TCC FLAVIO RA117.067

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FUNDAÇÃO KARNIG BAZARIAN 
FACULDADES INTEGRADAS DE ITAPETININGA 
 
 
 
 
 
 
 
FLÁVIO RICARDO DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA: CORREÇÃO DOS ATOS 
IMORAIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Itapetininga, SP 
2021 
 
 
FACULDADES INTEGRADAS DE ITAPETININGA 
CURSO SUPERIOR DE DIREITO 
 
 
 
 
Flávio Ricardo Da Silva 
 
 
 
 
 
 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA: CORREÇÃO DOS ATOS 
IMORAIS 
 
 
 
Monografia apresentada à Banca 
Examinadora do Curso de Direito das 
Faculdades Integradas de Itapetininga, 
como exigência parcial para obtenção do 
grau de bacharel. 
 
Orientador: Prof. Dr. Esp. Edson Canto 
Cardoso de Moraes 
 
 
 
 
 
 
 
Itapetininga, SP 
2021 
 
 
 
FLÁVIO RICARDO DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA: CORREÇÃO DOS ATOS 
IMORAIS 
 
 
 
 
Monografia aprovada como requisito 
parcial para obtenção do título de Bacharel 
em Ciências Jurídicas do Curso de Direito 
das Faculdades Integradas de 
Itapetininga, pela Banca Examinadora 
formada pelos seguintes professores: 
 
 
 
Ass.___________________________ 
Presidente: Prof. 
Instituição: FII. 
 
Ass.___________________________ 
1°Exam. 
Instituição: FII. 
 
 Ass.___________________________ 
 2°Exam. 
 Instituição: FII. 
 
 
 
 Nota: 
 
 
 
 
 
 
Itapetininga, 03 de dezembro de 2021. 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 Agradeço primeiramente a Deus pela vida e oportunidade de poder cursar uma 
faculdade. Agradeço também aos meus pais por serem um exemplo de força e 
determinação e que sempre estiveram ao meu lado independente das dificuldades. 
Agradeço também aos meus colegas de curso pela amizade e companheirismo 
nessa jornada, bem como a todos os professores que se doaram e contribuíram para 
a nossa formação acadêmica e profissional, que fomentaram a vontade de vencer e a 
certeza de estar trilhando o caminho certo. 
Agradeço a minha esposa e filha, por todo o apoio e confiança que nos 
passaram ao longo desses cinco anos de curso. 
Agradeço novamente aos meus queridos pais, que sempre se dedicaram e me 
ajudaram, apoiando em momentos difíceis e fizeram chegar ao décimo semestre, 
podendo agradecê-los neste trabalho de conclusão de curso. 
Agradeço imensamente a Fundação Karnig Bazarian e seus integrantes, a qual 
posso dizer que caminhamos lado a lado, nos momentos de dificuldades e conquistas. 
Agradeço aos Professores pela competência e dedicação que tiveram conosco, 
demonstrando sempre que poderíamos alcançar nossos objetivos. 
E por fim, agradeço a paciência, competência e empatia do nosso orientador, 
por compreender as dificuldades enfrentadas na elaboração desta monografia, 
oferecendo sempre o melhor direcionamento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Preocupe-se mais com seu caráter do que com sua 
reputação, porque seu caráter é o que você realmente 
é, enquanto a reputação é apenas o que os outros 
pensam que você é”. 
John Wooden 
 
 
 
 
RESUMO 
 
Justifica-se esta monografia para discutir uma situação polemica que há séculos 
enfrentamos, estamos falando da moralidade na administração pública, trata-se de 
um princípio que vem previsto em nossa Carta Magna e na Legislação 
Infraconstitucional, quando este princípio não é respeitado, o agente ou administrador 
público fica a margem da legalidade, podendo incorrer em um possível crime de 
responsabilidade ou de improbidade administrativa, o que o levará a sofrer sanções, 
sendo estas podendo abranger a área administrativa, penal, cível e eleitoral. O nosso 
ordenamento jurídico ainda prevê ferramentas para que a sociedade civil e os órgãos 
competentes fiscalizem, monitore e posteriormente puna excessos praticados pelo 
agente ou administrador público no exercício de seu cargo, função ou mandato, 
procurando inibir o agente público, além de impor o interesse do Estado sob o 
interesse de particulares. Portanto não podemos deixar de falar em administração 
pública sem citar o princípio da moralidade, sendo que sem o respeito a tal princípio 
não se administra ou presta-se um serviço público de qualidade. 
 
Palavras-chave: Moralidade. Agente Público. Princípio Constitucional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
This monograph is justified to discuss a controversial situation that we have been 
facing for centuries, we are talking about morality in public administration, it is a 
principle that is provided for in our Magna Carta and in the Infraconstitutional 
Legislation, when this principle is not respected, the agent or public administrator is 
outside legality, and may incur in a possible crime of liability or administrative improbity, 
which will lead to sanctions, which may cover the administrative, criminal, civil and 
electoral areas. Our legal system also provides tools for civil society and the competent 
bodies to inspect, monitor and subsequently punish excesses practiced by the public 
agent or administrator in the exercise of their position, function or mandate, seeking to 
inhibit the public agent, in addition to imposing the interest of the State in the interest 
of private individuals. Therefore, we cannot stop talking about public administration 
without mentioning the principle of morality, and without respecting this principle, a 
quality public service is not administered or provided. 
 
Keywords: Morality. Public Agent. Constitutional Principle 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO................................................................................... 08 
 
 
 
2 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA: CORREÇÃO 
DOS ATOS IMORAIS........................................................................ 
 
09 
2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................................. 09 
2.1.1 Princípio da Legalidade................................................................... 09 
2.1.2 Princípio da Impessoalidade........................................................... 10 
2.1.3 Princípio da Publicidade................................................................. 10 
2.1.4 Princípio da Eficiência..................................................................... 11 
2.1.5 Princípio da Moralidade................................................................... 11 
2.2 PRINCÍPIO DA MORALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.... 12 
2.2.1 Princípio da Moralidade Relacionada ao Decoro, Lealdade e 
Boa-Fé............................................................................................... 
 
14 
2.3 DISPOSITIVOS LEGAIS ONDE ESTÁ PREVISTO O PRINCÍPIO 
DA MORALIDADE............................................................................. 
 
15 
2.3.1 Exemplo de Ato Imoral.................................................................... 17 
 
2.4 
MEIOS COERCITIVOS PREVISTOS NO ORDENAMENTO 
JURÍDICO A FIM DE CESSAR ATOS LESIVOS E SUAS 
LEGISLAÇÕES.................................................................................. 
 
19 
2.4.1 Ação Popular.................................................................................... 23 
2.4.2 Ação Civil Pública............................................................................ 25 
2.4.3 Lei Complementar De Responsabilidade Fiscal Do 
Administrador Públiconº 100/2000................................................ 
 
27 
2.4.4 Lei De Improbidade Administrativa nº 8.429/92............................ 30 
 
 
 
3 CONCLUSÃO.................................................................................... 37 
 
 
REFÊRENCIAS.............................................................................................. 38 
8 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
Esse projeto visa discutir a quebra de um dos princípios mais importantes da 
administração pública, estamos falando do princípio da moralidade, pois temos 
observado a constante quebra de tal instituto pelas autoridades dos diferentes 
poderes, seja praticado pelo chefe do executivo, do legislativo, quanto do judiciário, o 
que gera uma imensurável crise ética e moral, enfraquecendo a credibilidade das 
instituições, quanto à confiança nos mesmos. 
Hart (2007, p. 212)1 claramente explica: “se os homens não são demônios, 
tampouco são anjos; e o fato de que estão a meio caminho entre estes dois extremos 
é algo que torna um sistema de abstenções recíprocas simultaneamente necessário 
e possível”. O que torna o administrador público muitas vezes ser tentado a praticar 
atos que embora, não sejam ilegais, são imorais. 
Ainda como podemos notar a moralidade é um princípio constitucional, previsto em 
nossa Carta Magna (BRASIL, 1988)2. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
e, também, ao seguinte: 
Ainda para Meirelles (2012)3, são doze os princípios básicos da Administração 
Pública: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, 
razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, 
motivação e supremacia do interesse público. Sendo os cinco primeiros e mais 
importante estão explícitos na Constituição Federal de 1988, conforme supracitado. 
Os outros são mencionados na Lei federal 9.784, de 1999, que estabelece as normas 
gerais da atividade da administração pública em nosso país. 
Meirelles (2012)4 ainda finaliza neste sentido que: 
O agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, 
deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Honesto do Desonesto. E 
ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não 
terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o 
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre 
o honesto e o desonesto. 
 
 
1 HART, Herbert. O conceito de direito, 5ª ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2007. 
2 BRASIL. República Federativa do Brasil. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 10 de mai. de 2021. 
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2012. 
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2012. 
9 
 
2 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA: CORREÇÃO DOS ATOS 
IMORAIS 
2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Segundo Cretella (1986)5, “princípios de uma ciência são as proposições 
básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações 
subsequentes. Princípios, neste sentido são os alicerces da ciência” 
A Constituição Federal, por sua vez em seu artigo 37 estabelece cinco 
princípios básicos que submetem a administração pública direta e indireta, dentre 
esses princípios está o da moralidade que será o tema principal deste trabalho. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
(...). (BRASIL, 1988)6. 
Vale ressaltarmos que na doutrina encontramos outros princípios ligados a 
administração pública, porém nosso estudo será restrito aos princípios que são o eixo 
da administração pública, e que estão de forma expressa em nossa Carta Magna. 
 
2.1.1 Princípio da Legalidade 
 
O princípio da legalidade nos traz o sentido de que administração pública só 
pode realizar o que está em texto de lei, caso ocorra excesso ou venha a praticar algo 
ilegal, este ato será considerado nulo. A declaração de nulidade poderá ser realizada 
pela própria Administração Pública, no exercício de sua autotutela, ou pelo Poder 
Judiciário. Vale destacar ainda que a nulidade declarada irá produzir o efeito 
retroativo, ex tunc, ou seja, como se nunca tivesse existido o ato, exceto em relação 
a terceiros de boa-fé. Entre as partes, não gera direitos ou obrigações, não constitui 
situações jurídicas definitivas, nem admite convalidação. 
Meirelles (1998, p. 67)7, frisa que: 
A legalidade, como princípio de administração significa que o administrador 
público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da 
lei, e as exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, 
sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, 
civil e criminal, conforme o caso. 
 
 
 
 
5 CRETELLA, Júnior, José. Curso de Direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. 
6 BRASIL. República Federativa do Brasil. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 10 de mai. de 2021. 
7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros,1998. 
10 
 
2.1.2 Princípio da Impessoalidade 
 
Os atos praticados pela administração pública devem ser imparciais, inibindo 
quaisquer tipos de privilégios, interesses e discriminações, além de assegura a defesa 
do interesse público sobre o privado, pois os atos do administrador público não são 
necessariamente deste e sim da administração que ele representa, devendo todas as 
realizações ser atribuídas ao ente estatal que o promove. 
Portanto entende-se que os atos não são necessariamente do agente, mas sim 
da administração, sendo desta todo o crédito, a Carta Magna em seu artigo 37 é 
cristalina a respeito de tal princípio: 
 § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos 
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação 
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. Em 
função desse princípio, é que se exige os concursos públicos, para cargo ou 
carreira pública (BRASIL, 1988)8. 
 
2.1.3 Princípio da Publicidade 
 
Este é o princípio que manifesta a imposição da administração em divulgar seus 
atos. Esses atos são divulgados no diário oficial de sua competência (União, estadual 
ou municipal) como a obrigação constante na lei em garantir a transparência da 
administração dando amplo conhecimento e produzindo seus efeitos jurídicos. 
Ainda para Meirelles (2004)9 a publicação em órgão oficial estende por outros 
meios de divulgação. 
Por órgão oficial entendem-se não só o Diário Oficial das entidades públicas, 
impresso ou pela forma eletrônica pela rede mundial de computadores - 
internet, no endereço do órgão público, como, também os jornais contratados 
por essas publicações oficiais. Vale ainda como publicação oficial a afixação 
dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura ou da Câmara, onde não 
houver órgão oficial, em conformidade com o disposto na Lei Orgânica do 
Município. 
É necessário que os atos e decisões tomados sejam devidamente publicados 
para o conhecimento de todos, no entanto há uma exceção ao sigilo dos atos, deste 
que este esteja relacionada a casos de segurança nacional. É necessário que eles 
sejam publicados e divulgados, e assim possam iniciar a ter seus efeitos, alcançando 
eficácia ao termo exposto. 
 
8 BRASIL. RepúblicaFederativa do Brasil. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 10 de mai. de 2021. 
9 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 
2004. 
11 
 
A publicidade também tem como objetivo a divulgação dos atos praticados 
no processo licitatório. 
[...] publicidade, que diz respeito não apenas à divulgação do procedimento 
para conhecimento de todos os interessados, como também aos atos da 
Administração praticados nas várias fases do procedimento, que podem e 
devem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos a possibilidade 
de fiscalizar sua legalidade. A publicidade é tanto maior quanto maior for a 
competição propiciada pela modalidade de licitação; ela é a mais ampla 
possível na concorrência, em que o interesse maior da Administração é o de 
atrair maior número de licitantes, e se reduz ao mínimo no convite, em que o 
valor do contrato dispensa maior divulgação (DI PIETRO, 2009, p. 359)10. 
 
2.1.4 Princípio da Eficiência 
 
Este princípio tem como objetivo zelar pela prática da “boa administração”, para 
que esta consiga atender aos anseios na sociedade, e maneira legal atingir resultados 
positivos e satisfatórios, como o próprio nome já faz diz, ser eficiente. 
Estamos diante do mais moderno princípio da função administrativa, que já não 
se contenta em se desempenhar apenas com uma legalidade, exigindo resultados 
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento as necessidades de toda a 
comunidade e de seus integrantes. 
Portanto a eficiência é uma característica que faz com que o agente público 
consiga atingir resultados positivos, garantindo à sociedade uma real efetivação dos 
propósitos necessários, como por exemplo, saúde, qualidade de vida, educação, etc. 
 
2.1.5 Princípio da Moralidade 
 
 
Por sua vez o princípio que será explorado neste trabalho não está ligado à 
consciência do agente como se pensa e sim ao conjunto de regras que podem ser 
observadas dentro de toda a administração pública, portanto é extraído da 
administração. 
Para Moraes (2005, p. 296)11 o princípio da Moralidade Administrativa não é 
aceito por toda a doutrina. Alguns autores entendem que o conceito é absorvido pelo 
Princípio da Legalidade e outros acreditam ser tal conceito vago ou impreciso. Pelo 
princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o cumprimento 
da estrita legalidade, ele deverá respeitar os princípios éticos de razoabilidade e 
justiça, pois a moralidade constitui pressuposto de validade de todo ato administrativo 
praticado. 
 
10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2009. 
11 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005. 
12 
 
Moraes (2005, p. 296)12 conclui que o princípio da moralidade administrativa, 
não é somente o administrador o cumprir de maneira estrita a legalidade, ele deverá 
também respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade 
constitui pressuposto de validade de todo ato administrativo praticado (MORAES, 
2005, p. 296)13. 
 
2.2 PRINCÍPIO DA MORALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
O texto constitucional ao trazer os princípios que devem ser observados pelo 
administrador público no exercício de sua função inseriu entre eles o princípio da 
moralidade. Isso significa que em sua atuação enquanto administrador público deve 
atender aos ditames da conduta ética, honesta, exigindo a observância rigorosa dos 
padrões éticos, de boa-fé, de lealdade, de regras que assegurem a boa administração 
e a disciplina interna na Administração Pública, ou seja, moralidade administrativa 
está ligada diretamente ao conceito de bom administrador (MARINELLA, 2005, p. 
37)14. 
O princípio aqui retratado é um dos requisitos de validade dos atos praticados 
pelos agentes públicos, caso não preenchido pode acarretar a nulidade do ato, ainda 
para Madeira (2017, p. 19)15 a moralidade administrativa compreende: “A Moralidade 
é o princípio que obriga não a Administração Pública, como também aos particulares 
que tratem com ela, a agir segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”. 
O mesmo autor ainda completa o seu entendimento, da seguinte forma: 
Moralidade Administrativa tem a ver com honestidade, dignidade no 
desempenho das atividades administrativas ou em razão delas. No Brasil, 
especialmente a partir da Constituição de 1988, passou à condição de 
princípio autônomo em relação ao Princípio da Legalidade, o que pode ser 
claramente identificado no artigo 37, caput e seu § 4º; no artigo 14, § 9º; no 
artigo 15, inciso V e no artigo 5º, LXXIII, todos da Carta de 1988. (MADEIRA, 
2017 p. 19)16. 
Como podemos observar o princípio da moralidade deve ser interpretado em 
conjunto com os demais princípios trazidos no dispositivo constitucional, pois já que 
ambos também se encontram na mesma redação legal, artigo 37 da Constituição 
Federal (BRASIL, 1988)17. 
 
12 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005. 
13 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005. 
14 MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 1ª ed. Salvador: Juspodivm, 2005. 
15 MADEIRA. José Maria Pinheiro. Direito Administrativo I. Rio de Janeiro: SESES, 2017. 192 p: Il; 
16 MADEIRA. José Maria Pinheiro. Direito Administrativo I. Rio de Janeiro: SESES, 2017. 192 p: Il; 
17 BRASIL. República Federativa do Brasil. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 10 de mai. de 2021. 
13 
 
Hart (2007, p. 212)18 ainda explica: “se os homens não são demônios, 
tampouco são anjos; e o fato de que estão a meio caminho entre estes dois extremos 
é algo que torna um sistema de abstenções recíprocas simultaneamente necessário 
e possível”. O que torna o administrador público muitas vezes ser tentado a praticar 
atos que embora, não sejam ilegais, são imorais. 
 Madeira (2017, p. 19)19 ainda compreende que a moralidade não é apenas a 
observância da lei, é mais que isso, é também agir com bom senso, honestidade e 
equidade, como podemos observar no trecho abaixo: 
Assim, pode-se dizer que a Moralidade Administrativa impõe, enquanto 
princípio, que o comportamento da Administração Pública e dos 
administrados que com ela se relacionam juridicamente, não só a 
observância da lei (em sentido amplo), como também à moral, aos bons 
costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça, equidade 
e honestidade. 
Meirelles (2012)20, ainda vai além e nos lembra de que são doze os princípios 
básicos da Administração Pública: legalidade, moralidade, impessoalidade ou 
finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público. Os 
cinco primeiros são explícitos na Constituição Federal de 1988, conforme supracitado. 
Os outros são mencionados na Lei federal 9.784, de 1999, que estabelece as normas 
gerais da atividade da administração pública em nosso país. 
Dando assim uma visão mais ampla, e que ajuda a elucidar que todos os atos 
praticados, além da necessidade de cumprir os princípios constitucionais também, 
devem ser observados os infraconstitucionais, para que o ato final seja finalizado, em 
conformidade com os dispositivos legais. Desta forma o administrador além de ter 
sucesso em sua administração, não correrá riscos de responder, civil e penalmente. 
O Supremo Tribunal Federal, analisando o princípio da moralidade 
administrativa, também se manifestou a respeito da temática afirmando: 
Poder-se-á dizer que apenas agora a Constituição Federal consagrou a 
moralidade como princípio de administração pública (art 37 da CF). isso não 
é verdade. Os princípios podem estar ou não explicitados em normas. 
Normalmente, sequer constamde texto regrado. Defluem no todo do 
ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos, implícitos no sistema, 
permeando as diversas normas regedoras de determinada matéria. O só fato 
de um princípio não figurar no texto constitucional, não significa que nunca 
teve relevância de princípio. A circunstância de, no texto constitucional 
anterior, não figurar o princípio da moralidade não significa que o 
administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como ensina 
JesusGonzales Perez “el hecho de su consagracion em uma norma legal no 
 
18 HART, Herbert. O conceito de direito, 5ª ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2007. 
19 MADEIRA. José Maria Pinheiro. Direito Administrativo I. Rio de Janeiro: SESES, 2017. 192 p: Il; 
20 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2012. 
14 
 
supone que com anterioridad no existiera, ni que por tal consagración 
legislativa haya perdido tal carácter” (El principio de buena fé em el derecho 
administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os princípios gerais de direito existem por 
força própria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato 
de passarem a figurar em texto constitucional ou legal não lhes retira o caráter 
de principio. O agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem 
que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César (BRASIL, 
2015)21. 
Para concluirmos o entendimento sobre moralidade, encerramos com o 
pensamento de Srour (2013)22, que compreende a moral da seguinte forma: 
“A moral vem a ser um conjunto de valores e de regras de comportamento, 
um código de conduta que coletividades adotam, quer sejam uma nação, uma 
categoria social, uma comunidade religiosa ou uma organização. Enquanto a 
ética diz respeito à disciplina teórica, ao estudo sistemático, a moral 
correspondente às representações imaginárias que dizem aos agentes 
sociais o que se espera deles, quais comportamentos são bem-vindos e quais 
não. Em resumo, as pautas de ação ensinam o “o bem fazer” ou o “fazer 
virtuoso”, a melhor maneira de agir coletivamente; qualificam o bem e o mal, 
o permitido e o proibido, o certo e o errado, a virtude e o vício”. 
 
2.2.1 Princípio da Moralidade Relacionada ao Decoro, Lealdade e Boa-Fé 
 
Ainda para Madeira (2017)23 a moralidade vem associada como a lealdade, a 
boa-fé e o decoro, pois um agente público que age com moralidade em seus atos, 
está respeitando a lealdade, ou seja, sem quere beneficiar ou prejudicar ninguém, irá 
agir com boa-fé, sempre de maneira justa e com decoro, ou seja, com comportamento 
exemplar e de maneira descente. 
A moralidade administrativa ampara e protege alguns bens jurídicos. Quais 
são eles? Lealdade, boa-fé, decoro. Portanto, ao se ferir a lealdade, a boa-
fé, o decoro, estamos ferindo a moralidade pública com a utilização de 
qualquer modalidade de cargo e função, independentemente de importarem 
enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público. 
Ainda no que tange a respeito moralidade, a mesma apresenta-se como um 
aspecto específico e singular do princípio da licitude, e, portanto as ações da 
administração pública sejam norteadas pelo princípio da moralidade, pois, a 
Constituição Federal de 1988 elevou a moralidade administrativa à categoria de 
princípio constitucional, não sendo suficiente que o agente administrativo esteja 
submisso somente ao que dita à lei ordinária; fazendo-se necessário, portanto, que 
atue também de acordo a moralidade, a boa-fé e a ética. (NETO, 2014)24. 
 
21 BRASIL. Supremo Tribunal Federal - 2ª T. Recurso Extraordinário nº 160.381 – SP, Rel. Min. 
Marco Aurélio, v.u.; RTJ 153/1.030. 2015. Disponível em: 
https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=9551425. Acessado em: 14 de 
out. de 2021. 
22 SROUR, Robert Henry. Ética Empresarial. 4° ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. 
23 MADEIRA. José Maria Pinheiro. Direito Administrativo I. Rio de Janeiro: SESES, 2017. 192 p: Il. 
24 NETO, Diogo de Figueiredo, Moreira. Curso de Direito Administrativo. In. Princípio da 
Moralidade Administrativa.16ª ed. São Paulo, Editora Forense, 2014, p.167-171. 
15 
 
Ainda neste tocante não podemos deixar de falar da moralidade no campo mais 
polêmico da atualidade a política, para Simoni (2011)25, a moralidade política tem 
demonstrado que os princípios são justificações, sendo o alicerce das instituições e 
leis da comunidade, sendo este princípio examinado à luz de um entendimento 
realizado de acordo com a capacidade que o princípio possui em propiciar uma 
justificação mais adequada e mais bem justificada da interpretação do direito. 
Demonstrando uma moralidade política convincente, com a competência de colocar a 
interpretação jurídica sob sua melhor ótica, capaz de revelar, do melhor modo 
possível, a virtude do direito. 
Dutra (2007)26 destaca ainda que a moralidade política é compreendida a partir 
da utilização de determinações morais a respeito da política, de tal modo que estas 
se regulamentem por estatutos dos princípios básicos morais que carecem de ser 
respeitados pelos atos da política, ou melhor, por aqueles atos que emanam 
coativamente do Estado; numa democracia, estes princípios podem tomar claramente 
uma feição contra majoritária 
Para que os atos da comunidade política sejam também os atos de cada um, 
é preciso que todos sejam autores de tais atos, portanto, que todos sejam 
membros de tal comunidade. O conceito moral de membro faz o indivíduo 
tomar parte no autogoverno, pois a democracia é um governo pelo povo, o 
que induz ao conceito de ser membro co-autor dos atos legislativos: Se eu 
sou um membro genuíno de uma comunidade política, seus atos são, em 
algum sentido pertinente, meus atos mesmo quando argumentei e votei 
contra. Nesse sentido, majoritarianismo não pode garantir (DUTRA, 2007)27. 
 
2.3 DISPOSITIVOS LEGAIS ONDE ESTÁ PREVISTO O PRINCÍPIO DA 
MORALIDADE 
 
O carro chefe e norteador de todo o ordenamento jurídico brasileiro é a 
Constituição Federal de 1988, e nele vêm expresso, cinco princípios da administração 
 
25 SIMIONI, Rafael. Regras, princípios e políticas públicas em Ronald Dworkin: a questão da 
legitimidade democrática das decisões jurídicas. Revista Direito Mackenzie, São Paulo, v. 5, n. 1, 
2011. Disponível em: <http://editorarevistas.mackenzie.br/index.php/rmd/article/view/4756/3658>. 
Acesso em: 22 jun. 2021. 
26 DUTRA, Delamar José Volpato. Moralidade política e bioética: os fundamentos liberais da 
legitimidade do controle de constitucionalidade. Veritas: revista de filosofia da PUCRS, Porto 
Alegre, v. 52, n. 1, 2007. Disponível em: 
<http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/veritas/article/view/1860/1390>. Acesso em: 15 jun. 
2021. 
27 DUTRA, Delamar José Volpato. Moralidade política e bioética: os fundamentos liberais da 
legitimidade do controle de constitucionalidade. Veritas: revista de filosofia da PUCRS, Porto 
Alegre, v. 52, n. 1, 2007. Disponível em: 
<http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/veritas/article/view/1860/1390>. Acesso em: 15 jun. 
2021. 
16 
 
pública, coma dito anteriormente, dentre os princípios está, o princípio da moralidade 
(BRASIL, 1988)28. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
e, também, ao seguinte: 
Não bastou o constituinte trazer no texto constitucional, o legislador em 1999, 
editou a Lei federal 9.784, de 1999, em que prevê de forma mais especifica o processo 
da administração pública, e neste texto ele reforça o princípio da moralidade, e 
completa com outros princípios a o constituinte não previu anteriormente, e que 
também estão relacionados, com o bom andamento da administração pública. 
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da 
legalidade,finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público 
e eficiência. 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre 
outros, os critérios de: 
I - atuação conforme a lei e o Direito; 
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial 
de poderes ou competências, salvo autorização em lei; 
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção 
pessoal de agentes ou autoridades; 
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de 
sigilo previstas na Constituição; 
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, 
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias 
ao atendimento do interesse público; 
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a 
decisão; 
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos 
administrados; 
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de 
certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; 
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, 
à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que 
possam resultar sanções e nas situações de litígio; 
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as 
previstas em lei; 
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação 
dos interessados; 
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o 
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de 
nova interpretação (BRASIL, 1999)29. 
Os princípios aqui trazidos e que não vem expresso na Carta Magna, recebem 
o nome de princípios infraconstitucionais, por estarem previsto em uma legislação 
abaixo da Constituição Federal, embora esteja abaixo do diploma constitucional, a sua 
 
28 BRASIL. República Federativa do Brasil. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 10 de mai. de 2021. 
29 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 9.784 , DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Regula o 
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acessado em: 23 de jun. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.784-1999?OpenDocument
17 
 
inobservância por parte do agente público, irá acarretar invalidade do ato por ele 
praticado. 
A lei federal ainda reafirma que tais princípios nele previsto se aplicam em todos 
os órgãos e esferas da administração pública nacional, ou seja, abrangendo todos os 
agentes públicos, sejam estes em cargos permanentes ou eletivos. 
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo 
no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à 
proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da 
Administração. 
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes 
Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função 
administrativa (BRASIIL, 1999)30. 
Portanto não resta duvidas que seja dever de todos os agente públicos zelar 
pelo princípio da moralidade, não importando se este se encontra em cargo 
permanente ou eletivo, se está no poder legislativo, executivo ou judiciário, todos tem 
o dever de observância a este preceito constitucional, para que seja atingido a 
finalidade de atender o interesse coletivo, e não particular. 
 
2.3.1 Exemplo de Ato Imoral 
 
Nos Últimos anos temos vivido escândalos que a balam a moralidade de 
agentes das três esferas administrativas de nosso país, agentes estes que ocupam 
os mais altos escalão da administração pública, em seu livro Madeira (2017)31 aborda 
os momentos difíceis em que o nosso país tem passado, diante da imensa crise moral. 
É fato público e notório, que vivemos no Brasil, nesses últimos anos, variados 
e sucessivos escândalos pelos quais são tornadas públicos a sociedades 
diversas condutas atentatórias à Moralidade Administrativa, sem prejuízo da 
tipificação como crimes, atos de improbidade administrativa, infrações 
funcionais e danos ao erário e a outros particulares. Isso tudo não ofusca, 
nem descredencia a Moralidade Administrativa como princípio aplicável à 
Administração Pública. Ao contrário, faz demonstrar que ela é um poderoso 
filtro que deixa bem claro o que se espera e o que se repudia em termos de 
condutas estatais de um modo geral. 
O autor supracitado ainda traz em sua obra um exemplo claro de imoralidade 
praticado contra a administração, este exemplo nos ajuda a entender que nem todo 
ato que seja imoral é ilegal, mas pode ser utilizado para atingir uma finalidade ilegal, 
ferindo a imagem da entidade, do órgão, ou até mesmo do agente. No caso em tela o 
Chefe de Polícia Civil se vale de um ato lícito, com o intuito de atingir um fim ilícito. 
 
30 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 9.784 , DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Regula o 
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acessado em: 23 de jun. de 2021. 
31 MADEIRA. José Maria Pinheiro. Direito Administrativo I. Rio de Janeiro: SESES, 2017: Il. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.784-1999?OpenDocument
18 
 
Imagine-se o seguinte exemplo: se o presidente do sindicato dos delegados 
de um determinado Estado é um reconhecido inimigo detrator do chefe da 
Polícia Civil e este chefe da Polícia Civil, ao assumir, transfere o presidente 
do sindicato dos delegados de uma delegacia da capital para delegacia 
regional que, por exemplo, fica na Zona da Mata. Em princípio, do ponto de 
vista da legalidade estrita, esse ato de relotação é legal. É legal porque há 
uma vaga na mencionada delegacia, e há outro delegado para ser provido na 
vaga aberta na capital com a relotação daquele delegado no interior. E a 
escolha de onde os delegados serão lotados, na falta de outro critério legal 
específico, é ato discricionário e constitui porção discricionária do ato do 
chefe da Polícia Civil, que é a autoridade administrativa hierarquicamente 
superior. 
Porém, conhecendo os fatos subjacentes a essa relotação, é possível dizer 
que o chefe da Polícia Civil se valeu de um meio lícito, que era 
discricionariamente lotar e relotar delegados, para atingir um fim ilícito, imoral 
do ponto de vista administrativo, que contraria em sentido amplo a finalidade 
da lei, que é utilizar a relotação para punir inimigos políticos, detratores 
políticos, ou para punir até servidores que tenham praticado algum tipo de 
infração. E relotação ou remoção não é meio de punição. A relotação é um 
meio de distribuir servidores de forma a atender o interesse do serviço. Tanto 
ainda que, se do ponto de vista da legalidade estrita o ato fosse inatacável, 
seria inválido, por imoral (MADEIRA, 2017, p. 20)32. 
 À luz da jurisprudência pátria, segue um rol exemplificativo de condutas que 
demonstram desobediência a tal princípio abordado neste trabalho: 
Realização de gastos excessivos, a pretexto de outorga de títulos e honrarias, com 
bebidas, comestíveis, peças de vestuário etc.; 
• Resolução de Câmara de Vereadores que fixou os subsídios destes, em época 
de congelamento de preços e salários instituído no plano federal, em quantia 
exorbitante; 
• Custeio, pela municipalidade, das despesas de viagem ao exterior da esposa 
do Prefeito, em companhia dele, o que não representa nenhum benefício para 
o Município, ainda que ela dirigisse algum órgão público; sendo idêntica a 
conclusão em relação às despesas com viagens do Prefeito não autorizadas 
pela CâmaraMunicipal; e 
• Abertura de conta corrente em nome de particular para movimentar recursos 
públicos, independentemente da demonstração de prejuízo material aos cofres 
públicos. 
Como observado nos exemplos acima, tais atitudes ferem a moral, e devido ao 
seu grau de reprovação o a gentes pode ser obrigados a repara efetivos danos 
causados ao erário e responder judicialmente, por exemplo, na lei de 
responsabilidade, adiante veremos os meios existente no ordenamento jurídico pátrio 
que visam corrigir e anular eventuais atos com vicio da imoralidade. 
 
32 MADEIRA. José Maria Pinheiro. Direito Administrativo I. Rio de Janeiro: SESES, 2017: Il. 
19 
 
Moraes (2005)33 ainda nos traz em sua obra a definição do que é a 
improbidade, estando está relacionada diretamente com a prática de atos imorais: 
Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil 
e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os 
princípios constitucionais e legais da administração pública, 
independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem 
prejuízo material ao erário público. 
Quando o administrador público age contrariando as regras de probidade 
administrativa também a moralidade administrativa restou prejudicada, desrespeitada, 
ainda que de forma indireta. Isso ocorre porque o dever da boa administração está 
ligado ao atendimento à finalidade pública, mas sem flexibilização das normas às 
quais está submetida à Administração Pública, sob pena de atropelar o ordenamento 
jurídico. Isto significa que, por mais que esteja bem-intencionado o administrador, ele 
não poderá afastar os preceitos do regime jurídico vigente sob o argumento de que os 
mesmos impedem ou inviabilizam o interesse público (FRANÇA, 2001)34. 
 
2.4 MEIOS COERCITIVOS PREVISTOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO A FIM DE 
CESSAR ATOS LESIVOS E SUAS LEGISLAÇÕES 
 
O Texto Magno em seu artigo 5º, inciso LXXIII deu legitimidade a qualquer 
cidadão propor Ação Popular com a finalidade de anular ato lesivo aos erários público 
e a moralidade administrativa, sendo certo que a Ação Civil Pública também pode se 
prestar a tal finalidade corretiva e anulatória. A Ação popular, uma vez que legitima 
qualquer cidadão poder-se-á intentá-la, traduzindo-se no mais puro mecanismo de 
controle popular, para tutelar e proteger direitos difusos e coletivos (BRASIL, 1988)35. 
O nosso ordenamento jurídico também dispõe de outros meios coercitivos que 
visam impedir a prática de atos de imoralidade, tais como a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Lei complementar nº 100/2000), normas sobre improbidade administrativa, 
previstas no art. 37, § 4º, da CF e a Lei 8.429/92, entre outros. 
É a Lei 8.429, de junho de 1992 que cuida especificamente da Improbidade 
Administrativa, dispondo sobre as sanções aplicáveis ao agente público, que no 
exercício do mandato, cargo, emprego ou função, na administração direta, indireta ou 
fundacional, além de definir como e quando sua conduta se traduz em ato com tal 
 
33 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005. 
34 FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência Administrativa na constituição Federal. Revista de 
Direito Constitucional e Internacional, nº 35. São Paulo: Revista dos Tribunais, abr/jun 2001. 
35 BRASIL. República Federativa do Brasil. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 10 de mai. de 2021. 
20 
 
definição. Essa lei estabelece uma lista de condutas definidas como ato de 
improbidade, mas trata-se de rol meramente exemplificativo, pois uma determinada 
conduta, ainda que não se enquadre em uma das hipóteses previstas expressamente 
nos dispositivos legais, poderá será considerada conduta ímproba. 
Isto porque, além da Carta Magna, temos o artigo 1º da Lei 4.717 de 1965 
assevera que a Ação Popular serve à tutela preventiva ou ressarcitória de direitos 
difusos como a moralidade administrativa, conforme explanaremos mais a diante 
(BRASIL, 1965)36. 
Cahali (2007, p. 13)37 Cita a função e a obrigação do Estado, para que nenhum 
agente ultrapasse o limite a ele imposto: 
(...) dupla é a atividade exercida pelo Estado, a Jurídica e a social; a atividade 
jurídica é aquela que colima o asseguramento da ordem jurídica interna e a 
defesa do território contra o inimigo externo; o asseguramento da ordem 
interna, por sua vez compreende a manutenção da ordem pública e a 
distribuição da justiça; a atividade social tem por objeto a promoção do bem 
comum. 
Portanto não paira dúvidas acerca do caráter difuso na defesa da moralidade 
pública, independentemente de sua legitimidade ativa, sendo o particular na Ação 
Popular, ou o Ministério Público em caso de Ação Civil Pública, ou seja, o nosso 
legislador disponibilizou estas duas ferramentas como forma de prevenção, repressão 
e correção de atos que lesem a moralidade na administração pública. 
Um julgado famoso sobre o respectivo tema demonstra de maneira clara e 
didática como o se posiciona o judiciário em especial os Tribunais: 
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 1. A probidade administrativa é consectário da 
moralidade administrativa, anseio popular e, a fortiori, difuso. 2. A 
característica da ação civil pública está, exatamente, no seu objeto difuso, 
que viabiliza multifária legitimação, dentre outras, a do Ministério Público 
como o mais adequado órgão de tutela, intermediário entre o Estado e o 
cidadão. 3. A Lei de Improbidade Administrativa, em essência, não é lei de 
ritos senão substancial, ao enumerar condutas contra legem, sua exegese e 
sanções correspondentes. 4. Considerando o cânone de que a todo direito 
corresponde um ação que o assegura, é lícito que o interesse difuso à 
probidade administrativa seja veiculado por meio da ação civil pública máxime 
porque a conduta do Prefeito interessa à toda a comunidade local mercê de 
a eficácia erga omnes da decisão aproveitar aos demais munícipes, 
poupando-lhes de novéis demandas. 5. As consequências da ação civil 
pública quanto ao provimento jurisdicional não inibe a eficácia da sentença 
que pode obedecer à classificação quinaria ou trinária das sentenças. 6. A 
fortiori, a ação civil pública pode gerar comando condenatório, declaratório, 
constitutivo, auto executável ou mandamental. 7. Axiologicamente, é a causa 
petendi que caracteriza a ação difusa e não o pedido formulado, muito 
 
36 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965. Regula a ação 
popular. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado em 24 de jun. 
de 2021. 
37 CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. 
p. 13. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%204.717-1965?OpenDocument
21 
 
embora o objeto mediato daquele também influa na categorização da 
demanda. 8. A lei de improbidade administrativa, juntamente com a lei da 
ação civil pública, da ação popular, do mandado de segurança coletivo, do 
Código de Defesa do Consumidor e do Estatuto da Criança e do Adolescente 
e do Idoso, compõem um microssistema de tutela dos interesses 
transindividuais e sob esse enfoque interdisciplinar, interpenetram-se e 
subsidiam-se. 9. A doutrina do tema referenda o entendimento de que „A ação 
civil pública é o instrumento processual adequado conferido ao Ministério 
Público para o exercício do controle popular sobre os atos dos poderes 
públicos, exigindo tanto a reparação do dano causado ao patrimônio por ato 
de improbidade quanto à aplicação das sanções do art. 37, § 4º, da 
Constituição Federal, previstas ao agente público, em decorrência de sua 
conduta irregular. (...) Torna-se, pois, indiscutível a adequação dos pedidos 
de aplicação das sanções previstas para ato de improbidade à ação civil 
pública, que se constitui nada maisdo que uma mera denominação de ações 
coletivas, às quais por igual tendem à defesa de interesses meta-individuais. 
Assim, não se pode negar que a Ação Civil Pública se trata da via processual 
adequada para a proteção do patrimônio público, dos princípios 
constitucionais da administração pública e para a repressão de atos de 
improbidade administrativa, ou simplesmente atos lesivos, ilegais ou imorais, 
conforme expressa previsão do art. 12 da Lei 8.429/92 (de acordo com o art. 
37, § 4º, da Constituição Federal e art. 3º da Lei n.º 7.347/85)‟ (Alexandre de 
Moraes in „Direito Constitucional‟, 9ª ed., p. 333- 334). 10. Recurso especial 
desprovido (BRASIL, 2004)38. 
Em caso de crime contra a Administração Pública tem se o entendimento 
taxativo o que princípio da moralidade, exige dos agentes públicos uma atuação ética, 
dentro de um padrão de conduta considerado honesto pela generalidade das pessoas. 
Disso decorre a possibilidade de invalidação de atos administrativos que sejam 
praticados com violação desse princípio, bem como a possibilidade de aplicação de 
sanções legais aos agentes que o descumprirem. 
No artigo 19 da Lei de improbidade administrativa de 1992, que regula a 
representação por ato de improbidade administrativa, institui: 
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente 
público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente. 
Pena: detenção de seis a dez meses e multa. 
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a 
indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que 
houver provocado (BRASIL, 1992)39. 
Portanto o agente público no momento em que estiver praticando um ato imoral 
poderá ao mesmo tempo estar incorrendo no tipo penal que prevê a sua atitude um 
ato de improbidade, levando a responder criminalmente. 
 
38 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n.º 510.150/MA (2003/0007895-7). 
Relator Ministro Luiz Fux. Data de Julgamento: 17/02/2004. Disponível em: 
http://www.stj.jus.br/sites/portalp/Sob-medida/Advogado/Jurisprudencia/Pesquisa-de-Jurisprudencia. 
Acessado em 23 de jun. de 2021. 
39 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 
Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito 
no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta 
ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado em 24 de jun. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%208.429-1992?OpenDocument
22 
 
Já o autor Scatolino (2014)40 entende que a ação de improbidade é de caráter civil e 
não penal. Em razão do art. 37, § 4º, da Constituição Federal, dispor que as sanções 
serão aplicadas sem prejuízo da ação penal cabível entende-se que se trata de ação 
civil, uma vez que ainda poderá ser interposta ação penal, se o ato de improbidade 
também for tipificado como crime na lei penal. 
Ainda no que tange a criminalização da improbidade administrativa verifica-se 
que a imoralidade administrativa surge como uma forma de ilegalidade, cabendo ao 
Judiciário controlar a moralidade dos atos da Administração, respeitada, outro 
principio consagrado pelo ordenamento jurídico, que é o da inércia da jurisdição. 
Consequentemente, ao responsável pela prática de atos imorais, é cabível sua 
responsabilização com base na Lei n. 8.429/92, que define nos seus artigos 9º a 11, 
com um rol meramente exemplificativo, os atos de improbidade administrativa, 
notadamente aqueles que importem violação de princípios (SAMPAIO, 2014)41. 
Sampaio (2014)42 completa que são considerados como atos de improbidade 
descritos nos artigos da supracitada lei, como por exemplo: usar bens e equipamentos 
públicos com finalidade particular; intermediar liberação de verbas; estabelecer 
contratação direta quando a lei manda licitar; vender bem público abaixo do valor de 
mercado; adquirir bens acima do valor de mercado em casos de superfaturamento, o 
que tem sido visto no momento com o pagamento de vultosas propinas para encobrir 
tais crimes. 
Para Vasconcelos (2003)43 há quem diga, expressamente, que o princípio da 
probidade administrativa descende da moralidade administrativa, sendo que este 
último tem plena autonomia no sistema jurídico nacional. Desde a vigência, a Lei nº 
8.429, de 1992, lei de improbidade administrativa, tem se mostrado como uma das 
principais ferramentas de defesa do patrimônio público e da moralidade e eficiência 
no desempenho da administração dos recursos públicos. O princípio da moralidade 
deve ser regra de conduta que regula a ação da administração pública, não podendo 
 
40 SCATOLINO, Gustavo. Direito administrativo objetivo. In: Improbidade Administrativa. São 
Paulo; Alumnus, 2014. 
41 SAMPAIO, Camila Chair. Imoralidade administrativa x improbidade administrativa: exata 
compreensão dos atos ímprobos. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 15 mar. 2014. Disponível em: 
http://www.conteudojuridico.com.br/. Acesso em: 20 de jun. de 2021. 
42 SAMPAIO, Camila Chair. Imoralidade administrativa x improbidade administrativa: exata 
compreensão dos atos ímprobos. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 15 mar. 2014. Disponível em: 
http://www.conteudojuridico.com.br/. Acesso em: 20 de jun. de 2021. 
43 VASCONCELOS, Telmo da Silva. O princípio constitucional da moralidade e o nepotismo. 
Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 66, 1jun.2003. Disponível em: 
www.jus.com.br/artigos/4101. Acesso em: 3 de jun. de 2021. 
23 
 
seus atos contrariar os princípios da lealdade e boa-fé, como já observando 
anteriormente neste trabalho. 
Mello (2006)44, ainda compreende que os agentes públicos têm o dever de 
atuarem submetidos a princípios éticos e a inobservância destes princípios agride o 
próprio direito, sendo, portanto, a sua conduta passível de invalidação. Afirma ainda 
que a moralidade administrativa esteja diretamente ligada aos valores acolhidos nas 
normas jurídicas. 
 
2.4.1 Ação Popular 
 
Em razão da possibilidade de o judiciário controlar a moralidade dos atos 
administrativos, e ante a necessidade de observância do princípio da inércia da 
jurisdição, a Constituição estabeleceu dois meios de controle da moralidade 
administrativa, a primeira modalidade que veremos será dá Ação Popular esta prevista 
na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso LXXIII, e na lei de nº 4.717, 
de 29 de junho de 1965 a ação popular é utilizada para desconstituir atos lesivos à 
moralidade administrativa, devendo ser subscrita por um cidadão, mediante prova da 
cidadania, com título de eleitor e comprovante de votação de apresentação 
obrigatória. 
O texto constitucional nos traz a seguinte redação: 
 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a 
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise 
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado 
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas 
judiciais e do ônus da sucumbência (BRASIL,1988)45. 
Não satisfeito com o texto constitucional o legislador a fim de regulamentar está 
ferramenta decidiu criar a lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, que em seu primeiro 
artigo dispõe que tem a legitimidade para propor a ação. 
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a 
declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito 
Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de 
sociedades de economia mista (Constituição,art. 141, § 38), de sociedades 
mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de 
empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou 
 
44 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20. ed. rev. e atual. São 
Paulo: Malheiros, 2006. 
45 BRASIL. República Federativa do Brasil. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 10 de mai. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%204.717-1965?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%204.717-1965?OpenDocument
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fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou 
concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, 
de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos 
Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades 
subvencionadas pelos cofres públicos (BRASIL, 1965)46. 
Já em seu artigo 2º e seu paragrafo temos a especificidades do que se entende 
por fatores que geram a nulidade. 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas 
no artigo anterior, nos casos de: 
 a) incompetência; 
b) vício de forma; 
c) ilegalidade do objeto; 
d) inexistência dos motivos; 
e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão 
as seguintes normas: 
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas 
atribuições legais do agente que o praticou; 
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou 
irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; 
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em 
violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; 
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de 
direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou 
juridicamente inadequada ao resultado obtido; 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a 
fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de 
competência (BRASIL, 1965)47. 
Também serão considerados nulos atos ou contratos que sejam celebrados ou 
firmados com pessoas ou entidades trazidas no artigo abaixo: 
Art. 4º São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou 
celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1º. 
I - A admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às 
condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes 
de instruções gerais. 
 II - A operação bancária ou de crédito real, quando: 
 a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, 
estatutárias, regimentais ou internas; 
 b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante 
de escritura, contrato ou avaliação. 
 III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando: 
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência 
pública ou administrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei, 
regulamento ou norma geral; 
b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que 
comprometam o seu caráter competitivo; 
c) a concorrência administrativa for processada em condições que impliquem 
na limitação das possibilidades normais de competição. 
IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem 
admitidas, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos de 
 
46 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965. Regula a ação 
popular. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado em 24 de jun. 
de 2021. 
47 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965. Regula a ação 
popular. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado em 24 de jun. 
de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%204.717-1965?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%204.717-1965?OpenDocument
25 
 
empreitada, tarefa e concessão de serviço público, sem que estejam 
previstas em lei ou nos respectivos instrumentos. 
 V - A compra e venda de bens móveis ou imóveis, nos casos em que não 
cabível concorrência pública ou administrativa, quando: 
 a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou 
constantes de instruções gerais; 
 b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na 
época da operação; 
 c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época 
da operação. 
 VI - A concessão de licença de exportação ou importação, qualquer que seja 
a sua modalidade, quando: 
 a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares 
ou de instruções e ordens de serviço; 
 b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador. 
 VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o 
limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes 
de instruções gerais. 
 VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando: 
 a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, 
regulamentares, regimentais ou constantes de instruções gerias: 
 b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao 
da avaliação. 
 IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas 
constitucionais, legais e regulamentadoras que regem a espécie (BRASIL, 
1965)48. 
As consequências de uma condenação são trazidas no artigo 11 deste diploma 
normativo. 
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a 
invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos 
os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação 
regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem 
em culpa (BRASIL, 1965)49. 
 
2.4.2 Ação Civil Pública 
 
Ação prevista na Lei nº. 7.347/85, cujo objetivo é a proteção de interesses 
transindividuais. Em sendo o ato imoral, violador de direitos metaindividuais, a ação 
civil pública é o instrumento correto para controle da moralidade, podendo dela surgir 
às sanções descritas no tópico a seguir. 
Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, 
as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: 
VIII – ao patrimônio público e social (BRASIL, 1985)50. 
 
48 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965. Regula a ação 
popular. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado em 24 de jun. 
de 2021. 
49 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI Nº 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965. Regula a ação 
popular. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado em 24 de jun. 
de 2021. 
50 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI No 7.347, DE 24 DE JULHO DE 1985. 
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao 
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá 
outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado 
em 24 de jun. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%204.717-1965?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%204.717-1965?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%207.347-1985?OpenDocument
26 
 
A ação civil pode ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento 
de obrigação de fazer ou deixar de fazer. Ela poderá ser ajuizada como uma ação 
cautelar a fimde se evitar danos ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao 
consumidor, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos, à ordem 
urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e 
paisagístico o artigo 5º traz em seu bojo os legitimados a entrar com ação cautelar. 
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: 
I - o Ministério Público; 
II - a Defensoria Pública; 
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; 
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia 
mista; 
V - a associação que, concomitantemente: 
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil 
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio 
público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à 
livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao 
patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (BRASIL, 
1985)51. 
Vale lembrar que o Ministério Público, se não intervier no processo como parte, 
atuará obrigatoriamente como fiscal da lei. 
Os agentes públicos, considerados como responsáveis por atos lesivos à 
moralidade administrativa, podem sofrer quatro sanções diferentes, de aplicação 
simultânea, quais sejam: perda da função pública; suspensão dos direitos políticos; 
declaração de indisponibilidade dos bens; obrigação de ressarcir ao erário (BRASIL, 
1985)52. 
Frisa-se ainda que o legislador inserisse uma ferramenta coercitiva previstas 
no artigo 11 da Lei número 8.429/92, que prevê ainda uma sanção específicas para o 
caso de descumprimento judicial, isso tudo sem causar prejuízo à sanção penal 
cabível ao caso. 
Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou 
não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida 
ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de 
 
51 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI No 7.347, DE 24 DE JULHO DE 1985. 
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao 
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá 
outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado 
em 24 de jun. de 2021. 
52 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI No 7.347, DE 24 DE JULHO DE 1985. 
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao 
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá 
outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acessado 
em 24 de jun. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%207.347-1985?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%207.347-1985?OpenDocument
27 
 
cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, 
independentemente de requerimento do autor (BRASIL, 1985)53. 
Essas sanções têm como objetivo coercitivo fazer cessar o ato abusivo do 
agente, sem prejuízo a aplicação de possíveis sanções penais e civis para a reparação 
de eventuais prejuízos que o erário tenha sofrido. 
 
2.4.3 Lei Complementar De Responsabilidade Fiscal Do Administrador Público 
nº 100/2000 
 
Outra forma de se fiscalizar o administrador público e limitá-lo a fim de que não 
cometa irregularidades em seu cargo é feito por meio da Lei complementar nº 
100/2000 conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II 
do Título VI da Constituição. 
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e 
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de 
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de 
resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no 
que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da 
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de 
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e 
inscrição em Restos a Pagar. 
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios. 
§ 3o Nas referências: 
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão 
compreendidos: 
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de 
Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; 
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e 
empresas estatais dependentes; 
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; 
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, 
Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos 
Municípios e Tribunal de Contas do Município (BRASIL, 2000)54. 
Brasil (2000)55 em seus artigos 16 e 17 traz o que serão consideradas despesas 
públicas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de 
despesa ou assunção de obrigação que não atendam as seguintes diretrizes: 
 
53 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI No 7.347, DE 24 DE JULHO DE 1985. 
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao 
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e 
dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. 
Acessado em 24 de jun. de 2021. 
54 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. 
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá 
outras providências. Disponível Em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acessado 
em: 10 de out. de 2021. 
55 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. 
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá 
outras providências. Disponível Em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acessado 
em: 10 de out. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%207.347-1985?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lcp%20101-2000?OpenDocument
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28 
 
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que 
acarrete aumento da despesa será acompanhado de: 
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva 
entrar em vigor e nos dois subseqüentes; 
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação 
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com 
o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: 
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação 
específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma 
que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, 
previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites 
estabelecidos para o exercício; 
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a 
despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas 
previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. 
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das 
premissas e metodologia de cálculo utilizadas. 
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante,nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para: 
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de 
obras; 
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da 
Constituição. 
Já no Capítulo IV deste texto normativo temos a limitação imposta ao 
administrador com relação a despesas com pessoal, pois a despesa total com pessoal 
(o que inclui a somatória dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos 
e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, 
militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como 
vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, 
reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens 
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas 
pelo ente às entidades de previdência) tem que respeitar os seguintes limites: 
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a 
despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da 
Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a 
seguir discriminados: 
I - União: 50% (cinqüenta por cento); 
II - Estados: 60% (sessenta por cento); 
III - Municípios: 60% (sessenta por cento). (BRASIL, 2000)56. 
O artigo 20 ainda segue trazendo os seguintes percentuais: 
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os 
seguintes percentuais: 
I - na esfera federal: 
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído 
o Tribunal de Contas da União; 
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; 
 
56 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. 
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá 
outras providências. Disponível Em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acessado 
em: 10 de out. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lcp%20101-2000?OpenDocument
29 
 
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, 
destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal 
decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e 
o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à 
média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual 
da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros 
imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei 
Complementar; 
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; 
II - na esfera estadual: 
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do 
Estado; 
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; 
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo 
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; 
III - na esfera municipal: 
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do 
Município, quando houver; 
b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo. 
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão 
repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas 
com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três 
exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei 
Complementar. 
§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão: 
I - o Ministério Público; 
II - no Poder Legislativo: 
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União; 
b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas; 
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito 
Federal; 
d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, 
quando houver; 
III - no Poder Judiciário: 
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição; 
b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver. 
§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo 
da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão 
estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o. 
§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os 
percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, 
respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por 
cento). 
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos 
financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão 
será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou 
aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias. 
 § 6o (VETADO) 
§ 7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma 
segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade 
das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e 
pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro 
Poder ou órgão (BRASIL, 2000)57. 
 
 
 
 
57 BRASIL. República Federativa do Brasil. LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. 
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá 
outras providências. Disponível Em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acessado 
em: 10 de out. de 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lcp%20101-2000?OpenDocument
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2.4.4 Lei De Improbidade Administrativa nº 8.429/92 
 
Neste bloco iremos falar da lei mais importante dentre as já citadas, pois ela irá 
definir o que é improbidade, suas modalidades e suas penalidades, trazendo então 
consequências ao agente público que case prejuízo ao erário. 
Brasil (1992)58 em seu artigo 1º traz a definição legal do que se entende por 
atos de improbidade: 
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, 
servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou 
de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra 
com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão 
punidos na forma desta lei. 
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de 
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba 
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem 
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita 
anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do 
ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. 
O referido dispositivo normativo ainda traz a definição legal de agentes públicos 
para fim de aplicação desta lei. 
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que 
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura 
ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas 
no artigo anterior (BRASIL, 1992)59. 
Temos ainda quatro modalidades de atos que configuram a prática de 
improbidade administrativa, inicia-se no artigo 9º que trata dos atos de improbidade 
administrativa que importam enriquecimento ilícito, ele se dá da seguinte maneira: 
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando 
enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida 
em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: 
I - receber, para si ou para outrem,