Licoes Preliminares de Direito Administrativo II 2020 (Joaquim Vaz) 127 - Copy

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Joaquim Vaz 
 
 
 
 
 
 
 
 
LIÇÕES PRELIMINARES DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
II 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Maputo ◊ 2020 
 
Aos meus estimados alunos, 
 
Espero que estas parcas lições vos sirvam na 
vossa caminhada para o entendimento 
preliminar de Direito Administrativo. 
 
Aceitem as minhas saudações académicas. 
 
Maputo, Julho de 2020 
 
Joaquim Vaz 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 3 
 
 
ÍNDICE 
 
 
 
 
 
 
Lição 11 
Procedimento Administrativo 
 
11.1. Noção de procedimento administrativo ………………………………………………………………… 
11.2. Regulamentação jurídica do procedimento administrativo ……………………………………… 
11.3. Natureza jurídica do procedimento administrativo ………………………………………………… 
11.4. Classificações do procedimento administrativo ……………………………………………………… 
11.4.1. Quanto ao critério de iniciativa ………………………………………………………………… 
11.4.2. Quanto ao critério do objecto …………………………………………………………………… 
11.4.3. Procedimentos comuns …………………………………………………………………………… 
11.5. Doutrinas de codificação do procedimento administrativo ……………………………………… 
11.5.1. Sistema administrativo anglo-saxónico ……………………………………………………… 
11.5.2. Sistema administrativo austríaco ……………………………………………………………… 
11.5.3. Sistema administrativo romano-germânico ……………………………………………… 
11.6. Princípios gerais do procedimento administrativo ………………………………………………… 
11.6.1. Princípio da escrita …………………………………………………………………………………… 
11.6.2. Princípio da informalidade ……………………………………………………………………… 
11.6.3. Princípio da iniciativa ……………………………………………………………………………… 
11.6.4. Princípio da publicidade do impulso processual ………………………………………… 
11.6.5. Princípio inquisitório ……………………………………………………………………………… 
11.6.6. Princípio da celeridade …………………………………………………………………………… 
11.6.7. Princípio da participação ………………………………………………………………………… 
11.6.8. Princípio da colaboração ………………………………………………………………………… 
11.6.9. Princípio da informação …………………………………………………………………………… 
11.7. Estrutura do procedimento administrativo …………………………………………………………… 
11.7.1. Iniciativa ………………………………………………………………………………………………… 
11.7.2. Informação ……………………………………………………………………………………………… 
11.7.3. Consulta …………………………………………………………………………………………………… 
11.7.4. Contradição ……………………………………………………………………………………………… 
11.7.5. Prazos ……………………………………………………………………………………………………… 
11.7.6. Decisão …………………………………………………………………………………………………… 
11.8. Acto tácito …………………………………………………………………………………………………………… 
11.9. Jurisdição administrativa ……………………………………………………………………………………… 
11.9.1. Conceito de jurisdição ……………………………………………………………………………… 
11.9.2. Características da jurisdição ……………………………………………………………………… 
11.9.3. Princípios de jurisdição …………………………………………………………………………… 
11.9.4. Noção de recurso ……………………………………………………………………………………… 
11.9.5. Recurso hierárquico ………………………………………………………………………………… 
11.9.6. Recurso contencioso ………………………………………………………………………………… 
Bibliografia ………………………………………………………………………………………………………………………... 
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Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 4 
Lição 12 
Regulamento Administrativo 
 
12.1. Formas de actividade administrativa ……………………………………………………………………… 
12.2. Conceito de regulamento administrativo ……………………………………………………………… 
12.2.1. Elemento material …………………………………………………………………………………… 
12.2.2. Elemento orgânico …………………………………………………………………………………… 
12.2.3. Elemento funcional …………………………………………………………………………………… 
12.3. Características dos regulamentos administrativos ………………………………………………… 
12.4. Origem, natureza e fundamentos do poder regulamentar ……………………………………… 
12.5. Classificações dos regulamentos administrativos …………………………………………………… 
12.5.1. Quanto à relação do regulamento com a lei ……………………………………………… 
12.5.2. Quanto ao objecto do regulamento …………………………………………………………… 
12.5.3. Quanto ao âmbito da aplicação do regulamento ………………………………………… 
12.5.4. Quanto à projecção da eficácia do regulamento ………………………………………… 
12.5.5. Quanto ao conteúdo do regulamento ………………………………………………………… 
12.6. Formas jurídicas dos regulamentos ……………………………………………………………………… 
12.7. Efeitos de violação de normas regulamentares ……………………………………………………… 
12.7.1. Sanções penais ………………………………………………………………………………………… 
12.7.2. Sanções administrativas …………………………………………………………………………… 
12.7.3. Sanções disciplinares ……………………………………………………………………………… 
12.8. Distinção entre regulamento administrativo e acto administrativo ………………………… 
12.8.1. Na interpretação e integração …………………………………………………………………… 
12.8.2. Nos vícios e formas de invalidade ……………………………………………………………… 
12.8.3. Na impugnação contenciosa ……………………………………………………………………… 
Bibliografia ………………………………………………………………………………………………………………………... 
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Lição 13 
Acto Administrativo 
 
13.1. Conceito de acto administrativo ……………………………………………………………………………… 
13.1.1. Acto administrativo em sentido material …………………………………………………… 
13.1.2. Acto administrativo em sentido formal ……………………………………………………… 
13.1.3. Acto administrativo como categoria jurídica administrativa ……………………… 
13.2. Definição de acto administrativo …………………………………………………………………………… 
13.2.1. Acto administrativo é um acto jurídico ……………………………………………………… 
13.2.2. Acto administrativo é um acto unilateral …………………………………………………… 
13.2.3. Acto administrativo é um acto de um órgão administrativo ………………………… 
13.2.4. Acto administrativo é um acto materialmente administrativo …………………… 
13.2.5. Acto administrativo é um acto feito no exercício do poder administrativo …… 
13.2.6. Acto administrativo é um acto produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ............ 
13.2.7. Importância do acto administrativo no estudo do Direito Administrativo …… 
13.3. Características dos actos administrativos …………………………………………………………………... 
13.3.1. Características comuns dos actos administrativos …………………………………………. 
a) Subordinação à lei …………………………………………………………………………………………. 
b) Presunção de legalidade ………………………………………………………………………………… 
c) Imperatividade ……………………………………………………………………………………………… 
d) Revogabilidade ……………………………………………………………………………………………… 
e) Sanabilidade …………………………………………………………………………………………………. 
f) Autoridade ……………………………………………………………………………………………………. 
 
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Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
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13.3.2. Características específicas do acto administrativo ……………………………………… 
a) Condição necessária de uso da força ……………………………………………………………. 
b) Possibilidade de execução forçada ………………………………………………………………. 
c) Impugnabilidade contenciosa ……………………………………………………………………… 
13.4. Natureza jurídica do acto administrativo ………………………………………………………………… 
13.4.1. Acto administrativo como negócio jurídico ………………………………………………… 
13.4.2. Acto administrativo como sentença …………………………………………………………… 
13.4.3. Acto administrativo como acto suis generis ………………………………………………… 
13.5. Funções do acto administrativo ……………………………………………………………………………… 
13.5.1. Função tituladora ……………………………………………………………………………………… 
13.5.2. Função definitória …………………………………………………………………………………….. 
13.5.3. Função procedimental ……………………………………………………………………………… 
13.5.4. Função estabilizadora ……………………………………………………………………………… 
13.5.5. Função concretizadora ……………………………………………………………………………… 
13.5.6. Função processual …………………………………………………………………………………….. 
13.6. Estrutura do acto administrativo …………………………………………………………………………… 
13.6.1. Elementos subjectivos do acto administrativo …………………………………………… 
a) Autor do acto administrativo ………………………………………………………………………. 
b) Destinatário do acto administrativo……………………………………………………………. 
13.6.2. Elementos objectivos do acto administrativo ……………………………………………… 
a) Conteúdo do acto administrativo …………………………………………………………………. 
b) Objecto do acto administrativo ……………………………………………………………………. 
13.6.3. Elementos funcionais do acto administrativo ……………………………………………… 
a) Motivos do acto administrativo …………………………………………………………………… 
b) Fim do acto administrativo …………………………………………………………………………. 
13.6.4. Elementos formais do acto administrativo …………………………………………………. 
a) Forma do acto administrativo ……………………………………………………………………… 
b) Formalidades do acto administrativo ………………………………………………………….. 
13.7. Análise dos elementos do acto administrativo ………………………………………………………… 
13.7.1. Elementos essenciais do acto administrativo ……………………………………………… 
a) Sujeitos do acto administrativo ……………………………………………………………………. 
b) Manifestação de vontade administrativa ……………………………………………………… 
c) Objecto do acto administrativo ……………………………………………………………………. 
d) Produção de efeitos jurídicos ………………………………………………………………………. 
13.7.2. Elementos não essenciais do acto administrativo ………………………………………... 
a) Condição ……………………………………………………………………………………………………. 
b) Modo …………………………………………………………………………………………………………. 
c) Prazo …………………………………………………………………………………………………………. 
13.8. Tipologia dos actos administrativos ……………………………………………………………………….. 
13.8.1. Actos administrativos primários ………………………………………………………………… 
13.8.2. Actos administrativos secundários …………………………………………………………… 
13.8.3. Actos administrativos instrumentais ………………………………………………………… 
13.9. Classificação dos actos administrativos ………………………………………………………………… 
13.9.1. Quanto ao autor do acto …………………………………………………………………………… 
13.9.2. Quanto ao destinatário do acto ………………………………………………………………… 
13.9.3. Quanto aos efeitos jurídicos do acto …………………………………………………………… 
13.9.4. Quanto ao tipo do poder administrativo …………………………………………………….. 
13.9.5. Quanto à forma administrativa ………………………………………………………………….. 
13.9.6. Quanto ao procedimento e hierarquia administrativos ……………………………….. 
13.9.7. Quanto à execução administrativa ……………………………………………………………… 
 
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Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
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13.10. Actos administrativos definitivos e não definitivos …………………………………………………….. 
13.10.1. Definitividade material ………………………………………………………………………………… 
13.10.2. Definitividade horizontal ……………………………………………………………………………… 
13.10.3. Definitividade vertical …………………………………………………………………………………. 
13.10.4. Princípio da tripla definitividade …………………………………………………………………. 
13.11. Actos administrativos constitutivos e não constitutivos …………………………………………….. 
13.11.1. Actos constitutivos de direitos …………………………………………………………………….. 
13.11.2. Actos não-constitutivos de direitos ……………………………………………………………… 
13.11.3. Actos administrativos precários …………………………………………………………………… 
13.12. Existência, validade e eficácia do acto administrativo ………………………………………………… 
13.12.1. Existência e inexistência do acto administrativo …………………………………………… 
13.12.2. Validade e invalidade do acto administrativo ……………………………………………….. 
13.12.3. Eficácia e ineficácia do acto administrativo …………………………………………………… 
13.13. Requisitos de validade do acto administrativo ………………………………………………………....... 
13.13.1. Sujeitos do acto administrativo ……………………………………………………………………. 
a) Competência administrativa …………………………………………………………………………. 
b) Delegação de poderes …………………………………………………………………………………… 
c) Subdelegação de poderes ……………………………………………………………………………… 
13.13.2. Forma e formalidades do acto administrativo ………………………………………………. 
a) Fundamentação ……………………………………………………………………………………………. 
b) Formalidades ………………………………………………………………………………………………. 
c) Forma …………………………………………………………………………………………………………. 
d) Silêncio administrativo ………………………………………………………………………………… 
13.13.3. Conteúdo e objecto do acto administrativo …………………………………………………… 
13.13.4. Fim do acto administrativo …………………………………………………………………………… 
13.14. Requisitos de eficácia do acto administrativo ……………………………………………………………. 
13.14.1. Publicação ou notificação do acto aos interessados ……………………………………….. 
13.14.2. Visto do Tribunal Administrativo ………………………………………………………………… 
13.15. Interpretação e integração do acto administrativo …………………………………………………….. 
13.15.1. Interpretação do acto administrativo …………………………………………………………… 
13.15.2. Integração do acto administrativo ……………………………………………………………….. 
13.16. Invalidade do acto administrativo ……………………………………………………………………………. 
13.16.1. Ilegalidade do acto administrativo ……………………………………………………………… 
13.16.2. Vícios do acto administrativo ……………………………………………………………………… 
a) Usurpação de poder ……………………………………………………………………………………… 
b) Incompetência ……………………………………………………………………………………………… 
c) Vício formal …………………………………………………………………………………………………. 
d) Violação de lei ………………………………………………………………………………………………. 
e) Desvio de poder …………………………………………………………………………………………… 
f) Cumulação de vícios ……………………………………………………………………………………… 
g) Ilicitude do acto administrativo …………………………………………………………………….. 
13.16.3. Vícios de vontade no acto administrativo …………………………………………………….. 
a) Coacção ……………………………………………………………………………………………………….. 
b) Erro ……………………………………………………………………………………………………………… 
c) Dolo …………………………………………………………………………………………………………….. 
13.17. Formas de invalidade do acto administrativo ……………………………………………………………. 
13.17.1. Nulidade …………………………………………………………………………………………………….. 
13.17.2. Anulabilidade ……………………………………………………………………………………………… 
13.17.3. Âmbito de aplicação da nulidade e da anulabilidade ……………………………………… 
13.17.4. Casos de nulidade ………………………………………………………………………………………… 
13.17.5. Correspondência entre causas e formas da invalidade …………………………………… 
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Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
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13.17.6. Sanação dos actos administrativos anuláveis ………………………………………………… 
13.17.7. Nulidade e inexistência do acto administrativo ……………………………………………… 
13.18. Eficácia do acto administrativo …………………………………………………………………………………. 
13.18.1. Modalidades de eficácia do acto administrativo …………………………………………….. 
13.18.2. Cessação da eficácia do acto administrativo ………………………………………………….. 
13.18.3. Retroactividade dos efeitos do acto administrativo ………………………………………. 
13.19. Extinção e modificação do acto administrativo ………………………………………………………….. 
13.19.1. Revogação do acto administrativo ………………………………………………………………… 
13.19.2. Suspensão do acto administrativo ………………………………………………………………… 
13.19.3. Ratificação do acto administrativo ………………………………………………………………... 
13.19.4. Reforma do acto administrativo …………………………………………………………………… 
13.19.5. Conversão do acto administrativo ………………………………………………………………… 
13.19.6. Rectificação do acto administrativo ………………………………………………………………. 
13.19.7. Regime jurídico comum da ratificação, reforma e conversão ………………………….. 
Bibliografia …………………………………………………………………………………………………………………………… 
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Lição 14 
Contrato Administrativo 
 
14.1. Dualismo do regime jurídico da administração pública …………………………………………… 
14.2. Conceito de contrato administrativo ……………………………………………………………………… 
14.3. Características do contrato administrativo …………………………………………………………… 
14.4. Contratos administrativos versus contratos privados ……………………………………………… 
14.4.1. Critério de sujeição …………………………………………………………………………………… 
14.4.2. Critério de objecto ……………………………………………………………………………………. 
14.4.3. Critério estatutário …………………………………………………………………………………… 
14.5. Principais contratos administrativos ………………………………………………………………………14.5.1. Contrato de empreitada de obras públicas ………………………………………………… 
14.5.2. Contrato de concessão de obras públicas …………………………………………………… 
14.5.3. Contrato de concessão de serviços públicos ……………………………………………… 
14.5.4. Contrato de fornecimento contínuo …………………………………………………………… 
14.5.5. Contrato de prestação de serviços de utilidade pública ……………………………… 
14.5.6. Contrato de concessão de uso privativo do domínio público ……………………… 
14.5.7. Contrato de exploração de jogos de fortuna ou de azar ……………………………… 
14.6. Regime jurídico dos contratos administrativos ……………………………………………………… 
14.6.1. Elementos essenciais do contrato administrativo ……………………………………… 
a) Capacidade dos contraentes ………………………………………………………………….. 
b) Mútuo consenso ………………………………………………………………………………………... 
c) Objecto possível ……………………………………………………………………………………. 
d) Forma dos contratos ……………………………………………………………………………… 
14.6.2. Formação do mútuo consenso …………………………………………………………………… 
a) Ajuste directo ………………………………………………………………………………………. 
b) Concurso ……………………………………………………………………………………………… 
14.6.3. Interpretação do contrato administrativo ………………………………………………… 
14.6.4. Execução, modificação e extinção do contrato administrativo …………………… 
a) Execução dos contratos administrativos …………………………………………………. 
b) Garantias de execução das obrigações contratuais …………………………………… 
c) Fiscalização de execução dos contratos administrativos …………………………. 
d) Modificações dos contratos administrativos …………………………………………… 
e) Extinção dos contratos administrativos …………………………………………………. 
Bibliografia ………………………………………………………………………………………………………………………… 
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Lição 15 
Operações Materiais Administrativas 
 
15.1. Noção de operações materiais administrativas ……………………………………………………. 
15.2. Características das operações materiais administrativas ………………………………………. 
15.3. Tipologia das operações materiais administrativas ……………………………………………… 
15.4. Regime jurídico das operações materiais administrativas ……………………………………. 
15.5. Controlo das operações materiais administrativas …………………………………………………. 
Bibliografia ………………………………………………………………………………………………………………………… 
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Lição 16 
Garantias dos Particulares 
 
16.1. Noção geral e tipos de garantias ……………………………………………………………………………. 
16.1.1. Conceito de garantia …………………………………………………………………………………. 
16.1.2. Tipologia de garantias ………………………………………………………………………………. 
a) Garantias preventivas ………………………………………………………………………… 
b) Garantias repressivas …………………………………………………………………………. 
c) Garantias de legalidade ………………………………………………………………………. 
d) Garantias dos particulares …………………………………………………………………. 
16.2. Garantias políticas …………………………………………………………………………………………………. 
16.2.1. Conceito de garantias políticas …………………………………………………………………. 
16.2.2. Tipos de garantias políticas ………………………………………………………………………. 
a) Direito de petição ………………………………………………………………………………. 
b) Direito de resistência …………………………………………………………………………. 
c) Direito de acção popular …………………………………………………………………… 
16.3. Garantias administrativas ……………………………………………………………………………………… 
16.3.1. Conceito de garantias administrativas ………………………………………………………. 
16.3.2. Tipos de garantias administrativas ……………………………………………………………. 
a) Garantias petitórias ……………………………………………………………………………. 
b) Queixa ao Provedor de Justiça ……………………………………………………………. 
16.4. Garantias impugnatórias ………………………………………………………………………………………. 
16.4.1. Reclamação ……………………………………………………………………………………………… 
16.4.2. Recurso hierárquico …………………………………………………………………………………. 
a) Estrutura do recurso hierárquico ………………………………………………………... 
b) Tipos de recurso hierárquico ………………………………………………………………. 
c) Regime jurídico do recurso hierárquico ………………………………………………. 
d) Natureza jurídica do recurso hierárquico ……………………………………………. 
16.4.3. Recurso hierárquico impróprio …………………………………………………………………. 
16.4.4. Recurso tutelar ………………………………………………………………………………………… 
16.4.5. Recurso de revisão …………………………………………………………………………………… 
16.5. Garantias contenciosas ou jurisdicionais ………………………………………………………………… 
16.5.1. Conceito de garantias contenciosas …………………………………………………………… 
16.5.2. Funções de garantias contenciosas ……………………………………………………………. 
a) Função subjectiva ………………………………………………………………………………. 
b) Função objectiva ………………………………………………………………………………… 
16.5.3. Conceito de contencioso administrativo …………………………………………………… 
a) Em sentido orgânico …………………………………………………………………………… 
b) Em sentido funcional …………………………………………………………………………. 
c) Em sentido instrumental ……………………………………………………………………. 
d) Em sentido normativo ………………………………………………………………………… 
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Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
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e) Em sentido material …………………………………………………………………………… 
16.5.4. Espécies de contencioso administrativo ……………………………………………………. 
a) Contencioso administrativo por natureza ……………………………………………. 
b) Contencioso administrativo por atribuição …………………………………………. 
16.5.5. Meios contenciosos ………………………………………………………………………………… 
a) Recurso contencioso …………………………………………………………………………... 
b) Acção administrativa …………………………………………………………………………. 
16.5.6. Sistemas de organização do contencioso administrativo ……………………………. 
Bibliografia ………………………………………………………………………………………………………………………... 
 
Referências bibliográficas ………………………………………………………………………………………………. 
Legislação essencial ………………………………………………………………………………………………………… 
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Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 10 
Lição 11 
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
11.1. Noção de procedimento administrativo 
 
A acção da Administração Pública é, essencialmente, uma actividade processual, ou seja, 
começa num certo ponto, caminha por fases, desenrolando-se conforme um certo modelo, 
avança pela prática de actos que encadeiam uns nos outros e pela observância de certos 
trâmites, certos ritos e certas formalidades que se sucedem numa certa sequência. Esta 
sequência é que se chama procedimento administrativo, ou processo burocrático, ou processo 
administrativo gracioso, ou, ainda, processo não contencioso. Portanto, o procedimento 
administrativo é uma sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à 
preparação da prática de um acto da Administração Pública ou à sua execução. A seguir, 
vamos apresentar, sucintamente, o significado de cada um dos elementos desta definição: 
 
 O procedimento administrativo é uma sequência ― significa que os vários elementos do 
procedimento não se encontram organizados de qualquer modo. 
 
 O procedimento administrativo é uma sequência juridicamente ordenada ― significa que 
a lei diz quais actos a praticar e quais formalidades a observar e a lei erige a ordem dos 
trâmites a cumprir, isto é, o momento em que cada um dos passos deve ser efectuado, e 
quais os actos administrativos antecedentes e os actos administrativos consequentes. 
 
 O procedimento administrativo traduz-se numa sequência de actos e formalidades ― isto 
significa que no procedimento administrativo não há somente actos jurídicos, porque 
nele, ainda, podemos encontrar actos jurídicos como meras formalidades. 
 
 O procedimento administrativo tem por objecto um acto da Administração ― aqui, a 
expressão acto da Administração engloba, genericamente, todas essas categorias. O 
que dá carácter administrativo ao procedimento é o envolvimento da Administração 
Pública e o facto de o seu abjecto ser um acto da Administração. O procedimento administrativo tem por finalidade preparar a prática de um acto ou a 
respectiva execução ― daqui decorre a distinção entre procedimentos decisórios, actos 
preparativos, e procedimentos executivos, actos executórios. 
 
Em suma, conforme o nosso ordenamento jurídico, o procedimento administrativo é uma 
sucessão de actos e formalidades ordenados com vista à formação, expressão e realização 
da vontade da Administração; e o processo administrativo é o conjunto de documentos que 
traduzem actos e formalidades que constituem o procedimento administrativo (Glossário 
da Lei 14/2011). Assim, o procedimento administrativo traduz o conteúdo formal da 
Administração Pública, e o processo administrativo traduz o conteúdo material. 
 
11.2. Regulamentação jurídica do procedimento administrativo 
 
O procedimento administrativo é uma sequência juridicamente ordenada de actos, 
formalidades e trâmites. O Direito Público interessa-se pelo procedimento e regula-o 
através de normas jurídicas obrigatórias para a Administração Pública. Porquê? Contudo, 
são vários objectivos da regulamentação jurídica do procedimento administrativo: 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 11 
 Em primeiro lugar: a lei visa disciplinar da melhor forma o desenvolvimento integral 
da actividade administrativa, procurando, com isso, designadamente, assegurar a 
racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e sua respectiva eficiência. 
 
 Em segundo lugar: é objectivo da lei que, através do procedimento administrativo, se 
consiga esclarecer a vontade da Administração Pública, de modo a que sejam sempre 
tomadas decisões administrativas justas e úteis, relevantes e oportunas. 
 
 Em terceiro lugar: entende a lei dever salvaguardar os direitos subjectivos e os 
interesses legítimos dos particulares, impondo à Administração Pública todas as 
cautelas para que eles sejam respeitados ou, quando haja necessidade de serem 
sacrificados tais direitos, para que o não sejam por forma excessiva. 
 
 Em quarto lugar: a lei quer evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos às 
populações; e, não só, bem como, também, a lei pretende assegurar a participação dos 
cidadãos na preparação das decisões que lhes digam respeito.1 
 
Assim, a regulamentação jurídica do procedimento administrativo propõe-se: garantir a 
melhor ponderação possível da decisão a tomar à luz do interesse público; e assegurar o 
respeito pelos direitos essenciais dos particulares. Assim, as normas que regulam o 
procedimento administrativo são típicas de Direito Administrativo, daí, elas procuram 
conciliar as exigências do interesse colectivo com as exigências dos interesses individuais. 
 
11.3. Natureza jurídica do procedimento administrativo 
 
Quanto à natureza jurídica do procedimento, defrontam-se duas teses opostas: 
 
(i) Tese processualista: procedimento administrativo é um autêntico processo, muito 
embora existam diferenças entre o procedimento administrativo e o processo 
judicial, ambos são espécies de um mesmo género: processo; 
 
(ii) Tese anti-processualista: para a qual o procedimento administrativo não é um 
processo, porque este processo e o processo judicial não são do mesmo género, 
mas sim dois géneros diferentes e irredutíveis um ao outro. 
 
O processo será a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação ou à 
execução de uma vontade funcional. Sempre que a lei pretende disciplinar a manifestação 
de uma vontade funcional, e desde que o faça ordenando o encadeamento sequencial de 
actos e formalidades para a obtenção de uma solução final ponderada e adequada para o 
caso, aí teremos um processo. O procedimento administrativo é um processo, tal como são o 
processo legislativo e o judicial. Mas, múltiplas diferenças os separam; o que os aproxima 
são condições evidentes de todos serem uma sequência juridicamente ordenada de actos e 
formalidades tendentes à formação de uma vontade funcional ou à respectiva execução. 
 
11.4. Classificações do procedimento administrativo 
 
AMARAL estabeleceu a classificação dos procedimentos administrativos com base em dois 
critérios: critério da iniciativa e critério do objecto do procedimento. 
 
 
 
1 É o que resulta, com toda a clareza, do artigo 10 da Lei 14/2011, de 10 de Agosto. 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 12 
11.4.1. Quanto ao critério da iniciativa 
 
a) Procedimentos de iniciativa pública: aqueles em que o desencadeamento foi de 
iniciativa exclusiva da Administração Pública, de que são exemplos acabados: os 
procedimentos destinados à realização de uma obra pública ou à realização de 
uma hasta pública para a venda do património do Estado. 
 
b) Procedimentos de iniciativa particular: todos aqueles procedimentos iniciados 
pelos administrados, de que são exemplos os requerimentos dos particulares 
 
11.4.2. Quanto ao critério do objecto do procedimento 
 
a) Procedimentos decisórios: todos aqueles que se prendem com a tomada de uma 
decisão administrativa; e podem ser do 1.º grau, quando incidem pela primeira vez 
sobre uma situação de vida, ou seja, aqueles que visam preparar a prática de um 
acto primário, e do 2.º grau, quando incidem sobre uma decisão administrativa 
tomada antes, ou seja, visam preparar a prática de acto administrativo secundário. 
 
b) Procedimentos executivos: todos aqueles que têm por finalidade assegurar a 
projecção dos efeitos jurídicos de uma decisão administrativa, isto é, têm por 
objecto executar um acto da Administração Pública, de que é ex: o procedimento 
para demolir um prédio por incumprimento de regras. 
 
11.4.3. Procedimentos comuns 
 
Procedimentos comuns são aqueles que não estão regulados por legislação especial, mas 
encontram a sua regulação num próprio código de procedimento administrativo vigente. 
 
11.5. Doutrinas de codificação do procedimento administrativo 
 
A codificação do procedimento administrativo significa vincular a Administração Pública à 
prática de determinados actos e formalidades antes de ser tomada a decisão final sobre um 
determinado assunto. Neste contexto, todo o processo de agir administrativo está regulado 
juridicamente, ficando assim vedada à Administração Pública a possibilidade de estruturar 
o procedimento como achar conveniente. No entanto, na doutrina administrativa, não 
existe unanimidade sobre a necessidade de codificar o procedimento administrativo. 
 
SOARES, depois de analisar os benefícios da formalização, contidos no chamado processo 
administrativo gracioso, sobretudo o da maior disciplina e eficácia da Administração 
Pública e o da mais intensa defesa dos interesses dos particulares, concluiu que esses 
mesmos não compensam as desvantagens, sobretudo a de ser susceptível de produzir uma 
atrofia, quer do desenvolvimento de institutos ainda em formação, quer da indispensável 
liberdade do administrador.2 AMARAL tem uma posição oposta, pois para ele, além da 
protecção acrescida que o código confere aos particulares, este é uma mola impulsionadora 
de grandes progressos teóricos e práticos no aprofundamento do Direito Administrativo.3 
 
Mas, os motivos de processualização da actividade administrativa não são os mesmos em 
todos os sistemas de Administração. Diz-se que o procedimento administrativo tem um 
papel mais importante nos países com um controlo judicial mais limitado da actividade 
 
2 SOARES, R., A propósito dum Projecto Legislativo: o chamado Código do Processo Administrativo Gracioso. 
3 AMARAL, Diogo F. do, Fases do procedimento administrativo decisório de 1º grau, in Direito e Justiça, Vol. VI. 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 13 
administrativa; e nos sistemas jurídicos em que está assegurado um recurso completode 
todas as actividades administrativas, a formalização do procedimento é inadequada. 
 
11.5.1. Sistema administrativo anglo-saxónico 
 
A necessidade de regras procedimentais assume e tem um relevo especial. Este sistema é 
caracterizado pela ausência da figura de acto administrativo. A exclusão do arbítrio e o 
alcance do interesse público é conseguido através de um controlo interno da actividade 
administrativa, que incide sobre os modos do agir administrativo e não sobre os resultados. 
Isto é, o essencial não é garantir o respeito pela lei, mas sim, impor um juízo sobre as 
vantagens das decisões dos agentes públicos. Porque, não existindo acto administrativo, 
não existe também um controlo formal dos resultados a operar através de um órgão 
judicial. Isto significa que o controlo jurídico da acção administrativa é de natureza 
preventiva e incide especialmente sobre a averiguação do respeito pelo «due process of 
law». Neste modelo, as necessidades de formalização do procedimento são muito maiores. 
 
11.5.2. Sistema administrativo austríaco 
 
Neste sistema, a jurisdicialização do procedimento administrativo é muito maior, embora 
seja por outras razões. Mas, sob a influência da Escola de Viena, que entendia administrar e 
julgar são duas actividades jurídicas de aplicação e criação do Direito, que se distinguem só 
através da natureza do órgão em exercício de funções, ou seja, o juiz, apenas, subordinado à 
lei, e o administrador inserido numa hierarquia, o sistema impõe uma acção administrativa 
altamente disciplinada e formalizada, como um processo judicial. O controlo da actividade 
administrativa opera-se a nível interno através do mecanismo de recursos hierárquicos, 
desvalorizando o contencioso, que se restringe apenas a julgamento das questões de direito. 
 
11.5.3. Sistema administrativo romano-germânico 
 
Este sistema não se manifesta grande interesse por uma formalização mais rígida da 
actividade administrativa. Este sistema assenta na figura de acto administrativo, cujo 
controlo de legalidade é feito ex post pelos tribunais administrativos, os quais, além de se 
ocuparem da questão de direito, conhecem e reapreciam a situação de facto. A tutela dos 
particulares perante os actos da Administração é posterior à produção dos seus efeitos, isto 
é, a protecção dos direitos dos particulares é assegurada essencialmente pela jurisdição 
administrativa, o que significa que o reforço das garantias judiciárias, como por exemplo, o 
alargamento da legitimidade para recorrer, dos meios processuais, do âmbito material de 
jurisdição, etc., torna mais supérfluo o reforço das garantias procedimentais. 
 
SOARES diz que «o aperfeiçoamento do controlo da legalidade em sede jurisdicional tem de 
consentir à Administração Pública uma maior liberdade de movimentos para que o seu 
modo de agir seja rápido, racional e desformalizado». Mas, isto não significa que o 
procedimento não seja um mecanismo importante de actuação da Administração. A 
complexidade crescente da organização e da actividade administrativas, conjugada com as 
exigências de participação dos administrados nas decisões que lhes digam respeito, torna a 
fixação de procedimentos uma condição indispensável à eficácia administrativa. 
 
Em harmonia com a nova feição criadora, constitutiva e enformadora da Administração, 
este sistema administrativo provoca uma maior flexibilidade da Administração Pública. 
Isto obriga a distinguir entre os procedimentos necessários e procedimentos facultativos. 
Nos procedimentos necessários, o tipo, o número e a ordem de sucessão de actos e 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 14 
formalidades estão prescritos na lei. Nos procedimentos facultativos, a prescrição de actos e 
formalidades é deixada à vontade discricionária da Administração Pública. 
 
11.6. Princípios do procedimento administrativo 
 
O procedimento administrativo está subordinado a um certo número de regras comuns 
que o caracterizam, e constituem os princípios gerais do procedimento. Trata-se de regras 
aplicáveis ao procedimento administrativo e não às várias e diversas formas de actuação 
da Administração Pública, como acontece com os princípios prescritos na Lei 14/2011: 
princípio da legalidade (artigo 4); princípio da prossecução do interesse público (artigo 5); 
princípio da igualdade e da proporcionalidade (artigo 6); princípio da justiça e da 
imparcialidade (artigo 7); princípio da boa-fé (artigo 8); princípio da colaboração da 
Administração com os administrados (artigo 9); princípio da participação dos administrados 
(artigo 10); princípio da decisão (artigo 11); princípio da desburocratização, eficácia e eficiência 
(artigo 12); princípio da responsabilização da Administração Pública (artigo 13); princípio da 
fundamentação dos actos administrativos (artigo 14); princípio da transparência (artigo 15); 
princípio da gratuitidade (artigo 16); e princípio de acesso à justiça e ao direito (artigo 17). 
 
Segundo a doutrina, os princípios que mais caracterizam o procedimento são: 
 
11.6.1. Princípio da escrita 
 
Os actos administrativos praticados no procedimento administrativo devem ser escritos ou 
reduzidos a escrito, pois, como diz CAETANO, o modo de funcionamento da Administração 
não se compadece com a oralidade. Assim, os inúmeros actos preparatórios a praticar, 
estudos, averiguações, exames, vistorias, informações, pareceres, propostas, bem como as 
decisões tomadas devem ser escritas, mesmo quando sejam decisões orais. Este princípio 
funda-se em razões de racionalização e eficiência que obrigam à ponderação das decisões e 
à documentação de tudo o que contribui para a tomada da decisão administrativa. 
 
11.6.2. Princípio da informalidade 
 
O procedimento administrativo não está sujeito ao formalismo rígido, como acontece com 
os processos judiciais. A judicialização do procedimento não consente com a flexibilidade 
requerida no desempenho da função administrativa. Toda a generalidade de meios legais 
que regem os procedimentos administrativos, mesmo os mais rígidos, como nos processos 
disciplinares, não regula em pormenor a marcha do procedimento. A tramitação segue 
sempre um modelo elástico, em que, ao lado das formalidades essenciais, surge uma larga 
margem de liberdade quanto à tramitação a seguir; o órgão instrutor ou decisor do caso 
pode ordenar os meios de prova, informações e pareceres que julgar necessários para a 
tomada de resolução, ou mesmo uma instrução suplementar, alterando a marcha prevista 
na lei. Significa que não é obrigatório seguir rigidamente todos os termos ou todas as fases 
do procedimento administrativo, tal como está desenhado em tais instrumentos legais. 
 
11.6.3. Princípio da iniciativa 
 
Pois, uma das consequências do princípio da prossecução do interesse público é o de que a 
Administração Pública, por si só, tem a capacidade e legitimidade para desencadear um 
procedimento administrativo, o que significa, evidentemente, que poderão existir 
procedimentos de iniciativa pública, para além dos procedimentos de iniciativa privada. 
 
 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 15 
11.6.4. Princípio da publicidade do impulso processual 
 
Este princípio significa que o início dum certo procedimento administrativo deve ser dado 
a conhecer a todos aqueles entes cujos direitos e interesses, legalmente protegidos, possam 
ser contingentemente afectados pelos actos a praticar no procedimento administrativo. 
Portanto, a este princípio, trata-se, fundamentalmente das garantias dos particulares. 
 
11.6.5. Princípio inquisitório 
 
Como a actividade administrativa visa o interesse público, o procedimento administrativo, 
mesmo que iniciado pelos particulares, é dirigido pela Administração, que pode proceder 
diligências que considere úteis, investigar matérias conexas ainda não mencionadas no 
requerimentoinicial, ou decidir coisa diferente ou mais ampla do que a que foi pedida. 
 
11.6.6. Princípio da celeridade 
 
Ao contrário do processo judicial, o procedimento administrativo deve obedecer a um 
formalismo simplificado, para a satisfação das pretensões dos particulares e a realização 
das necessidades colectivas e individuais sejam oportunas e céleres. Este é a consequência 
do princípio da desburocratização e eficiência que deve nortear a actividade administrativa. 
 
11.6.7. Princípio da participação 
 
O procedimento administrativo deve ser participado: os interessados têm o direito de 
intervir e auxiliar na formação da decisão administrativa que lhes diz respeito. 
 
11.6.8. Princípio da colaboração 
 
No procedimento administrativo a participação dos interessados é acompanhada de ónus 
ou deveres de colaboração por parte da Administração Pública, como o de informação ou o 
de apoio. Embora seja a Administração a primeira interessada em colaborar com os 
particulares, estes também têm o dever de colaborar com a Administração, seja na 
abstenção de praticar actos inúteis ou diligências dilatórias, seja no contributo para a 
descoberta da verdade e esclarecimento dos factos, assim reza o artigo 9 da Lei 14/2011. 
 
11.6.9. Direito de informação 
 
Para além da informação a fornecer aos particulares directamente interessados na acção, a 
Administração Pública deve prestar informações relativas aos procedimentos 
administrativos, arquivos administrativos e registos administrativos a outros interessados 
que provem ter interesse legítimo nos processos administrativos. 
 
11.7. Estrutura do procedimento administrativo 
 
A estrutura do procedimento administrativo comporta sete fases: iniciativa; informação; 
consulta; contradição; prazos; decisão; e fase complementar. 
 
11.7.1. Iniciativa 
 
Claro que são as pessoas que vão desencadear o processo administrativo, ou seja, cabe à 
Administração Pública ou aos particulares desencadearem o procedimento administrativo. 
 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 16 
11.7.2. Informação 
 
Nesta fase pode acontecer que, antes de praticar a decisão, a autoridade administrativa 
comunique o projecto de decisão aos administrados, para permitir melhor conhecimento 
destes sobre o andamento do processo e, simultaneamente, colher sensibilidades. 
 
11.7.3. Consulta 
 
Geralmente, a consulta é destinada a reunir opiniões e pareceres necessários para o melhor 
curso do procedimento administrativo, na prática de tomada de decisões administrativas. 
Isso permite garantir uma certa qualidade das decisões tomadas. A consulta pode ser 
obrigatória ou facultativa, dependendo do conteúdo ou da matéria a decidir. 
 
11.7.4. Contradição 
 
O carácter contraditório do processo administrativo tem por objecto fazer participar o 
administrado na elaboração das decisões, cujos interesses podem ser, eventualmente, 
prejudicados, a fim de apresentar o seu ponto de vista, forma de garantia dos particulares. 
 
11.7.5. Prazos 
 
Os prazos podem ser facultativos ou obrigatórios. Prazo facultativo: pois, uma decisão 
administrativa deve ser tomada pela Administração Pública dentro de um determinado 
prazo; todavia, se a Administração Pública tomar a decisão fora do prazo, isso não invalida 
o acto, excepto nos casos em que a natureza do prazo o imponha. Prazo obrigatório: na 
ausência de tomada de decisão, por parte da Administração Pública, fora do prazo, isso 
pode originar um deferimento ou indeferimento tácito, permitindo assim o recurso. 
 
11.7.6. Decisão 
 
Depois de tomada de decisão, alguns procedimentos são necessários para que a tal decisão 
produza seus efeitos jurídicos, de que é exemplo a ratificação tutelar. Nalguns casos, para a 
decisão produzir efeitos é fundamental o Visto do Tribunal Administrativo. Outros actos 
administrativos, como por exemplo, os actos do Conselho de Ministros, necessitam de 
publicação no Boletim da República, como fase complementar. 
 
Formas de decisão administrativa: regra geral, as decisões administrativas são expressas 
por escrito, para permitir melhor segurança jurídica. Também, podem existir decisões de 
forma verbal que produzem efeitos de direito. Ex: uma manifestação pode ser proibida pela 
polícia oralmente, mas, não deixa de ser uma decisão, mas não oferece segurança jurídica. 
 
Diferença entre fundamento e fundamentação: fundamento são todas as razões de direito e 
de facto que motivaram a prática da tal decisão; fundamentação é a formulação expressa 
dos fundamentos. Contudo, a Administração não está obrigada a formular os fundamentos, 
somente o faz nos casos em que a lei o determine. Pois, o princípio da fundamentação não é 
geral. Actos administrativos que obrigam a Administração Pública para fundamentar: o 
indeferimento do pedido, a revogação, a alteração ou suspensão de outros actos 
administrativos anteriores. A falta de fundamentação nestes actos gera-se o vício da forma. 
 
Publicidade: é a operação pela qual as decisões administrativas são levadas a conhecimento 
dos interessados. Esta pode ser por meio de publicação ou por meio de notificação. A 
publicação é um modo de publicidade impessoal, é o caso de leis, decretos, deliberações, 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 17 
etc. Na notificação, o poder público vai informar pessoalmente da decisão administrativa 
tomada, portanto, é o modo de publicidade pessoal: são actos administrativos stricto sensu. 
 
11.8. Acto tácito 
 
A necessidade de atribuir valor jurídico às omissões dos órgãos da Administração Pública 
entronca no princípio da prossecução do interesse público, na medida em que a 
Administração Pública existe para a prossecução dos interesses públicos que a lei coloca a 
seu cargo; seria inadmissível que lhe fosse permitido não responder às solicitações dos 
cidadãos, sem que estes tivessem forma de defender os seus interesses. 
 
O indeferimento tácito, não passa de uma faculdade reconhecida pela lei ao lesado por uma 
omissão administrativa ilegal, isto é, a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão. Isto 
significa que, por um lado, ele é livre de presumir ou não presumir o indeferimento; por 
outro, que, continuando a não existir decisão, sobre o órgão administrativo continua a recair 
o dever de decidir à pretensão. O deferimento tácito é bem mais do que isso, nem é uma 
simples faculdade do interessado, nem consubstancia uma ilegalidade. Tem o valor de uma 
verdadeira decisão tácita, que poderá ser ou não legal. Portanto, assim, pode-se afirmar que, 
o indeferimento tácito é uma faculdade dos interessados, e o deferimento tácito é uma 
faculdade da Administração. Vide a Resolução n.º 1/2003, de 28 de Maio. 
 
11.9. Jurisdição Administrativa 
 
11.9.1. Conceito de jurisdição 
 
Jurisdição é o poder que o Estado detém para aplicar o direito a um determinado caso, com 
o objectivo de solucionar conflitos de interesses e com isso resguardar a ordem jurídica e a 
autoridade da lei. Jurisdição vem do latim juris e dicere, que significa dizer direito. No 
sentido coloquial, jurisdição é a área territorial, como município, Estado, região, país sobre 
o qual este poder é exercido por determinada autoridade ou juiz. A jurisdição compete 
geralmente só aos órgãos do poder judiciário, porém, já é aceita a noção que outros órgãos 
também exerçam a função jurisdicional, desde que exista autorização constitucional. 
 
Jurisdição4 é o poder atribuído a uma autoridade para fazer cumprir uma certa categoria 
de lei e punir quem as infrinja em determinada área. É a capacidade instituída de forma 
legal de aplicar a lei e de conhecer as infracções cometidas contra a lei, estabelecendo as 
punições adequadas. O tema da jurisdição é objecto de estudo das disciplinas de Direito 
Constitucional, Direito Internacional Privado, Direito Processual, DireitoAdministrativo, e 
outros ramos do Direito. Em Direito Administrativo existe a jurisdição administrativa, que é 
o limite do exercício da competência administrativa de um determinado órgão público. 
 
A jurisdição ressalta ser a garantia de existência do Estado de Direito Democrático, a 
permanência e manutenção do ordenamento jurídico, e a respeitabilidade à Constituição 
no que concerne à obediência aos seus princípios, valores e vontades. Em geral, a jurisdição 
actua através dos juízes e tribunais regularmente investidos. Jurisdição é actividade do juiz, 
quando aplica o direito, em processo regular, mediante a provocação de alguém que exerce 
o direito de acção. Assim, expressões justiça administrativa e jurisdição administrativa 
indicam, respectivamente, os órgãos jurisdicionais destinados ao julgamento dos litígios de 
 
4 Em religião, jurisdição é a competência concedida a um clérico para exercer as suas ordens numa 
determinada diocese. Em sentido figurado, jurisdição significa influência ou poder, por exemplo: eu não 
consegui resolver o conflito entre os dois, porque o assunto não fazia parte da minha jurídica. 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 18 
direito público ou de interesse da Administração Pública: justiça administrativa; e a 
natureza e o alcance da jurisdição prestada pelos mesmos órgãos: jurisdição administrativa. 
 
Em suma, jurisdição é uma das funções do Estado mediante o qual este se substitui aos 
titulares dos interesses em conflito para, imparcialmente, buscar a pacificação do conflito 
que os envolve, sendo com justiça. Essa pacificação é feita mediante a actuação da vontade 
do Direito que rege o caso exposto em concreto para ser solucionado. O Estado exerce essa 
função sempre mediante o processo, seja expondo imperativamente o preceito, através de 
uma sentença de mérito, seja fazendo o que o preceito erige, através da execução forçada.5 
 
Neste contexto, a jurisdição é, ao mesmo tempo, poder, função e actividade. Como poder, a 
jurisdição é manifestação do poder estatal, tida como aptidão de decidir imperativamente e 
impor decisões. Como função, a jurisdição expressa o encargo que os órgãos estatais têm de 
promover a pacificação de conflitos entre os indivíduos, mediante a realização do direito 
justo e através do processo. Como actividade, a jurisdição é o complexo de actos do juiz no 
processo, em exercício do poder e em cumprimento da função que lhe foi conferia por lei. 
Por último, dizer que o poder, a função e a actividade apenas transparecem legitimamente 
através do processo devidamente e bem estruturado: o denominado devido processo legal. 
 
11.9.2. Características da jurisdição 
 
A caracterização da jurisdição é dissemelhante, cujos critérios seguidos são o carácter 
sociopolítico e o carácter jurídico da jurisdição. Mas, a doutrina tradicional aponta como as 
principais características da jurisdição o cárter substitutivo, o propósito jurídico da 
actuação do Direito, a lide ou questão judicial concreta, a inércia, e a definitividade.6 
 
a) Carácter substitutivo 
 
O carácter substitutivo é quando surge o conflito de interesses, a única acção permitida 
pela lei é a do Estado que substitui a actividade das partes. Ou seja, o Estado, exercendo a 
jurisdição, substitui, com uma actividade sua, as actividades daqueles que estão envolvidos 
no conflito trazido à sua apreciação. Pois, não compete a nenhuma das partes interessadas 
no conflito pronunciar definitivamente se a razão está com ela própria ou com outra parte. 
 
b) Propósito jurídico da actuação do Direito 
 
Este carácter traduz-se em o Estado, com o exercício da função jurisdicional, busca fazer 
com que se atinja, em cada caso concreto, os objectivos das normas de direito substancial. 
Ou seja, o objectivo jurídico da jurisdição é a actuação, cumprimento e realização, das 
normas de direito substancial (direito objectivo). Neste sentido, o objectivo do processo é a 
justa composição da lide, questão ou caso judicial concreto, ou seja, o estabelecimento da 
norma de direito material que disciplina o caso, dando razão a uma das partes. Em suma, o 
objectivo do exercício da jurisdição é garantir que o Direito Objectivo material seja 
cumprido, o ordenamento jurídico preservado, e a conservação da paz e ordem na 
Sociedade pela imposição da vontade do Estado: objectivos sociais. 
 
 
 
 
5 CINTRA, António Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrin e DINAMARCO, Cândido Rangel (2006). Teoria 
Geral do Processo, 22.ª Edição, Malheiros Editores, São Paulo, p. 145. 
6 CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 2006, op. cit., pp. 146-150. 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 19 
c) Lide ou questão judicial concreta 
 
Esta consiste na existência da lide como característica constante na actividade jurisdicional, 
quando se trata de pretensões insatisfeitas que poderiam ter sido satisfeitas pelo obrigado. 
É a existência de conflitos que leva o lesado a ir ao juiz e a pedir-lhe uma solução, é esta 
contraposição de interesses que exige a substituição dos sujeitos em conflito pelo Estado. 
 
d) Inércia 
 
Tocante à esta característica, dizer que, por sua própria natureza, os órgãos jurisdicionais 
são inertes, porque o Estado-juiz apenas actua quando solicitado pelos particulares. Assim, 
podemos afirmar que o exercício espontâneo da actividade jurisdicional é prejudicial, 
porque a finalidade que informa toda a actividade jurídica do Estado é a pacificação social, 
uma vez que o proceder espontâneo, muitas vezes, senão sempre, fomenta conflitos e 
discórdias, engendrando desavenças nas situações onde elas não existiam antes. 
 
e) Definitividade 
 
Esta característica consiste em os actos jurisdicionais são susceptíveis de se tornarem 
imutáveis, não podendo serem revistos ou modificados. Note-se que coisa julgada é a 
imutabilidade dos efeitos de uma sentença, em virtude da qual nem as partes em conflito 
podem repropor a mesma discussão em juízo, ou comportar-se de modo diferente daquele 
preceituado; nem os juízes podem voltar a decidir a respeito dela; nem o próprio legislador 
pode emitir regras que contrariem, para as partes, o que já ficou definitivamente julgado. 
Num Estado de Direito, só actos jurisdicionais podem chegar a esse ponto de imutabilidade, 
pois não sucede o mesmo com os actos administrativos ou legislativos. Ou seja, um conflito 
interindividual só se considera resolvido para sempre, sem nova discussão, após ter sido 
apreciado e julgado pelos órgãos jurisdicionais, onde a última palavra cabe ao judiciário. 
 
11.9.3. Princípios da jurisdição 
 
Os princípios da jurisdição, universalmente reconhecidos, são a investidura, a aderência ao 
território, indelegabilidade, inevitabilidade, inafastabilidade, juiz natural e inércia.7 
 
a) Princípio da investidura 
 
O princípio da investidura traduz-se no entendimento de que a jurisdição somente é 
exercida por quem tenha sido investido na autoridade de juiz. A jurisdição é monopólio do 
Estado, que é uma pessoa jurídica, exerce a jurisdição administrativa através de pessoas 
físicas, seus órgãos, funcionários ou agentes, e essas pessoas físicas são os juízes. 
 
b) Princípio da aderência ao território 
 
O princípio da aderência ao território consiste na limitação da própria soberania nacional 
ao território do país. Os órgãos do poder executivo ou do legislativo, bem como os juízes 
apenas têm autoridade nos limites territoriais do seu Estado. Cada juiz só exerce a sua 
autoridade nos limites do território sujeito por lei A que seja da sua jurisdição. 
 
 
 
 
7 CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 2006, op. cit., pp. 151-154. 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 20 
c) Princípio da indelegabilidadeO princípio da indelegabilidade resulta do princípio constitucional segundo o qual nenhum 
Poder deve delegar as suas atribuições. Para tal, a Constituição fixa o conteúdo das 
atribuições do poder judiciário, e a lei não pode, muito menos algumas deliberações dos 
membros do judiciário, alterar a distribuição das atribuições feita na Constituição. Ou seja, 
no âmbito do poder judiciário, nenhum juiz deve delegar as suas funções ao outro seguindo 
o seu critério e conveniência, pois cada magistrado, no exercício da função jurisdicional, 
não actua em nome próprio nem por direito próprio, ele age em nome do Estado. Assim é, 
porque o Estado, quando investe o juiz, segue um certo critério de escolha para exercer 
uma função pública, segundo a divisão do trabalho e referentes a certas causas. Por isso, o 
juiz não pode inverter os critérios constitucionais e legais, transferindo a sua competência 
para o outro conhecer dos processos que lhe foram atribuídos pela Constituição e lei. 
 
d) Princípio da inevitabilidade 
 
O princípio da inevitabilidade significa que a autoridade dos órgãos jurisdicionais, sendo 
uma emanação do próprio poder soberano estatal, impõe-se por si mesma, 
independentemente das vontades das partes ou dum eventual pacto para aceitarem os 
efeitos do processo. A situação de ambas partes diante o Estado-juiz, e particularmente a 
situação do réu é de sujeição, que independe da sua vontade, e é a impossibilidade de evitar 
que sobre elas e sobre as suas esferas de direitos se exerça a autoridade estatal. 
 
e) Princípio da inafastabilidade 
 
O princípio da inafastabilidade equivale ao princípio do controlo jurisdicional, através do 
qual garante-se a todos os cidadãos o acesso ao poder jurisdicional, ou seja, direito de 
apresentar a questão e pedir solução para ela. Ou seja, a lei não pode excluir da apreciação 
do poder judiciário qualquer lesão ou ameaça ao Direito, nem o juiz pode, a pretexto de 
lacuna ou ignorância da lei, escusar-se de proferir decisão. O princípio da inafastabilidade, 
na jurisdição, representa a garantia constitucional de acesso à justiça. 
 
f) Princípio do juiz natural 
 
Este princípio assegura que ninguém pode ser privado do julgamento por um juiz 
independente e imparcial, indicado pelas normas constitucionais ou legais. 
 
g) Princípio da Inércia 
 
Sobre o princípio da inércia, dizer que, por sua própria natureza, os órgãos jurisdicionais 
são inertes, porque o Estado-juiz apenas actua quando solicitado pelos particulares. Assim, 
podemos afirmar que o exercício espontâneo da actividade jurisdicional é prejudicial, 
porque a finalidade que informa toda a actividade jurídica do Estado é a pacificação social, 
uma vez que o proceder espontâneo, muitas vezes, senão sempre, fomenta conflitos e 
discórdias, engendrando desavenças nas situações onde elas não existiam antes. 
 
11.9.4. Noção de recurso 
 
Os órgãos administrativos, no exercício das suas actividades, como antes vimos, produzem 
actos jurídicos que os particulares, bem como os próprios agentes administrativos, devem 
cumprir. Ora, em virtude da infalibilidade da pessoa humana, por vezes, estes actos 
jurídicos violam as normas do Direito Administrativo que lhes deram origem. Para fazer 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 21 
frente a essas violações, existe um mecanismo de reacção que consiste no recurso, uma 
actividade através do qual o destinatário do acto ilegal pede à ente de direito apreciar e 
tomar decisão sobre o caso. Entretanto, existem duas grandes modalidades de recurso: 
 
 Recurso hierárquico, também designado recurso gracioso, que consiste em 
requerer a reapreciação de uma decisão a um agente imediatamente superior. 
 
 Recurso contencioso, também designado recurso jurisdicional, que consiste em 
solicitar a reapreciação de uma prática dum determinado acto a um tribunal. 
 
Neste contexto, temos o Tribunal Administrativo que, no exercício das suas atribuições, é 
independente de qualquer outro poder soberano, exerce sobre todas as pessoas e assuntos 
da sua competência, jurisdição própria e privativa, cujas decisões são de carácter e efeito 
das decisões dos tribunais de justiça. As decisões do Tribunal Administrativo chamam-se 
acórdãos, aos quais todas as autoridades e agentes administrativos, de qualquer categoria, 
devem dar execução, inclusive todos os outros despachos que o tribunal proferir em 
processos sujeitos à sua decisão. (Vide artigos 228.º a 233.º da CRM; Lei 24/2013, e 7/2014). 
 
11.9.5. Recurso hierárquico 
 
Recurso hierárquico ou gracioso é o pedido de reapreciação do acto administrativo dirigido 
ao superior hierárquico do autor. O superior ou qualquer subalterno, face a um processo 
hierárquico, tem a faculdade de considerar as circunstâncias de facto, a conveniência de 
uma ou de outra solução, os imperativos do interesse público e a oportunidade de exercer 
o poder discricionário. É nisto que consiste o recurso hierárquico ou contencioso. 
 
11.9.6. Recurso contencioso 
 
Note-se que o processo administrativo não termina com a prática do acto administrativo 
definitivo e executório, pois a legalidade deste tipo de acto pode ser objecto de apreciação 
e, consequentemente, pode ser objecto de discussão sobre a sua validade perante o 
Tribunal Administrativo, donde pode emergir a figura do recurso contencioso. Ora, o 
recurso contencioso ou jurisdicional já é diferente do recurso hierárquico ou gracioso, pois 
o recurso contencioso prende-se essencialmente com as questões e aspectos da legalidade, 
uma vez que o acto recorrido, qualquer que seja o seu conteúdo, manter-se-á válido se 
estiver em conformidade com a lei, e será anulado se tiver sido praticado contra a lei. 
 
No recurso contencioso, os tribunais reagem sobre a legalidade dos actos administrativos, 
desde que o interessado tenha legitimidade para interpor recurso administrativo, bem 
como, também, desde que esse recurso seja interposto dentro do prazo previsto na lei. O 
tribunal ordena a audição da entidade recorrida e pode mesmo requisitar, se for caso disso, 
o respectivo processo administrativo que constituirá o processo instrutor. Nesta óptica, a 
nível do Tribunal Administrativo, não se trata de algum julgamento do órgão que praticou 
o acto ou da pessoa colectiva a que pertence esse órgão, pois o que interessa nesse 
momento é a legalidade do acto administrativo e não o comportamento das pessoas. 
 
Assim sendo, o Tribunal analisa o processo gracioso e a respectiva decisão e, com base nos 
preceitos legais aplicáveis, emite uma decisão que não é uma condenação ou uma 
absolvição, mas sim um juízo de confirmação ou de anulação, portanto, uma decisão 
meramente declaratória. Ora, no âmbito do contencioso dos actos administrativos, no 
interposto recurso contencioso administrativo, não há qualquer litígio nem qualquer 
demanda, não existe qualquer litígio contra uma autarquia nem contra o Estado, mas 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 22 
somente e apenas um pedido de reapreciação jurisdicional pontual relativamente a um 
acto administrativo que se encontra eivado de um vício relevante. 
 
Para que seja possível um recurso contencioso administrativo é necessário: 
 
(i) Que tenha sido praticado um acto administrativo definitivo e executório por uma 
autoridade da qual caiba recurso contencioso; 
(ii) Que esse acto administrativo se encontre inquinado de um vício determinante da 
sua anulabilidade, nulidade ou inexistência do acto administrativo; 
(iii) Que o recurso seja interposto perante um tribunal competente; 
(iv) Que esta interposição seja feita por alguém que tenha legitimidade: parte legítima; 
(v) Que a esta interposição tenha lugar dentro do prazo legal. 
 
a) Objecto do recurso 
 
O objecto do recurso incide sobre o acto recorrido, que é um acto administrativo definitivo 
e executóriopraticado por um órgão da pessoa colectiva pública do qual a lei permite 
solicitar-se a sua apreciação. No contencioso administrativo estamos diante daquilo que se 
chama recurso jurisdicionalizado, onde os juízes encontram-se numa posição independente 
e imparcial; isto é, os juízes não são os interessados nesse processo contencioso como 
sucede com os órgãos administrativos, mas sim como fiéis intérpretes da lei nas suas 
actividades de apreciação e de decisão. Por isso mesmo o Tribunal Administrativo tem de 
se circunscrever apenas ao pedido de recurso, decorrendo daqui a importância que deve 
ser dada à determinação do objecto do recurso e o seu respectivo âmbito do recurso. 
 
Geralmente, o pedido de recurso é sempre uma anulação ou uma declaração de nulidade ou 
a inexistência de um acto ilegal, e só excepcionalmente é que pode haver outros tipos de 
soluções. Portanto, o objecto do recurso contencioso é sempre um acto definitivo e 
executório, em que se aprecia a sua legalidade. O recurso contencioso versará sobre um 
certo acto com certo conteúdo, não sendo admissíveis pedidos vagos e nem a ampliação do 
pedido inicial relativamente a factos que não estejam contidos no acto recorrido. 
 
b) Âmbito do recurso 
 
O âmbito do recurso é decidido pelo conteúdo dos actos administrativos recorridos, não se 
deve aceitar que a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justifique a prática do 
acto recorrido por motivos diversos daqueles que constam da sua motivação expressa no 
processo gracioso. O recurso contencioso tem de ter como objecto o acto já praticado, não 
sendo possível pedir nesse recurso a anulação de actos futuros, mesmo que a sua prática 
seja previsível como consequência necessária do acto cuja anulação se pede. 
 
Isto porque a nulidade dos actos subsequentes ao acto contenciosamente anulado advém 
ipso juris (da própria lei) do acto anterior. A eliminação dos efeitos dos actos consequentes 
faz parte da execução da sentença pela própria Administração. Todavia, pode haver um 
caso em que o tribunal não pode ficar indiferente aos factos subsequentes à interposição de 
recurso. É, por exemplo, o caso em que desses factos advenha o facto de um recurso ficar 
sem objecto. Pois, acontece que o acto recorrido venha a ser revogado ou substituído na 
dependência do recurso dando-se satisfação ao recorrente. Nestes casos, o tribunal não 
deve tomar conhecimento do recurso e deve isentar o recorrente do pagamento de custos. 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 23 
Outro caso: é o facto de na dependência do recurso verificarem-se modificações, não nos 
actos ou factos da Administração, mas no objectivo que tornaria legal o acto ilegal anterior 
ou vice-versa. Ora, para estes casos, o tribunal não toma em consideração as leis publicadas 
posteriormente à interposição do recurso, entendendo-se que a legalidade de um acto tem 
de ser analisada e julgada de acordo com os preceitos vigentes à data em que foi praticado, 
porque, sendo o contencioso administrativo de mera anulação, o Tribunal Administrativo 
não pode substituir às autoridades administrativas, praticando actos à sobra de outras leis. 
 
c) Fundamento do recurso 
 
Constituído o recurso contencioso, o fundamento do recurso de anulação só pode ser a 
ilegalidade do acto administrativo recorrido, pois é precisamente o reconhecimento dessa 
ilegalidade que vai dar o título de sanção à anulação, ou à nulidade ou inexistência jurídica 
dos actos recorridos. Como vimos antes, a ilegalidade dos actos recorridos apresentam-se 
sob diversas formas conforme os elementos afectados do acto, pois o recurso tem de 
demonstrar o tipo de vício que enferma cada um dos elementos do acto administrativo. 
 
d) Actos administrativos susceptíveis e insusceptíveis de recurso contencioso 
 
O recurso directo de anulação cabe apenas dos actos administrativo em sentido restrito, 
actos administrativos stricto sensu, sempre que praticados pelas autoridades cujos actos 
admitem recurso contencioso e desde que sejam actos externos e tenham carácter 
definitivo e força executória. Deste modo, as ordens, instruções, despachos interpretativos 
de carácter genérico, os despachos opinativos e todos os outros actos internos que não 
produzem efeitos jurídicos na esfera jurídica de pessoas estranhas à Administração 
Pública, constituindo, portanto, apenas, relações inter-orgânicas, são irrecorríveis. 
 
Para além dos actos internos, também são insusceptíveis de recurso contencioso os actos 
não definitivos, isto porque a natureza do recurso contencioso pressupõe uma prévia 
definição de direitos por uma autoridade competente. Pois, se tal definição não existe, a via 
administrativa não se acha esgotada relativamente à composição dos interesses em causa, 
ou seja, a Administração não esgotou todos os meios que estão ao seu alcance e, portanto, 
não há motivos para executar uma actividade jurisdicional diversa da administrativa. 
Significa que a Administração, antes do acto definitivo, ainda não disse a última palavra. 
 
Os actos não definitivos, quando sejam actos processuais, só poderão, pela sua ilegalidade, 
vir a contaminar o acto definitivo que ponha termo ao processo, e ser discutido a propósito 
da legalidade deste último acto que vai dar lugar ao recurso. Portanto, como regra, é de não 
se usar a via contenciosa antes de esgotados os recursos necessários de carácter gracioso 
ou hierárquico, ou seja, é necessário obedecer-se ao princípio da exaustão dos meios 
graciosos. Uma situação análoga a esta é relativa aos actos administrativos não executórios. 
 
e) Actos não administrativos insusceptíveis de recurso contencioso 
 
 Actos legislativos. ― É perceptível que se discuta a validade de um acto legislativo, não 
em sede de jurisdição administrativa, mas sim em sede de jurisdição constitucional. 
Isto significa que não cabe ao Tribunal Administrativo a competência de se pronunciar 
sobre os actos legislativos, pois estes são estranhos à Administração Pública. 
 
 Actos políticos. ― Estão excluídos da jurisdição administrativa, pois, são actos próprios 
da função política do governo. Os actos políticos apenas são objecto de apreciação de 
carácter público e, sobretudo, das assembleias representativas. 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 24 
 Actos regidos pelo direito privado. 
 
 Actos relativos à instrução criminal. 
 
 Actos sobre os bens pertencentes ao domínio público. 
 
 Actos de competência de outros tribunais. 
 
 
 
Bibliografia básica 
 
AMARAL, Diogo F. do, Fases do procedimento administrativo decisório de 1º grau, in Direito e Justiça, 
Volume VI. 
CAUPERS, João (2007). Introdução ao Direito Administrativo, Âncora Editora, Lisboa. 
CINTRA, António Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrin e DINAMARCO, Cândido Rangel 
(2006). Teoria Geral do Processo, 22.ª Edição, Malheiros Editores, São Paulo. 
MACIE, Albano (2012). Lições de Direito Administrativo, Volume 1, Escolar Editora, Maputo. 
SOARES, Rogério., A propósito dum Projecto Legislativo: o chamado Código do Processo 
Administrativo Gracioso. 
SOUSA, Marcelo Rebelo de e MATOS, André Salgado de (2007). Direito Administrativo Geral, Tomo 
III – Actividade Administrativa, Publicações Dom Quixote, Lisboa. 
Lei 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento Administrativo. 
Lei 7/2012, de 8 de Fevereiro – Lei de Organização e Funcionamento da Administração Pública. 
Lei 14/2009, de 17 de Março – Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado. 
Decreto 62/2009, de 8 de Setembro – Regulamento do EGFAE. 
Lei 24/2013, de 1 de Novembro – Lei Orgânica da Jurisdição Administrativa. 
Lei 26/2009, de 29 de Setembro – Lei da Organização, Funcionamento e Processo da 3.ª Secção do 
Tribunal Administrativo. 
Lei 7/2014, de 28 de Fevereiro – Lei do Processo Administrativo Contencioso. 
Lei 8/2003, de 19 de Maio – Lei dos ÓrgãosLocais do Estado. 
Decreto 11/2005, de 10 de Junho – Regulamento dos Órgãos Locais do Estado. 
Resolução 1/2003, de 28 de Maio – Deferimento e indeferimento tácitos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 25 
Lição 12 
REGULAMENTO ADMINISTRATIVO 
 
 
12.1. Formas de actividade administrativa 
 
Como vimos previamente, a Administração Pública, na prossecução dos interesses públicos 
definidos constitucionalmente, desenvolve múltiplas actividades administrativas estaduais. 
À semelhança de qualquer actividade humana, o exercício da actividade administrativa 
concretiza-se através de exercício do poder administrativo, que atrás fizemos referência 
quanto à sua tipologia e definição de diferentes poderes administrativos. Agora, resta-nos 
conhecer os modos de exercício destes poderes, ou seja, quais são os instrumentos que a 
Administração Pública usa para concretizar a imensa missão que lhe cabe neste domínio. 
 
Neste âmbito, a primeira forma de exercício do poder administrativo consiste na emanação 
de regulamentos administrativos pelos órgãos competentes. A segunda forma de execução 
da função administrativa ou o segundo modo de exercício do poder administrativo é o acto 
administrativo. A terceira forma ou modo de exercício do poder administrativo é o contrato 
administrativo. A última forma ou modo de exercício do poder administrativo é a prática de 
operações materiais, cuja característica é a de não produzirem alterações na ordem 
jurídica.8 As três primeiras formas são formas jurídicas e a última é a forma não jurídica. 
 
12.2. Conceito de regulamento administrativo 
 
Na nossa Lição 2 fizemos referência, sucintamente, à noção de regulamento administrativo 
como uma das fontes do Direito Administrativo. Porém, sem contestação, um regulamento 
administrativo é um conjunto de normas jurídicas estabelecidas por uma autoridade 
administrativa, integrante de uma pessoa colectiva pública, no pleno exercício do poder 
administrativo, ao abrigo da competência lhe atribuída por uma lei. 
 
8 Pois, «sucede com frequência que os órgãos administrativos competentes se vêem confrontados com a 
necessidade de completar ou desenvolver os comandos genéricos contidos na lei, com vista a viabilizar a sua 
aplicação aos casos concretos. Quando assim acontece, a Administração Pública edita normas jurídicas, regras 
de conduta gerais e abstractas que, tendo fundamento na lei, vão tornar possível a sua aplicação às situações 
concretas que ocorrem no dia-a-dia. Mas, o exercício do poder administrativo não se esgota na emanação de 
normas de conduta gerais e abstractas. Efectivamente, a Administração é muitas vezes solicitada a resolver 
situações específicas, problemas individuais, casos concretos. E, quando tal sucede, ela actua de outra forma, 
não já editando regras gerais e abstractas, mas, antes, procedendo à aplicação da lei e dos regulamentos às 
situações da vida real – actividade esta que se consubstancia na prática de actos administrativos. 
 
Não são só os regulamentos e os actos administrativos que constituem formas de actuação do poder 
administrativo, mas também o são os contratos administrativos, pois, «com efeito, há casos em que a 
Administração, em vez de actuar unilateralmente, impondo pela via de autoridade as suas decisões, celebra 
acordos bilaterais com entidades privadas. Quando, por exemplo, a Administração Pública assina com uma 
empresa privada um contrato de empreitada de obras públicas, está precisamente a recorrer a esta terceira 
modalidade de exercício do poder administrativo. Do mesmo modo se passam as coisas quando recruta um 
funcionário, ou quando dá em concessão a um particular um serviço público, uma obra pública ou um bem de 
domínio público. Aqui, portanto, a Administração não faz normas gerais e abstractas nem toma decisões 
concretas de modo unilateral: actua em colaboração com os particulares, na base de um contrato. Temo como 
exemplo de prática desta modalidade, «quando a Administração Pública procede às operações físicas de 
demolição de um imóvel que ameaça ruína – porque, por hipótese, o particular não acatou a sua determinação 
no sentido de proceder ele próprio a essa demolição –, realiza um conjunto de operações materiais que em 
nada alteram a definição do direito que foi feita em momento anterior, através do acto administrativo que 
ordenou tal demolição» (AMARAL, Diogo Freitas de (2008). Curso de Direito Administrativo., pp. 147-149). 
Lições Preliminares de Direito Administrativo II 
Joaquim Vaz 26 
Neste contexto, a autoridade regulamentar não é mais do que o exercício dos poderes que 
dimanam da própria natureza da administração pública, pois têm a sua origem na própria 
natureza das coisas, porque o Governo e a Administração Pública não são capazes de 
exercer a sua actividade, de carácter administrativa, sem esse poder regulamentar. A partir 
dessa necessidade do poder regulamentar, a noção de regulamento encerra três elementos 
fundamentais: o elemento material; o elemento orgânico; e o elemento funcional. 
 
12.2.1. Elemento material 
 
O elemento material traduz-se em o regulamento administrativo ter a natureza normativa, 
e consiste em normas jurídicas de conduta da vida social, dotadas das características da 
generalidade e da abstracção, elementos básicos definidores da norma jurídica.9 
 
12.2.2. Elemento orgânico 
 
O elemento orgânico traduz-se em o regulamento é, em regra, ditado por um órgão de uma 
pessoa colectiva pública integrante da Administração Pública, isto é, dimana de uma 
autoridade administrativa e versa matérias de competência administrativa. 10 
 
12.2.3. Elemento funcional 
 
O elemento funcional traduz-se em o regulamento administrativo não é apenas exclusivo 
da Administração Pública, mas também serve como modo de actuação de outros órgãos de 
soberania no desempenho das suas atribuições administrativas, e não quando actuam 
como órgãos legislativos, porque, aqui, a norma jurídica será um acto legislativo. Ora, este 
elemento justifica a presença da função administrativa em todas outras funções do Estado. 
 
12.3. Características dos regulamentos administrativos 
 
Pelos elementos apontados, o regulamento constitui a manifestação da vontade unilateral 
emanada da Administração Pública, condição que o distingue da lei que provem do órgão 
legislativo. Quer a lei quer o regulamento, são ambos criadores de situações jurídicas gerais, 
impessoais e objectivas. Porém, quanto a hierarquia jurídica, o regulamento tem um valor 
jurídico subordinado à lei, daí, verificando-se um conflito entre normas legais e normas 
regulamentares, as primeiras têm primazia em relação as segundas. Assim, partindo do 
princípio de que o regulamento tem as mesmas características da lei, no tocante à 
generalidade e abstracção, verdadeiro é que o regulamento, em relação à lei, contém um 
meticuloso desenvolvimento do conteúdo da lei, não podendo, contudo, o regulamento 
alterar de qualquer modo o espírito, o fim e a razão de ser do texto lei. 
 
9 Ora, «a característica da generalidade significa que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de 
destinatários, definidos através de conceitos ou categorias universais; por seu turno, a característica da 
abstracção traduz-se na circunstância de o comando regulamentar se aplicar a uma ou mais situações 
definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa, isto é, também por conceitos e categorias 
universais. Enquanto comando abstracto que é, o regulamento não se esgota normalmente numa aplicação; 
pelo contrário, aplicar-se-á sempre que em concreto se verificarem as situações típicas que nele se encontrem 
previstas. Diferentemente se passam as coisas com o acto administrativo. É que o acto administrativo está, em