Serviços Públicos

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Ana Luiza Bittencourt 
DIREITO ADMINISTRATIVO II 
Serviços Públicos 
- Sentido subjetivo: relacionado aos sujeitos responsáveis por prestar o serviço público > pode ser o próprio Estado, 
através dos órgãos, ou pode ser uma empresa privada, a qual recebe delegação para prestação de serviço público. 
- Sentido objetivo: toda atividade prestada pelo Estado, ou pelos seus agentes delegatários, com finalidade pública. 
É no sentido objetivo que o tema será desenvolvido. 
CONCEITO: toda ATIVIDADE prestada pelo ESTADO ou por seus AGENTES DELEGADOS, basicamente sob regime de 
DIREITO PÚBLICO, com vistas à satisfação de NECESSIDADES essenciais e secundárias da COLETIVIDADE. 
CARACTERÍSTICAS: 
• Sujeito estatal: titular do serviço público. NUNCA PERDE A TITULARIDADE (mesmo que terceirize). 
- Criação: o Estado sempre será titular do serviço público > compete a ele criar/implantar o serviço público. 
- Controle: é através do controle que é possível verificar se o serviço está atendendo a demanda social. 
- Fiscalização: independente de ser praticado pelo Estado ou por terceiros, os serviços devem ser fiscalizados, 
podendo sofrer sanções. 
- Regulamentação. 
- Alteração: justificadas pelo controle, para assim alcançar o serviço social para qual foi criado > modificações; 
extinção. 
 
• Particulares: são os executores > todas aquelas pessoas, jurídicas ou físicas, que em algum momento receberam 
delegação da administração pública para prestar/executar o serviço público. 
- Execução: recebem pela execução do serviço prestado. 
 
• Interesse coletivo: verificar as necessidades da sociedade 
- Primários: essenciais, por isso deve ser prestado na maior dimensão possível, alcançando maior número de 
pessoas > princípio da reserva do possível. 
- Secundários: não essenciais, podendo deixar de atender determinada região para atender as primários > tem 
que avaliar, verificando prioridades da administração e do local. 
 
• Supremacia: supremacia do titular em relação ao interesse privado. Não se precisa admitir que a disciplina seja 
integralmente de direito público, porque como é sabido, alguns particulares prestam serviços em colaboração com 
o poder público. Embora nessas hipóteses incidam algumas regras de direito privado, nunca incidirão elas 
integralmente, sendo necessário que algumas normas de direito público disciplinem a prestação do serviço. Pode-
se até mesmo dizer que nesses casos o regime será híbrido, predominando, porém, o regime de direito público 
quando em rota de colisão com o direito privado. 
 
• Prestação de contas: se é Direito Público, deve prestar contas para os órgãos competentes: legislativo, tribunal de 
contas fiscal, para sociedade (servindo como uma justificativa para aumento de tarifa). 
CLASSIFICAÇÃO: 
Serviços Delegáveis e Indelegáveis 
- Serviços delegáveis: pode ser prestado pelo Estado ou por particulares colaboradores. 
Ex.: transporte coletivo; energia elétrica; telefonia etc. 
 
- Serviços indelegáveis: só podem ser prestados pela administração direta, autárquica e fundacional de direito público. 
São inerentes ao poder público, não podendo ser transferidos a particulares para segurança do próprio Estado. 
Ex.: serviços de defesa nacional; segurança interna; fiscalização de atividades assistenciais, serviço da justiça; exercício 
de poder de polícia etc. 
Serviços Administrativos e de Utilidade Pública 
 
- Serviços administrativos: aqueles que o estado executa para compor melhor sua organização; ocorre na estrutura 
interna da administração pública. A sociedade tem um benefício indireto sobre isso. 
Ex.: centro de pesquisa; edita imprensa oficial para a divulgação dos atos administrativos; mudança na estrutura de 
atendimento etc. 
 
- Serviços de utilidade pública: se destinam diretamente aos indivíduos, sendo proporcionados para sua fruição direta. 
Ex.: energia domiciliar; fornecimento de gás; atendimento em postos médicos, ensino, etc. 
 
Serviços Coletivos e Singulares 
 
- Serviços coletivos: prestados a grupamentos indeterminados de indivíduos de acordo com as opções e prioridades 
da Administração, e em conformidade com os recursos de que disponha. 
Ex.: pavimentação das ruas; iluminação pública; serviço de abastecimento de água, etc. 
 
- Serviços singulares: preordenam-se a destinatários individualizados, sendo mensurável a utilização por cada um dos 
indivíduos. 
Ex.: energia domiciliar; uso de linha telefônica. 
 
Serviços Sociais e Econômicos 
 
- Serviços sociais: executa para atender aos reclamos sociais básicos e representam ou uma atividade propiciadora de 
comodidade relevante, ou serviços assistenciais e protetivos. Alta demanda. 
Ex.: serviços de assistência à criança e ao adolescente; assistência médica e hospitalar; assistência educacional; apoio 
a regiões menos favorecidas; assistência a comunidades carentes, etc. 
 
- Serviços econômicos: por sua possibilidade de lucro, representam atividades de caráter mais industrial e comercial, 
razão por que alguns denominam de serviços comerciais e industriais. 
Ex.: monopólio de certo segmento econômico – exploração de minérios e minerais nucleares; ou quando confere 
competência para a prestação desse tipo de serviço – energia elétrica. 
 
TITULARIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS: 
• COMPETÊNCIA: 
- Privativos: atribuídos a apenas uma das esferas da federação: ou da União, ou Estado, ou Distrital ou Município. 
✓ art. 21, VII, X, XXII CF > competência da União: emissão de moeda (privativo); serviço postal; executar serviço 
de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. 
✓ art. 25, §2º CF > competência dos Estados, diretamente ou mediante concessão: serviço de gás canalizado 
(privativo), vedada a emissão de medida provisória a isso. 
✓ art. 30, III, V > competência dos Municípios: instituir e arrecadar os tributos de sua competência (privativo), 
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos 
prazos fixados em lei; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços 
públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; 
 
- Comuns (art. 23): podem ser prestados por pessoas de mais de uma esfera federativa. Ex.: saúde; assistência pública; 
preservar florestas, fauna e flora; produção agropecuária; construção de moradia; educação. 
 
• REGULAMENTAÇÃO: os serviços públicos só podem ser executados se houver uma disciplina normativa que os 
regulamente, que trace as regras através das quais se possa verificar como vão ser prestados. Essa disciplina 
regulamentadora pode se formalizar através de lies, decretos e outros atos regulamentares. A regulamentação do 
serviço público cabe à entidade que tem competência para prestá-lo. 
 
• CONTROLE (benefício social): controlar a execução. 
- Interno: tem base no princípio da hierarquia e da disciplina > hierarquia dos órgãos dentro da Administração. 
- Externo: ocorre quando a Administração procede à fiscalização de particulares e colaboradores (concessionários 
e permissionários), ou quando verifica os aspectos administrativo, financeiro e institucional de pessoas da 
administração descentralizada. Tais controles servem para aferir a forma de prestação, os resultados que tem 
produzido, os benefícios sociais, a necessidade de ampliação, redução ou substituição, e enfim, todos os aspectos 
que constituam real avaliação do que está sendo executado. 
 
PRINCÍPIOS (específicos, que obrigatoriamente devem fazer parte): 
 
• Generalidade: o serviço público tem que ser prestado na maior amplitude possível, sem distinções. 
• Continuidade: o serviço público é ininterrupto, prestado de forma regular (não pode sofrer paralisações, exceto 
em alguns casos). Quando há a suspensão do serviço público, o assunto deve ser examinado sob dois ângulos. 
O primeiro consiste na hipótese em que o usuário do serviço deixa de observar os requisitostécnicos para a 
prestação. Neste caso, o poder público pode suspender a prestação de serviço, pois que, se lhe incube prestá-lo, 
compete ao particular beneficiário aparelhar-se devidamente para possibilitar a prestação. 
Solução diversa ocorre quando o usuário deixa de pagar o serviço. Se o serviço for facultativo, o poder público 
pode suspender a prestação no caso de não pagamento (ex.: serviços prestados por concessionária). 
Obs.: no que tange ao serviço de abastecimento de água, a Lei 11.445/2007, passou a estabelecer que a 
interrupção do serviço em virtude de inadimplência deve obedecer a prazos e critérios que preservem condições 
mínimas de manutenção da saúde das pessoas atingidas, quando se tratar de: a) estabelecimentos de saúde; b) 
instituições educacionais; c) instituições de internação coletiva de pessoas; d) usuário de baixa renda, beneficiário 
da tarifa social (art. 40, § 3º). 
• Eficiência: economia e prestatividade > avalia-se a relação custo-benefício do serviço. 
• Modicidade: os serviços devem ser prestados por preços módicos, devendo o poder público avaliar o poder 
aquisitivo do usuário para que, por dificuldades financeiras, não seja ele alijado do universo de beneficiários do 
serviço. Ex.: tarifas, como de transporte coletivo; pedágios de estradas; serviço funerário. 
 
REMUNERAÇÃO 
• Gratuito: não paga no momento em que está utilizando. Ex.: saúde, segurança, educação pública. 
• Remunerados: os indivíduos têm obrigação pecuniária como contraprestação do serviço. 
- Obrigatórios (TAXA): coleta de lixo (paga no IPTU); iluminação pública; prevenção de incêndio. A remuneração é 
devida ainda que o usuário não utilize o serviço, estando o serviço posto à sua disposição. 
- Facultativo (TARIFA): ônibus; energia elétrica; telefone fixo. Aqui o pagamento é devido pela efetiva utilização 
do serviço, e dele poderá o particular não mais utilizar se não quiser, não precisando pagar. 
USUÁRIOS: todos são usuários, os quais possuem direitos e deveres. 
- Direitos: receber o serviço com regularidade, eficiência, pontualidade, cordialidade. 
- Deveres: 3 ordens: 
• Administrativa: como apresentar documentos, certidões > deve apresentar documentos necessários para 
determinado serviço. 
• Técnica: voltado mais para serviços que são tarifados, como serviço industrial > ordens técnicas para que o serviço 
possa ser implantado, como ter o padrão para fazer pedido. 
• Pecuniária: relacionado aos serviços remunerados > pagar pelo o que recebe. 
EXECUÇÃO DO SERVIÇO 
- Direta: o próprio Estado presta diretamente os serviços públicos. Acumula, pois, as situações de titular e prestador 
do serviço. A execução direta dos serviços está a cargo da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal 
através dos órgãos integrantes de suas respectivas estruturas. Ex.: ministérios, secretarias estaduais e municipais, 
coordenadorias, delegacias, etc. Obs.: esses órgãos formam o que se costuma denominar de administração 
centralizada, porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a atividade. 
- Indireta: prestados por entidades diversas das pessoas federativas; transferência da execução de atividade estatal a 
determinada pessoa integrante ou não da Administração; existem certos serviços que são feitos de forma mais célere 
quando a administração transfere para uma empresa privada, por exemplo. Ainda que prestado o serviço por terceiro, 
o Estado não pode deixar de ter alguma responsabilidade nesse processo. 
• Delegação legal: processo de descentralização foi formalizado através de lei. A lei, como regra, ao mesmo tempo 
em que admite a descentralização, autoriza a criação de pessoa administrativa para executar o serviço. É o tipo de 
serviço que a adm. pública transfere para as entidades da administração indireta. Ex.: CEMIG; COPASA. 
• Deleção negocial: celebração de um contrato administrativo; é um serviço que será negociado com particular, 
tendo origem de uma licitação pública. 
• Desestatização e Privatização: desestatizar significa retirar o Estado de certo setor de atividades, ao passo que 
privatizar indica tornar algo privado. Os objetivos fundamentais da desestatização é reordenar a posição 
estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo 
setor público. No que se refere ao serviços públicos ressalta-se que o Estado não deixou de ser o titular, 
transferindo somente a EXECUÇÃO em si dos serviços. Por isso fica expresso na lei que a desestatização dos 
serviços públicos pressupõe delegação, pelo Poder Público, de concessão ou permissão do serviço, objeto da 
exploração. 
• Gestão associada: exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por 
meio de consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhados ou não da 
prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviço, pessoal e bens essenciais 
à continuidade dos serviços transferidos > nessa gestão só poderão participar pessoas administrativas (públicas). 
Ex.: fiscalização no trânsito municipal > é de competência do município, mas se ele não tem capacidade pessoal, 
pode firmar om o estado um convenio de gestão associada para que ajude na prestação do serviço. 
REGIMES DE PARCERIA: aliança do Poder Público e entidades privadas, sempre com o objetivo de fazer chegar aos 
mais diversos segmentos da população os serviços de que esta necessita e que, por várias razões, não lhe são 
prestados. A elas incumbirá a execução de serviços e atividades que beneficiem a coletividade, de modo que tal 
atuação se revestirá da qualificação de função delegada do Poder Público. 
REGIME DE CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS: nesses acordos, normalmente de caráter plurilateral, Poder Público de 
um lado, e entidades privadas de outro, associam-se com o objetivo de alcançar resultados de interesses comuns. 
Ajuste dessa modalidade seria, por exemplo, o que a União firmasse com fundações mantidas por indústrias 
automobilísticas com vistas ao aperfeiçoamento e avenço tecnológico da indústria nacional no setor. 
CONCESSÃO DE SERVIÇO PRECEDIDA DE EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA 
Conceito: contrato administrativo através do qual o Poder Público ajusta com a pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas a execução de determinada obra pública, por sua conta e risco, delegando ao construtor, após a conclusão, 
sua exploração por determinado prazo. Pretende o Estado livrar-se do dispêndio que obras públicas acarretam, 
deixando todo o investimento a cargo do concessionário. 
 
Objeto: duplicidade de objeto. 
1. Ajuste entre o concedente e o concessionário para o fim de ser executada determinada obra pública. Há um 
contrato de construção de obra, assemelhado aos contratos administrativos de obras em geral, deles se 
distinguindo, contudo, pela circunstância de que o concedente não remunera o concessionário pela execução. 
2. Uma real concessão > o concedente, concluída a obra, transfere a sua exploração, por determinado prazo, ao 
concessionário. É o serviço público de exploração da obra pública que vai ser concedido, incumbindo àqueles 
que dele desfrutarem (os usuários) o pagamento da respectiva tarifa em prol de quem construiu a obra e 
agora explora o serviço dela decorrente. 
 
Exigência de licitação: 
• Obrigatoriedade: art. 37, XXI CF > sempre através de licitação > Estado não pode livremente escolher. 
• Modalidade licitatória: a lei fixa a CONCORRÊNCIA como modalidade obrigatória. Por exceção, prevê a 
modalidade de leilão de quotas ou ações no caso de privatização de pessoas administrativas sob controle direto 
ou indireto da União. 
• Edital: direitos e obrigações do concedente e do concessionário; o objeto e o prazo da concessão; as condições 
para a adequada prestação do serviço; critério de reajuste das tarifas. 
• Critérios de julgamento: o vencedor da licitação será aquele que apresentarmenor valor de tarifa do serviço a ser 
prestado. Aqui a lei pretendeu favorecer o usuário, adotando o princípio da modicidade de tarifa. Se a concessão 
importar em pagamento do concessionário ao concedente, o critério de julgamento será inverso, vale dizer, 
vencerá a licitação aquele que oferecer o maior preço. 
• Fatores de desclassificação: Se a proposta for inexequível material ou financeiramente, deve ser desclassificada. 
Se o interessado necessitar, para viabilizar sua proposta, de subsídios ou vantagens que, além de não autorizados 
em lei, não estejam também à disposição dos demais licitantes, será ele desclassificado. 
Encargos do concedente: é a administração pública: 
✓ Fiscalizar, praticar multas e demais considerações dispostas no edital. 
✓ Intervenção na propriedade privada: pode o concedente declarar de utilidade pública todos os bens 
necessários à execução do serviço ou da obra pública, seja para fins de desapropriação, seja com o fito de 
instituir servidão administrativa. 
✓ Outros encargos: incentivar a competitividade; fomentar o aumento de qualidade; estimular a criação de 
associações de usuários. 
Encargos do concessionário: é a empresa privada: 
✓ Prestar o serviço adequado, com regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, 
cortesia e modicidade de tarifas. 
✓ Transparência na execução. 
✓ Responsabilidade por suas contratações. 
Extinção: 
• Natural: é a forma natural de extinção da concessão. Os efeitos dessa extinção são ex nunc (só a partir do termo 
final é que o serviço se considera revertido ao concedente. E também somente a partir dele é que o concessionário 
se desvincula de suas obrigações. 
• Anulação: é decretada a anulação quando o pacto possui vício de legalidade. Sua decretação pode provir de 
decisão administrativa ou judicial, e os efeitos são ex tunc, ou seja, a partir da ocorrência do vício. 
• Rescisão: iniciativa do concessionário. O pressuposto da rescisão é o descumprimento, pelo concedente, das 
normas. 
• Caducidade: é quando a rescisão ocorre por inadimplemento do concessionário. 
• Encampação: administração (concedente) retoma a execução do serviço (ela é titular). Existem determinados 
requisitos para isso: 
- Extinção unilateral do contrato de concessão: somente a administração pode extinguir. 
- Lei autorizativa. 
- Prévio pagamento: indenizar o concessionário > pagar por todo custo, inclusive com funcionários. É raro devido 
ao gasto excessivo. 
PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
Conceito e objeto: o Poder Público (permitente) transfere a um particular (permissionário) a execução de certo serviço 
público nas condições estabelecidas em normas de direito público, inclusive quanto à fixação do valor de tarifas. O 
objeto imediato consiste na execução em si do serviço visando alcançar os reclamos da sociedade. 
Natureza jurídica: ato administrativo. 
Diferença entre concessão e permissão: a concessão pode ser contratada com pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas, a permissão só pode ser firmada com pessoa física ou jurídica. Além disso, a permissão é dotada de 
precariedade, o que não ocorre na concessão. 
Responsabilidade civil: tanto quanto ocorre na concessão, o permissionário sujeita-se à responsabilidade civil 
objetiva. 
Extinção: 
✓ Termo final do prazo. 
✓ Anulação: contrato possui vício de legalidade > efeitos ex tunc. 
✓ Encampação: retomar o serviço que está sendo prestado pela pessoa física ou jurídica. 
✓ Caducidade: é quando a rescisão ocorre por inadimplemento do permitente (da administração).