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Processo Legislativo Constitucional
Professor João Trindade
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1. LEIS COMPLEMENTARES
1.1. Objeto (matéria)
Não é qualquer matéria que pode ser regulamentada 
por meio de lei complementar. É dizer: o legislador não é 
livre para definir quais os casos em que regulamentará o 
tema por meio de lei complementar. Só se deve aprovar lei 
complementar nas hipóteses taxativamente previstas no 
texto da Constituição.
Assim, por exemplo, o § 3º do art. 14 da CF prevê 
que “são condições de elegibilidade, na forma da lei 
(...)”: então, a lei a regulamentar essa matéria deve ser 
ordinária. Ao revés, o mesmo art. 14 (já no § 9º) dispõe 
que “lei complementar estabelecerá outros casos de 
inelegibilidade [...]”: nesse caso, a matéria é tratada por lei 
complementar, pois há expressa previsão constitucional. 
Realmente, o STF já decidiu que, “quando a Constituição 
exige lei complementar para disciplinar determinada 
matéria, essa disciplina só pode ser feita 
por essa modalidade normativa” (Pleno, ADI 
nº 2.436-MC/DF, Relator Ministro Moreira Alves, DJ de 
9/5/2003).
Questão de Concurso
 ) ( (Cespe/STF/Técnico/2008) Só cabe lei 
complementar, no sistema normativo brasileiro, 
quando formalmente for necessária a sua edição 
por norma constitucional explícita.
Gabarito: certo.
1.2. Quórum
O quórum exigido para a aprovação de leis complementares 
é substancialmente mais elevado que o necessário para se 
aprovar uma lei ordinária. Na realidade, no procedimento 
comum ordinário, o quórum de aprovação é de maioria 
simples (relativa) – art. 47 –, ao passo que, na tramitação 
dos projetos de lei complementar, exige-se a aprovação 
por maioria absoluta.
Façamos uma tabela comparando as duas votações 
(lei ordinária, maioria simples; lei complementar, maioria 
absoluta) em situações hipotéticas no Senado Federal 
(lembrando que o total de Senadores, atualmente, é igual 
a 81, e imaginando que todos os votos sejam sim ou não):
Senadores presentes Maioria simples (relativa) Maioria absoluta
50 26 41
60 31 41
70 36 41
81 41 41
Como se percebe, a maioria absoluta não varia de acordo 
com o número de presentes. E é um número sempre 
maior que a maioria simples, ou pelo menos igual a ele. 
Simbolicamente:
MA ≥ MS
Isso significa que, se uma lei foi aprovada como 
complementar (maioria absoluta), necessariamente 
também conseguiria ser aprovada se fosse uma lei 
ordinária (maioria simples), mas a recíproca não é 
verdadeira.
Divergência doutrinária!
Quanto à hierarquia das leis complementares, existe grande 
controvérsia na doutrina. Uma corrente clássica defende que 
as leis ordinárias seriam inferiores às leis complementares. 
Já a corrente mais moderna, capitaneada por Celso Bastos, 
considera que tanto as leis complementares quanto as 
ordinárias encontram-se no mesmo patamar hierárquico, 
apenas tratam de matérias distintas.
Defendem a teoria clássica, por exemplo: Pontes de 
Miranda, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Geraldo Ataliba, 
Alexandre de Moraes. Já a favor da teoria moderna 
posicionam-se, entre outros; Michel Temer e Celso Bastos. A 
jurisprudência pacífica do STF afirma que não há hierarquia 
entre leis complementares e leis ordinárias; e essa é a 
posição que deve ser adotada em concursos públicos.
Questão de Concurso
 ) ( (Cespe/TJCE/Técnico/2008) Leis complementares 
são hierarquicamente superiores às ordinárias.
Gabarito: errado. Jurisprudência do STF.
1.3. Conflitos entre lei ordinária e lei complementar
1.3.1. Primeiro conflito: lei ordinária invade 
o assunto de lei complementar
Pode acontecer (e acontece!) de o Congresso Nacional 
(por erro ou má-fé) aprovar uma lei ordinária para tratar 
de um assunto que a Constituição reserva para a lei 
complementar. Nesse caso, a lei ordinária será inválida, 
inconstitucional, porque violou a regra constitucional que 
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reserva a matéria ao tratamento por lei complementar (na 
teoria clássica, a lei ordinária seria declarada ilegal).
Deverá, então, ser declarada inconstitucional pelo Poder 
Judiciário, por provocação de qualquer prejudicado pela 
legislação, ou, especificamente, pelo STF, em ação direta 
de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, a), por provocação 
de qualquer dos legitimados para tanto (CF, art. 103, I a IX).
1.3.2. Segundo conflito: lei complementar 
invade assunto de lei ordinária
Também pode ocorrer de o Congresso regulamentar por 
meio de lei complementar um assunto a ela não reservado 
pelo constituinte, ou seja, aprovar uma lei complementar 
que invade o assunto de lei ordinária. Ao se adotar a 
lógica geral citada no item anterior, a lei complementar 
deveria ser declarada inconstitucional, por violar a regra 
constitucional que deixou o assunto à disposição da lei 
ordinária.
Todavia, por uma questão de utilidade, a lei complementar 
será aproveitada. Realmente, se a normatização foi 
aprovada por maioria absoluta, então fatalmente 
também teria sido aprovada por maioria simples. Nada 
impede, portanto, que se aproveite a manifestação de 
vontade do Legislativo em aprovar aquela normatização. 
A lei complementar, nesse caso, será considerada válida, 
constitucional.
Entretanto, caso a lei ficasse valendo como 
complementar, estar-se-ia permitindo ao legislador dar 
maior estabilidade a um assunto ao qual o constituinte não 
desejou conferir tal atributo. Por isso, a lei complementar 
aprovada com invasão de assunto reservado à lei 
ordinária é válida (é constitucional), mas com força de 
lei ordinária (com status de lei ordinária): será uma lei 
formalmente complementar (terá nome e número de lei 
complementar), mas materialmente ordinária (terá status 
de lei ordinária, valerá como se fosse uma lei ordinária, 
podendo até ser revogada por outra lei ordinária).
Essa é a única hipótese em que uma lei ordinária pode 
revogar uma lei (formalmente) complementar: quando 
esta (complementar) tiver invadido o assunto da lei 
ordinária. E poderá revogar porque, em tais hipóteses, a 
lei é apenas formalmente complementar: na prática, vale 
como se fosse uma lei ordinária, podendo ser revogada por 
outra lei ordinária (STF, RE nº 377.457/PR).
Diferenças entre lei complementar e lei ordinária:
LEI MATÉRIA QUÓRUM INVASÃO
Lei 
complementar
Taxativa
Maioria absoluta
Mais da metade do 
total de membros 
(invariável)
Lei complementar 
que invade assunto 
de lei ordinária é 
válida, mas com 
força de lei ordinária
Lei ordinária Residual
Maioria simples ou 
relativa – maioria 
dos votos dos 
presentes
Lei ordinária que 
invade assunto de 
lei complementar 
é inválida e 
inconstitucional
Questão de Concurso
 ) ( (Cespe/DPE-CE/Defensor/2008) Lei ordinária 
pode revogar lei complementar.
Gabarito: certo. De acordo com a jurisprudência do STF 
(Pleno, RE nº 377.457/PR), lei ordinária pode revogar lei 
complementar que tenha invadido seu âmbito material. 
É a única hipótese em que tal revogação pode existir. 
Como a questão usou a expressão pode revogar, e existe 
uma possibilidade, a assertiva está certa.
2. LEIS DELEGADAS
A elaboração das leis delegadas é responsabilidade do 
Presidente da República, por delegação do Congresso 
Nacional, verdadeiro detentor da função legislativa 
ordinária. Assim, a delegação legislativa deve ser solicitada 
pelo Chefe do Executivo, por meio de mensagem enviada 
ao Poder Legislativo. É o que dispõe o caput do art. 68 da 
CF, in verbis: “As leis delegadas serão elaboradas pelo 
Presidente da República, que deverá solicitar a delegação 
ao Congresso Nacional”.
A delegação legislativa – como qualquer forma de 
legislação pelo Executivo – é tingida pela marca da 
excepcionalidade. Isso induz duas características: 
a temporariedade (afinal, a delegação se exaure na 
elaboração da lei objeto de transferência temporária de 
competência, e o Legislativo pode sempre, a qualquer 
momento, legislar sobre a matéria) e a restrição material.
Com efeito, a delegação de função típica não é a regra no 
esquema constitucional de separação dosPoderes (CF, art. 
2º). Por isso, há determinadas matérias que não podem ser 
objeto de delegação, assim como existem temas que não 
podem ser veiculados por medida provisória (art. 62, § 1º, 
entre outros dispositivos).
Segundo o § 1º do art. 68 da CF, não podem ser objeto de 
delegação as matérias a seguir enumeradas.
1. Matérias de competência exclusiva do Congresso 
Nacional ou de competência privativa da Câmara dos 
Deputados ou do Senado Federal (art. 68, § 1º, caput).
2. Matérias reservadas à regulamentação por lei 
complementar (art. 68, § 1º, caput).
3. Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público 
e as garantias dos seus membros (art. 68, § 1º, I).
4. Nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos 
e eleitorais (art. 68, § 1º, II).
5. Planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e 
orçamentos (art. 68, § 1º, III).
Segundo o § 3º do art. 68, a delegação legislativa 
“terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que 
especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício”. 
Assim sendo, a mensagem presidencial solicitando a 
delegação converter-se-á em verdadeira iniciativa de 
resolução do Congresso, que será votada em sessão 
conjunta do Congresso.
Quando aprova a resolução, o Congresso Nacional 
deverá especificar os termos e limites da delegação, isto 
é, quando delega a tarefa de legislar ao Presidente da 
República, o Legislativo deverá especificar:
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a. sobre qual matéria o Chefe do Executivo poderá 
legislar por delegação;
b. qual o prazo que o Presidente terá para editar a lei 
delegada;
c. se elaborada a lei delegada, será necessária a 
aprovação posterior do Congresso.
Há dois tipos de delegação:
a. delegação própria (ou típica): o Congresso Nacional, 
ao delegar a tarefa de legislar ao Presidente da 
República, poderá prever que a lei delegada deva, 
antes de ser promulgada, ser aprovada pelo 
Plenário do Parlamento. Quando essa exigência 
não constar expressamente da resolução, não 
será necessária a apreciação da lei delegada pelo 
Congresso. Nesses casos, uma vez elaborada a lei 
delegada pelo Presidente, ela será diretamente 
promulgada e publicada. É a chamada delegação 
própria (= típica);
b. delegação imprópria (ou atípica): o Congresso pode 
exigir que a lei delegada só seja promulgada se for 
aprovada pelo Plenário do Parlamento. Nesses 
casos, fala-se em delegação imprópria. Para tanto, 
será preciso que tal necessidade de aprovação 
pelo Congresso esteja expressamente prevista na 
resolução. Sobre o tema, a Constituição dispõe que: 
“Se a resolução determinar a apreciação do projeto 
pelo Congresso Nacional, este a fará em votação 
única, vedada qualquer emenda”. Como se vê, ao 
deliberar sobre o projeto, o Congresso não pode 
emendar o projeto: ou o aprova integralmente ou 
o rejeita in totum.
Questão de Concurso
 ) ( (Cespe/OAB/2008) A delegação legislativa é 
instituto de índole excepcional, devendo ser 
solicitada pelo Presidente da República ao 
Congresso Nacional.
Gabarito: certo.
3. DECRETOS LEGISLATIVOS E RESOLUÇÕES
Os decretos legislativos e as resoluções guardam entre si 
várias semelhanças e algumas diferenças. Por isso mesmo, 
preferimos tratar de ambas as espécies conjuntamente, 
deixando para depois as distinções mais relevantes.
É importante notar que a Constituição nada estabelece 
acerca da tramitação dos decretos legislativos e das 
resoluções, de modo que a regulamentação da matéria 
é dada de forma quase exclusiva, pela doutrina e pelos 
regimentos internos das Casas Legislativas e do Congresso 
Nacional.
Normalmente, decretos legislativos e resoluções 
possuem hierarquia legal, isto é, situam-se no mesmo 
patamar hierárquico das leis (ordinárias, complementares 
e delegadas). A distinção entre decretos legislativos 
e resoluções e as leis é apenas a matéria de que cada 
espécie trata, mas o status que ocupam na hierarquia do 
ordenamento jurídico é igual.
Tanto no caso de decreto legislativo quanto em relação 
à resolução não existe a fase de deliberação executiva. 
Não há sanção nem veto em nenhuma das duas espécies 
normativas.
Realmente, só cabe ao Presidente da República sancionar 
ou vetar projetos de lei (arts. 84, IV e V, e 66), o que não 
abrange os decretos legislativos e resoluções, que, uma 
vez aprovados, seguem direto para a promulgação.
Distinções entre decretos legislativos e resoluções
É tradicional na doutrina definir o decreto legislativo como 
sendo o ato normativo primário editado pelo Congresso 
Nacional, sem a participação do Presidente da República, 
para regulamentar as matérias de competência exclusiva 
do Poder Legislativo, e geralmente com efeitos externos. 
Já as resoluções são normalmente definidas como atos 
normativos primários de cada Casa do Congresso Nacional, 
isoladamente, com efeitos internos (interna corporis), que 
servem para regulamentar as matérias de competência 
privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
Competência
Enquanto os decretos legislativos são editados pelo 
Congresso Nacional, como um todo (ambas as Casas, 
conjuntamente), as resoluções são atos de cada Casa do 
Congresso, isoladamente (atos da Câmara dos Deputados, 
sozinha, ou do Senado Federal, sozinho).
Embora haja exceções a essa regra, é um parâmetro 
seguro para diferenciar, num primeiro momento, essas 
duas espécies normativas.
Matéria
Essa diferença já apontada traz, por conseguinte, 
outra distinção: a matéria (= conteúdo) a ser tratada 
individualmente por esses dois instrumentos normativos.
Efeitos
Mais uma vez, estamos diante de uma regra geral, que 
admite exceções, é verdade, mas que pode ser útil no 
estudo da matéria.
Decretos 
Legislativos Resoluções
Competência Congresso 
Nacional
Câmara ou Senado (exceto nos casos 
de delegação legislativa, em que a 
resolução é do Congresso)
Matéria Art. 49 e 
art. 62, § 3º
Arts. 51 e 52; art. 68; art. 155, § 1º, IV, e 
§ 2º, V, b
Efeitos Externos
Internos (interna corporis), exceto 
alguns casos, como delegação 
legislativa, matéria tributária, 
suspensão da eficácia da lei declarada 
inconstitucional pelo STF em controle 
difuso etc.
* Observação. Resoluções que possuem efeitos externos: 
delegação legislativa (art. 68, § 2º); matéria tributária 
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(art. 155, § 1º, IV; § 2º, IV e V, b); suspensão da eficácia de 
lei declarada inconstitucional pelo STF em controle difuso 
(art. 52, X), entre outras.
Questão de Concurso
 ) ( (Cespe/Bacen/Procurador/2009) As resoluções 
constituem atos normativos secundários que 
dispõem acerca da regulação de determinadas 
matérias do Congresso Nacional não inseridas 
no âmbito de incidência dos decretos legislativos 
e da lei.
Gabarito: errado. As resoluções são atos primários, com 
força de lei, e não secundários.
4. A SUSTAÇÃO DE ATOS NORMATIVOS PELO 
PODER LEGISLATIVO (CF, ART. 49, V):
Nos termos do conhecido inciso V do art. 49 da CF, dentre 
as competências exclusivas do Congresso Nacional inclui-
se a de “sustar os atos normativos do Poder Executivo 
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de 
delegação legislativa”.
4.1. Origem da norma
Parte da doutrina aponta como antecessora dessa norma 
a regra insculpida no art. 91 da Constituição de 1934. Para 
Gilmar Ferreira Mendes,
“O art. 49, V, da Constituição de 1988 restabeleceu, 
parcialmente, na ordem constitucional brasileira, 
instituto que havia sido introduzido e ntre nós na 
Constituição de 1934 (CF, art. 91, II), autorizando o 
Congresso Nacional a sustar os atos legislativos 
que ultrapassem os limites da delegação outorgada 
(lei delegada) ou os atos normativos que exorbitem 
do poder regulamentar ou dos limites de delegação 
legislativa. Trata -se de fórmula excepcional no 
sistema constitucional brasileiro, que, por isso 
mesmo, há de merecer uma interpretação estrita.
Nas suas anotações à Constituição de 1934, observou 
Pontes de Miranda a propósito:
‘...o inciso II do art. 91 constitui atribuição 
importantíssima.É a primeira vez que adotamos exame 
1 MENDES, Gilmar Ferreira. O Poder Executivo e o Poder Legislativo no controle de constitucionalidade. In: Revista de Informação Legislativa, a. 34, n. 134, 
abr.jun/1997, p. 15.
2 Cf. FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Comentários ao art. 49. In: LEONCY, Léo Ferreira (org.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/
Almedina, 2013, p. 1028. Para Marcos Valadão, “a doutrina cita a Constituição de 1934, que em seu art. 91, incisos I e II, atribuía ao Senado Federal competência 
semelhante. Contudo, o arcabouço constitucional em que estava inserido o Senado Federal, na Carta de 1934, era diferente, não se tratava de casa legislativa 
em sua acepção plena, mas estava mais próxima de ser um órgão de coordenação dos poderes federais. Tal dispositivo, embora a Carta de 1934 tenha tido 
curta duração, foi objeto de polêmica na doutrina”. VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Sustação de atos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional com 
base no artigo 49, inciso V, da Constituição de 1988. In: Revista de Informação Legislativa, a. 38, n. 153, ján./mar.2002, p. 289.
3 MENDES, Gilmar Ferreira. Op. Cit., p. 14.
4 BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 89.
5 FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Op. Cit., p. 1029.
6 DEZEN JÚNIOR, Gabriel. Constituição Federal. Brasília: Alumnus, 2015, p. 741.
7 VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Op. Cit., p. 290. O autor consigna expressamente que, “em ambas as situações, é indubi- tável que se configura 
caso de inconstitucionalidade. Se um decreto presidencial vai além do que está previsto na lei, ou seja, exorbita do poder regulamentar, trata-se de 
inconstitucionalidade do decreto pela via indireta. Também, se a uma lei dele- gada editada pelo Poder Executivo extrapolar os limites da competência 
legislativa delegada pelo Congresso Nacional, confi- gura-se inconstitucionalidade da mesma lei. Assim, promovendo a sustação desses atos, o Congresso 
Nacional promove o controle de constitucionalidade dos mesmos”.
dos regulamentos sem o caso concreto, exame da lei 
em si mesma, em sua existência (...). A Constituição 
brasileira vai além, posto que só se exerça o poder de 
exame depois de emitidos. Um pouco função de Alta 
Corte constitucional, como preconizamos em 1932.
O poder do Senado Federal, no caso do inciso II, é total 
e definitivo. Pode refugar parte ou todo o regulamento. 
É um intérprete da Constituição e das leis, a respeito de 
regulamentos do Poder Executivo’”
1
.
Há, porém, quem discorde parcialmente dessa afirmação, 
salientando que o papel exercido pelo Senado Federal, à 
época da Constituição de 1934, era bastante dessemelhante 
às funções legislativas do Congresso Nacional atual2.
De qualquer sorte, o art. 91 da Constituição de 1934 
não deixa de ser um antepassado da atual prerrogativa 
atribuída ao Congresso Nacional, de maneira que a 
experiência das polêmicas hermenêuticas sobre o alcance, 
a finalidade e os efeitos do dispositivo são úteis para o 
entendimento do regramento atual.
4.2. Natureza do controle consubstanciado 
no ato de sustação
De acordo com a doutrina, ambas as hipóteses (sustação 
de atos normativos exorbitantes do poder regulamentar 
e sustação de lei delegada que extrapolar os limites da 
delegação legislativa) constituem espécie de controle 
político de constitucionalidade. É a posição, por exemplo, 
de Gilmar Ferreira Mendes3, Luís Roberto Barroso4, Anna 
Cândida da Cunha Ferraz5, Gabriel Dezen Júnior6 e Marcos 
Aurélio Pereira Valadão7.
Após análise mais detida, porém, é possível perceber que 
as situações são distintas. Com efeito, quando se susta 
a execução de lei delegada que extrapolou os limites da 
delegação legislativa (conferida nos termos do § 2º do art. 
68 da CF), está-se a declarar a inconstitucionalidade direta 
da norma. Uma lei delegada editada sem autorização, ou 
além da autorização, é ato eivado de inconstitucionalidade 
formal, pois que editada em desrespeito aos seus 
pressupostos específicos (art. 68).
Não é o mesmo caso da sustação de outros atos 
normativos. Nessas hipóteses, suspende-se a 
execução de atos do Poder Executivo que, a pretexto de 
regulamentarem uma lei, exorbitem seus mandamentos 
– isto é, tenham conteúdo contra legem ou praeter 
Processo Legislativo Constitucional
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legem8. Não se trata, aqui – ao menos não num conceito 
estrito – de inconstitucionalidade direta, mas sim de mera 
inconstitucionalidade reflexa. Em outras palavras: o caso 
é de controle de legalidade, e não de constitucionalidade, 
já que a norma-parâmetro do controle será a lei, e não a 
CF. Nessa hipótese, o Legislativo, por meio de decreto 
legislativo, retira a eficácia da norma infralegal, em virtude 
de sua incompatibilidade com a legislação ordinária.
Fazemos esse esclarecimento no sentido de explicitar 
e justificar a segunda parte desta nota, em que será 
analisada a compatibilidade material entre a Portaria nº 
61, de 2015, do MS, em face das leis ordinárias que regem 
a matéria.
4.3. Motivos da sustação de atos normativos 
do Poder Executivo que exorbitem os 
limites do poder regulamentar
O objeto do controle de constitucionalidade político 
previsto no inciso V do art. 49 da CF não é o mérito do 
ato (sua conveniência e oportunidade), nem mesmo 
sua inconstitucionalidade material, mas apenas sua 
inconstitucionalidade formal, especificamente por 
exorbitância do poder regulamentar9.
Dessa forma, não podem os congressistas sustarem um 
ato normativo do Poder Executivo apenas por discordarem 
do seu conteúdo, ou das políticas por ele instituídas, ou 
até mesmo por considerarem o conteúdo da normatização 
materialmente inconstitucional. Para o primeiro caso 
(discordância quanto ao mérito), a solução seria, se for o 
caso, a aprovação de projeto de lei ordinária com conteúdo 
distinto ao do ato em questão10. Para o caso em que se 
identifica uma possível inconstitucionalidade material, a 
solução seria provocar o Poder Judiciário.
O controle por meio do ato de sustação afeta os atos 
normativos do Poder Executivo se, e somente se, tais 
atos forem violadores do princípio da legalidade (CF, art. 
5º, II, e art. 37, caput), por extrapolarem os limites da lei 
que buscavam regulamentar (é dizer, se não cumprirem o 
mandato do inciso IV do art. 84 da CF, de que devem ser 
“fieis” à lei).
Em outras palavras: o controle legislativo previsto no 
inciso V do art. 49 da CF não é um controle de mérito nem 
de inconstitucionalidade material. O que se controla é a 
constitucionalidade formal dos atos normativos do Poder 
Executivo. Claro que essa análise não prescinde de uma 
apreciação do conteúdo da lei (norma-parâmetro) e do ato 
8 Cf. MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. São Paulo: Atlas, 2013, p. 1016. No mesmo sentido: FERRAZ, 
Anna Cândida da Cunha. Op. Cit., p. 1030.
9 Nesse sentido: VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Op. Cit., p. 292.
10 Dizemos “se for o caso” porque, caso se trate de matéria tipicamente administrativa, de competência exclusiva do Poder Executivo, nem isso será possível, 
sob pena de violação ao princípio da reserva de administração, verdadeira decorrência lógica do preceito da separação de poderes (CF, art. 2º).
11 Idem, ibidem, p. 290.
12 AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. O Poder Legislativo na democracia contemporânea: a função de controle político dos parlamentos na democracia 
contemporânea. In: Revista de Informação Legislativa, a. 42, n. 168, out./dez.2005, p. 12.
13 Nesse sentido: MENDES, Gilmar Ferreira. Op. Cit., p. 15. Para Marcos Valadão, “o decreto legislativo que veicula a sustação do ato do Poder Executivo 
pode ser objeto do controle concentrado de constitucionalidade, com base no art. 102, inciso I, e seu § 1º, e art. 103, § 4º, i.e., por via de ação direta de 
inconstitucionalidade, de argüição de descumprimento de preceito fundamental e de ação declaratória de constitucionalidade, respectivamente. (...) Jáforam 
mencionadas as ADIns nº 748- 3/RS e 1.553-2/DF, cujos objetos eram decretos legislativos estaduais editados para sustar atos regulamentares de governa- 
dores. Por via dessas ADIns, ficou estabelecido que o decreto legislativo sustador pode ser objeto de controle concentrado.”. O autor prossegue afirmando 
que, “no caso de haver constitucionalidade formal do decreto legislativo, i.e., a hipótese de sua edição é plausível e os trâmites legislativos pertinentes 
foram cumpridos de maneira escorreita, restará ainda por parte do STF a análise da questão de mérito, ou seja, se o ato do Poder Executivo pode ou não ter 
exorbitado do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa.” (VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Op. Cit., pp. 294/295).
objeto de controle. Essa verificação, contudo, distingue-
se totalmente de um juízo de valor sobre o conteúdo do 
ato: trata-se, em verdade, de um juízo jurídico sobre 
uma questão se o ato normativo cingiu-se à lei por ele 
regulamentada, ou se a desrespeitou.
Com efeito, se se admitisse que o Congresso Nacional 
controlasse via decreto legislativo a discricionariedade 
do Poder Executivo, tal situação “refugiria completamente 
ao sistema de pesos e contrapesos entre os três Poderes, 
podendo derivar para uma confusão de competências”11.
Com a mesma orientação ora apresentada, José Levi 
Mello do Amaral Júnior sustenta que “ainda que se trate 
de um controle político, a sustação somente pode ser 
levada a efeito quando houver “(...) o desbordamento, 
pelo Executivo, do poder regulamentar ou dos limites da 
delegação legislativa”12.
Em resumo, portanto, pode-se afirmar que a hipótese 
do art. 49, V, representa um caso específico de controle de 
constitucionalidade/legalidade, não podendo ser exercido 
apenas para combater atos dos quais se desgoste, ou de 
cujo conteúdo se discorde.
Dessa maneira, argumentos (muitas vezes presentes na 
justificação de projetos de decreto legislativo embasados 
no inciso V do art. 49 da CF) sobre o mérito da medida que 
se visa a sustar são absolutamente irrelevantes. Isso 
porque, se o ato normativo exorbitar os limites da lei, 
deverá ser sustado, ainda que seu mérito seja louvável; ao 
revés, se o ato não desbordar dos limites da lei, não poderá 
ser suspenso, mesmo que se discorde da solução por ele 
dada ao tema.
É importante ressaltar esse fato, inclusive, porque os 
decretos legislativos que sustem atos do Executivo podem 
ser objeto de revisão judicial. É dizer: se o Congresso 
Nacional, sob o pretexto de sustar atos que exorbitem o 
poder regulamentar, extrapolar, ele mesmo, os limites que 
lhe são postos pelo inciso V do art. 49 da CF, poderá ter sua 
atuação invalidada judicialmente13.
4.4. Atos passíveis de sustação
A competência congressual atinge mesmo atos 
normativos editados por outros órgãos do Executivo 
(federal), que não o Presidente da República. Isso porque, 
a partir de uma interpretação literal, vê-se que o inciso 
V do art. 49 trata de “atos normativos [e não apenas 
regulamentares] do Poder Executivo”. Contra, entendendo 
que só podem ser sustados atos do Presidente da 
República, posiciona-se Marcos Valadão, para quem:
Processo Legislativo Constitucional
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“Parece-nos que a resposta é no sentido negativo. 
O problema aqui é que não compete ao Congresso 
Nacional, diretamente, por via legislativa (decreto 
legislativo) se amiscuir (sic) em atos regulamentares, 
melhor dizer atos normativos, editados no âmbito 
do Poder Executivo, por autoridades que não o Chefe 
do Poder Executivo. Há outros mecanismos para se 
proceder a esse controle, a cargo do Poder Judiciário, 
de maneira genérica, e, em situações específicas, do 
Tribunal de Contas da União (art. 71, incisos IX, X e XI). 
Além do que, essa modalidade de atos não se amolda, 
em sentido estrito, ao conceito de ato regulamentar, 
decorrente do poder regulamentar, mas sim ao 
de ato executivo, inserindo-se no âmbito dos atos 
normativos.”14
Anna Cândida da Cunha Ferraz também considera que o 
poder de sustação abrange apenas os atos do Chefe do 
Poder Executivo, “não alcançando atos administrativos 
de outras autoridades, ainda que normativos, tais como 
as instruções normativas ministeriais”15. A própria autora, 
contudo, reconhece que “este é ainda um ponto em aberto 
na doutrina e na jurisprudência, pois (...) o Supremo Tribunal 
Federal admitiu, em tese, que Resolução (...) pudesse ser 
objeto da sanção estabelecida no art. 49, V, em exame 
(ACO-QO 1048)”.
É certo, entretanto, que o STF entendeu não poderem 
ser sustados atos judiciais, ainda que editados pelo 
Tribunal Superior Eleitoral, no exercício de seu poder 
regulamentador da legislação eleitoral. A Corte refutou, 
portanto, a interpretação ampliativa do disposto no 
inciso V do art. 49, para alcançar também atos normativos 
emanados do poder regulamentar de outros Poderes da 
República, ainda que tal competência seja combinada com 
o inciso XI do mesmo art. 49 (segundo o qual compete 
ao Congresso Nacional “zelar pela preservação de sua 
competência legislativa em face da atribuição normativa 
dos outros Poderes”). Nesse sentido, a jurisprudência 
distanciou-se de parte da doutrina, que previa a 
possibilidade de o ato de sustação congressual atingir 
outros Poderes, além do Executivo.
4.5. Efeitos jurídicos do ato de sustação
O conteúdo do decreto legislativo consiste na sustação 
do ato impugnado. Trata-se de ato definitivo (a não ser 
que invalidado judicialmente, por motivos lógicos), que 
opera no plano da eficácia da norma, retirando-lhe a 
possibilidade de produzir efeitos, tendo como causa a sua 
invalidade. Não atinge, assim, o aspecto da existência, uma 
vez que não possui o condão de revogar o ato do Executivo.
Quanto à extensão dos efeitos do ato de sustação, 
pode-se que são prospectivos (ex nunc) e para todos 
(erga omnes), a partir da publicação e entrada em vigor do 
decreto legislativo.
14 VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Op. Cit., p. 293.
15 FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Op. Cit., p. 1030.
Processo Legislativo Constitucional
Professor João Trindade
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PROCESSO LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL (COMPLETO)
1. INTRODUÇÃO
O processo legislativo – assim entendido como o 
processo de formação das leis – tem sua matriz prevista 
na Constituição Federal (CF, arts. 59 a 69). Todavia, não 
se esgota nos procedimentos mencionados na Carta 
Magna, uma vez que é regulamentado por diversos outros 
instrumentos normativos, tais como os regimentos 
internos das Casas legislativas e a Lei Complementar nº 
95/1998.
O procedimento é o modo como se desenrola o processo, 
os vários caminhos que podem ser tomados. Assim, o 
processo legislativo é o mecanismo de formação das 
leis, que, por sua vez, abrange vários procedimentos 
legislativos (caminhos que o projeto de lei pode tomar).
Os procedimentos dividem-se em comum e especiais. O 
procedimento comum é a regra, o padrão, o standard. No 
nosso contexto, procedimento comum é o procedimento 
de aprovação das leis ordinárias. O procedimento comum 
pode ainda subdividir-se em: 
a. procedimento ordinário; 
b. procedimento sumário; 
c. procedimento abreviado.
O procedimento comum ordinário constitui a tramitação 
completa do projeto de lei ordinária, ou seja, em todas 
as fases possíveis (inclusive discussão em Plenário) 
e sem prazo definido. Já o procedimento sumário (ou 
procedimento da urgência constitucional) caracteriza-
se por ter as mesmas fases do procedimento ordinário, 
mas prevê a existência de prazos para a deliberação do 
Congresso Nacional (CF, art. 64, §§ 1º e seguintes). Por 
fim, o procedimento abreviado dispensa a apreciação do 
projeto de lei ordinária pelo Plenário da Câmara ou do 
Senado, considerando-se aprovado se for aceito pelas 
comissões de cada Casa (diz-se que o projeto tramita em 
caráter terminativo ou conclusivo: CF, art. 58, § 2º, I).
Por outro lado, os chamados procedimentos especiais 
regulam a tramitação que não segue totalmente os 
padrões da aprovação de uma lei ordináriacomum. 
Desse modo, qualquer diferenciação substancial no 
trâmite de uma proposição legislativa significa que se 
trata de um procedimento especial. Temos, então, como 
procedimentos especiais: 
a. leis orçamentárias (embora sejam leis ordinárias, 
a matéria de que tratam é tão específica que 
determina várias diferenças de tramitação, 
previstas principalmente no art. 166 da CF); 
b. emendas constitucionais; 
c. leis complementares; 
d. leis delegadas; 
e. medidas provisórias;
f. decretos legislativos; 
g. resoluções.
2. PROCEDIMENTO COMUM ORDINÁRIO
O procedimento comum ordinário é o procedimento-
padrão de aprovação das leis ordinárias. Trata-se de 
um procedimento complexo, completo e demorado. 
A elaboração de leis, como se sabe, é algo sério, que 
demanda longo tempo de maturação, sob pena de se 
editarem atos com defeitos, ou mal redigidos, etc. No 
procedimento comum ordinário (ou, simplesmente, 
procedimento ordinário), não há prazo para a deliberação 
do Congresso Nacional, e o projeto precisa passar tantos 
pelas comissões (órgãos fracionários que analisam 
aspectos específicos) quanto pelo Plenário.
O procedimento comum ordinário compõe-se de três 
fases básicas (isso já foi cobrado em prova oral!): 
a. fase pré-parlamentar, ou preliminar, composta 
pela etapa da iniciativa; 
b. fase constitutiva, em que a lei é efetivamente 
produzida, por meio de decisões (deliberações): 
 » deliberação legislativa (discussão e votação); 
 » deliberação executiva (sanção ou veto); 
c. fase complementar, que serve para dar eficácia a 
uma lei já existente (promulgação e publicação).
CUIDADO!!!
A lei nasce (passa a ter existência no mundo jurídico) 
com a sanção (ou com a rejeição do veto, que a substitui), 
mas não pode ainda entrar em vigor, porque isso só pode 
acontecer após a publicação (que é condição para a 
eficácia da lei). 
Procedimentos 
Legislativos
Comum (lei 
ordinária)
Especiais (demais 
espécies normativas)
Sumário 
(urgência constitucional)
Abreviado (poder terminativo 
ou conclusivo das comissões)
Ordinário (tramitação padrão, 
procedimento complexo e 
demorado)
Processo Legislativo Constitucional
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Caso se cobre em prova que a lei nasce com a promulgação, isso estará errado. A promulgação é ato meramente formal 
e declaratório, que apenas confirma que uma nova lei nasceu (o que já ocorreu, no momento da sanção). Para usarmos 
uma metáfora, poderíamos dizer que a sanção é o parto (nascimento da lei), ao passo que a promulgação é a certidão de 
nascimento dela.
Fases
Preliminar
Cada fase 
se subdivide 
em etapas
Etapas Significado 
da etapa
Iniciativa Ato que deflagra o processo
Discussão Debates, apresentação de emendas 
e pareceres das comissões
Votação
Ocorre, normalmente, no 
Plenário de cada Casa
Sanção (ou veto) É com a sanção que a lei nasce 
(passa a ter existência)
Promulgação Ato que declara que uma 
nova lei surgiu
Publicação Ato que torna a lei 
potencialmente vigente
Constitutiva
Complementar
Questão de concurso:
 ) ( (Cespe/DPDF/Defensor/Prova Oral/2013) Identifique as três fases básicas do processo legislativo ordinário ou 
comum, explicitando as diversas etapas em que se desdobram e o significado de cada uma dessas etapas.
Resposta:
A doutrina classifica as fases do processo legislativo em fase preliminar (propositura, isto é, iniciativa), constitutiva 
(discussão, votação e sanção/veto) e complementar (promulgação e publicação). A segunda fase trata da existência da lei 
(que só passa a existir após a sanção), enquanto a terceira fase serve para dar eficácia a uma lei já existente.
Assim, pode-se afirmar que o procedimento comum ordinário compõe-se de três fases básicas: 
a. fase pré-parlamentar, ou preliminar, ou iniciativa; 
b. a fase constitutiva, em que a lei é efetivamente produzida, por meio de decisões (deliberações): 
 » deliberação legislativa (discussão e votação); 
 » deliberação executiva (sanção ou veto); 
c. fase complementar, que serve para dar eficácia a uma lei já existente (promulgação e publicação).
A iniciativa é o ato que dá início à tramitação do projeto de lei – PL (que recebe número quando é protocolado na Mesa da 
Casa respectiva – Câmara ou Senado). É o ato que deflagra o processo legislativo.
A discussão é o momento em que o projeto de lei é encaminhado para que o Poder Legislativo possa apreciá-lo, analisá-lo. 
É nessa fase que o PL pode sofrer emendas e recebe os pareceres das comissões.
A votação, realizada em regra em Plenário, constitui a decisão parlamentar sobre a rejeição ou aprovação do PL. 
Como último ato da fase constitutiva, tem-se a sanção ou veto, dois atos do Presidente da República em que ele declara, 
respectivamente, sua concordância ou discordância em relação ao PL.
Finalmente, a promulgação é o ato que declara que a ordem jurídica foi inovada, ao passo que a publicação consiste na 
divulgação oficial do conteúdo da lei, tornando-a potencialmente eficaz.
Processo Legislativo Constitucional
Professor João Trindade
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PROCEDIMENTO COMUM SUMÁRIO (REGIME DE 
URGÊNCIA CONSTITUCIONAL – ART. 64, §§ 1º A 4º)
Depois de analisarmos como se dá a tramitação dos 
projetos de lei pelo procedimento comum ordinário 
(padrão), é hora de estudarmos outro caminho 
(procedimento) que os projetos de lei ordinária podem 
tomar dentro do Congresso Nacional: o procedimento da 
urgência constitucional (procedimento comum sumário).
1. Legitimidade para requerer a urgência
De acordo com o texto constitucional, somente o 
Presidente da República (na esfera federal, obviamente) 
está autorizado a requerer ao Congresso Nacional que 
determinado projeto de lei tramite em caráter de urgência 
constitucional.
2. Projetos em que pode ser requerida urgência
Segundo a Constituição Federal (art. 64, § 1º), o Presidente 
da República só pode solicitar urgência nos projetos de lei 
de sua iniciativa, isto é, dele mesmo, Presidente. Assim, o 
Chefe do Executivo não pode requerer, por exemplo, que 
tramite em caráter de urgência projeto de lei de autoria de 
um Deputado Federal ou de um Senador.
Também não é admitida a urgência em relação a projetos 
de código, em virtude da complexidade e extensão do seu 
objeto.
3. Prazos
Nos termos do art. 64, §§ 2º e 3º, da CF, os prazos aplicáveis 
para a discussão e votação de projetos de lei, quando há 
requerimento de urgência apresentado pelo Presidente da 
República, são de : 
a. 45 dias para apreciação do projeto na Casa Iniciadora 
(que, nessa hipótese, será necessariamente a 
Câmara, pois se trata de projeto de iniciativa do 
Presidente da República); 
b. 45 dias para apreciação na Casa Revisora (que, 
nesse caso, será sempre o Senado Federal); 
c. 10 dias para apreciação, na Câmara, de eventuais 
emendas apresentadas pelo Senado Federal.
Desde já, nota-se que o prazo constitucional máximo 
para a tramitação do projeto de lei em regime de urgência, 
no Congresso Nacional, é de 90 dias (45+45), se não houver 
emendas no Senado, ou 100 dias (45+45+10), caso haja tais 
modificações na Casa Revisora.
E qual a consequência jurídica em caso de desrespeito, 
por parte do Congresso, a esses prazos constitucionais? 
Como não existe mais (felizmente) aprovação por decurso 
de prazo, a consequência será o trancamento de pauta da 
Casa responsável pelo descumprimento (isto é, da Casa 
que violou os prazos constitucionais). 
Como em todos os demais prazos do processo legislativo, 
ocorre a suspensão desses prazos durante o recesso, isto 
é, o início do recesso faz para a contagem, que volta (de 
onde tinha sido suspensa) com o retorno dos trabalhos.
NÃO CONFUNDA!!!
No caso de projeto de lei em regime de urgência 
constitucional, cada Casa tem 45 dias para apreciar 
a proposição, diferentemente do que ocorre com as 
medidas provisórias, em que o prazo de 45 dias refere-se 
à apreciação em ambas as Casas do Congresso Nacional.
PROCEDIMENTO (COMUM) ABREVIADO
1. Característica
O procedimento abreviado, previsto no inciso I do § 2º do 
art. 58 da CF, tem comoprincipal característica dispensar a 
apreciação em Plenário, de modo que o projeto é discutido 
e votado apenas nas comissões.
Veja a diferença: no procedimento ordinário, o projeto 
é discutido nas comissões e depois discutido e votado em 
Plenário. Isso, porém, demora muito, em especial porque 
a pauta do Plenário de cada Casa (a chamada “Ordem 
do Dia”) é muito cheia de matérias. Por isso, quando um 
projeto tramita em caráter abreviado, ele pega um “atalho”, 
passando apenas pelas comissões. 
2. Objeto
O chamado procedimento abreviado – caracterizado 
“poder terminativo” (Regimento Interno do Senado 
Federal – RISF, art. 91) ou conclusivo (Regimento Interno 
da Câmara dos Deputados – RICD, art. 28, II) das comissões 
– é utilizado nos casos previstos no Regimento Interno de 
cada Casa Legislativa. Por exemplo: no Senado Federal, 
tramitam em procedimento abreviado os projetos de lei de 
autoria de Senador (RISF, art. 91, III).
Como isso é uma matéria que depende de cada regimento 
interno, pode até mesmo acontecer de que um projeto 
tramite em procedimento abreviado em uma Casa e em 
procedimento ordinário em outra.
Pode um projeto que tramita em caráter de urgência 
constitucional ser submetido ao poder terminativo 
das comissões? Sim, nada impede a cumulação dos 
procedimentos sumário (fixação de prazo) com o abreviado 
(dispensa da discussão e votação em Plenário).
No procedimento abreviado, a decisão tomada pela 
comissão (aprovação ou rejeição) se tornará definitiva, 
sem necessidade de apreciação do projeto em Plenário. Se, 
porém, no prazo regimental, houver recurso apresentado 
por 1/10 (10%) dos membros da Casa, a matéria precisará 
ser votada em Plenário, saindo do procedimento abreviado.
Processo Legislativo Constitucional
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3. Recurso
Se alguns parlamentares da Casa em que o PL estiver 
tramitando discordarem da decisão das comissões (seja 
a decisão pela aprovação, seja pela rejeição), poderão, no 
prazo previsto no regimento interno, apresentar recurso. 
Esse recurso precisa ser assinado (subscrito) por 1/10 
dos membros da Casa (9 Senadores ou 52 Deputados, 
conforme o caso), e seu pedido é de que a matéria seja 
apreciada em Plenário.
Sendo apresentado recurso, o PL, na prática, “sai” do 
procedimento abreviado, voltando ao procedimento 
comum ordinário.
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
1. Emendas à Constituição
1.1 Iniciativa
A iniciativa de leis ordinárias é atribuída, em geral, a 
qualquer Deputado (isoladamente), Senador (idem) 
ou Comissão (da Câmara, do Senado ou do Congresso 
Nacional), ao Presidente da República, aos Tribunais 
Superiores, ao Procurador-Geral da República e até mesmo 
ao povo (CF, art. 61, caput).
Esse procedimento não acontece com a iniciativa de 
propostas de emendas à Constituição (PEC). De acordo 
com o rol taxativo (fechado) do art. 60, podem propor 
emendas à Constituição Federal: 
a. 1/3 dos Deputados (=171 Deputados); 
b. 1/3 dos Senadores (= 27 Senadores); 
c. o Presidente da República; 
d. a maioria absoluta (= mais da metade) das 
Assembleias Legislativas estaduais (incluindo a 
Câmara Legislativa do DF1), manifestando-se, cada 
uma delas, pela maioria relativa (= maioria simples) 
dos seus membros. 
CUIDADO!
Não há iniciativa popular de emenda constitucional!
Realmente, por absoluta falta de previsão 
constitucional, não há iniciativa popular de emendas 
à Constituição Federal. Há doutrinadores – como José 
Afonso da Silva – que defendem essa possibilidade, mas 
a corrente é francamente minoritária.
Para provas de concursos e OAB, recomendamos 
adotar a negativa pura e simples, ainda que, se 
se tratar de prova discursiva, seja recomendável 
registrar a existência da posição minoritária.
1 14 Assembleias, portanto. Há, até hoje, um só caso de PEC apresentada pelas assembleias estaduais; trata-se da PEC nº 47, de 2012, em tramitação 
no Senado Federal, e que busca ampliar as competências legislativas estaduais.
ATENÇÃO!!!
Ainda sobre o tema da iniciativa de PEC, o STF já decidiu, 
diversas vezes, que as hipóteses de iniciativa privativa 
não se aplicam às propostas de emenda à CF: o leading 
case foi a ADI nº 3.367/DF, em que se questionava a 
criação de órgão do Poder Judiciário (Conselho Nacional 
de Justiça) por PEC de iniciativa parlamentar.
Na esfera estadual/distrital, contudo, a jurisprudência 
do STF considera que não se pode, por meio de PEC, 
“driblar” a iniciativa privativa do Governador para criar 
órgãos no Executivo ou dispor sobre regime jurídico dos 
servidores públicos (ex: STF, Pleno, ADI nº 5.075/DF).
Definição da Casa Iniciadora
Assim como ocorre com os projetos de lei, as propostas de 
emenda à Constituição tramitam por ambas as Casas do 
Congresso Nacional, podendo ser propostas em qualquer 
uma delas, de acordo com o legitimado que a inicia.
Assim, se a proposta nascer da vontade de 1/3 dos 
Deputados, terá início, obviamente, na Câmara dos 
Deputados, funcionando o Senado Federal como Casa 
Revisora. Ao revés, se for proposta de 1/3 dos Senadores, a 
situação se inverte, e a PEC começará a tramitar no Senado 
Federal, funcionando a Câmara dos Deputados como Casa 
Revisora. No caso de PEC de iniciativa do Presidente da 
República, a Casa Iniciadora será a Câmara, ao passo que, 
no caso de PEC proposta pelas Assembleias Legislativas, 
caberá ao Senado o papel de se pronunciar primeiramente 
sobre a PEC.
1.2 Número de turnos
Enquanto as demais proposições legislativas só precisam, 
em regra, ser aprovadas em um turno em cada Casa do 
Congresso, as propostas de emenda à Constituição devem 
ser apreciadas por cada Casa duas vezes (dois turnos), 
totalizando quatro votações. A proposta será considerada 
aprovada se for acatada em todas as quatro votações. 
Perdendo em uma delas, estará rejeitada e será arquivada, 
expondo-se à limitação do § 5º do art. 60, adiante explicada.
Perceba-se que os turnos devem ser consecutivos, 
isto é, primeiro vota-se a PEC em dois turnos na Casa 
Iniciadora; se for aprovada, segue para votação também 
em dois turnos na Casa Revisora.
A PEC pode sofrer emendas? Sim, como qualquer 
proposição legislativa, a PEC também pode sofrer 
emendas. Elas precisam, porém, ser subscritas por 1/3 dos 
Deputados (se a proposição estiver tramitando na Câmara 
dos Deputados) ou por 1/3 dos Senadores (caso a PEC 
esteja no Senado Federal).
Processo Legislativo Constitucional
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Aprofundamento– os interstícios
Não há, na Constituição, exigência de um lapso temporal 
– interstício – entre os turnos de votação, mas essa 
salutar providência é prevista em sede regimental2.
Questiona-se sobre a possibilidade de superação 
dessa norma regimental, com a chamada “quebra de 
interstício” ou “calendário especial” (votação dos dois 
turnos da PEC sem respeitar o intervalo regimental). Há 
quem sustente tratar-se a questão de tema meramente 
regimental, verdadeira matéria interna corporis, sobre 
a qual o Parlamento seria soberano para deliberar. Com 
essa tese, aliás, alinhou-se o STF, no julgamento da ADI 
nº 4.425/DF, quando ficou decidido que:
“A Constituição Federal de 1988 não fixou um intervalo 
temporal mínimo entre os dois turnos de votação para 
fins de aprovação de emendas à Constituição (CF, art. 
62, § 2º), de sorte que inexiste parâmetro objetivo que 
oriente o exame judicial do grau de solidez da vontade 
política de reformar a Lei Maior. A interferência judicial 
no âmago do processo político, verdadeiro locus da 
atuação típica dos agentes do Poder Legislativo, tem 
de gozar de lastro forte e categórico no que prevê o 
texto da Constituição Federal. Inexistência de ofensa 
formal à Constituição brasileira.”3.
Dessa forma, pode-se dizer que, à luz da 
jurisprudência do STF, não há inconstitucionalidade 
em aprovar uma PEC em dois turnos na mesma sessão, 
por exemplo, sendo isso uma questão interna corporis. 
Na doutrina, porém, há quem sustente que o intervalo 
mínimo entre os dois turnos (interstício) é norma 
constitucional implícita (posição de GabrielDezen Júnior e 
Heraldo Pereira de Carvalho), ou até mesmo uma norma 
“interposta” (norma do Regimento, mas que concretiza 
a Constituição, posição de Leonardo Augusto Barbosa). 
Para provas de concursos, recomenda-se adotar a 
posição do STF, ainda que, se for prova discursiva ou 
oral, com a ressalva da doutrina especializada.
1.3 Quórum
O quórum exigido para a aprovação de emendas à 
Constituição é substancialmente maior que o necessário 
para aprovar as demais propo-sições legislativas. 
Enquanto para as leis ordinárias basta o apoio da maioria 
dos votos dos presentes (maioria simples ou relativa), e 
para aprovar leis complementares exige-se a maioria do 
total de membros da Casa (maioria absoluta, mais de 50% 
do total), as PECs só podem ser consideradas aprovadas 
se obtiverem pelo menos 3/5 (=60%) do total de votos dos 
membros da Casa em que se dá a votação.
Isso significa que são necessários votos favoráveis de 
pelo menos 49 Senadores e 308 Deputados, sem o que a 
proposta será considerada rejeitada, ainda que não haja 
nenhum voto “não”.
2 O Regimento Interno do Senado Federal dispõe que o “interstício entre o primeiro e o segundo turno será de, no mínimo, cinco dias úteis” (art. 362). Já 
o Regimento da Câmara prevê que: “A proposta será submetida a dois turnos de discussão e votação, com interstício de cinco sessões” (art. 202, § 6º).
3 STF, Pleno, ADI nº 4.425/DF, Relator Ministro Luiz Fux, DJe de 18.12.2013.
Essa exigência de quórum explica-se pela necessidade 
de evitar que maiorias eventuais tenham o poder de 
alterar a Constituição. Ainda assim, a realidade brasileira 
tem demonstrado que o alto quórum não tem confe-rido a 
necessária segurança jurídica ao texto constitucional, que, 
em pouco mais de 27 anos, já foi emendado nada menos 
que 95 vezes, fora as emendas de revisão.
1.4 Irrepetibilidade absoluta na 
mesma sessão legislativa
A PEC rejeitada ou havida por prejudicada não pode ter 
seu conteúdo objeto de nova proposta na mesma sessão 
legislativa. É o que se depreende do § 5º do art. 60: “A 
matéria constante de proposta de emenda rejeitada 
ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova 
proposta na mesma sessão legislativa”.
Trata-se de uma aplicação do princípio da irrepetibilidade 
que se aplica aos projetos de lei rejeitados (art. 67), só 
que muito mais rígida: aqui, a PEC não pode ser reeditada 
na mesma sessão legislativa em hipótese alguma. A 
irrepetibilidade na mesma sessão legislativa é absoluta, 
ao contrário do que ocorre com os projetos de lei, em que 
se cuida de uma proibição relativa, que pode ser derrubada 
com o apoio da maioria absoluta dos membros de qualquer 
das Casas do Congresso.
Projeto de Lei PEC
Irrepetibilidade 
na mesma sessão 
legislativa
Sim Sim
Previsão Art. 67 Art. 60, § 5º
Característica da 
irrepetibilidade
Relativa (pode ser derrubada 
com o apoio da maioria 
absoluta dos membros de 
qualquer das Casas)
Absoluta
CUIDADO!!!
O STF já decidiu, todavia, que a irrepetibilidade se 
aplica apenas à proposta de emenda que foi rejeitada 
ou tida por prejudicada (a PEC principal), e não àquela 
que foi objeto de substitutivo que restou rejeitado. 
Com efeito, se é proposta uma emenda, na forma de 
um substitutivo, e este é rejeitado, a PEC original volta 
a tramitar normalmente, podendo ser imediatamente 
votada. Não se aplica a irrepetibilidade, já que esta só 
incide quando a PEC principal é rejeitada. Por exemplo: 
foi apresentada a PEC A, que recebe o Substitutivo B; em 
Plenário, o Substitutivo B é rejeitado; a PEC A pode ser 
votada na mesma sessão? Sim. Eis o precedente: STF, 
Pleno, MS 22.503/DF, Relator Ministro Marco Aurélio, DJ 
de 06.06.1997.
Processo Legislativo Constitucional
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Veja como esse assunto já foi cobrado em prova objetiva 
de concurso:
(FGV/Prefeitura de Niterói-RJ/Fiscal Tributário/2015) 
O Presidente da República apresentou, ao Congresso 
Nacional, uma proposta de emenda constitucional, a 
qual, por ocasião de sua análise no âmbito da Comissão 
de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, 
foi alvo de substitutivo, aprovado pela Comissão 
e posteriormente rejeitado pelo Plenário da Casa 
Legislativa. À luz da sistemática constitucional, com a 
rejeição do substitutivo: 
a. a proposta de emenda constitucional não pode 
continuar a tramitar, devendo ser arquivada; 
b. a proposta original pode ser votada, desde que 
na sessão legislativa seguinte; 
c. a proposta, em respeito ao bicameralismo, deve 
seguir para a apreciação do Senado Federal; 
d. a proposta original pode ser votada na mesma 
sessão legislativa; 
e. o substitutivo rejeitado pode ser desarquivado 
na sessão legislativa seguinte.
Resposta: D
1.5 Inexistência da fase de deliberação executiva
Como já afirmamos, ao tratar do procedimento comum 
ordinário, a fase de deliberação executiva (sanção ou 
veto) só existe na tramitação de projetos de lei (ordinária 
ou complementar). Logo, não existe a fase de sanção ou 
veto no caso das propostas de emenda à Constituição – 
que, uma vez aprovadas, seguem direto à promulgação e 
publicação.
1.6 Promulgação
Como a PEC não é encaminhada ao Presidente da República 
(pois não há sanção nem veto), a promulgação não será 
tarefa do Chefe de Governo. Na verdade, segundo o texto 
constitucional, a “emenda à Constituição será promulgada 
pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado 
Federal, com o respectivo número de ordem” (art. 60, § 
3º). A CF silencia sobre quem deve publicar a EC, por isso 
entendemos que deva ser essa competência atribuída à 
mesma autoridade que a promulga (Mesas da CD e do SF).
Processo Legislativo Constitucional
Professor João Trindade
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MEDIDAS PROVISÓRIAS
1. Medidas Provisórias
Pode-se conceituar medida provisória como um ato 
normativo primário, excepcional no quadro da separação 
de Poderes, editado pelo Presidente da República em 
matérias relevantes e situações de urgência, e sujeita 
a condição resolutiva. Primeiramente, fica claro que a 
medida provisória é um ato normativo primário, isto 
é, retira seu fundamento de validade diretamente da 
Constituição; pode criar direitos e obrigações; tem, no dizer 
da Constituição, força de lei (art. 62, caput). Não é lei, pois 
nela só se transformará se for aprovada pelo Congresso 
Nacional; mas, enquanto isso, vale como se lei fosse. Dito 
de outra forma: é um projeto de lei que já vale como lei.
Ademais, está sujeita a condição resolutiva. Editada 
pelo Presidente da República, deve ser imediatamente 
publicada e remetida ao Congresso para apreciação. A 
partir daí, começará a correr o prazo de validade (ou 
melhor, de vigência) da MP (sessenta dias, prorrogáveis 
por mais sessenta). Se, nesse período, o Congresso rejeitar 
a medida ou não apreciá-la, o ato deixará de produzir 
efeitos (condição resolutiva). Caso, porém, a medida seja 
votada e aprovada pelo Congresso, pode-se dizer, grosso 
modo, que deixará de ser uma medida provisória para se 
transformar em lei, definitivamente (quer dizer, até que 
seja revogada por outra lei). 
Por fim, deve ficar claro que a medida provisória, uma 
espécie de legislação pelo Executivo, não é a regra no 
esquema da separação de Poderes. Realmente, a função de 
legislar é prerrogativa principal do Legislativo. Qualquer 
ato editado pelo Presidente da República no exercício 
da função legislativa, ou com força de lei (lei delegada, 
medida provisória, decreto autônomo), configura uma 
exceção, e como exceção deve ser interpretado (ou seja, 
deve ser encarado de forma restritiva).
1.1 Pressupostos de validade
A medida provisória, com a natureza excepcional que 
tem, só deve (ou deveria) ser utilizada pelo Presidente 
da República em situações absolutamente (permita-se a 
repetição) excepcionais. 
Por isso mesmo, as medidas provisórias, no Brasil, só 
podem ser utilizadas para tratar de matérias relevantes, 
importantes, fundamentais. É inconstitucional, por 
violação ao art. 62 da Constituição, medida provisória 
que trate, por exemplo, de matériassecundárias, como 
instituição de loteria para auxiliar os clubes de futebol 
(como infelizmente já tivemos).
Contudo, existe outro pressuposto constitucional para a 
edição de MPs que deve ser preenchido cumulativamente 
com aquele já citado (relevância): é a urgência. Com efeito, 
o normal é que o Presidente da República, como detentor 
da iniciativa de projetos de lei (art. 61, caput e § 1º), remeta 
as matérias que julgar pertinentes, de regulamentação ao 
Congresso, por meio de projeto de lei. Nos casos em que 
considere essa aprovação absolutamente urgente, poderá 
remeter o projeto com a mensagem de urgência, o que fará 
com que o Legislativo delibere sobre o projeto no prazo 
máximo de 100 dias (descontados os períodos de recesso) 
– ver art. 64, §§ 2º a 4º. Apenas nos casos em que nem 
mesmo esse prazo de 100 dias pudesse ser respeitado 
é que o Presidente estaria autorizado a editar medidas 
provisórias, com vigência imediata.
Em um primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal 
entendeu que, por se tratar de ato político, a medida 
provisória não se submeteria à análise do Judiciário, 
quanto aos pressupostos de relevância e urgência. Numa 
evolução jurisprudencial, a Corte passou a entender que, 
embora os conceitos de relevância e urgência sejam 
discricionários, pode a medida provisória ser declarada 
inconstitucional, quando evidentemente não preenchesse 
os pressupostos constitucionais. Porém, essa apreciação 
deve resguardar-se a casos excepcionais (cf. Pleno, ADI-
MC nº 4.048/DF, Relator Ministro Gilmar Mendes).
Questão de concurso:
 ) ( (Cespe/PC-GO/Agente/2016) Por força do 
princípio da separação de poderes, é vedado 
ao Poder Judiciário examinar o preenchimento 
dos requisitos de urgência e de relevância por 
determinada medida provisória.
Resposta: errado. O Judiciário pode, embora 
excepcionalmente, analisar a existência dos requisitos 
de relevância e urgência de uma MP.
1.2 Competência 
A edição de medidas provisórias é atribuição exclusiva do 
Presidente da República, na qualidade de chefe de governo 
(Chefe do Executivo). Segundo a doutrina majoritária e a 
jurisprudência predominante, governadores e prefeitos 
podem editar MP, desde que haja previsão expressa 
na respectiva constituição estadual ou lei orgânica 
municipal (e desde que respeitado o mesmo regramento 
previsto na Constituição Federal).
1.3 Limitações materiais
Como ato de natureza excepcional que é, a MP não pode 
tratar de quaisquer temas. Ao contrário, há uma série 
de restrições materiais esparsas na CF, ou até mesmo 
implícitas:
Processo Legislativo Constitucional
_14
Matérias em que 
não pode ser editada 
medida provisória
Vedações
explícitas
Regulamentação do Fundo Social de Emergência ADCT, art. 73
Exploração de gás canalizado pelos Estados-membros Art. 25, § 2º
Regulamentação de artigo da Constituição cuja redação foi alterada 
entre 1º de janeiro de 1995 e 11 de setembro de 2001
Art. 246
Nacionalidade, cidadania, partidos políticos e Direito Eleitoral Art. 62, § 1º, I, a
Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil
Observação: Direito Civil pode! 
Art. 62, § 1º, I, b
Garantias dos membros do Judiciário e do MP Art. 62, § 1º, I, c
Matéria orçamentária (só pode autorizar a abertura de créditos ex-
traordinários: ADI nº 5.048/DF)
Art. 62, § 1º, I, d
Art. 167, § 3º
Matéria reservada a lei complementar Art. 62, § 1º, III
Detenção ou sequestro de ativos financeiros Art. 62, § 1º, II
Matéria constante de projeto de lei pendente de sanção ou veto do 
Presidente
Art. 62, § 1º, IV
Vedações
Implícitas
Matérias de iniciativa exclusiva dos demais Poderes Arts. 96, 93, 51, IV, e 127
Matérias de decreto legislativo ou resolução Arts. 49, 51 e 52
CUIDADO!!!
Há doutrinadores de direito penal que defendem poder 
uma MP tratar de matéria penal, caso o regramento seja 
benéfico ao réu. Esse entendimento é inaceitável, do 
ponto de vista constitucional. Em primeiro lugar, porque 
fere frontalmente a alínea b do inciso I do § 1º do art. 62 
da CF. E, além disso, porque traz indevidamente para a 
lógica da validade dos atos normativos uma questão 
que só diz respeito à sua aplicabilidade temporal. 
Expliquemos: uma coisa é uma lei válida ser retroativa 
porque benéfica ao réu (CF, art. 5º, XL); outra coisa, 
inviável, é uma lei inválida ser aceita porque benéfica 
ao réu. Há até mesmo autores que citam um precedente 
do STF admitindo essa possibilidade (STF, Pleno, RE 
254.818, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, julgado 
em 08.11.2000), mas que é anterior a existência dessa 
vedação expressa, que foi incluída pela EC nº 32, de 
2001. Costuma-se citar, como pretenso exemplo de 
MP em matéria penal, a chamada “abolitio criminis 
temporária” trazida pelas diversas MPs que alteraram 
o Estatuto do Desarmamento (Lei nº 10.826/03), para 
prorrogar o prazo de entrega de armas de fogo, com 
garantia de não punição. Apesar disso, não se trata de 
MP em matéria penal. O que as MPs alteraram foi a parte 
administrativa do Estatuto (prazo de regularização das 
armas de fogo, constantes dos arts. 30 e 32), e não os 
dispositivos penais dessa norma (o Capítulo IV da Lei, 
cujos arts. 12 a 21 tratam dos crimes e das penas, não 
foi alterado). Logo, não se pode citar esse exemplo como 
um pretenso precedente de MP em matéria penal. O que 
se tem, na verdade, é um caso de MP sobre matéria 
administrativa, mas com reflexos penais, e não uma 
MP sobre direito penal.
Para provas de concursos, na parte de direito constitucional, 
não há dúvida: não se admite MP em matéria penal, ainda 
que seja benéfica ao réu (entendimento que já foi cobrado, 
por exemplo, na prova Cespe/PC-BA/delegado/2013).
Medida provisória pode criar tributos ou majorar-lhes a 
alíquota?
Sim, exceto para aqueles tributos que tenham de ser 
instituídos por lei complementar (CF, art. 154, c/c/ art. 62, 
§ 1º, III). O § 2º do art. 62 afirma que “Medida provisória que 
implique instituição ou majoração de impostos, exceto 
os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá 
efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido 
convertida em lei até o último dia daquele em que foi 
editada”.
Questão de concurso:
 ) ( (Cespe/TCU/Procurador/2015) Em caso de 
omissão do Congresso Nacional em legislar sobre 
determinado tema, medida provisória poderá 
dispor sobre matéria de lei complementar, cuja 
edição for requerida para pôr em execução a CF. 
Resposta: errado. MP não pode tratar de matéria 
reservada a lei complementar (CF, art. 62, § 1º, III), ainda 
que haja omissão do Congresso Nacional.
 ) ( (Cespe/TRT8/Técnico/2016) Permite-se a 
edição de medidas provisórias concernentes a 
matéria de direito eleitoral.
Resposta: errado. É vedada a edição de MP sobre 
matéria eleitoral (CF, art. 62, § 1º, I, a).
 ) ( (Cespe/PC-PE/Escrivão/2016) Dispositivo do 
Código Penal relativo ao inquérito policial não 
pode ser alterado por medida provisória.
Resposta: errado. Matéria penal e processual penal não 
pode ser tratada por meio de MP (CF, art. 62, § 1º, I, b).
Processo Legislativo Constitucional
_15
1.4 Efeitos
A medida provisória é, ao mesmo tempo, ato normativo 
(tem força de lei) e proposição legislativa (submetida à 
apreciação do Congresso Nacional, que pode aprová-la 
com ou sem emendas, ou rejeitá-la). Logo, produz, segundo 
a explicação de Paulo Gustavo Gonet Branco, dois efeitos 
básicos: inova a ordem jurídica imediatamente, e provoca o 
Congresso Nacional a deliberar sobre o assunto.
Questão de Concurso
 ) ( (Cespe/TCU/Analista de Controle Externo – 
Área Auditoria Governamental/2008) As MPs 
produzem, ao serem editadas, pelo menos dois 
efeitos: o efeito inovador da ordem jurídica e o 
efeito provocador do Congresso Nacional para 
que este delibere sobre o assunto. 
Gabarito: Certo.
1.5 Prazos
Quanto às medidas provisórias, é preciso destacar a 
existência de dois prazos diferentes que correm em 
paralelo: 
a. um prazo de vigência, que é de 60 dias, prorrogáveis 
automaticamente por mais60; 
b. um prazo de trancamento de pauta do Congresso, 
que corresponde a 45 dias. 
Esses dois prazos correm em paralelo, de forma 
independente, e têm o mesmo termo inicial: a edição da 
MP. O término de cada um deles produz diferentes efeitos 
jurídicos: 
a. escoado o prazo de vigência da MP, sem apreciação 
do Congresso, considera-se que ela perdeu os 
efeitos: foi tacitamente rejeitada pelo Legislativo; 
b. esgotado o prazo de trancamento de pauta, a Casa 
Legislativa em que a MP esteja tramitando sofrerá o 
sobrestamento das demais deliberações, enquanto 
não apreciar a MP (trancamento de pauta).
Vale registrar que tais prazos não correm durante o recesso 
do Congresso Nacional. Também merece advertência o 
fato de que existe medida provisória sem prazo: as que 
estavam em vigor quando da edição da EC nº 32, de 11 de 
setembro de 2001, foram atingidas pelo art. 2º desta EC: 
permanecerão em vigor até que sejam revogadas, ou até 
que o Congresso sobre elas delibere.
1.5.1 Extensão do trancamento de 
pauta e “solução Temer”
O art. 62, § 6º, dispõe o seguinte: “Se a medida provisória 
não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados 
de sua publicação, entrará em regime de urgência, 
subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso 
Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, 
todas as demais deliberações legislativas da Casa em que 
estiver tramitando”.
Embora o dispositivo diga que ficam sobrestadas “todas 
as demais deliberações legislativas”, foi (e é) adotada 
no Congresso a interpretação, capitaneada pelo então 
Presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer, de 
que só ficam sobrestados os projetos de lei ordinária – e, 
mesmo assim, apenas em relação a matérias que possam 
ser tratadas por medida provisória. As demais espécies 
normativas poderiam ser discutidas e votadas mesmo com 
medida provisória trancando a pauta da Casa Legislativa.
É de se ter cuidado, porém, que essa interpretação ainda 
não foi referendada pelo STF. O que houve foi a decisão 
monocrática do Relator, Ministro Celso de Mello, que 
indeferiu o pedido de medida cautelar no MS nº 27.931/
DF (DJe de 31.03.2009). Aguardemos a decisão definitiva 
do Plenário do STF, mas a interpretação adotada pela 
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal parece ir 
contra a literalidade do texto constitucional. Para provas 
discursivas, recomenda-se noticiar a existência da 
divergência, sem necessariamente defender um dos 
dois pontos de vista (doutrina tradicional – a MP tranca 
tudo; “solução Temer” – a MP tranca apenas projetos de 
lei ordinária sobre matéria que possa ser objeto de MP).
1.6 Tramitação
A medida provisória, uma vez editada, deve ser 
imediatamente submetida pelo Presidente da República à 
apreciação do Congresso Nacional. A apreciação se dá pela 
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, isolada e 
sucessivamente. Entre as Casas do Congresso, fica claro 
que a função de Casa Iniciadora caberá à Câmara dos 
Deputados (art. 62, § 8º), até mesmo por se tratar de ato 
do Presidente da República (art. 64, caput).
Antes mesmo do encaminhamento à Câmara, porém, 
a MP precisa ser apreciada por uma comissão mista do 
Congresso Nacional. A própria Constituição estabelece 
que a “deliberação de cada uma das Casas do Congresso 
Nacional sobre o mérito das medidas provisórias 
dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus 
pressupostos constitucionais” (art. 62, § 5º). Esse parecer 
prévio é dado por uma comissão mista de Deputados e 
Senadores, designada, caso a caso, para analisar se a 
Dia 1: MP está em vigor e não tranca a pauta
Dia 46: MP está em vigor, mas já tranca a pauta
Dia 90: MP ainda está em vigor e ainda está trancando a pauta
Dia 121: MP deixa de vigorar e, consequentemente, de trancar a 
pauta
Processo Legislativo Constitucional
_16
medida provisória preenche os requisitos de relevância 
e urgência (e, nos termos da Resolução nº 1/2002-CN, 
também sobre o mérito da MP e sua compatibilidade 
financeira). 
Recentemente, no julgamento da ADI nº 5.029/DF, o STF 
considerou inconstitucional, com efeitos prospectivos (da 
decisão em diante), a aprovação de MP sem que a Comissão 
Mista emita parecer.
As medidas provisórias podem, como as proposições em 
geral, sofrer emendas (propostas de alteração). Porém, 
essas emendas precisam tratar do mesmo tema objeto da 
MP. Ou seja: exige-se pertinência temática entre a emenda 
e o objeto da MP. Foi o que o STF decidiu no julgamento 
da ADI nº 5.127/DF, ocorrido em 15/10/2015, em que se 
considerou, dali por diante, inconstitucional a prática 
(até então comum no Congresso) de se inserirem matérias 
estranhas à MP por meio de emendas (os chamados jabutis 
ou contrabandos legislativos).
Após o parecer da comissão mista, a MP será 
encaminhada diretamente ao Plenário da Câmara dos 
Deputados (sem passar pelas comissões desta Casa, 
portanto) e, se aprovada, ao Plenário do Senado Federal 
(também sem passar pelas comissões no Senado). Sua 
tramitação segue, em linhas gerais, a lógica dos projetos 
de lei: se rejeitada em qualquer Casa, será arquivada; se 
aprovada em ambas as Casas na mesma versão, seguirá 
à próxima fase (veja os itens seguintes); se aprovada pelo 
Senado com alteração em relação ao que foi aprovado na 
Câmara, retornará a esta Casa, que decidirá a respeito. 
VEJA BEM!!!
Estas são as principais peculiaridades da tramitação de 
uma MP em relação a um PL: a) não há apreciação nas 
comissões da Câmara e do Senado (esse papel é exercido
com exclusividade pela Comissão Mista); b) a discussão 
e votação no Plenário de cada Casa é feita em duas 
etapas: primeiro vota-se a admissibilidade (relevância e 
urgência, não tratar de matéria vedada, etc.) e só depois, 
se for o caso, o mérito da MP (aprovação ou rejeição); 
c) as emendas à MP são votadas no Plenário de cada 
Casa, mas são apresentadas (propostas) na Comissão 
Mista. 
CUIDADO!!!
Se um Deputado ou Senador quiser apresentar emendas 
à MP quando ela já estiver no Plenário, não conseguirá, 
pois terá havido a preclusão. O momento adequado 
à apresentação das emendas à MP é quando da sua 
análise na Comissão Mista.
Questão de concurso:
 ) ( (Cespe/PC-PE/Escrivão/2016) É de competência 
do Senado Federal examinar as medidas 
provisórias e emitir parecer sobre elas, antes 
que sejam apreciadas pelo plenário de cada uma 
das Casas do Congresso Nacional.
Resposta: errado. Nos termos do § 9º do art. 62, o papel 
de examinar as MPs e sobres elas emitir parecer é da 
comissão mista.
1.7 Rejeição
Se a medida provisória for rejeitada pela Câmara ou pelo 
Senado, estará definitivamente arquivada, nos termos 
do que ocorre com os projetos de lei. Quanto às MPs, 
porém, a rejeição pode ser expressa ou tácita: esta última 
se verifica quando o Congresso deixa escoar o prazo de 
60+60 dias sem votar o ato. Nesse caso, a medida perderá 
seus efeitos, isto é, será tida como rejeitada tacitamente.
Uma vez rejeitada a MP (repita-se, seja de forma tácita 
ou expressa), deixará imediatamente de produzir efeitos. 
Deixará de existir. E mais: a matéria constante da MP 
rejeitada não poderá ser objeto de nova medida provisória 
na mesma sessão legislativa, em hipótese alguma. 
Confira-se o § 10 do art. 62 da CF: “É vedada a reedição, 
na mesma sessão legislativa, de medida provisória que 
tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por 
decurso de prazo”. 
• Edita a MP
• Requisitos: relevância 
e urgência • Emite parecer (obrigatório, 
mas não vinculante)
• Recebe as emendas 
parlamentares, que 
serão votadas no 
Plenário de cada Casa• 1ª discussão/votação: 
admissibilidade
• 2ª votação/
discussão: mérito
• Só para apreciar 
as emendas do 
SF, caso haja
• Só se a MP tiver sido aprovada 
com emendas em relação à 
versão original em vigor
• 1ª discussão/votação: 
admissibilidade
• 2ª votação/
discussão: mérito
PR
Comissão 
Mista
Plenário da CD
Plenário da CD
Plenário do SF
PR (sanção ou veto)
1 PROJETO DE LEI REJEITADO
1.1 A matéria dele constantepode ser objeto de nova proposição:
1.1.1 Em outra sessão legislativa? sim.
1.1.2 Na mesma sessão legislativa (ano parlamentar)?
1.1.2.1 Em regra: não.
1.1.2.2 Existe exceção: sim (maioria absoluta dos membros de 
uma Casa).
Processo Legislativo Constitucional
_17
LEMBRE-SE!!!
A irrepetibilidade da MP rejeitada é igual à da PEC (CF, 
art. 60, § 5º, e art. 62, § 10).
Questão de concurso: 
 ) ( (Cespe/PC-PE/Escrivão/2016) Uma medida 
provisória somente poderá ser reeditada no 
mesmo ano legislativo se tiver perdido sua 
eficácia por decurso de prazo, mas não se tiver 
sido rejeitada.
Resposta: errado. De acordo com o § 10 do art. 62, a 
irrepetibilidade ocorre tanto se a MP for expressamente 
rejeitada, quanto se ela sofrer a perda de eficácia por 
decurso de prazo (rejeição tácita).
1.7.1 Efeitos da rejeição
O que acontece com os efeitos que a MP já produziu? 
Rejeitada a medida provisória (ou perdida a eficácia 
pelo escoamento do prazo, o que equivale a uma rejeição 
tácita), deixa imediatamente de produzir novos efeitos. 
Quanto aos efeitos já produzidos, a regra geral é que a MP 
continuará aplicável, a não ser que o Congresso, em 60 dias 
(a contar da rejeição), edite decreto legislativo dispondo de 
forma diversa.
A rejeição (expressa ou tácita) da MP pelo Congresso 
produz, em regra, efeitos ex nunc (de agora em diante, 
daqui para frente), a não ser que o Congresso resolva 
dar efeitos retroativos à rejeição (efeitos ex tunc) – para 
tanto, deverá, em até 60 dias, editar um decreto legislativo 
específico.
Outros efeitos que decorrem da rejeição de MP são: a) 
sua imediata perda de vigência; b) a volta automática da 
legislação anterior, o que a doutrina tem chamado de 
“efeito repristinatório”; e c) a irrepetibilidade (art. 62, § 10).
Questão de concurso:
1. (FGV/OAB/2015.2) 
A Medida Provisória Z (MP Z), editada pelo Governador 
do Estado H com o propósito de diminuir o alto grau 
de evasão escolar, regulou a concessão de bolsas 
escolares a alunos carentes matriculados em escolas 
públicas estaduais. Em virtude de crise política que
surgiu entre o Executivo e o Legislativo, a referida 
Medida Provisória não foi convertida em lei. 
Ultrapassado o prazo de 60 dias, a Casa Legislativa não 
disciplinou as relações jurídicas surgidas no período 
em que a MP Z vigorou. João, que se beneficiou por três 
meses da referida bolsa, apreensivo, relatou a Carlos, 
um amigo, servidor da Assembleia Legislativa, que teme 
ter de devolver a totalidade do valor recebido. Carlos 
tranquilizou-o e informou-lhe que a crise política fora 
debelada, de modo que a Assembleia apenas aguarda 
a reedição da Medida Provisória, a fim de convertê-la 
em lei, ainda no mesmo ano legislativo em que a MP Z 
perdeu a eficácia.
Considerando que a Constituição do Estado H regulou 
o processo legislativo em absoluta simetria com o 
modelo usado pela Constituição Federal, responda aos 
itens a seguir.
a. João terá de devolver aos cofres públicos o 
dinheiro recebido a título da bolsa? Fundamente. 
(Valor: 0,75)
b. A informação passada por Carlos a João 
encontra-se em harmonia com a sistemática 
constitucional? Justifique. (Valor: 0,50)
Resposta: 
a. Não será necessário que João devolva quaisquer 
valores. Rejeitada a medida provisória (ou 
perdida a eficácia pelo escoamento do prazo, 
o que equivale a uma rejeição tácita), ele deixa 
imediatamente de produzir novos efeitos. 
Quanto aos efeitos já produzidos, a regra geral 
é que a MP continuará aplicável, a não ser que o 
Congresso, em 60 dias (a contar da rejeição) edite 
decreto legislativo dispondo de forma diversa. É 
o que se colhe da interpretação conjunta dos §§ 
3º e 11 do art. 62 da CF. Assim, nesse caso, não 
será necessário devolver quaisquer valores 
recebidos, uma vez que, não editado o decreto 
legislativo no prazo constitucional, os efeitos 
produzidos pela MP se tornaram definitivos.
b. Não, a informação prestada por Carlos está 
incorreta. Uma vez rejeitada a MP (seja de forma 
tácita – por decurso de prazo – ou expressa), a 
matéria constante da MP rejeitada não poderá 
ser objeto de nova medida provisória na mesma 
sessão legislativa, em hipótese alguma. Confira-
se o § 10 do art. 62 da CF: “É vedada a reedição, na 
mesma sessão legislativa, de medida provisória 
que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido 
sua eficácia por decurso de prazo”. Trata-se de 
uma aplicação do princípio da irrepetibilidade 
que se aplica aos projetos de lei rejeitados (art. 
67), só que muito mais rígida: aqui, a MP não pode 
ser reeditada na mesma sessão legislativa em 
hipótese alguma. A irrepetibilidade na mesma 
sessão legislativa é absoluta, ao contrário do
2 MEDIDA PROVISÓRIA REJEITADA
2.1 A matéria dele constante pode ser objeto de nova proposição:
2.1.1 Em outra sessão legislativa? sim.
2.1.2 Na mesma sessão legislativa (ano parlamentar)?
2.1.2.1 Em regra: não.
2.1.2.2 Existe exceção: não (vedação absoluta na mesma 
sessão legislativa).
Processo Legislativo Constitucional
_18
que ocorre com os projetos de lei, em que se 
cuida de uma proibição relativa, que pode ser 
derrubada com o apoio da maioria absoluta dos 
membros de qualquer das Casas do Congresso. 
Assim, tendo a MP sido rejeitada (não convertida 
em lei), não poderá ser reeditada na mesma 
sessão legislativa em que se deu a rejeição.
1.8 Aprovação
1..8.1 Aprovação sem emendas (de conteúdo)
Uma vez aprovada a medida provisória sem emendas 
que alterem a essência, o conteúdo do ato originalmente 
editado pelo Presidente da República, a MP estará 
automaticamente convertida em lei. Não é necessário 
retornar à Presidência para sanção ou veto. A MP foi 
confirmada, e deixará, então, de existir, para dar lugar à lei 
objeto de sua conversão. 
1.8.2 Aprovação com emendas (de conteúdo)
Se a medida provisória for aprovada, na essência, mas 
o Congresso fizer emendas (de conteúdo) ao texto 
originalmente editado pelo Presidente da República, a 
MP não estará definitiva e automaticamente convertida 
em lei. Nesse caso, a MP se transforma num projeto de lei 
de conversão (PLV), que deverá ser encaminhado (como 
qualquer projeto de lei) à sanção ou ao veto do Presidente 
da República.
Entretanto, deve ser lembrado que o prazo para sanção 
ou veto é de 15 dias úteis. Durante esse tempo, o que 
acontece com a MP? O texto originalmente editado pelo 
Presidente continua a valer (ainda que ultrapasse os 120 
dias de vigência!), enquanto o Chefe do Executivo não 
se manifestar sobre o PLV, sancionando-o ou vetando-o. 
A partir da sanção ou veto, o texto original da MP deixa 
definitivamente de vigorar, e o PLV seguirá a tramitação 
normal de um projeto de lei.
Processo Legislativo Constitucional
Professor João Trindade
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2. PROCEDIMENTO COMUM ORDINÁRIO
O procedimento comum ordinário é o procedimento-
padrão de aprovação das leis ordinárias. Compõe-se de 
três fases básicas:
a. fase pré-parlamentar, ou preliminar, ou iniciativa;
b. fase constitutiva, em que a lei é efetivamente 
produzida, por meio de decisões (deliberações):
b.1. deliberação legislativa (discussão e votação);
b.2. deliberação executiva (sanção ou veto);
c. fase complementar, que serve para dar eficácia a 
uma lei já existente (promulgação e publicação).
2.1. Iniciativa
A iniciativa é o ato que dá início à tramitação do projeto 
de lei – PL (que recebe número quando é protocolado na 
Mesa da Casa respectiva – Câmara ou Senado). É o ato que 
deflagra o processo legislativo. A iniciativa geralmente 
se desenvolve na Câmara; apenas no caso de projeto 
proposto por Senador ou Comissão do Senado é que a 
tramitação terá início no Senado (CF, arts. 64 e 65). Dessa 
forma, a Casa Iniciadora é, geralmente, a Câmara.
O poder de iniciativa é o poder de provocar o Congresso 
Nacional para que delibere sobre uma determinada 
proposição legislativa.
A iniciativa pode ser classificada segundo a titularidade, 
ou seja, de acordo com quem pode suscitar a deliberação 
do Congresso Nacional. Assim, a iniciativa pode ser: