Módulo 05 - Serviços Públicos

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05. SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
5.1 Terminologia 
O termo “Serviço público” diz respeito às atividades desempenhas no âmbito da 
Administração Pública, notadamente pelo Poder Executivo, e que são prestacionais, por 
meio das quais o Poder Público fornece algo necessário à vida coletiva (exemplo: água, 
energia elétrica, transporte público, etc.). Enquanto isso, as atividades-meio não podem 
ser consideradas como serviços públicos (ex. vigilância, limpeza de repartições, etc.). 
 
5.2 Caracterização 
A caracterização de uma determinada atividade como serviço público depende da 
concepção de cada Estado. A Constituição Federal, por exemplo, define como serviços 
públicos o transporte coletivo, os serviços telefônicos, telegráficos, energia elétrica, etc. 
 
Alguns serviços são enquadrados dentro de um “núcleo pacífico dos serviços públicos”, 
tais como água, luz, iluminação pública, coleta de lixo, limpeza de ruas, correio, etc. 
 
Os serviços públicos significam prestações que propiciam diretamente benefícios e bens 
aos administrados, seja de forma individual (água, telefone) ou então genérica 
(iluminação pública, limpeza de ruas). 
 
Os serviços públicos possuem alguns elementos em comum: I) vínculo orgânico com a 
Administração, ou seja, mesmo que não exercido diretamente por ela, permanece sob 
o seu controle permanente; II) a atividade da prestação é submetida total ou 
parcialmente ao direito administrativo. 
 
5.3 Princípios 
Os serviços públicos poderão ser subdivididos em grupos de princípios: 
 
5.3.1 Funcionamento isonômico entre todos perante o serviço público. 
Esse princípio é decorrência do princípio da igualdade, segundo o qual o serviço público 
deverá ser prestado de forma igualitária, sem distinção de qualquer gênero. 
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Os serviços públicos não almejam lucro, de maneira que poderão suportar déficit. Salvo 
no caso das hipóteses previstas em lei (ex. gratuidade do ensino público, gratuidade no 
serviço de saúde público), o exercício de serviços públicos não implica em gratuidade. 
 
5.3.2 Funcionamento contínuo. 
São condições do serviço público adequado a continuidade e a regularidade, nos termos 
do §1º do art. 6º da Lei nº 8.987/95. 
 
5.3.3 Possibilidade de modificar o modo de execução 
Em virtude da sua importância e diante da necessidade de adaptações às novas 
exigências, tais como modernização tecnológica, há possibilidade de modificação 
unilateral do contrato administrativo. 
 
5.3.4 Serviço público eficiente. 
Diz respeito à necessidade de que o serviço público deverá ser exercido da melhor 
maneira possível, ou seja, de forma eficiente. 
 
5.4 Classificações 
Existem alguns critérios para a classificação dos serviços públicos. 
 
5.4.1 Titularidade. 
Os serviços poderão ser classificados conforme a divisão de competências trazida pela 
Constituição Federal: federal, estadual, municipal e metropolitana. Existem serviços que 
são exclusivos, outros cuja competência é concorrente (ex. assistência) e aqueles 
passíveis de delegação. 
 
5.4.2 Quanto ao destinatário. 
Os serviços públicos poderão ser uti universi ou gerais, quando não há destinatário 
específico (ex. limpeza de ruas, iluminação pública, etc.), ou então uti siguli ou 
individual, quando são prestados a usuários específicos (ex. água, telefone, gás 
canalizado, etc.). 
 
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A princípio os serviços universais não são cobrados individualmente, enquanto os 
individuais são remunerados diretamente pelos usuários, mediante pagamento de taxa 
ou tarifa. 
 
5.4.3 Quanto à responsabilidade 
Os serviços públicos poderão ser classificados ainda conforme a sua responsabilidade: I) 
Podem ser de total responsabilidade da Administração Pública, mesmo quando 
prestados pelos particulares (correio, água, gás), ou então, II) são de responsabilidade 
da Administração Pública tão somente nos casos em que exerce essa atividade, por 
serem não exclusivos (ex. ensino fundamental e médio). 
 
5.5 Formas de prestação de serviço público 
Os serviços públicos poderão ser prestados pela Administração Pública Direta, por meio 
dos seus próprios servidores, ou então a execução competirá aos particulares, mediante 
celebração de um contrato de prestação de serviços e remunerado pelos cofres 
públicos. 
 
Os serviços públicos também poderão ser desempenhados pelas entidades da 
Administração Público Indireta, cuja outorga ocorre mediante autorização legal. 
 
Além disso, os serviços públicos também poderão ser delegados aos particulares, 
pessoas físicas ou jurídicas, por meio de contrato ou ato administrativo. 
 
5.6. Concessão de serviço público. 
A concessão de serviço público foi regulamentada no Brasil por intermédio da Lei 
Federal nº 8.987/95, em cumprimento ao disposto no parágrafo único do artigo 175 da 
Constituição Federal. 
 
5.6.1 Conceito legal 
De acordo com o artigo 2º, II, da Lei 8.987/95, a concessão de serviço público “é a 
prestação de serviço público, feita pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, 
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mediante concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre a 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. 
 
5.6.2 Características 
 
5.6.2.1 Poder concedente: A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e outros 
entes estatais, cuja prestação do serviço é sua competência. 
 
5.6.2.2 A concessionária: é a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que executa o 
serviço por sua conta e risco por prazo determinado. Apesar de não integrar a 
Administração Pública, obedece a determinados preceitos do direito público, tais como 
a responsabilidade objetiva do Estado. 
 
5.6.2.3 Remuneração: Via de regra, a concessionária recebe a remuneração direta dos 
usuários, mediante pagamento de tarifa. 
 
5.6.2.4 Regras: Compete ao poder concedente fixar as regras, fiscalizar o cumprimento 
e aplicar sanções aos concessionários. 
 
5.6.2.5 Instrumentalização: A concessão é instrumentalizada por meio de um contrato 
administrativo, precedido de concorrência. 
 
5.6.3 Concessão de serviço precedida de obra pública 
Nos termos do artigo 2º, III da Lei 8.987/95, concessão de serviço precedida de obra 
pública é “a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou 
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder 
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta 
e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado 
mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado”. 
 
 
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5.6.4 Outros tipos de concessão 
Além das formas tradicionais, são tipos de concessão: I) concessão de serviço de TV a 
cabo; II) concessão de serviço de radiodifusão sonora e de sons e de imagens; III) 
concessão para serviços de telecomunicações; IV) concessão patrocinada; v) concessão 
administrativa; vi) concessão para exploração de porto organizado; vii) concessão 
florestal. 
 
5.6.5 Incidência da Lei nº 8.987/95 
A Lei nº 8.987/95 traz normas gerais de concessão e permissão de serviço público, que 
deverão ser observadas pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Por outro 
lado, nada impede que os Estados, Municípios e Distrito Federal elaborem legislação 
específica levando em consideração suas peculiaridades. 
 
5.6.6 Motivação da outorga de concessão ou permissão 
De acordo com o art. 5º da Lei 8.987/95, o poder concedente deverá publicar, antes da 
instauração da licitação, ato justificativo da conveniência e oportunidade da outorga da 
concessão ou permissão, com o seu objeto, área e prazo. 
 
5.6.7 Serviço adequado 
O artigo 6º da Lei nº 8.987/95 estabelece que o serviço deverá ser adequado, 
obedecendo aosseguintes preceitos: regularidade, continuidade, eficiência, segurança, 
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 
 
5.6.8 Direito e deveres dos usuários 
O artigo 7º prevê quais os direitos e deveres dos usuários: receber serviço adequado; 
receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de 
interesses individuais ou coletivos; obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha 
entre vários prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder 
concedente; levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as 
irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado; 
comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na 
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prestação do serviço; contribuir para a permanência das boas condições dos bens 
públicos através dos quais lhes são prestados os serviços. 
 
5.6.9 Política tarifária 
As tarifas dos serviços são calculadas conforme o preço da proposta vencedora da 
licitação, que deverá ser mantida por meio da revisão, nos termos do edital e no 
contrato. 
 
É necessária a manutenção do equilíbrio econômico financeiro (artigo 9, §2º), que 
deverá ser restabelecido em situações tais como a alteração de tributos ou encargos 
legais, alteração unilateral do contrato, etc. 
 
5.6.10 Licitação 
Além dos princípios da licitação em geral, a Lei nº 8.987/95 traz, nos artigos 14 a 22, 
regras próprias para as concessões e permissões. 
 
O artigo 15 estabelece quais os critérios de julgamento: I - o menor valor da tarifa do 
serviço público a ser prestado; II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder 
concedente pela outorga da concessão; III - a combinação, dois a dois, dos critérios 
referidos nos incisos I, II e VII; IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no 
edital; V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da 
tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica; VI - melhor proposta 
em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da concessão com 
o de melhor técnica; ou VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após 
qualificação de propostas técnicas. 
 
De acordo com o artigo 16 da referida lei, a outorga de concessão ou permissão não tem 
caráter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica, desde 
que justificada. 
 
O artigo 18 estabelece quais as cláusulas obrigatórias no edital, enquanto o artigo 18-A 
prevê a possibilidade de inversão de fases. 
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Os artigos 19 e 20 determinam regras quanto à participação de consórcios. 
 
Já o artigo 22 estabelece regras de transparência, tais como o fornecimento de 
informações a quaisquer interessados. 
 
5.6.11 Contrato de concessão 
O artigo 23 estabelece as cláusulas obrigatórias em um contrato de concessão. A Lei 
11.196/05 acrescentou o artigo 23-A, segundo o qual é possível a inclusão da previsão 
de mecanismos privados para solução de disputas, tais como a arbitragem. 
 
Já a subcontratação é possível, desde que prevista no contrato e autorizada pela 
Administração Pública. 
 
5.6.12 Encargos do concedente 
O artigo 29 estabelece quais os encargos do concedente, dentre os quais: regulamentar 
o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação; aplicar as 
penalidades regulamentares e contratuais; intervir na prestação do serviço, nos casos e 
condições previstos em lei; extinguir a concessão, nos casos previstos nesta Lei e na 
forma prevista no contrato; homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na 
forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato, etc. 
 
5.6.13 Encargos da concessionária 
O artigo 31, por sua vez, estabelece quais são os encargos da concessionária, dentre os 
quais: prestar serviço adequado, na forma prevista nesta Lei, nas normas técnicas 
aplicáveis e no contrato; manter em dia o inventário e o registro dos bens vinculados à 
concessão; prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e aos usuários, nos 
termos definidos no contrato; cumprir e fazer cumprir as normas do serviço e as 
cláusulas contratuais da concessão; etc. 
 
 
 
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6.6.14 Intervenção 
De acordo com o artigo 32 da Lei 8.987/95: “O poder concedente poderá intervir na 
concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o 
fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes”. Para 
isso é necessária a instrumentalização “por decreto do poder concedente, que conterá 
a designação do interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida”. 
 
5.6.15 Extinção 
O artigo 35 estabelece as causas de extinção do contrato de concessão, quais sejam: I - 
advento do termo contratual; II - encampação; III - caducidade; IV - rescisão; V - 
anulação; e VI - falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou 
incapacidade do titular, no caso de empresa individual. 
 
Com o termo contratual, o poder concedente deverá indenizar as parcelas dos 
investimentos vinculados a bens reversíveis ainda não amortizados ou depreciados, e 
que foram destinados a continuidade e atualidade do serviço. 
 
A encampação diz respeito à retomada do serviço pelo poder concedente, em virtude 
de interesse público, mediante autorização legal e após o pagamento de indenização. 
 
A caducidade é a rescisão unilateral promovida pelo poder concedente em virtude de 
má execução ou descumprimento de cláusulas pelo particular, desde garantido o 
contraditório e ampla defesa. 
 
Já a rescisão deverá ser solicitada pelo particular junto ao Poder Judiciário em função do 
descumprimento contratual por parte do poder concedente. 
 
A anulação decorre de ilegalidade na licitação e no contrato. 
 
Em todos os casos, o poder concedente assume, de imediato, o serviço, ocupando as 
instalações e os bens reversíveis, procedendo-se às liquidações necessárias. 
 
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5.7 Permissão e autorização de serviço público 
A permissão de serviço público é materializada mediante contrato de adesão, observada 
a precariedade e a revogabilidade unilateral pelo poder concedente. 
 
As principais diferenças em relação à concessão são: I) a concessão é atribuída a pessoa 
jurídica ou consórcio de empresas, ao que passo que a permissão é atribuída a pessoa 
física ou jurídica; II) a concessão destina-se a serviços de longa duração, de modo a 
propiciar o retorno dos elevados investimentos da concessionária, enquanto a 
permissão pressupõe média ou curta duração. 
 
Já a autorização não é disciplinada pela Lei nº 8.987/95 e sua formalização decorre de 
ato discricionário e precário. Via de regra, são serviços de fácil execução e sem 
remuneração por tarifas (ex. concessão de jardim ou canteiros de avenidas). 
 
5.8 Arrendamento e franquia 
Arrendamento é a forma pelo qual o poder público transfere a gestão operacional de 
um serviço público a um particular para que este o explore, por sua conta e risco, 
cedendo, para isso, um bem imóvel público ou um complexo de bens públicos 
(arrendamento em matéria de portos). 
 
Já a franquia é a forma pela qual o poder público transfere ao particular (franqueado) a 
execução de serviços públicos, que deverão ser prestados de modo padronizado em 
todos os aspectos. (ex. agências dos correios) 
 
5.9 Parceria público-privada 
A parceria público-privada é utilizada quando os serviços e atividades do poder público, 
que demandam elevado nível de investimentos, são prestados pelos particulares, com 
a repartição de encargos financeiros e riscos entre as partes e, por consequência, é 
marcada por compromissos recíprocos. 
 
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No Brasil, as parcerias público-privadas são disciplinadas pela Lei nº 11.079/2004, que 
traz normas gerais de licitação e contratação no âmbito de todaa Administração Pública, 
seja ela direta ou indireta. 
 
As parcerias público-privadas podem ocorrer na forma de duas modalidades: I) 
concessão patrocinada, quando a remuneração do parceiro privado ocorre com a 
cobrança de tarifa dos usuários mais uma contraprestação pecuniária por parte do 
parceiro público; II) concessão administrativa, quando a usuária é a própria 
Administração, direta ou indireta, competindo-lhe a remuneração. 
 
As PPPs só podem ser utilizadas em contratos com valor igual ou superior a R$ 20 
milhões de reais, com vigência mínima de 05 (cinco) anos e máxima de 35 (trinta e cinco) 
anos, incluindo eventuais prorrogações. 
 
As licitações serão na modalidade Concorrência e o edital e a minuta do contrato 
deverão ser submetidos à Consulta Pública prévia. O edital poderá prever a inversão de 
fases. 
 
Antes da celebração do contrato, deverá ser instituída uma sociedade de propósito 
específico, cuja responsabilidade é implantar e gerir o objeto da parceria. 
 
Poderá ser instituído um Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas, com natureza 
privada, patrimônio, direitos e obrigações próprios, cujo objetivo é prestar garantia de 
pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos. 
 
O contrato de PPP poderá prever cláusulas de arbitragem. 
 
5.10 Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI 
O procedimento de manifestação de interesse permite que particulares (iniciativa 
privada) apresentem, por sua conta e risco, projetos, levantamentos e estudos, a fim de 
subsidiar a Administração Pública na estruturação de empreendimentos destinados à 
concessão de serviços públicos, obra pública ou parceria público-privada.