Introdução ao Direito Administrativo

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29º CPR29º CPR 1
ADMINISTRATIVO PONTO A PONTO – parte 1
1. a. Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito Administrativo Constitucional.1. a. Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito Administrativo Constitucional.
20. b. A Administração Pública sob os aspectos orgânico, formal e material. Administração Pública20. b. A Administração Pública sob os aspectos orgânico, formal e material. Administração Pública 
e governo.e governo.
3a Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de regulação. Função de3a Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de regulação. Função de 
controle. Função de fomento.controle. Função de fomento.
7. b. Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito Público.7. b. Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito Público.
12. b. Hierarquia. Delegação e avocação de competências. 12. b. Hierarquia. Delegação e avocação de competências. 
5. c. Desconcentração e descentralização administrativa. Privatização.5. c. Desconcentração e descentralização administrativa. Privatização.
8. a. Administração Pública direta. A estrutura da Administração Pública Federal.8. a. Administração Pública direta. A estrutura da Administração Pública Federal.
Referenncia Bibliograifica: Direito Administrativo DescomplicadoReferenncia Bibliograifica: Direito Administrativo Descomplicado11
Direito Administrativo EsquematizadoDireito Administrativo Esquematizado22
1- FUNÇÕES ESTATAIS
O Estado Brasileiro e i uma federação (CF, art. 1º, caput, e art. 18), ou seja, no territoirio 
nacional coexistem diversos entes, isononmicos entre si, com autonomia polítiitica (chamados entes 
federados ou pessoas polítiiticas): Unia,o, estados, DF e municítiipios.
A autonomia política ei traduzida pela capacidade de auto-organização (elaboraça,o das 
proiprias constituiço,es ou leis organnicas) e pela possibilidade de legislar (editar leis com 
fundamento em competenncias proiprias atribuítiidas pela CF).
Por outro lado, o art. 2º da CF estabelece que sa,o Poderes da Repuiblica, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciairio. Esse dispositivo enuncia o 
Princípio da Separação dos Poderes. O que existe ei uma divisa,o na,o rítiigida, entre oirga,os na,o 
subordinados um ao outro (ditos oPoderes”), das funço,es estatais de legislar, de exercer a 
administraça,o puiblica e de julgar. Cada uma dessas ei atribuítiida como funça,o principal (ou funça,o 
títiipica) a cada um dos Poderes.
A funça,o títiipica do P. Executivo ei o exercítiicio da administraça,o puiblica em sentido amplo, ei 
dar cumprimento a s leis, aplicando o direito aos casos concretos na,o litigiosos. A funça,o 
principal do P. Judiciairio ei dizer o direito aplicaivel aos casos litigiosos (exercer a jurisdiça,o). O P. 
Legislativo, a rigor, possui duas funço,es títiipicas: editar atos normativos primairios aptos a inovar 
o ordenamento jurítiidico e fiscalizar a atuaça,o de toda a administraça,o puiblica (controle polítiitico). 
Ao lado de sua funça,o principal, cada um dos Poderes exerce, em caraiter secundairio, ou de 
forma atítiipica, as demais funço,es estatais.
Em suma, no Brasil existem administração pública e exercício de atividade 
administrativa em todos os Poderes, e em todos os entes federados . As regras e princítiipios 
atinentes ao direito administrativo alcançam tambeim os oirga,os administrativos e as atividades 
administrativas dos P. Legislativo e Judiciairio.
2- CONCEITO E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1 ALEXANDRINO, Marcelo, PAULO, Vicente. Direto Administrativo Descomplicado, 23 ed. Sa,o Paulo, Meitodo, 2015. 
2 ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado. 1 ed. Meitodo, 2015.
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O direito e i tradicionalmente dividido em dois grandes ramos: direito público e direito 
privado.
O DIREITO PÚBLICO tem por objeto principal a regulaça,o dos interesses da sociedade 
como um todo, a disciplina das relaço,es entre esta e o Estado e o regramento das relaço,es das 
entidades e oirga,os estatais entre si. Tutela o interesse puiblico, so i alcançando as condutas 
individuais de forma indireta ou reflexa. E caracterizado pela desigualdade nas relações 
jurídicas por ele regidas, tendo em conta a prevalência do interesse público sobre o 
privado. Quando o Estado atua na defesa do interesse puiblico, goza de certas prerrogativas que 
o situam em posiça,o jurítiidica de superioridade ante o particular, evidentemente, em 
conformidade com a lei e respeitadas as garantias individuais. Integram esse ramo o direito 
constitucional, o direito administrativo, o direito tributairio, o direito penal etc.
O DIREITO PRIVADO tem como escopo principal a regulaça,o dos interesses particulares, 
como forma de possibilitar o convítiivio das pessoas em sociedade e uma harmoniosa fruiça,o de 
seus bens. A sua nota caracterítiistica e i a existenncia de igualdade jurídica entre os polos das 
relaço,es por ele regidas. Mesmo o Estado, quando na,o esta i atuando diretamente na tutela do 
interesse puiblico, pode ser parte em relaço,es jurítiidicas regidas (predominantemente) pelo 
direito privado, em posiça,o de igualdade jurítiidica. O direito comercial e o direito civil sa,o os 
integrantes títiipicos do direito privado.
O direito administrativo é um dos ramos do direito público, uma vez que rege a 
organizaça,o e o exercítiicio de atividades do Estado voltadas para a satisfaça,o de interessesinteresses 
públicospúblicos. Mas o Estado pode tambeim figurar nas relaço,es jurítiidicas despedido de prerrogativas 
puiblicas.
Quando a administraça,o comparece sem revestir a qualidade de poder puiblico (ex. contrato 
de locaça,o, na condiça,o de locatairia), as relaço,es de que participa sa,o regidas, 
predominantemente, pelo direito privado. Apesar disso, tais relaço,es sa,o objeto do direito 
administrativo, estando sempre sujeitas, em variaivel medida, a regras e princítiipios proiprios 
desse ramo do direito, tais quais o princítiipio da indisponibilidade do interesse puiblico, o 
princítiipio da publicidade, o princítiipio da probidade.
As relaço,es entre os agentes puiblicos que mantenm vítiinculo funcional permanente de 
natureza contratual com a administraça,o puiblica, sujeitos a CLT, sa,o de natureza trabalhista 
(celetista), e regidas predominante pelo direito privado, mas, na,o obstante, constituem objeto de 
direito administrativo, pela mesma raza,o acima apontada.
Ainda, sa,o objeto do direito administrativo atividades de administraça,o puiblica em sentidoatividades de administraça,o puiblica em sentido 
materialmaterial que, embora exercidas por particulares, o sa,o sob regime de direito puiblicoo sa,o sob regime de direito puiblico. E o que 
ocorre com as delegatairias de serviços puiblicos, pessoas privadas, na,o integrantes da 
administraça,o puiblica, mas que, na prestaça,o dos serviços puiblicos delegados, esta,o sujeitos a 
regras de direito puiblico, pertinentes ao direito administrativo.
Resumindo!!! O objeto do direito administrativo abrange todas as relaço,esrelaço,es internas a internas a 
administraça,o puiblicaadministraça,o puiblica – entre os oirga,os e entidades administrativas, uns com os outros, e entre a 
administraça,o e seus agentes, estatutairios e celetistas – , todas as relaço,es entre a administraça,orelaço,es entre a administraça,o 
e os administrados, regidas predominantemente pelo direito puiblico ou privadoe os administrados, regidas predominantemente pelo direito puiblico ou privado, bem como 
atividades de administraça,o puiblica em sentido material exercidas por particulares sob o regimeatividades de administraça,o puiblica em sentido material exercidaspor particulares sob o regime 
de direito puiblico a exemplo da prestaça,o de serviços mediante concessa,o e permissa,o.de direito puiblico a exemplo da prestaça,o de serviços mediante concessa,o e permissa,o. 
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Embora atividade de administraça,o puiblica seja funça,o títiipica do poder executivo, os outros 
poderes tambeim praticam atos que, pela sua natureza, sa,o objeto do direito administrativo. 
Atenção!!! A função política de governo (elaboraça,o de polítiiticas puiblicas) NÃO constitui 
objeto de estudo do direito administrativo. 
EXTRA - DIREITO ADMINISTRATIVO ESQUEMATIZADO (ALEXANDRE, 2015)EXTRA - DIREITO ADMINISTRATIVO ESQUEMATIZADO (ALEXANDRE, 2015)
“Conceito de Direito Administrativo
O conceito de Direito Administrativo depende dos criteirios utilizados para a formulaça,o do proiprio 
conceito. Esses criteirios podem ser unitairios (unidimensionais ou simples), quando sa,o utilizados de 
forma isolada, ou conjugados (pluridimensionais ou compostos), quando o conceito se apoia em pelo 
menos dois criteirios.
Dentre os criteirios unitairios adotados sobressaem-se os apresentados a seguir.
1.3.4.1. Critério legalista (Escola Legalista)
Para os integrantes da corrente legalista (chamada de Escola Legalista), o Direito Administrativo 
consiste na disciplina jurítiidica responsaivel pelo estudo das normas administrativas (leis, decretos, 
regulamentos) de um determinado paítiis. Esta definiça,o padece por na,o esclarecer o que sa,o normas 
administrativas.
1.3.4.2. Critério do Poder Executivo
Alguns autores, utilizando a noça,o de Poder Executivo, conceituam o Direito Administrativo como aconceituam o Direito Administrativo como a 
disciplina jurítiidica das atividades do Poder Executivodisciplina jurítiidica das atividades do Poder Executivo. Esta noça,o tambeim se revelou insuficiente, haja 
vista que a funça,o administrativa tambeim e i exercida pelos Poderes Legislativo e Judiciairio, de forma 
atítiipica. Ademais, o Poder Executivo, aleim das funço,es administrativas, exerce as funço,es de governo, que 
na,o sa,o objeto de estudo do Direito Administrativo.
1.3.4.3. Critério do Serviço Público (ou Escola do Serviço Público)
A Escola do Serviço Puiblico surgiu na FrançaFrança, inspirada na jurisprudenncia do Conselho de Estado 
Francens, que, a partir do caso Blanco (1873), passou a fixar a competenncia dos Tribunais Administrativos 
em raza,o da execuça,o de serviços puiblicos.
Essa escola se desenvolveu em torno de Essa escola se desenvolveu em torno de duas concepço,esduas concepço,es: a primeiraprimeira, cujos principais expoentes 
sa,o Duguit e Bonnard, considerava o serviço puiblico em sentido amplo, abrangendo todas as funço,es do 
Estado (inclusive a judiciairia), sem especificar o regime jurítiidico a que estas se sujeitavam; a segundasegunda, cujo 
nome mais destacado e i o de Je ze, ao contrairio, adotava o sentido estrito de serviço puiblico, para 
compreender apenas as atividades materiais exercidas pelo Estado para a satisfaça,o de necessidades 
coletivas, desde que submetidas a regime exorbitante de direito comum.
Qualquer que seja o sentido que se atribua a expressa,o serviço puiblico, ela na,o serve para definir o 
objeto do Direito Administrativo, uma vez que o sentido amplo ultrapassa o seu objeto e o sentido estrito 
deixa de lado mateirias a ele pertinentes, a exemplo dos serviços puiblicos exercidos parcialmente sob 
regime de direito privado.
A propoisito, as provas de concurso puiblico tenm abordado as diversas escolas, principalmente a do 
serviço puiblico. A títiitulo de exemplo, o CESPE, na prova para Advogado da Unia,o/2009, considerou 
correta a seguinte afirmativa: “Na França, formou-se a denominada Escola do Serviço Público, inspirada na 
jurisprudência do Conselho de Estado, segundo a qual a competência dos tribunais administrativos passou a 
ser fixada em função da execução de serviços públicos”.
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Jai a ESAF, no concurso para Procurador do Distrito Federal/2007, considerou incorreta a seguinte 
proposiça,o: oNa evoluça,o do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Serviço Puiblico, que se 
desenvolveu em torno de duas concepço,es. Na concepça,o de Leon Duguit, o Serviço Puiblico deveria ser 
entendido em sentido estrito, abrangendo toda a atividade material, submetida a regime exorbitante do 
direito comum, desenvolvida pelo Estado para a satisfaça,o de necessidades da coletividade”. Como se 
observa, a referida assertiva foi considerada incorreta em raza,o de que Duguit definia o serviço puiblico 
em sentido amplo, e na,o em sentido estrito, conforme afirmado no item.
1.3.4.4. Critério das relações jurídicas
Hai quem trate o Direito Administrativo como o conjunto de normas que regem as relaço,es jurítiidicasconjunto de normas que regem as relaço,es jurítiidicas 
entre a Administraça,o e os administrados.entre a Administraça,o e os administrados. O criteirio ei insuficiente porque hai outras disciplinas jurítiidicas 
que tambeim tenm esse mesmo objetivo, a exemplo do direito constitucional e tributairio. Aleim disso, essaAleim disso, essa 
noça,o deixa de fora as normas referentes a organizaça,o interna da Administraça,o, a atividade por elanoça,o deixa de fora as normas referentes a organizaça,o interna da Administraça,o, a atividade por ela 
exercida e a disciplina jurítiidica atinente aos bens puiblicosexercida e a disciplina jurítiidica atinente aos bens puiblicos.
1.3.4.5. Critério teleológico (ou finalístico)
Os adeptos do criteirio teleoloigico (ou finalítiistico) consideram o Direito Administrativo como o 
conjunto de normas que disciplinam a atuaça,o concreta do Estado para consecuça,o de seus fins (fins 
puiblicos).
Abordando o criteirio teleoloigico, o CESPE, na prova para Advogado da Unia,o/2009, considerou 
incorreta a seguinte afirmaça,o: oPelo criteirio teleoloigico, o Direito Administrativo ei considerado como o 
conjunto de normas que regem as relaço,es entre a administraça,o e os administrados. Tal criteirio leva em 
conta, necessariamente, o caraiter residual ou negativo do Direito Administrativo”. Como se observa, a 
afirmativa na,o corresponde ao criteirio teleoloigico, mas ao criteirio negativo ou residual, que serai tratado a 
seguir.
1.3.4.6. Critério negativo ou residual
Essa corrente tem relaça,o com a anterior. Para os seus defensores, o Direito Administrativo tem por 
objeto as normas que disciplinam as atividades desenvolvidas para a consecuça,o dos fins puiblicos, 
excluítiidas a atividade legislativa e a jurisdicional, aleim das atividades patrimoniais, regidas pelo direito 
privado.
1.3.4.7. Critério da Administração Pública
Os autores que adotam esse criteirio afirmam que o Direito Administrativo corresponde ao conjunto 
de princítiipios e normas que regem a Administraça,o Puiblica.
 Aplicando a definiça,o anterior, a ESAF, na prova para Procurador do Distrito Federal/2007, 
considerou correta a seguinte proposiça,o: oNa busca de conceituaça,o do Direito Administrativo encontra-
se o criteirio da Administraça,o Puiblica, segundo o qual, sinteticamente, o Direito Administrativo deve ser 
concebido como o conjunto de princítiipios que regem a Administraça,o Puiblica”.
1.3.4.8. O conceito de direito administrativo na doutrina nacional
A controveirsia acerca do conceito de direito administrativo tambeim ei a tonnica no que concerne a 
doutrina nacional, ora dando prioridade a um dos criteirios apontados nos itens anteriores, ora tentando 
conciliai-los em um conceito mais amplo.
A títiitulo exemplificativo, o saudoso Hely Lopes Meirelles conceituou direito administrativo como o 
oconjunto harmonnico de princítiipios jurítiidicos que regem os oirga,osoirga,os, os agentesagentes e as atividades puiblicasatividades puiblicas 
tendentes a realizar concretaconcreta, diretadireta e imediatamenteimediatamente os fins desejadospelo Estado”. Ja i Celso Antonnio 
Bandeira de Mello afirma que oo direito administrativo ei o ramo do direito puiblico que disciplina a funça,o 
administrativa, bem como pessoas e oirga,os que a exercem”. Por seu turno, Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
define o direito administrativo como oo ramo do direito puiblico que tem por objeto os oirga,os, agentes e 
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pessoas jurítiidicas administrativas que integram a Administraça,o Puiblica, a atividade jurítiidica na,o 
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuça,o de seus fins, de natureza puiblica”. 
Por sua vez, para Josei dos Santos Carvalho Filho, o direito administrativo pode ser considerado como oo 
conjunto de normas e princítiipios que, visando sempre o interesse puiblico, regem as relaço,es jurítiidicas 
entre as pessoas e oirga,os do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”.
Entendemos que sa,o escorreitos todos os conceitos apresentados anteriormente, cujas notas 
distintivas residem nos criteirios escolhidos pelos respectivos autores. Na,o obstante, registramos que, 
para nois, direito administrativo e i o conjunto de normas e princítiipios que, norteados pela busca da 
consecuça,o do interesse puiblico, estabelecem a disciplina jurítiidica do exercítiicio da funça,o administrativa 
pelos agentes, oirga,os e entidades do Estado ou de quem lhe faça as vezes.”
2- SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLÊS E SISTEMA FRANCÊS
SISTEMA ADMINISTRATIVO e i o regime adotado pelo Estado para o controle dos atos 
administrativos ilegais ou ilegítiitimos praticados pelo poder puiblico nas diversas esferas e em 
todos os Poderes. Sa,o dois os sistemas existentes: inglens e francens. 
SISTEMA INGLÊS (ou de unicidade de jurisdição): e i aquele em que todos os litítiigios – 
administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente privados – podem ser levados ao P. 
Judiciairio, uinico que dispo,e de competenncia para dizer o direito aplicaivel aos casos litigiosos, de 
forma definitiva, com força da chamada ocoisa julgada”. Diz-se que somente o P. Judiciairio tem 
jurisdiça,o, em sentido proiprio.
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! A adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação a A adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação a 
existência de solução de litígios em âmbito administrativo.existência de solução de litígios em âmbito administrativo. O que se assegura nesse sistema O que se assegura nesse sistema 
ei que qualquer litítiigio, de qualquer natureza, ainda que jai tenha sido iniciado (ou concluítiido) naei que qualquer litítiigio, de qualquer natureza, ainda que jai tenha sido iniciado (ou concluítiido) na 
esfera administrativa pode, sem restriço,es, ser levada a apreciaça,o pelo P. Judiciairio. (princítiipioesfera administrativa pode, sem restriço,es, ser levada a apreciaça,o pelo P. Judiciairio. (princítiipio 
da inafastabilidade da jurisdiça,o)da inafastabilidade da jurisdiça,o)
O sistema de unicidade de jurisdiça,o na,o impede a realizaça,o do controle de legalidade 
dos atos administrativos pela proipria administraça,o puiblica que os tenha editado. 
SISTEMA FRANCÊS (ou de dualidade de jurisdição): e i aquele em que se veda o 
conhecimento pelo P. Judiciairio de atos da administraça,o puiblica, ficando estes sujeitos a 
chamada jurisdiça,o especial do contencioso administrativocontencioso administrativo, formada por tribunais de ítiindole 
administrativa. Nesse sistema ha i a jurisdição administrativa (formada pelos tribunais de 
natureza administrativa, com plena jurisdiça,o em mateiria administrativa) e a jurisdiça,o comum 
(formada pelos oirga,os do P. Judiciairio, com a competenncia de resolver os demais litítiigios). 
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! O BRASIL ADOTOU O SISTEMA DE JURISDIÇÃO ÚNICA O BRASIL ADOTOU O SISTEMA DE JURISDIÇÃO ÚNICA , consagrado no, consagrado no 
denominado denominado princípio da inafastabilidade de jurisdiçãoprincípio da inafastabilidade de jurisdição , que se encontra expresso como, que se encontra expresso como 
garantia individualgarantia individual, ostentando , ostentando statusstatus de cláusula pétrea, de cláusula pétrea, no inciso XXXV do art. 5º da CF. no inciso XXXV do art. 5º da CF.
Assim, o administrado sempre poderai recorrer ao P. Judiciairio, atei mesmo depois de haver 
percorrido todas as instanncias existentes na via administrativa.
Resumindo!!!Resumindo!!! Embora Embora no Brasil sejam comuns processos, procedimentos, e mesmo 
litítiigios, instaurados e solucionados em anmbito administrativo, sempre que o administrado 
entender que houve lesa,o a direito seu, podera i recorrer ao P. Judiciairio, antes ou depois de 
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esgotada a via administrativa. Somente apois esgotada a via judicial pela particular a questa,o 
suscitada estarai definitivamente solucionada. 
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! Existem pelo menos trens hipoiteses em nosso ordenamento jurítiidico nas Existem pelo menos trens hipoiteses em nosso ordenamento jurítiidico nas 
quais se exige o exaurimento, ou a utilizaça,o inicial da via administrativa, como condiça,o paraquais se exige o exaurimento, ou a utilizaça,o inicial da via administrativa, como condiça,o para 
acesso ao P. Judiciairio, a saber:acesso ao P. Judiciairio, a saber:
 Art. 217, §1º e 2º da CF.
CF Art. 217
§ 1º - O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas 
após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei.
§ 2º - A justiça desportiva terá o prazo máximo de sessenta dias, contados da instauração do 
processo, para proferir decisão final.
 O ato administrativo, ou a omissa,o da administraça,o puiblica, que contrarie 
súmula vinculante so i pode ser alvo de reclamação ao STF depois de esgotadas as vias 
administrativas. 
 E indispensaivel para caracterizar o interesse de agir no habeas data oa prova do 
anterior indeferimento do pedido de informaça,o de dados pessoais, ou da omissa,o em atenden-lo; 
sem que se configure situaça,o preivia de pretensa,o, hai carenncia da aça,o constitucional do habeas 
data”. 
Embora seja certo que todos os atos administrativos podem ser submetidos a controle de 
legalidade pelo P. Judiciairio, existem outros atos ou deciso,es que na,o se sujeitam a apreciaça,o 
judicial. Ex. Atos polítiiticos (sança,o ou veto), estabelecimento de polítiiticas puiblicas (em regra, 
ressalva para a omissa,o injustificada que viola o nuicleo duro de um direito fundamental – 
mítiinimo existencial), julgamento de impeachment (na,o ha i possibilidade de revisa,o judicial do 
meirito). 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1- NOÇÕES DE ESTADO
O estado ei pessoa jurítiidica territorial soberana, formada pelos elementos povo, territoirio e 
governo soberano. 
O Estado ei um ente personalizado (pessoa jurítiidica de direito puiblico, nos termos do art. 
40 e 41 do novo CC), apresentando-se como sujeito capaz de adquirir direitos e contrair 
obrigaço,es na ordem jurítiidica. 
1.1 FORMA DE ESTADO
A partir da organizaça,o polítiitica do territoirio, surge a noça,o de estado unitairio e de estado 
federado. Caso no estado haja um soi poder polítiitico central, teremos o chamado estado unitairio; 
caso no mesmo territoirio coexistam poderes polítiiticos distintos, estaremos diante do chamado 
Estado federado (complexo ou composto). 
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O ESTADO UNITÁRIO ei marcado pela centralizaça,o polítiiticacentralizaça,o polítiitica, em que um soi poder polítiitico 
central irradia sua competenncia, de modo exclusivo, por todo o territoirio nacional e sobre toda a 
populaça,o, e controla todas as coletividades regionais e locais. 
O ESTADO FEDERADO tem como caracterítiistica a descentralizaça,o polítiiticadescentralizaça,o polítiitica, marcada pela 
convivenncia, em um mesmoterritoirio, de diferentes entidades politicas autonnomas, distribuítiidas 
regionalmente. 
Atenção!!!Atenção!!! A CF de 88 adotou como forma de estado o federado, integrado por diferentes A CF de 88 adotou como forma de estado o federado, integrado por diferentes 
centros de poder polítiitico. centros de poder polítiitico. 
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! No Brasil, No Brasil, A FORMA FEDERATIVA DE ESTADO CONSTITUI CLÁUSULAA FORMA FEDERATIVA DE ESTADO CONSTITUI CLÁUSULA 
PÉTREAPÉTREA, insuscetítiivel de aboliça,o por meio de reforma constitucional. , insuscetítiivel de aboliça,o por meio de reforma constitucional. 
Não há hierarquia entre os diversos entes federados no Brasil. A relaça,o entre eles ei 
caracterizada pela coordenaça,o, tendo, cada um, autonomia polítiitica, financeira e administrativa. 
1.2 PODERES DO ESTADO 
CF, Art. 2º Sa,o Poderes da Unia,o, independentes e harmonnicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciairio.
Atenção!!! Constitui claiusula peitrea o princítiipio da separaça,o dos poderes (assim como a 
forma federativa de estado). 
A separaça,o rítiigida, aos poucos, deu lugar a uma divisa,o flexítiivel das funço,es estatais, na 
qual cada poder termina por exercer, em certa medida, as trens funço,es do estado: uma em caraiter 
predominante (títiipica), e outras de natureza acessoiria (atítiipicas). 
Esse modelo de separaça,o flexítiivel foi adotada pela CF de 88, de sorte que cada um dos 
poderes na,o se limita a exercer as funço,es estatais que lhe sa,o títiipicas, mas tambeim desempenha 
funço,es denominadas atítiipicas, isto ei, assemelhadas as funço,es títiipicas de outros poderes. 
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! O Poder Legislativo e i o uinico poder ao qual a CF atribui duas funço,es 
títiipicas, de igual relevanncia: função legislativafunção legislativa e a função de fiscalizarfunção de fiscalizar o P. executivo. 
Apesar da funça,o administrativa ser exercida predominantemente pelo P. Executivo, 
existem atividades administrativas em todos os poderes da repuiblica. 
2- NOÇÕES DE GOVERNO 
A noça,o de governo estai relacionada com a funça,o polítiitica de comando,funça,o polítiitica de comando, de coordenação, de 
direção e de fixação de planos e diretrizes de atuação do estado. Na,o se confunde com o conceito 
de administraça,o puiblica em sentido estrito, que vem a ser, conforme veremos adiante, o 
aparelhamento de que dispo,e o estado para mera execuçãoexecução das polítiiticas de governo, das polítiiticas 
puiblicas estabelecidas no exercítiicio da atividade polítiitica. 
2.1 SISTEMA DE GOVERNO
O conceito de sistema de governo esta i ligado ao modo como se relacionam os Poderes 
Legislativo e Executivo no exercítiicio das funço,es governamentais.
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Se hai uma maior independência entre esses poderes, temos o presidencialismo. Se hai 
maior colaboração, uma corresponsabilidade entre esses Poderes na conduça,o das funço,es 
governamentais, estaremos diante do sistema parlamentarista.
O PRESIDENCIALISMO ei um sistema de governo que tem as seguintes caracterítiisticas:
a) O Presidente da Repuiblica exerce o Poder Executivo em toda a sua inteireza, 
acumulando as funço,es de Chefe de Estado (quando representa o Estado frente a outros Estados 
soberanos), Chefe de Governo (quando cuida da polítiitica interna) e Chefe da Administração 
Pública (quando exerce a chefia superior da Administraça,o Puiblica). Entre nois, por exemplo, a 
chefia do Executivo ei monocraitica, concentrada na figura do Presidente da Repuiblica, porquanto 
os Ministros sa,o meros auxiliares, de livre nomeaça,o e exoneraça,o;
b) O Presidente da Repuiblica cumpre mandato autonnomo, por tempo certo, na,o 
dependendo do Legislativo, nem para sua investidura, nem para sua permanenncia no poder;
c) O oirga,o do Legislativo (Congresso, Assembleia, Canmara) na,o e i propriamente 
Parlamento, sendo seus membros eleitos por perítiiodo fixo de mandato;
d) O oirga,o do Legislativo na,o estai sujeito a dissoluça,o, porque os seus membros sa,o 
eleitos para um perítiiodo certo de mandato;
e) As relaço,es entre os Poderes sa,o mais rítiigidas, vigorando o princípio da divisão 
de Poderes, que sa,o independentes e autonnomos entre si (embora na,o mais com a claissica 
rigidez; modernamente fala-se em harmonia);
f) A responsabilidade pela execuça,o dos planos de governoexecuça,o dos planos de governo, mesmo quando 
aprovados por lei, cabe exclusivamente ao ExecutivoExecutivo (significa que, bem ou mal executados tais 
planos, ou mesmo na,o executados, o Chefe do Executivo tem assegurado o direito a permanenncia 
no poder atei o teirmino do mandato);
g) E sistema títiipico das repuiblicas.
No SISTEMA PARLAMENTARISTA, a relaça,o entre os Poderes Executivo e Legislativo ei 
bem diferente. Em vez de independenncia, fala-se em colaboração entre os Poderes Executivo e 
Legislativo no exercítiicio do poder, isto ei, a manutença,o do poder no anmbito de um depende da 
vontade do outro.
Assim, o parlamentarismo ei um sistema de governo que tem as seguintes caracterítiisticas:
a) O Poder Executivo se divide em duas frentes distintas: chefia de Estado (exercida 
pelo Monarca ou Presidente da Repuiblica) e chefia de Governo (exercida pelo Primeiro 
Ministro); por isso, ao contrairio do presidencialismo, diz-se que sua chefia ei dual;
b) O Primeiro Ministro e i indicado pelo Presidente da Repuiblica (feita a indicaça,o, 
cabe a ele elaborar um plano de governo e submeten-lo ai aprovaça,o do Legislativo, a fim de obter 
apoio da maioria; aprovado o plano de governo, aprovada estara i sua indicaça,o; constata-se, 
dessarte, que o Legislativo assume responsabilidade de governo, vinculando-se politicamente 
perante o povo);
c) O Legislativo (Parlamento) assume funça,o polítiitico-governamental mais ampla, 
uma vez que compreende o proiprio Governo, na figura do Primeiro Ministro;
29º CPR29º CPR 9
d) O Governo ei responsaivel ante o Parlamento, dependendo de seu apoio e confiança 
para manter-se (assim, se o Parlamento, a qualquer tempo, retirar a confiança no Governo, ele 
cai, exonera-se, para dar lugar a constituiça,o de um novo Governo);
e) O Parlamento ei responsaivel perante o povo (forma-se, enta,o, a seguinte cadeia: hai 
responsabilidade polítiitica do Governo para com o Parlamento e deste para com os eleitores; se o 
Governo perde a confiança no Parlamento, poderai dissolven-lo e convocar novas eleiço,es para a 
formaça,o de um novo Parlamento);
f) Classicamente e i sistema títiipico das monarquias, embora atualmente seja muito 
adotado nas repuiblicas da Europa.
O sistema adotado pela CF de 88 é o presidencialismo. Entretanto, vale notar que o 
Brasil ja i viveu, na sua histoiria polítiitica, duas experienncias parlamentaristas: uma, na eipoca do 
Impeirio; outra, de curta duraça,o, as veisperas do golpe militar de 1964 (1961 – 1963).
2.2 FORMA DE GOVERNO 
O conceito de forma de governo estai relacionado com a maneira como se da a instituiça,o e 
a transmissa,o do poder na sociedade e como se dai a relaça,o entre governantes e governados. 
A REPÚBLICA ei a forma de governo caracterizada pela eletividade e pela temporalidade 
dos mandatos do chefe do poder executivo, com o dever de prestação de contas 
(responsabilidade do governante). 
Diferentemente, a monarquia e i caracterizada pela hereditariedade e vitaliciedade, com 
ausenncia de prestaça,o de contas (irresponsabilidade do monarca). 
Atenção!!! No Brasil, a forma de governo adotada é a republicana. 
3- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO 
ESTRITO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO AMPLO abrange os órgãos de governo, que 
exercem função política, e tambeim os oirga,os e pessoas jurítiidicas que desempenham função 
meramente administrativa. 
Deve-se entender por funça,o polítiitica, nesse contexto, o estabelecimentode diretrizes e 
programas de aça,o governamental, dos planos de atuaça,o de governo, a fixaça,o das denominadas 
polítiiticas puiblicas. Ja i funça,o meramente administrativa resume-se a execuça,o das polítiiticas 
puiblicas formuladas no exercítiicio da referida atividade polítiitica.
Cumpre enfatizar que elaborar polítiiticas puiblicas ou planos de governo na,o significa atuar 
ao arrepio da lei. Toda a administraça,o tem a sua atuaça,o subordinada a lei. Entretanto, no que 
toca aos fins do estado, o ordenamento jurítiidico estabelece normas geneiricas, amplas, muitas 
vezes traduzidas por normas programaiticas, indicando objetivos gerais a serem perseguidos 
pelo poder puiblico, dando margem para discricionariedade.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO soi inclui os oirga,os e pessoas jurítiidicas 
que exercem função meramente administrativafunção meramente administrativa ,, de execuça,o dos programas de governo. 
Ficam excluítiidos os oirga,os polítiiticos e as funço,es polítiiticas, de elaboraça,o das polítiiticas puiblicas.
29º CPR29º CPR 10
Neste resumo do livro, a expressa,o oadministraça,o puiblica” sera i empregada no sentido 
estrito, proiprio, limitado a s funções meramente administrativas e aos oirga,os e entidades que 
as desempenham.
4- ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO MATERIAL E EM SENTIDO FORMAL
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO MATERIAL, objetivo ou funcional representa o 
conjunto de atividades que costumam ser consideradas proiprias da funça,o administrativa. O 
conceito adota como referenncia a atividade (o que é realizado), na,o obrigatoriamente quem a 
exerce.
Sa,o usualmente apontadas como proiprias da administraça,o puiblica em sentido material as 
seguintes atividades: 
a) Serviço público (prestaço,es concretas que representem, em si mesmas, 
diretamente, utilidades ou comodidades materiais para a populaça,o em geral, oferecidas pela 
administraça,o puiblica formal ou por particulares delegatairios, sob regime jurítiidico de direito 
puiblico);
b) Polícia administrativa (restriço,es ou condicionamentos impostos ao exercítiicio de 
atividades privadas em benefítiicio do interesse puiblico – ex. fiscalizaça,o);
c) Fomento (incentivo a iniciativa privada de utilidade puiblica, por exemplo 
mediante a concessa,o de benefítiicios ou incentivos fiscais);
d) Intervenção (abrangendo toda intervença,o do Estado no setor privado, exceto a 
sua atuaça,o direta com o agente econonmico; esta,o incluítiidas a intervença,o na propriedade 
privada, a exemplo da desapropriaça,o e do tombamento, e a intervença,o no domítiinio econonmico 
como agente normativo e regulador).
Assim, sociedades de economia mista que exercem atividade econonmica em sentido estrito, 
como o Banco do Brasil S.A., ou a PETROBRAS S.A., NÃO sa,o consideradas administraça,o puiblica 
em sentido material. Por outro lado, as delegatairias de serviços puiblicos sa,o consideradas 
administraça,o puiblica em sentido material.
Atenção!!!Atenção!!! Alguns autores incluem a atuaça,o direta do estado na economia (estado 
empresairio), exercida nos termos do art. 173 da CF, tambeim como atividade da administraça,o 
puiblica em sentido material. Marcelo Alexandrino e Vicente Paula (MA/VP) na,o adotam essa 
posiça,o. Eles somente consideram atividades administrativas as atividades exercidas sob regime 
predominante de direito puiblico. Se incluítiissemos essas atividades econonmicas em sentido estrito 
no conceito de atividades da administraça,o puiblica em sentido material, estarítiiamos, na verdade, 
adotando uma concepça,o subjetiva atribuindo relevanncia a pessoa que exerce a atividade e na,o a 
atividade em si mesmo considerada. 
oSegundo Ricardo Alexandre (2015), em sentido objetivo (tambeim designado material ou 
funcional), a Administraça,o Puiblica (grafada em letras minuisculas por se referir a funça,o administrativa) 
ei caracterizada pela proipria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes eproipria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e 
oirga,osoirga,os.
Dessa forma, quando falamos em administraça,o puiblica em seu sentido objetivo, na,o estamos nos 
referindo a qualquer oirga,o ou entidade, mas ao desempenho concreto da funça,o administrativamas ao desempenho concreto da funça,o administrativa 
29º CPR29º CPR 11
(atividade de administrar) voltada, direta ou indiretamente, a consecuça,o do interesse puiblico,voltada, direta ou indiretamente, a consecuça,o do interesse puiblico, 
desenvolvida sob regime predominantemente de direito puiblicodesenvolvida sob regime predominantemente de direito puiblico. Com efeito, podemos afirmar que a 
administraça,o puiblica em sentido objetivo apresenta as seguintes caracterítiisticas:
a) e i uma atividade concretaconcreta, uma vez que consiste na transformaça,o das previso,es abstratas e 
gerais da lei em realidades palpaiveis no mundo dos fatos;
b) e i vinculada a consecuça,o vinculada a consecuça,o diretadireta (atividades-fim) ou indiretaindireta (atividades-meio) do interesse 
puiblico porque toda e qualquer aça,o estatal somente se legitima se destinada ao bem comum do seu 
povo;
c) o seu regime jurítiidico ei predominantemente de direito puiblicopredominantemente de direito puiblico, mas tambeim pode ser de direito 
privado, derrogado parcialmente por regras de direito puiblico.
Se no sentido subjetivo da expressa,o importa quem exercia a atividade, no sentido objetivo o que 
interessa ei a atividade realizada (o que ei exercido).
Em sentido subjetivo (tambeim denominado formal ou organnico), a expressa,o oAdministraça,o 
Puiblica” designa os entes que exercem as funço,es administrativasdesigna os entes que exercem as funço,es administrativas, compreendendo as pessoas jurítiidicas, 
os oirga,os e os agentes incumbidos dessas funço,es. Em outras palavras, em sentido subjetivo, a 
Administraça,o Puiblica confunde-se com os proiprios sujeitos que integram a estrutura administrativa do 
Estado.
Nos termos constitucionais e legais, a Administraça,o Puiblica compreende apenas os entes polítiiticos 
(Unia,o, Estados, Distrito Federal e Municítiipios) e as entidades que tais entes criarem para integrar sua 
Administraça,o Indireta (autarquias, fundaço,es puiblicas, empresas puiblicas, sociedades de economia 
mista e consoircios puiblicos).”
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO FORMAL, subjetivo ou orgânico ei o conjuntoei o conjunto 
de oirga,os, pessoas jurítiidicas e agentes de oirga,os, pessoas jurítiidicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica comoque o nosso ordenamento jurídico identifica como 
administração pública,administração pública, na,o importa a atividade que exerçam (como regra, evidentemente, 
esses oirga,os, entidades e agentes desempenham funça,o administrativa).
O BRASIL ADOTA O O BRASIL ADOTA O CRITÉRIO FORMALCRITÉRIO FORMAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Portanto, Portanto, 
somente ei administraça,o puiblica, juridicamente, aquilo que nosso direito assim considerasomente ei administraça,o puiblica, juridicamente, aquilo que nosso direito assim considera , na,o, na,o 
importa a atividade que exerça. A administraça,o puiblica, segundo nosso ordenamento, eiimporta a atividade que exerça. A administraça,o puiblica, segundo nosso ordenamento, ei 
composta exclusivamente: composta exclusivamente: (a)(a) pelos oirga,os integrantes da denominada administraça,o direta;pelos oirga,os integrantes da denominada administraça,o direta; e e 
(b)(b) pelas entidades da administraça,o indiretapelas entidades da administraça,o indireta..
Somente sa,o entidades da administração indireta estas, e nenhuma outra, na,o importa a 
atividade que exerçam: (a) autarquias; (b) fundaço,es puiblicas (FP);(c) empresas puiblicas (EP); 
(d) sociedades de economia mista (SEM).
Assim, temos entidades formalmente integrantes da administraça,o puiblica que na,o 
desempenham funça,o administrativa, e sim atividade econonmica, como ocorre com a maioria das 
EP e SEM (CF, art. 173).
Por outro lado, ha i entidades privadas, na,o integrantes da administraça,o puiblica formal, 
que exercem atividades identificadas como proiprias da funça,o administrativa, a exemplo das 
concessionairias de serviços puiblicos e das organizaço,es sociais, mas que não são formalmente 
administração pública; apesar da atividade exercida, essas entidades privadas, cabe repetir, 
na,o integram, a administraça,o puiblica brasileira, justamente porque no Brasil e i adotado o 
criteirio formal. 
Atenção!!!Atenção!!! Alguns autores costumam identificar administraça,o puiblica, em sentido 
subjetivo, como a totalidade do aparelhamento de que dispo,e o estado para a execuça,o das 
29º CPR29º CPR 12
atividades compreendidas na funça,o administrativa. Ora, na,o e i rigorosamente correto afirmar 
que administraça,o puiblica, em sentido subjetivo, corresponda ao aparelhamento do estado 
destinado ao exercítiicio de funça,o administrativa, porque ha i entidades incontroversamente 
integrantes da administraça,o puiblica formal que exercem atividades econonmicas em sentido 
estrito. 
Resumindo!!!Resumindo!!! Como estamos tratando de uma acepça,o formalformal, subjetivasubjetiva, deve-se 
perquirir tão somente “quem” o ORDENAMENTO JURÍDICO considera administração 
pública, e na,o oo que” (criteirio objetivo, material) ei realizado. Assim, é inadequado a menção 
a atividade quando se propõe uma definição formal, subjetiva, de administração pública. 
Temos administraça,o puiblica formal em todos os entes federados e em todos os Poderes do 
Estado. Embora a quase totalidade da administraça,o puiblica esteja concentrada no P. Executivo, 
os P. Legislativo e Judiciairio contenm, em sua estrutura, oirga,os administrativos. Ademais, ei 
possítiivel ao menos em tese, existirem entidades da administraça,o indireta vinculadas aos P. 
Legislativo e Judiciairio.
Ainda dentro do mesmo contexto, Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que as funço,es 
enquadradas como atividades-fim da administraça,o, por atenderem a interesses puiblicos 
primairios, em direto benefítiicio dos administrados, destinatairios da atuaça,o estatal, configuram a 
administraça,o puiblica externa ou extroversa. (Ricardo Alexandre, 2015)
Em sentido oposto, as funço,es classificadas como atividades-meio, por atenderem interesse 
puiblico de maneira apenas mediata e, de maneira imediata, satisfazerem os interesses 
institucionais da Administraça,o, concernentes a seu pessoal, bens e serviços, configuram a 
administraça,o puiblica interna ou introversa.
5- ENTIDADES POLÍTICAS E ENTIDADES ADMINISTRATIVAS
ENTIDADES POLÍTICAS, PESSOAS POLÍTICAS, OU ENTES FEDERADOS são os 
integrantes da federação brasileira, caracterizados por possuírem autonomia política. A 
autonomia polítiitica e i caracterizada pela capacidade de auto-organização (elaboraça,o das 
proiprias constituiço,es ou leis organnicas) e, sobretudo, pela possibilidade de legislar, mais 
precisamente, de editar leis com fundamento em competenncias proiprias, diretamente atribuítiidas 
pela CF. 
Atenção!!!Atenção!!! As entidades polítiiticas sa,o pessoas jurídicas de direito público interno, 
dotadas de diversas competenncias de natureza polítiitica, legislativa e administrativa, todas elas, ei 
mister repetir, conferidas diretamente pela CF.
No Brasil sa,o pessoas polítiiticas a Unia,o, os estados, o DF e os municítiipios. 
ENTIDADES ADMINISTRATIVAS sa,o pessoas jurídicas que integram a administraça,o 
puiblica formal brasileira, sem dispor de autonomia polítiitica. Entidades administrativas sa,o 
pessoas jurítiidicas que compo,em a administração indireta, a saber, autarquias, fundaço,es, EP e 
SEM.
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! A fundamental distinção entre pessoas políticas e pessoas 
administrativas reside no fato de aquelas legislarem, possuítiirem competenncia para editar 
29º CPR29º CPR 13
leis, ao passo que essas em nenhuma hipoitese legislam, limitando-se a exercer competenncia de 
execuça,o das leis editadas pelas pessoas polítiiticas. 
As entidades administrativas sa,o criadas pelas pessoas polítiiticas, quando estas entendem 
ser conveniente que determinada competenncia originalmente sua passe a ser exercida 
descentralizadamente.
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! Embora as entidades administrativas na,o tenham autonomia polítiitica, Embora as entidades administrativas na,o tenham autonomia polítiitica, 
possuem possuem autonomia administrativaautonomia administrativa,, CAPACIDADE DE AUTOADMINISTRAÇÃOCAPACIDADE DE AUTOADMINISTRAÇÃO,, significa significa 
dizer, dizer, não são hierarquicamente subordinadas a pessoa política instituidoranão são hierarquicamente subordinadas a pessoa política instituidora e teme tem 
capacidade para editar regimentos internos dispondo acerca de sua organização ecapacidade para editar regimentos internos dispondo acerca de sua organização e 
funcionamentofuncionamento, sempre nos termos e limites estabelecidos na lei que criou ou autorizou a, sempre nos termos e limites estabelecidos na lei que criou ou autorizou a 
criaça,o da entidade administrativa. Essas entidades sa,o criaça,o da entidade administrativa. Essas entidades sa,o vinculadasvinculadas (sem hierarquia)(sem hierarquia) a pessoa a pessoa 
polítiitica instituidora, que exerce sobre ela controle administrativo denominado polítiitica instituidora, que exerce sobre ela controle administrativo denominado tutela oututela ou 
supervisãosupervisão, exercido nos termos da lei, , exercido nos termos da lei, voltado essencialmente a verificaça,o do atingimento devoltado essencialmente a verificaça,o do atingimento de 
resultados,resultados, tendo em conta as finalidades para cuja consecuça,o a entidade administrativa foi tendo em conta as finalidades para cuja consecuça,o a entidade administrativa foi 
criada. criada. 
1- CODIFICAÇÃO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
No Brasil o direito administrativo não se encontra codificado, ou seja, as regras 
administrativas esta,o consubstanciadas no texto da CF e numa infinidade de leis esparsas.
O direito administrativo tem sua formaça,o norteada por quatro fontes principais: a lei, a 
jurisprudência, a doutrina e os costumes.
A LEI ei a fonte primordial do direito administrativo brasileiro, em raza,o da rigidez que 
nosso ordenamento empresta ao princítiipio da legalidade. Embora o vocaibulo lei abranja, como 
fonte principal do direito administrativo, a Constituiça,o – sobretudo as regras e princítiipios 
administrativos nela vazados – e os atos normativos primairios, devem ser incluítiidos 
secundariamente, tambeim os atos normativos infra legais, expedidos pela administraça,o puiblica, 
nos termos e limites das leis, os quais sa,o de observanncia obrigatoiria pela proipria administraça,o. 
A JURISPRUDÊNCIA, representada pelas reiteradas deciso,es judiciais no mesmo sentido, 
e i fonte secundairia do direito administrativo, influenciando marcadamente a construça,o e a 
consolidaça,o desse ramo do direito. 
Atenção!!! As DECISÕES PROFERIDAS PELO STF NO ÂMBITO DO CONTROLE ABSTRATO das 
normas, por serem vinculantes para toda a administraça,o puiblica direta e indireta, nas esferas 
federal, estadual e municipal, bem como, pelo mesmo motivo, as SÚMULAS VINCULANTES 
expedidas nos termos do art. 103-A da CF, não podem ser consideradas meras fontes 
secundárias, e sim FONTES PRINCIPAIS, umavez que alteram diretamente nosso ordenamentouma vez que alteram diretamente nosso ordenamento 
jurítiidico positivo, estabelecendo condutas de observanncia obrigatoiria para toda a administraça,ojurítiidico positivo, estabelecendo condutas de observanncia obrigatoiria para toda a administraça,o 
puiblicapuiblica (e para o proiprio P. Judiciairio). 
A DOUTRINA, entendida como o conjunto de teses, construço,es teoiricas e formulaço,es 
descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do direito, constitui fonte 
29º CPR29º CPR 14
secundária, influenciando na,o soi a elaboraça,o das leis, como tambeim o julgamento das lides de 
cunho administrativo.
Os COSTUMES SOCIAIS (conjunto de regras na,o escritasna,o escritas, poreim observadas de modo 
uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatoirias) so i tenm importanncia como fonte do 
direito administrativo quando de alguma forma influenciam a produça,o legislativa ou a 
jurisprudenncia, ou seja, e i menos que uma fonte secundária, quando muito e i uma fonte 
indireta.
Um pouco diferente e i a situaça,o dos COSTUMES ADMINISTRATIVOS (praxe 
administrativa), isto ei, as praiticas reiteradamente observadas pelos agentes administrativos 
diante de determinada situaça,o. A praxe administrativa, nos casos de lacuna normativa, 
funciona efetivamente como fonte secundária do direito administrativo, podendo gerar 
direitos aos administrados em razão dos princípios da lealdade, da boa-fé, da moralidade 
administrativa, entre outros. 
Extra – livro do Rafael Oliveira (2015): 
Precedentes administrativos
Por fim, os precedentes administrativos tambeim devem ser considerados como fontes do Direito 
Administrativo. O precedente administrativo pressupo,e a praitica reiterada e uniforme de atosO precedente administrativo pressupo,e a praitica reiterada e uniforme de atos 
administrativos em situaço,es similaresadministrativos em situaço,es similares. A teoria dos precedentes administrativos ei aplicada em 
relaço,es jurítiidicas distintas que apresentam identidade subjetiva e objetiva.
A força vinculante do precedente administrativo decorre da necessidade de segurança jurítiidica, 
de vedaça,o da arbitrariedade, de coerenncia e de aplicaça,o igualitairia da ordem jurítiidica.
Apenas em duas situaço,es, a Administraça,o poderia se afastar do precedente:
a) quando o ato invocado como precedente for ilegal; e
b) quando o interesse puiblico, devidamente motivado, justificar a alteraça,o do entendimento 
administrativo.
Nesses casos, e i possítiivel aplicar a teoria denominada prospective overruling, segundo a qual os 
tribunais, ao mudarem suas regras jurisprudenciais, podem, por razo,es de segurança jurítiidica 
(boa-fei e confiança legítiitima), aplicar a nova orientaça,o apenas para os casos futuros. Assim, por 
exemplo, no âmbito do controle de legalidade dos atos administrativos, a autoridade 
administrativa pode determinar a incidência de efeitos prospectivos de suas respectivas 
decisões a partir da aplicação analógica do art. 27 da Lei 9.868/1999 ou de regras 
específicas, como ocorre no Estado do Rio de Janeiro (art. 53, § 3.º, da Lei 5.427/2009).
Em determinadas hipoiteses, o caraiter vinculante dos precedentes tem previsa,o legal expressa, 
como ocorre, por exemplo, no caso do art. 40, § 1.º, da LC 73/1993, que institui a Lei Organnica da 
AGU, ao dispor que o parecer aprovado e publicado com o despacho presidencial vincula a 
Administraça,o Federal, cujos oirga,os e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento.
29º CPR29º CPR 15
O precedente administrativo, em princítiipio, somente e i exigítiivel quando estiver em 
compatibilidade com a legislaça,o. E possítiivel, contudo, que, excepcionalmente, mesmo em relaça,o 
aos atos ilegais, os precedentes administrativos retirem a sua força vinculante dos princítiipios da 
confiança legítiitima, da segurança jurítiidica e da boa-fei.
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
A interpretaça,o consiste na tarefa de descobrir ou precisar o significado e a amplitude das 
normas vigentes. Trata-se de atividade constitutiva na medida em que produz as normas 
jurítiidicas que sera,o aplicadas aos casos concretos ou hipoteiticos.
O direito na,o pode ser desconectado dos fatos. O direito na,o pode ser desconectado dos fatos. As disposiço,es geneiricas e abstratas devem ser 
conformadas a realidade com o objetivo de garantir a justiça e a equidade. O texto legal ei ponto 
inicial da interpretaça,o e da aplicaça,o das normas jurítiidicas que deve ser complementado com a 
realidade. Isso significa que a interpretaça,o jurítiidica ei contextualizada, isto ei, o sentido da norma 
depende do respectivo contexto histoirico, social, econonmico e polítiitico em que se encontra 
inserida.
Existem, por certo, significados mítiinimos que antecedem o processo de interpretaça,o. As 
palavras, utilizadas pelo texto, limitam e condicionam, de alguma forma, as possibilidades de 
significados que podem ser atribuítiidos pelo inteirprete. Ainda que impreciso o conceito previsto 
na lei (conceito jurítiidico indeterminado), ei possítiivel extrair da expressa,o uma ocerteza negativa” 
(situaço,es que certamente na,o se inserem no conceito) e uma ocerteza positiva” (hipoiteses que 
certamente se encaixam no conceito). Entre essas duas ozonas de certezas”, existe a chamada 
ozona de penumbra” ou ode incerteza” em que a definiça,o do conceito demanda uma criatividade 
maior do inteirprete.
E por essa raza,o que na,o se deve confundir o texto da lei ou o dispositivo legal com o conceito de 
normas jurítiidicas. Por mais precisa que seja a disposiça,o legal, sempre sera i necessairia a 
interpretaça,o, na,o devendo ser admitida a maixima in claris non fit interpretatio. A clareza dos 
dispositivos legais somente pode ser auferida apois o processo de interpretaça,o. Em outras 
palavras: a clareza na,o ei a premissa, mas resultado da interpretaça,o.
As experienncias e as compreenso,es preivias do inteirprete, desde que na,o sejam arbitrairias, 
influenciam na busca dos sentidos dos textos normativos. Frise-se, no entanto, que a prei-
compreensa,o, momento inicial da interpretaça,o, significa apenas a antecipaça,o preivia e 
provisoiria do resultado da busca do sentido da norma, devendo, portanto, ser finalizada com a 
anailise do caso concreto a luz do ordenamento vigente. Interpretaça,o dos dispositivos legais 
acarreta a produça,o de normas jurítiidicas: a interpretaça,o e i o caminho; a norma e i o ponto de 
chegada. 
Tradicionalmente, duas teorias buscaram fundamentar a teoria da interpretaça,o:
 a) mens lesgislatoris (subjetiva): a interpretaça,o busca compreender a vontade do legislador; e
29º CPR29º CPR 16
b) mens legis (objetiva): o objetivo da interpretaça,o e i encontrar a vontade da lei. Tem 
prevalecido a teoria objetiva, especialmente pelo fato de ser impossítiivel admitir a existenncia, no 
interior do complexo processo legislativo, da vontade de um legislador consagrada no texto da 
lei.
Quanto a origem, a interpretaça,o normalmente ei classificada em trens categorias:
a) autêntica: e i a interpretaça,o pelo proiprio legislador que elabora normas (oleis 
interpretativas”) destinadas ao esclarecimento de outras normas jurítiidicas;
b) judicial: ei a interpretaça,o por oirga,os do Poder Judiciairio; e
c) doutrinária: ei a interpretaça,o levada a efeito pela doutrina.
Existem vairios caminhos possítiiveis que podem ser percorridos na busca da mens legis 
(interpretaça,o objetiva). Sa,o os chamados meitodos de interpretaça,o, que podem ser 
enumerados da seguinte forma:
a) interpretação lógico-gramatical: a atividade interpretativa tem por objetivo compreender 
os significados das palavras utilizadas pela norma;b) interpretação histórica: esse meitodo leva em consideraça,o o momento histoirico (occasio 
legis) em que a norma foi elaborada;
c) interpretação sistemática: as normas devem ser compreendidas como integrantes do 
sistema jurítiidico, dotado de unidade e harmonia, raza,o pela qual na,o podem ser interpretadas de 
maneira isolada;
d) interpretação teleológica: a interpretaça,o deve revelar a finalidade da norma (ratio legis) no 
momento de sua aplicaça,o.
Todos os meitodos de interpretaça,o acima citados sa,o importantes e devem ser considerados 
pelo inteirprete. Todavia, diante dos denominados ocasos difítiiceis”, em que a utilizaça,o dos 
diferentes meitodos leva a resultados diferentes no caso concreto, a doutrina tem dado primazia 
aos meitodos sistemaitico e teleoloigico. A interpretaça,o sistemaitica do Direito Administrativo, em 
raza,o de sua autonomia cientítiifica, deve levar em consideraça,o, preponderantemente, as normas 
de direito puiblico, e na,o as normas de direito privado, bem como deve ser pautada pela maior 
proteça,o e efetividade dos direitos fundamentais.
INTEGRAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O ordenamento jurítiidico possui lacunas, pois na,o e i possítiivel ao legislador antecipar e englobar 
nas normas jurítiidicas toda a complexidade inerente a vida em sociedade.
A existenncia de lacunas na,o justifica, todavia, a inaplicabilidade do Direito. Nesse sentido, ei 
imperiosa a utilizaça,o de instrumentos de integraça,o do sistema jurítiidico para suprir as 
eventuais lacunas, tais como a analogia, os costumes e os princítiipios gerais de Direito (art. 4.º da 
Lei de Introduça,o a s normas do Direito Brasileiro).
29º CPR29º CPR 17
A analogia decorre da maixima ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio, ou seja, onde existe 
a mesma raza,o, deve ser aplicada a mesma disposiça,o, o que decorre do princítiipio da igualdade. 
Existem duas espeicies de analogia:
a) analogia legal ou legis: aplica-se a regra que regula caso semelhante ao caso na,o regulado 
por regra alguma; e
b) analogia jurídica ou iuris: busca-se no sistema jurítiidico (e na,o em dispositivo especítiifico) a 
norma que serai aplicada ao caso na,o normatizado.
Enquanto a analogia legis busca regra existente aplicaivel a caso semelhante, a analogia iuris 
procura nos princítiipios gerais de Direito a soluça,o para integraça,o da lacuna.
Tanto a analogia legis quanto a analogia iuris podem ser utilizadas para supressa,o de lacunas no 
Direito Administrativo.
 
No entanto, a legitimidade da utilizaça,o da analogia depende do respeito 
ao princítiipio federativo, bem como da necessidade de prestigiar a autonomia desse ramo do 
Direito. Por essa raza,o, a analogia deve ser feita, preferencialmente, com normas jurítiidicas de 
Direito Administrativo, sobretudo com base nas normas editadas pelo Ente Federado respectivo 
ou com base nas normas gerais ou constitucionais, devendo ser evitada a aplicaça,o analoigica de 
normas de Direito Privado. Ex.: aplicaça,o analoigica do art. 21 da Lei 4.717/1965, que estabelece 
o prazo prescricional de cinco anos para propositura da aça,o popular, a aça,o civil puiblica.
Por fim, a analogia na,o pode ser utilizada para fundamentar a aplicaça,o de sanço,es ou gravames 
aos particulares, especialmente no campo do poder de polítiicia e do poder disciplinar.
1- O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
O denominado “regime jurídico-administrativo” ei um regime de direito puiblico, aplicaivel 
aos oirga,os e entidades que compo,em a administraça,o puiblica e a atuaça,o dos agentes 
administrativos em geral. Baseia-se na ideia de existenncia de poderes especiais passítiiveis de ser 
exercidos pela administraça,o puiblica, contrabalançados pela imposiça,o de restriço,es especiais a 
atuaça,o dessa mesma administraça,o, na,o existentes – nem os poderes nem as restriço,es – nas 
relaço,es títiipicas do direito privado. Essas prerrogativas e limitaço,es traduzem-se, 
respectivamente, nos princítiipios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade 
do interesse público.
O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO so i esta i presente, como 
fundamento direto, nos atos de império do poder público, na atuação que decorra do poderpoder 
extroversoextroverso,, quando a administraça,o puiblica unilateralmente cria obrigaço,es para o 
administrado, ou impo,e restriço,es e condicionamentos a praitica de atividades privadas ou ao 
exercítiicio de direitos pelos particulares. Decorre da VERTICALIDADE nas relações 
administração-particular. 
29º CPR29º CPR 18
As prerrogativas que o ordenamento jurítiidico confere ao estado, que sa,o títiipicas do direito 
puiblico, justificam-se ta,o somente na estrita medida em que sa,o necessairios para que o estado 
logre atingir os fins que lhe sa,o impostos por esse mesmo ordenamento jurítiidico.
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! Frise-se que não é a administração pública que determina a 
finalidade de sua própria atuação, mas sim a constituição e as leis. A administraça,o atua 
estritamente subordinada a lei, como simples gestora da coisa puiblica. 
Sa,o exemplos de manifestaça,o da supremacia do interesse puiblico: poder de polítiicia, 
claiusulas exorbitantes e etc. 
Ja i o PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO manifesta-se 
integralmente em toda e qualquer atuação da administração pública. Ao mesmo tempo em 
que tem poderes especiais, exorbitantes do direito comum, a administraça,o sofre restriço,es em 
sua atuaça,o que na,o existem para os particulares. Essas limitaço,es decorrem do fato de que a 
administraça,o na,o ei proprietairia da coisa puiblica, mas sim o povo.mas sim o povo. 
IMPORTANTE!!!IMPORTANTE!!! Em decorrenncia do princítiipio da indisponibilidade do interesse puiblico, Em decorrenncia do princítiipio da indisponibilidade do interesse puiblico, aa 
administração somente pode atuar quando houver lei que autorize ou determine suaadministração somente pode atuar quando houver lei que autorize ou determine sua 
atuação, e nos limites estipulados por essa lei.atuação, e nos limites estipulados por essa lei. 
Sa,o decorrenncia desse princítiipio a realizaça,o de concurso puiblico, licitaça,o e etc. 
Os demais postulados administrativos usualmente enumerados pela doutrina representam, 
em variaivel medida, desdobramentos dos princítiipios da supremacia do interesse puiblico e da 
indisponibilidade do interesse puiblico, por isso mesmo consagrados como os PILARES 
FUNDAMENTAIS do “regime jurídico-administrativo”.
EXTRA - Ricardo Alexandre (2015): “Vimos anteriormente que as normas jurítiidicas (gennero) 
podem ser de duas espeicies: as regras e os princítiipios. O conjunto de regras e princítiipios, que se organizam 
sob uma loigica de coerenncia e unidade, formam um sistema ou regime jurítiidico.
Nesse ponto devemos registrar que parte dos autores, ao abordar o regime jurítiidico administrativo, 
dai ennfase apenas aos princítiipios administrativos. No entanto, deve ficar claro que o regime jurítiidico a que 
se submete a Administraça,o ei composto tanto por princítiipios quanto por regras jurítiidicas.
No desempenho de suas atividades, e i importante que se diga, a Administraça,o Puiblica pode se 
submeter tanto ao regime de direito privado quanto ao regime de direito puiblico. Com efeito, a expressa,o 
oRegime jurítiidico da Administraça,o” tem sentido geneirico, abrangendo os dois regimes jurítiidicos a que se 
submete o Poder Puiblico, o de direito privado e o de direito puiblico. DDiferentemente, a expressa,o oRegimeiferentemente, a expressa,o oRegime 
jurítiidico administrativo” tem sentido restrito, servindo para designar ta,o somente o regime jurítiidico dejurítiidico administrativo” tem sentido restrito, servindo para designar ta,o somente o regime jurítiidico de 
direito puiblico aplicado aAdministraça,o.direito puiblico aplicado a Administraça,o.
Em cada caso, a predominanncia de um ou de outro regime em cada atuaça,o administrativa ei 
definida pela Constituiça,o Federal e pelas leis. Dessa forma, na,o pode a Administraça,o Puiblica, por meio 
de qualquer ato administrativo, optar por um regime jurítiidico na,o autorizado pela norma jurítiidica. E 
assim, porque o Poder Puiblico, no exercítiicio de suas atividades, estai vinculado ao princítiipio da legalidade.
A títiitulo de exemplo, a Constituiça,o Federal preve n que as empresas puiblicas e as sociedades de 
economia mista exploradoras de atividade econonmica se sujeitara,o ao regime proiprio das empresas 
privadas (CF, art. 173, § 1.º). Nesse caso, quis o legislador constitucional que tais entidades tivessem 
tratamento semelhante ao dispensado a s empresas particulares (relaço,es jurítiidicas horizontalizadas), 
ficando predominantemente subordinadas ao regime de direito privado, de forma a evitar que as 
empresas oestatais”, mediante a utilizaça,o dos privileigios títiipicos do regime jurítiidico de direito puiblico 
(estudados ao longo desta obra), concorressem deslealmente com as estritamente privadas.
29º CPR29º CPR 19
Por outro lado, quando um ente puiblico pratica algum ato com base no poder de polítiicia, a exemplo 
da apreensa,o de mercadorias expostas a venda com prazos de validade vencidos, tal ato ei autorizado por 
normas de direito puiblico, que atribuem certas prerrogativas ao Poder Puiblico, colocando-o em posiça,o 
de superioridade diante do particular (relaço,es jurítiidicas verticalizadas). Nessa situaça,o, vale dizer, a 
Administraça,o Puiblica se submeterai ao regime jurítiidico administrativo, de direito puiblico.
E importante esclarecer que, mesmo quando a Administraça,o Direta se submete ao direito privado, 
como a celebraça,o de um contrato de seguro, ela nunca se despe totalmente de certos privileigios (juítiizo 
privativo, prescriça,o quinquenal, impenhorabilidade de seus bens etc.), nem deixa de se submeter a 
determinadas restriço,es (observanncia da finalidade puiblica, publicidade do ato etc.).
Da mesma forma, as empresas puiblicas e as sociedades de economia mista, entidades integrantes 
da Administraça,o Indireta, na,o obstante serem regidas predominantemente por regras de direito privado, 
tambeim gozam de certos privileigios (por exemplo, a impossibilidade de falenncia e a impenhorabilidade 
dos bens vinculados a prestaça,o de serviços puiblicos) e se submetem a determinadas restriço,es (por 
exemplo, a necessidade de preivia licitaça,o para celebraça,o de contratos e de preivio concurso puiblico para 
admissa,o de pessoal).
Interesse público primário e secundário
Antes de tratarmos dos princítiipios basilares do Regime Jurítiidico Administrativo, faz-se necessairio 
esclarecer o que deve ser entendido por interesse puiblico.
A busca da satisfaça,o do interesse puiblicosatisfaça,o do interesse puiblico ei a proipria raza,o de existir do Estado. A afirmativa, por 
demais simples, ganha ares de alta complexidade quando se tenta detalhar com precisa,o o que e i o 
interesse puiblico e como deve ser perseguido esse objetivo.
Poderítiiamos iniciar nossa anailise tentando determinar que objetivos podem ser inseridos no 
conceito de obem comum”, expressa,o que pode ser assumida, numa primeira noça,o, como sinonnimo de 
ointeresse puiblico”. Todavia, na,o hai uma definiça,o uinica de obem comum”, aplicaivel a todas as sociedades 
politicamente organizadas. Seguindo o princítiipio democraitico, em cada Estado cabe ao seu povo, 
soberanamente, estabelecer os objetivos que o Estado deve perseguir, o que normalmente e i feito por 
meio da representaça,o popular reunida em Assembleia Nacional Constituinte. No Brasil, a definiça,o pode 
ser extraítiida do art. 3.º da Constituiça,o Federal. O dispositivo lista os objetivos do nosso Estado. Ora, se oOra, se o 
objetivo de qualquer Estado e i o bem comum de seu povo, ao relacionar os objetivos da Repuiblicaobjetivo de qualquer Estado e i o bem comum de seu povo, ao relacionar os objetivos da Repuiblica 
Federativa do Brasil, o povo por meio de seus representantes definiu os contornos de bem comumFederativa do Brasil, o povo por meio de seus representantes definiu os contornos de bem comum 
segundo a concepça,o brasileira.segundo a concepça,o brasileira.
Definidos os objetivos do Estado, surgem questionamentos sobre a estrutura estatal e social que 
serai montada para atingi-los. Por exemplo, qual a melhor organizaça,o socioecononmica para a consecuça,o 
do bem comum? A capitalista, a socialista ou a comunista? A resposta, obviamente, depende das 
convicço,es polítiitico-ideoloigicas dominantes em cada sociedade. Entretanto, o povo brasileiro decidiu pelo 
capitalismo, ao consagrar, no artigo inaugural da Carta Magna, o princítiipio da livre-iniciativa (CF, art. 1.º, 
IV). Enfim, no regime democraitico ei o povo quem detalha os fins estatais e os mecanismos de busca de 
tais desítiignios.
Obviamente vairias regras relativas a busca do bem comum (interesse puiblico) sa,o detalhadas em 
lei, inovando o ordenamento jurítiidico. Percebamos que, ate i este momento, o povo, no exercítiicio da 
soberania popular por meio de seus representantes, manteim, ao menos na teoria, o controle do atuar 
estatal, por meio da ediça,o de normas gerais (porque a todos destinadas) e abstratas (porque na,o versam 
sobre situaço,es concretas). Todavia, para que as disposiço,es constitucionais e legais na,o permaneçam 
como meras ocartas de intenço,es”, hai a necessidade de uma estrutura administrativa que as concretizem 
mediante o exercítiicio do poder de polítiicia, a realizaça,o de atividades de fomento e intervença,o e a 
prestaça,o de serviços puiblicos.
29º CPR29º CPR 20
Essa atividade de concretizaça,o das deciso,es polítiiticas e de governo e i a funça,o administrativa, 
incumbenncia Administraça,o Puiblica, cuja atuaça,o, como vimos, deve estar integralmente voltada para a 
satisfaça,o do interesse puiblico. Na,o obstante, ei cediço que todas as instituiço,es, inclusive a Administraça,o 
Puiblica, realizam atividades-fim e atividades-meio, sendo que estas sa,o imprescindítiiveis para o 
desempenho daquelas, estando voltadas, mesmo que indiretamente para o cumprimento dos desítiignios 
institucionais.
E nesse contexto que surge a classificaça,o doutrinairia segundo a qual o interesse puiblico pode ser 
dividido em duas categorias: o interesse puiblico primairio e o interesse puiblico secundairio.
O interesse público primário ei aquele relacionado a satisfaça,o das necessidades coletivassatisfaça,o das necessidades coletivas (justiça, 
segurança, bem comum do grupo social etc.), perseguido pelo exercítiicio das atividades-fim do Poderperseguido pelo exercítiicio das atividades-fim do Poder 
PuiblicoPuiblico, enquanto o interesse público secundário corresponde ao interesse individual do proipriointeresse individual do proiprio 
EstadoEstado, estando relacionado a manutença,o das receitas puiblicas e a defesa do patrimonnio puiblico,manutença,o das receitas puiblicas e a defesa do patrimonnio puiblico, 
operacionalizadas mediante exercítiicio de atividades-meio do Poder Puiblico.operacionalizadas mediante exercítiicio de atividades-meio do Poder Puiblico.
Quando o Estado age defendendo o aparelho estatal em uma relaça,o jurítiidica qualquer, ele se 
equipara, nesse aspecto, a um particular, que tem o natural impulso de defender o seu patrimonnio. Ele 
estai na realidade defendendo um interesse puiblico secundairio. Nessas hipoiteses, a busca da consecuça,o 
do bem comum na,o ei feita de maneira direta e imediata, e sim indireta e mediata,uma vez que o aparelho 
estatal na,o e i um fim em si mesmo, mas deve servir como instrumento para que se atinja o interesse 
puiblico primairio (bem comum).
Seguindo esse raciocítiinio, podemos afirmar que, ao prestar os serviços puiblicos de sauide, educaça,o 
e segurança, ao abrir e conservar estradas, ao instituir e manter um sistema de assistenncia social, ao 
garantir a justiça, o Estado estarai perseguindo interesses puiblicos primairios, que constituem sua proipria 
raza,o de ser; ja i ao defender a posse de um bem que lhe pertence estara i na persecuça,o de interesses 
puiblicos meramente secundairios.
A diferença entre interesse puiblico primairio e interesse puiblico secundairio e i ta,o marcante que 
alguns autores afirmam que somente o primeiro pode ser legitimamente denominado interesse puiblico. 
Nessa linha, podemos transcrever as sempre esclarecedoras palavras de Celso Antonnio Bandeira de Mello:
Independentemente do fato de ser, por definição, encarregado dos interesses públicos, o 
Estado pode ter tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais, e 
que, tal como os interesses delas, concebidas em suas meras individualidades, se encarnam no 
Estado enquanto pessoa. Estes últimos não são interesses públicos, mas interesses individuais do 
Estado, similares, pois (sob o prisma extrajurídico), aos interesses de qualquer outro sujeito.
Note que, quando o autor anteriormente citado faz mença,o aos interesses individuais do Estado, 
esta i se referindo aos interesses secundairios do Estado. Em outros termos, segundo a liça,o de Celso 
Antonnio Bandeira de Mello, os denominados interesses puiblicos secundairios (ou interesses secundairios 
do Estado, como prefere o autor) na,o podem ser enquadrados como verdadeiros interesses puiblicos.”
7. b. Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito Público.7. b. Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito Público.
Referência Bibliográfica: Direito Administrativo DescomplicadoReferência Bibliográfica: Direito Administrativo Descomplicado33
1- ÓRGÃOS PÚBLICOS
1.1 TEORIAS SOBRE A NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E OS AGENTES 
POR MEIO DOS QUAIS ATUA
3 ALEXANDRINO, Marcelo, PAULO, Vicente. Direto Administrativo Descomplicado, 23 ed. Sa,o Paulo, Meitodo, 2015.
29º CPR29º CPR 21
1.1.1 Teoria do mandato
Por esta teoria, a relaça,o entre o estado e seus agentes puiblicos teria por base o contrato decontrato de 
mandatomandato.
Mandato, para o direito privado, e i o contrato mediante o qual uma pessoa, o mandante, 
outorga poderes a outra, o mandatairio, para que este execute determinados atos em nome do 
mandante e sob a responsabilidade deste. O instrumento do contrato de mandato ei a procuraça,o.
Assim, o agente, pessoa fítiisica, seria o mandatairio da pessoa jurítiidica, agindo em seu nome e sob 
a responsabilidade dela.
Tem como principal crítica a impossibilidade lógica de o Estado, que não possui vontade 
próprio, outorgar mandato.
Outra crítiitica diz respeito a situaça,o, na,o solucionada pela teoria do mandato, do mandatairio 
exorbitar os limites da procuraça,o. Se adotasse a disciplina do direito privado, o Estado na,o 
responderia perante terceiros quando o mandatairio agisse com excesso de poderes.
1.1.2 Teoria da representação
Pela teoria da representaça,o o agente puiblico seria equiparado ao representante das pessoas 
incapazes. O agente seria uma espeicie de tutortutor ou curadorcurador do Estado. 
Entretanto, segundo Hely Lopes Meireles, é inconcebível que o incapaz outorgue 
validamente sua própria procuração. 
Maria Sylvia Z. Di Pietro enumera as principais crítiiticas a esta teoria:
 Equiparar a pessoa jurítiidica ao incapaz;
 Implicar a ideia de que o estado confere representantes a si mesmo;
 Quando o representante ultrapassa os poderes da representaça,o o Estado na,o 
responderia por esses atos perante terceiros prejudicados. 
1.1.3 Teoria do órgão
Por esta teoria, amplamente adotada por nossa doutrina, presume-se que a pessoa jurídica 
manifesta sua vontade por meio dos órgãos, que sa,o partes integrantes da proipria estrutura da 
pessoa jurítiidica, de tal modo que, quando os agentes que atuam nesses oirga,os manifestam suaquando os agentes que atuam nesses oirga,os manifestam sua 
vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo proiprio estado.vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo proiprio estado. Fala-se em imputação (e não 
representação) da atuação do agente, pessoa natural, a pessoa jurídica. (imputaça,o volitiva)
Di Pietro explica que essa teoria e i utilizada, tambeim, para justificar a validade dos atos 
praticados por “funcionário de fato”, porque se considera que o ato por ele praticado ei ato do oirga,o, 
imputaivel, portanto, a administraça,o puiblica.
Ainda segundo a autora, a teoria do oirga,o foi elaborada na Alemanha, por Otto GierkeOtto Gierke, merecendo 
grande aceitaça,o pelos publicistas, como Michoud, Jellinek, Carre i de Malberg, D'Alessio, Cino Vitta, Renato 
Alessi, San ti Romano, Marcello Caetano, entre tantos outros.
IIMPORTANTE!!!MPORTANTE!!! Para CABM, ofuncionairio de fatofuncionairio de fato ei aquele cuja investidura foi irregular, mas cuja 
situação tem aparência de legalidade. Em nome do princípio da aparência, da boa-fé dos 
administrados, da segurança jurídica e do princípio da presunção de legalidade dos atos 
administrativos reputam-se validos os atos por ele praticados, se por outra raza,o na,o forem viciados.”
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Na,o ei qualquer ato que serai imputado ao estado. E necessairio que o ato revista-se, ao menos, 
de aparência de ato jurídico legítimo e seja praticado por algueim que se deva presumir ser um 
agente puiblico (teoria da aparennciateoria da aparenncia). Fora desses caso, o ato na,o serai considerado ato do Estado. 
Assim, para que possa haver a imputaça,o, a pessoa que pratica o ato administrativo deve fazen-
lo em uma situaça,o tal que leve o cidada,o comum a presumir regular sua atuaça,o. O destinatairio do 
ato deve estar de boa-fei, ou seja, deve desconhecer a irregularidade que inquina a atuaça,o do agente 
funcionairio de fato. 
1.2 CONCEITO DE ÓRGÃO PÚBLICO
O rga,os puiblicos sa,o unidades integrantes da estrutura de uma mesma pessoa jurítiidicaunidades integrantes da estrutura de uma mesma pessoa jurítiidica nas 
quais sa,o agrupadas competenncias a serem exercidas por meio de agentes puiblicos. Assim, órgãos 
são meros conjuntos de competências, sem personalidade jurídica própria; sa,o resultados da 
teicnica de organizaça,o administrativa chamada odesconcentraçãodesconcentração”. 
A Lei 9.784/99 define oirga,o como oa unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administraça,o direta e da estrutura da Administraça,o indireta”. 
Assim, na administraça,o direta federal, somente a Unia,o possui personalidade jurítiidica. Os 
ministeirios, por exemplo, sa,o centros de competenncias despersonalizados. 
Os oirga,os puiblicos necessariamente possuem funço,es, cargos e agentes, sendo, poreim, 
distintos desses elementos. Os oirga,os sa,o partes da pessoa jurítiidica. Somente a pessoa jurídica 
possui personalidade jurídica. Os oirga,os, suas partes, sa,o centros de competenncias 
despersonalizados, cuja atuaça,o ei imputada a pessoa que integram. A atuaça,o do oirga,o – que ocorre 
por meio dos agentes que titularizam os cargos nele agrupados – ei considerada atuaça,o da proipria 
pessoa jurítiidica que ele integra. Essa construça,o jurítiidica ei conhecida como TEORIA DA IMPUTAÇÃO 
(ou da imputaça,o volitiva) e pode ser assim sintetizada: o órgão atua por intermédio de seus 
agentes, e a atuação do órgão é imputada à pessoa jurídica que ele integra.
Na evoluça,o do direito administrativo, a oteoria do oirga,o” substituiu