade de estabelecer lei orgânica própria, eleger governador, vice-governador e deputados distritais, além de permitir a sua representação na Câmara dos Deputados e no 
Senado (CF, arts. 45, § 1º, e 46, § 1º). 
Mas, como dissemos, a autonomia do Distrito Federal é parcialmente tutelada. 
Essa constatação deriva de dois aspectos: 
· Interferência na capacidade de autogoverno -quem regula as instituições fundamentais do Distrito - Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e Polícia
- é a União (CF, arts. 21, XIII e XIV; 22, XVII). Daí a Súmula 647 do STF: "Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar do Distrito Federal". Mencione-se, ainda, a Lei n. 10.633, de 27 de dezembro de 2002, que instituiu o Fundo Constitucional do Distrito Federal, cuja finalidade é prover as polícias civil e militar, bem como o corpo de bombeiros, assistindo, financeiramente, os serviços públicos de saúde e educação. 
· Reserva de lei federal - o veículo normativo apropriado para regulamentar o uso, pelo governo do Distrito, das polícias civil, militar e do corpo de bombeiros militar é a lei federal, e não a distrital (CF, art. 32, § 4º, c/c o art. 144, § 6º). 
Posição do STF: "É inconstitucional lei distrital que, de iniciativa parlamentar, concede, em caráter geral, aos integrantes da polícia militar e do corpo de bombeiros militar, matriculados em estabelecimento de formação e aperfeiçoamento, vantagem funcional pecuniária" (STF, ADln 2.988, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ de 26-3-2004). 
Tal autonomia parcialmente tutelada, porém, não retira o grau de independência do Distrito Federal perante as demais entidades componentes da República brasileira. 
Do mesmo modo que a União, os Estados e os Municípios, a autonomia do Distrito Federal exterioriza as seguintes capacidades: 
· Capacidade de auto-organização- atributo que permite ao Distrito Federal elaborar sua própria lei orgânica. Esta, por sua vez, deve ser votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias. Será aprovada por 2/3 da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição (CF, art. 32, caput). Veja-se que "lei orgânica'' é o mesmo que constituição distrital. Trata-se de mera nomenclatura, porque a disciplina que se lhe irrogou, nesse aspecto, assemelha-se à que foi conferida aos Estados (art. 25, caput) e aos Municípios (art. 29, caput), que também possuem documentos constitutivos de sua organização interna. 
· Capacidade de autolegislação - atributo que possibilita ao Distrito Federal reger-sepor leis distritais próprias, feitas pelo Poder Legislativo Distrital, no exercício de sua competência normativa (CF, art. 32, § 1º). No regime constitucional anterior, inexistia essa capacidade, pois quem legislava para o Distrito era o Senado da República. 
Iniciativa de lei do governador distrital: "Ainda que assim não fosse, é de se considerar que a 
Constituição Federal, no art. 61, § 1 2, LI, b, estabelece competir privativamente ao Presidente da República a iniciativa de lei que disponha sobre a organização administrativa Federa l, prerrogativa que cabe ao Governador do Distrito Federa l, quando se trate dessa unidade da federação (CF, arts. 32, § 1º, e 25)" (STF, ADln 1 .509-MC, Rei. Min. Sydney Sanches, DJ de 11-4-1 997). No mesmo sentido: STF, ADln 665, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 27-1 0-
1 995. 
· Capacidade de autoadministração - atributo que credencia o Distrito Federal a prestar e manter serviços próprios, no desempenho regular de suas competências administrativas, legislativas e tributárias, sem quaisquer ingerências da União (CF, art. 25, § 1º). 
Incumbe ao Distrito Federal organizar seus próprios serviços: “Se é certo que, pelo art. 21, XIV, da Constituição, à União compete organizar e manter a polícia militar e o corpo de bombeiros militares do Distrito Federal, sendo Federal a lei que fixa vencimentos desses servidores militares, não é menos exato que, com base no art. 32, § 1º, da Lei Magna, incumbe ao Distrito Federal organizar seus serviços, aí compreendidos, a evidência e notadamente, os referentes ao gabinete do Governador, competindo-lhe estabelecer gratificações, em lei distrital, pelo exercício de funções de confiança ou de cargos em comissão. Lei que assim disponha não invade a esfera de competência legislativa da União Federal” (STF, ADln 677, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ de 21-5-1 993). 
· Capacidade de autogoverno - atributo consubstanciado no poder-dever de o Distrito Federal eleger o governador e o vice-governador distritais, mediante o voto de seu povo, respeitadas as regras do art. 77 da Carta Magna (CF, art. 32, § 2º). Vale recordar que a primeira investidura do Poder Executivo Distrital seguiu o disposto no art. 16, caput, do ADCT. Desse modo, coube ao Presidente da República, com a aprovação do Senado, indicar o governador e o vice-governador distritais. 
5.4 Governo do Distrito Federal
O governo do Distrito Federal é regido pelos seguintes órgãos: 
• Poder Legislativo - corresponde à Câmara Legislativa Distrital, formada de vinte e quatro deputados distritais, que representam o povo dessa unidade federada, eleitos pelo sistema proporcional, para um mandato