Regime Internacional de Proteção ao Refugiado

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Profa. Ma. Ana Elisa Gazzola
UNIDADE II
Processos e Práticas em
Relações Internacionais
 Regimes internacionais são definidos como princípios, normas, regras e procedimentos 
resultantes de variáveis causais básicas que orientam a tomada de decisão em determinado 
assunto, orientando o comportamento dos Estados para que alcancem os resultados
desejados nas áreas de seu interesse. 
 São instituídos, a fim de resolver questões problemáticas, relacionadas a temas específicos, 
que afetam a comunidade internacional como um todo; como problemas ambientais, de 
regulamentação no comércio internacional, de fiscalização do tráfico internacional de drogas, 
de pessoas, de órgãos, de animais; de direitos humanos; de saúde, entre outros.
 Para exemplificar a criação e a evolução dos regimes internacionais, trataremos do caso do 
regime internacional de proteção ao refugiado. 
 Há uma importante distinção que deve ser feita, portanto, 
antes de entendermos a evolução, em si, deste regime.
Regimes internacionais
O termo “refugiado” é utilizado para caracterizar pessoas ou grupos de pessoas que fogem de 
uma ameaça direta e iminente à vida, como consequência da perseguição em relação à:
 Raça;
 Religião;
 Filiação social/grupo étnico;
 Política;
 Nacionalidade.
 Se houver uma ameaça à vida por razões contempladas em uma das categorias anteriores, 
pode-se buscar a proteção em outros países por meio do pedido de refúgio.
 Já o termo “imigrante” é utilizado para caracterizar pessoas ou 
grupos de pessoas que fogem de uma ameaça indireta, como 
indivíduos que escolhem se deslocar, principalmente, em 
busca de melhores condições de vida, de oportunidades de 
trabalho ou de educação, para se reunir com seus familiares, 
entre outros.
Definição de refugiado
 As pessoas que se encontram na categoria de refugiados possuem direito de proteção 
adquirido pela legislação internacional desde a Segunda Guerra Mundial.
 Quando os países aliados buscaram uma solução para estabilizar a Europa e proteger cerca 
de 40 milhões de refugiados de guerra que procuravam abrigo; número composto, 
majoritariamente, por judeus que fugiam do regime nazista na Alemanha.
 Diante disto, em 1948, a Organização das Nações Unidas (ONU) formulou a Declaração 
Universal dos Direitos Humanos, documento que estabelece que pessoas vítimas de 
perseguição, em seus países de origem, possuem o direito de asilo em outros países. 
 Em 1950, a ONU criou o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur).
 Em 1951, o termo “refugiado” foi oficialmente definido pela 
ONU na Convenção Relativa ao Estatuto do Refugiado.
 Para melhor compreensão desta evolução jurídica, faz-se 
necessária a sistematização dos cinco elementos do Direito 
Internacional que regem essa questão historicamente.
Contexto histórico de evolução do refúgio 
O primeiro elemento jurídico que trata desta questão é já citado na Convenção relativa ao 
Estatuto dos Refugiados (1951):
 Por meio dela, definiu-se o conceito de “refugiado”.
Porém, é importante notar que tal conceito era, ainda, limitado por dois fatores:
 Pela chamada reserva temporal, ou seja, somente eram considerados refugiados aqueles 
que sofreram os efeitos dos acontecimentos ocorridos no período anterior à data da 
Convenção (1º de janeiro de 1951);
 Pela reserva geográfica, sendo limitado ao continente europeu que sofreu com as duas 
Grandes Guerras Mundiais.
 Entretanto, ao longo da década de 1960, a necessidade de 
alteração no regime ficou explícita quando milhares de 
asiáticos e de africanos, em virtude do processo de 
descolonização, saíram de seus países, mas não se 
adequavam ao perfil estabelecido pela Convenção por motivos 
geográficos e, sobretudo, temporais.
Contexto histórico de evolução do refúgio 
 O segundo elemento jurídico que trata do refúgio, então, foi o Protocolo sobre o Estatuto dos 
Refugiados, de 1967.
 Este protocolo conseguiu eliminar definitivamente toda e qualquer tentativa persistente por 
parte dos Estados de se basear na reserva geográfica e anulou, pela primeira vez, a reserva 
temporal estabelecida pela Convenção de 1951.
 Além das regiões da África e da Ásia agora serem incluídas na avaliação de refúgio, os 
regimes ditatoriais espalhados pela América Latina também revelaram a necessidade de se 
pensar esta questão na região.
 As crescentes violações dos direitos humanos, entre 1970 e 
1980, levaram à mobilização regional da proteção dos 
refugiados políticos.
 Como consequência desta preocupação latino-americana, 
houve a criação, em 1984, da Declaração de Cartagena, o 
terceiro elemento jurídico sobre o tema.
Contexto histórico de evolução do refúgio 
 Nas últimas décadas do século XX, a comunidade internacional se uniu novamente para 
pensar em soluções duradouras que minimizassem os efeitos da crescente crise global 
decorrente de um número cada vez maior de deslocamentos de refugiados por todo 
o mundo.
 Deste esforço coletivo surgiu o quarto elemento jurídico sobre o tema, com o 
estabelecimento, em 1993, da Declaração e do Programa de Ação de Viena, durante a 
Conferência Mundial sobre Direitos Humanos.
 Esta iniciativa estabeleceu que todo ser humano, sem distinção de qualquer natureza, tem o 
direito de buscar, em outros países, asilo contra as perseguições de que seja vítima. 
 Além disso, acordou-se também a manutenção do direito de 
regresso ao país de origem, caso as ameaças à vida cessem.
 Houve reconhecimento formal daqueles Estados, até o 
momento, que continuavam aceitando e acolhendo um 
elevado número de refugiados em seus territórios e do 
trabalho do Acnur, dentre outras iniciativas regionais.
Contexto histórico de evolução do refúgio 
 Por fim, o quinto e último elemento jurídico que trata desta questão é o próprio Alto 
Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur).
 Pelo contexto de sua criação, em 1950, o órgão tinha foco nos refugiados europeus e 
contava com um baixo orçamento da ONU, sendo as suas despesas financiadas por 
contribuições de caráter voluntário.
 Sua abrangência foi se modificando juntamente com os desafios do sistema internacional.
Atualmente, o Acnur tem dois objetivos básicos:
 Proteger homens, mulheres e crianças refugiadas; e buscar soluções duradouras para que 
as pessoas nesta condição possam reconstruir as suas vidas em um ambiente seguro. 
O Acnur é responsável por executar dois programas:
 Programa de integração local – Busca facilitar a inserção do 
refugiado na comunidade na qual ele chegou;
 Programa de reassentamento – Recebe refugiados que 
continuam sofrendo ameaças e problemas de adaptação no 
primeiro país de refúgio.
Contexto histórico de evolução do refúgio 
Os documentos a seguir são marcos da evolução do Regime Internacional de Proteção aos 
Refugiados, exceto:
a) Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados.
b) Declaração Universal dos Direitos Humanos.
c) Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur).
d) Declaração de Cartagena.
e) Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados.
Interatividade
Os documentos a seguir são marcos da evolução do Regime Internacional de Proteção aos 
Refugiados, exceto:
a) Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados.
b) Declaração Universal dos Direitos Humanos.
c) Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur).
d) Declaração de Cartagena.
e) Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados.
Comentário: a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 
1948, surgiu antes do Alto Comissariado das Nações Unidas 
para Refugiados (Acnur) que, temporalmente, é considerado o 
primeiro marco do Regime Internacional de Proteção aos 
Refugiados, ao ser criado em 1950.
Resposta
 A primeira iniciativa brasileira de adoção de políticas de refúgio foi a criação, em 1946, do 
Comitê Intergovernamental para Refugiados (CIR). 
 Apenas em 1948, no entanto, a proposta foi encaminhadapara a aprovação do Congresso 
Nacional, demora justificada porque a adesão ao acordo demandaria gastos com os quais o 
país não queria arcar.
 O decreto-lei que aprovou a criação do Comitê foi o primeiro documento a regulamentar a 
entrada de imigrantes no Brasil, que ainda não eram diferenciados da categoria de refúgio.
 Com a criação do Acnur, em 1950, o Brasil enviou uma delegação para participar da 
Convenção de 1951.
 É importante salientar que o Brasil, até então, apenas aceitava 
a entrada de imigrantes de origem europeia no país, e votou 
contra a reserva geográfica nessa ocasião.
 O Brasil ratificou a Convenção aprovada pelo Congresso 
Nacional apenas em 1960, durante o governo de 
Juscelino Kubitschek.
Regime de Proteção aos Refugiados no Brasil
 Uma nova política migratória entraria em vigor, no entanto, após o golpe de 1964. O 
estabelecimento do regime militar, no Brasil, reconfigurou os interesses brasileiros de acordo 
com a priorização da segurança nacional.
 Na época, o Conselho de Segurança Nacional e o Serviço Nacional de Informações 
surgiram, de modo a prevenir possíveis ameaças à segurança nacional, aumentando o grau 
de rigor no controle das fronteiras.
 A regulamentação do estrangeiro no Brasil se submeteu a um decreto que garantia a 
expulsão daqueles que fossem “contra a segurança nacional, a ordem política social, a 
tranquilidade e a moralidade pública e a economia popular, ou cujo procedimento o torne 
nocivo, ou perigoso, à conveniência e aos interesses nacionais” (BRASIL, 1969b).
 Neste momento, o Brasil tolerava a permanência temporária 
de latino-americanos para não desgastar a imagem do regime 
diante da comunidade internacional. A situação somente 
mudaria durante o governo Figueiredo, quando o regime militar 
começou a se abrandar e houve maior abertura no país, tanto 
para os brasileiros quanto para os estrangeiros.
Regime de Proteção aos Refugiados no Brasil
 No momento de enrijecimento dos governos militares na região e da comprovada violação 
dos direitos humanos em vários países latino-americanos, houve o avanço, no Brasil, do 
trabalho da Igreja Católica na proteção de imigrantes e de seu estreitamento de relações 
com o Acnur. 
 Assim, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) limitou às Caritas Arquidiocesana, 
organização não governamental da Igreja Católica, as atividades relacionadas ao refúgio 
juntamente ao Acnur e ao Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).
 Apenas após a redemocratização política no Brasil, houve o estabelecimento do Programa 
Nacional de Direitos Humanos, em 1996.
 Por meio dele, o governo FHC formulou metas para que fosse 
regulamentado o Estatuto do Refugiado no Brasil. 
 Assim, foi instituída a Lei Federal 9.474, de 1997 que 
incorporou o conteúdo da Convenção de 1951 e da 
Declaração de Cartagena de 1984, em seu texto.
 Atualmente, é considerada uma das mais avançadas 
legislações sobre o refúgio no mundo.
Regime de Proteção aos Refugiados no Brasil
 Assim, o Brasil foi o primeiro país, na América do Sul, a criar uma legislação nacional 
específica para o refúgio e um órgão específico nessa área (Comitê Nacional para os 
Refugiados – Conare).
 Além de ter sido o primeiro no continente a adotar o regime internacional para os refugiados.
 Atualmente, há uma rede em constante crescimento, formada entre o governo brasileiro, o 
Acnur e as organizações não governamentais em parceria com a Caritas, que auxilia no 
processo de recebimento e de integração dos refugiados no Brasil.
 Abrangendo a assistência na busca por moradias temporárias, em abrigos públicos e 
albergues, alimentação, trabalho, saúde, proteção física e orientação jurídica. 
 Em 2020, o Brasil se tornou o país com maior número de 
refugiados venezuelanos reconhecidos na América Latina, 
contabilizando um total de 37 mil refugiados venezuelanos 
reconhecidos em território nacional.
Regime de Proteção aos Refugiados no Brasil
No Brasil, o(a) responsável por receber as solicitações de refúgio, analisá-las e julgá-las, bem 
como quantificar os números relativos aos refugiados no país; orientar e coordenar as ações 
necessárias à eficácia da proteção, da assistência e do apoio jurídico aos refugiados é:
a) Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur).
b) Congresso Nacional.
c) Comitê Nacional para os Refugiados (Conare).
d) Caritas Arquidiocesana.
e) Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).
Interatividade
No Brasil, o(a) responsável por receber as solicitações de refúgio, analisá-las e julgá-las, bem 
como quantificar os números relativos aos refugiados no país; orientar e coordenar as ações 
necessárias à eficácia da proteção, da assistência e do apoio jurídico aos refugiados é:
a) Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur).
b) Congresso Nacional.
c) Comitê Nacional para os Refugiados (Conare).
d) Caritas Arquidiocesana.
e) Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).
Comentário: o Brasil foi o primeiro país da região a criar um 
órgão específico na área de refúgio, o Comitê Nacional para os 
Refugiados (Conare), vinculado ao Ministério da Justiça, 
responsável pelo deferimento ou indeferimento do pedido de 
refúgio no país.
Resposta
 A negociação internacional está presente de diversas formas nas relações internacionais, 
nas esferas pública e privada, entre empresas, entre governos, entre organizações, 
entre indivíduos. 
 É uma prática usada para firmar tratados, concretizar regimes internacionais, projetos de 
cooperação internacional, processos de integração regional, outras atividades internacionais.
 Final do século XX e início do século XXI: as transformações nas telecomunicações e na 
tecnologia acrescentaram à versão contemporânea da globalização uma rapidez, e uma 
intensidade na rede de interligações jamais vistas. 
 Empresas transnacionais atuam intensamente, articulando processos em diferentes países.
 Enquanto os Estados passam por grandes pressões para 
atrair investimentos e tecnologia estrangeiros, e competir em 
um mercado cada vez mais vinculado e interdependente.
 As relações econômicas se desenvolvem progressivamente 
em ambientes variados (nacionais, regionais e internacionais), 
envolvendo diferentes atores e culturas.
Negociações internacionais
 O aumento da complexidade de fatores presentes nas negociações atuais requer um estudo 
mais detalhado sobre a teoria das negociações, já que os seus usos e ferramentas podem 
variar, nos âmbitos público e privado.
Em linhas gerais, as negociações contribuem para:
 Reduzir o tempo de conclusão de contratos, já que o tempo é um dos recursos mais caros 
da administração;
 Reduzir os custos de transação, ao dividir os custos entre todos os envolvidos no processo;
 Aumentar a qualidade dos contratos e a satisfação das partes envolvidas;
 Evitar ou reduzir possíveis conflitos.
 Este critério de análise é conhecido como mutualidade dos 
ganhos e apresenta duas possíveis situações no processo de 
negociação: “ganha-ganha” e “ganha-perde”. 
 No primeiro caso, um negociador ganha à medida que o outro 
também ganha; no segundo, um ganha à medida que o 
outro perde.
Negociações internacionais
 Como esperado, as negociações do tipo “ganha-ganha” são mais condizentes com o 
processo de cooperação entre os negociadores. 
 Uma vez que o êxito de um está relacionado ao sucesso do outro, a tendência é que ambos 
adotem posturas cooperativas e sinérgicas. 
 Ao contrário, em negociações do tipo “ganha-perde”, em que uma das partes ganha em 
detrimento da perda de outra, é esperado que posturas competitivas sejam predominantes. 
 No tipo ganha-perde, há uma situação específica e bastante conhecida, tanto no campo 
geral das negociações, como na vertente teórica realista das relações internacionais, 
chamada de negociação de soma-zero. 
 Neste caso, o ganho de um Estadorepresenta, exatamente, 
a perda do outro, ou seja, cada unidade de ganho de um 
simboliza, necessariamente, uma unidade subtraída do outro.
Negociações internacionais
Comparação entre a barganha distributiva e a barganha integrativa:
Negociações internacionais
Parâmetro Barganha Distributiva Barganha Integrativa
Objeto Soma zero Soma positiva
Interesses Conflitantes Convergentes
Táticas Confrontantes Cooperativas
Ganhos Relativos Absolutos
Flexibilidade Ênfase na posição Ênfase nos interesses
Fonte: autoria própria. Adaptado de: OLIVEIRA; ONUKI, 2011, p. 25.
 O poder é uma das principais variáveis condicionantes em um processo de 
negociação internacional. 
 Assim como há diferenças de poder entre os Estados no sistema internacional é mais 
comum que, em uma negociação, um negociador tenha mais poder que o outro.
 Negociações assimétricas são aquelas em que os negociadores apresentam um diferencial 
de poder, enquanto aquelas em que esses atores têm poder equivalente são chamadas 
de simétricas.
 O poder é definido por Joseph Nye (1993) como a capacidade de obter os resultados
desejados e mudar o comportamento de outros atores para atingir os seus próprios objetivos.
 Dois conceitos fundamentais no estudo das relações 
internacionais são os termos soft power (poder brando) e hard
power (poder duro). O poder brando é a habilidade de 
influenciar o comportamento de outros Estados por meio da 
persuasão, da negociação e do diálogo. Já o poder duro é 
utilizado para ameaçar e coagir outros atores por meio da 
demonstração de força, como o poderio militar ou econômico.
Negociações internacionais
O aumento da complexidade nas negociações atuais requer um estudo mais detalhado sobre a 
teoria das negociações, já que os seus usos e ferramentas podem variar, nos âmbitos público e 
privado. Qual dos processos a seguir não ocorre por meio da negociação?
a) Redução do tempo de conclusão de contratos.
b) Redução de custos de transação.
c) Minimização de possíveis conflitos entre as partes.
d) Aumento dos custos de transação.
e) Aumento da qualidade dos contratos.
Interatividade
O aumento da complexidade nas negociações atuais requer um estudo mais detalhado sobre a 
teoria das negociações, já que os seus usos e ferramentas podem variar, nos âmbitos público e 
privado. Qual dos processos a seguir não ocorre por meio da negociação?
a) Redução do tempo de conclusão de contratos.
b) Redução de custos de transação.
c) Minimização de possíveis conflitos entre as partes.
d) Aumento dos custos de transação.
e) Aumento da qualidade dos contratos.
Comentário: um dos objetivos de aperfeiçoar o processo de 
negociação é reduzir os custos, tanto financeiros como de 
tempo, das transações. A abertura ao diálogo e às boas práticas, 
leva à construção de interesses mútuos e à divisão dos custos
entre as partes, reduzindo o custo individual de cada envolvido 
na negociação.
Resposta
 Em negociações internacionais, a capacidade de veto dos Estados ou a impossibilidade de 
fechar acordos sem o consenso de todos os participantes são exemplos da importância da 
simetria de poder durante os processos multilaterais.
 Construir coalizões pode aumentar o poder de negociar de partes que apresentam menor 
capacidade em termos de poder. 
 Na medida em que haja um alinhamento de interesses entre elas, surgem os esforços de 
coordenação e cooperação para a realização de objetivos conjuntos específicos, e a 
formulação de estratégias para atingi-los. 
 Nas negociações multilaterais da Organização Mundial do 
Comércio (OMC), durante a Conferência Ministerial de 
Cancún, no México, em 2003, os países em desenvolvimento
formaram uma coalizão conhecida como G-20, com o objetivo 
de impedir a imposição de termos desfavoráveis, elaborados 
pelos Estados Unidos e pela União Europeia, sobre a 
questão agrícola.
Organização Mundial do Comércio (OMC)
 Criado em 1947, o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (Gatt) consistiu em 
um sistema de normas e concessões tarifárias que visava incentivar o livre-comércio entre os 
países, combater as práticas protecionistas, e evitar as disputas e guerras comerciais.
 Em 1995, o Gatt é substituído pela Organização Mundial do Comércio (OMC), por meio da 
assinatura e da ratificação do Tratado de Marraqueche, durante as negociações da 
conhecida Rodada Uruguai (1986 a 1994).
 As rodadas do comércio internacional são espaços de 
negociação multilateral em que agendas de diferentes temas
são discutidas entre os membros da organização com o 
objetivo final de estabelecer acordos comerciais nos mais 
variados âmbitos.
Organização Mundial do Comércio (OMC)
Os princípios que passaram a fundamentar a regulamentação multilateral do comércio foram:
 Nação-mais-favorecida: cláusula que implica que um membro deve estender a todos os 
parceiros comerciais qualquer benefício ou privilégio concedido a qualquer um deles;
 Tratamento nacional: cláusula segundo a qual um produto ou serviço importado deve receber 
o mesmo tratamento conferido em âmbito nacional quando entra no território do país 
importador; e
 Transparência: cláusula que confere a obrigatoriedade de dar 
publicidade às leis, aos regulamentos e às decisões 
relacionadas ao comércio internacional, de modo que possam 
ser amplamente conhecidos por seus destinatários.
Organização Mundial do Comércio (OMC)
Principais temas presentes na agenda da última rodada até o momento, a Rodada de Doha, 
que se iniciou em 2001, foram:
 Meio ambiente (transgênicos);
 Agricultura (subsídios às exportações); 
 Investimentos; 
 Implementação de quotas de importação de têxteis; 
 Trips (Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados 
ao Comércio).
 A Rodada de Doha, iniciada em 2001, tem foco na 
liberalização comercial do setor agrícola. Os impasses que 
impedem a finalização do processo giram em torno das 
assimetrias de poder que dividem os Estados dentro da 
organização: os Estados desenvolvidos (propriedade 
intelectual e serviços) versus Estados em desenvolvimento 
(agricultura e têxteis, não contemplados antes no Gatt).
Organização Mundial do Comércio (OMC)
Qual dos temas a seguir não é exclusivo da agenda de negociação da Organização Mundial do 
Comércio (OMC), a partir da Rodada Uruguai (1986-1994)?
a) Antidumping.
b) Serviços.
c) Agricultura.
d) Propriedade intelectual.
e) Solução de controvérsias.
Interatividade
Qual dos temas a seguir não é exclusivo da agenda de negociação da Organização Mundial do 
Comércio (OMC), a partir da Rodada Uruguai (1986-1994)?
a) Antidumping.
b) Serviços.
c) Agricultura.
d) Propriedade intelectual.
e) Solução de controvérsias.
Comentário: a cláusula denominada de Direitos Antidumping e 
de Compensação foi formulada pelo Gatt, e já estava na agenda 
de discussão das práticas de comércio, na década de 1960, 
durante a Rodada Kennedy.
Resposta
 BRASIL. Decreto-Lei n. 417, de 10 de janeiro de 1969, revogado pela Lei n. 6815, de 19 de 
agosto de 1980. Define a situação jurídica do estrangeiro no Brasil, cria o Conselho Nacional 
de Imigração, e dá outras providências.
 KEOHANE, R. O.; NYE, J. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston: 
Little Brown, 1977.
Referências
ATÉ A PRÓXIMA!