Questão Social no Brasil

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QUESTÃO SOCIAL NO
CONTEXTO BRASILEIRO E
LOCAL
CAPÍTULO 3 - O QUE SÃO AS
MÚLTIPLAS EXPRESSÕES DA
QUESTÃO SOCIAL?
Suziane Hermes de Mendonça Soares
 
INICIAR
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Introdução
O Serviço Social insere-se na sociedade capitalista entre a produção, a reprodução
da força do trabalho do capitalismo e a distribuição desigual da riqueza produzida
nesse processo; entre a necessidade e as ações públicas e/ou privadas que
respondam às expressões da questão social e o planejamento e/ou implantação
dessas ações em seus locais de trabalho.
Quais as particularidades da sociedade brasileira e as desigualdades presentes no
país? Qual a relação da pobreza com a exclusão social? De que forma tem ocorrido
as mudanças nas relações de trabalho? Este capítulo é dividido em quatro tópicos
que responderão a tais questionamentos, tratando das expressões das
desigualdades e as particularidades brasileiras, da exclusão social, da
precarização do trabalho e das violências sofridas pelos trabalhadores, das
tendências e perspectivas da desigualdade social atual e da inclusão social com
suas demandas e intersecionalidades.
O Serviço Social não evolui da caridade, filantropia ou de uma solidariedade
repleta de valores morais. Ele surge e se mantém em função do conflito de
interesses das classes constitutivas do sistema capitalista. Atuando nas mediações
entre as classes se situa o Estado e, por meio de suas intervenções, foram
ampliadas as políticas sociais e com elas os espaços socio-ocupacionais do
Serviço Social.
Após o estudo deste capítulo, espera-se que você seja capaz de identificar o
contexto histórico nacional e local em que se desenvolve a questão social a partir
dos processos sociais e institucionais que se interpenetram na subjetividade e nos
processos particulares dos sujeitos sociais. 
3.1 As expressões das desigualdades e
as particularidades brasileiras
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O Estado vem se remodelando em face das diversas expressões da questão social
encontradas principalmente devido à expansão do capitalismo monopolista, isto
é, o crescimento na produção industrial e a concentração produtiva. Dessa forma,
surge a necessidade de minimizar os impactos desse tipo de desenvolvimento,
contudo, o Estado continua sendo o maior empregador de assistentes sociais em
suas políticas públicas enquanto o crescimento da desigualdade não é freado.
As intervenções profissionais contemporâneas ocorrem nos mais variados espaços
socio-ocupacionais e o objeto do Serviço Social se apresenta nas diferentes
manifestações da questão social.
E você, consegue pensar em quais são as expressões da questão social em sua
cidade? Como intervir nas diferentes expressões da questão social? O que seria
uma expressão da questão social na sociedade brasileira?
A partir deste tópico, você será capacitado a desenvolver as competências
necessárias à intervenção sobre as expressões da questão social.
O termo intervenção, que quer dizer “ato ou efeito de intervir”, “tomar parte em”,
é muito utilizado no Serviço Social dada a especificidade do trabalho do
profissional sobre as expressões da questão social e, sobretudo, pela vertente
hegemônica da teoria crítica. 
3.1.1 Breve histórico das desigualdades no Brasil
De acordo com Ribeiro (1995), a modernização brasileira torna-se incompleta com
a estagnação econômica e os diversos problemas sociais do país. Ela gerou uma
espécie de ideologia provinciana que identifica o moderno com o equipamento
técnico de última geração, o chamado “coisa de Primeiro Mundo”. Essa operação
ideológica serve para impedir a visão do que seria uma modernização integral da
sociedade, a qual transformaria não apenas o equipamento técnico, mas,
sobretudo, a enorme diferença de classes do Brasil, um país rico, mas desigual.
O esclarecimento sobre o tipo de modernização que o Brasil experimentou
permite entender melhor a situação anômala do país — dinâmico em termos
econômicos, mas extremamente desigual em termos sociais. Essa situação
contraditória indica que o Brasil não pode ser incluído entre os países pobres.
Como isso se explica? A única explicação para o fato de ele apresentar um cenário
de desigualdade com destaque para a pobreza tão grave e extensa é que a riqueza
está muito mal distribuída. Diversos índices dos mais variados organismos de
pesquisa social e econômica comprovam esse aspecto. Por exemplo, o Brasil tinha
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em 2007 a sexta economia do planeta, mas no ano anterior, segundo o IBGE
(2010), apresentava a décima pior distribuição de renda entre 126 países e
territórios. Ou seja, caracterizava-se pela alta concentração de renda e ao mesmo
tempo por uma parte considerável da população vivendo na pobreza.
A renda dos ricos era em média trinta vezes maior que a dos pobres. Para que
esses índices sejam reveladores é interessante compará-los com os índices
relativos a outros países. Na Suécia, por exemplo, a renda dos ricos é no máximo
seis vezes maior que a dos pobres. No vizinho Uruguai essa diferença é de no
máximo dez vezes (PIKETTY, 2014).
A população pobre do Brasil é maior que a população total de muitos países. Em
2010, segundo o IBGE, no seu censo demográfico, 53,9 milhões de brasileiros eram
considerados pobres, ou seja, tinham renda familiar inferior a um salário mínimo.
Destes, 20,3 milhões viviam em situação de miséria com uma renda familiar
inferior a um quarto do salário mínimo. Um dado inquietante: aproximadamente
50% da população infantil com menos de dois anos de idade está na linha de
pobreza.
Esses índices apresentados pelo IBGE (2010) e as comparações estabelecidas
indicam que o Brasil não pode ser considerado um país pobre. A conclusão mais
correta é considerá-lo um país que apresenta alto índice de pobreza atingindo
parte significativa da população. A carência resulta não da falta de recurso, mas da
repartição desigual.
A que conclusão chegamos? A má distribuição de renda é a responsável pela
geração e pela reprodução da pobreza. 
VOCÊ SABIA?
Você sabia que expressões do tipo “pobre não gosta de trabalhar” ou ainda “pobre
não sabe fazer nada e não consegue compreender nada”, muito comuns, resultam
do preconceito que é sempre socialmente produzido? Essas frases operam uma
naturalização do social, isto é, elas apagam o caráter histórico e social de um fato
reduzindo-o a um acontecimento natural. 
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Considerado na perspectiva descrita, um fato como a pobreza deixa de ser
encarado como resultado das práticas sociais ou da estruturação da sociedade
para ser considerado um atributo natural de uma pessoa, de um grupo, de uma
classe e até mesmo de um povo. É o que a natureza reserva para alguém ou para
um conjunto de pessoas, marcando e determinando sua existência. Não se pode
lutar contra o que é natural, pois a natureza é regida por leis imutáveis que
escapam ao controle humano, tornando impotente qualquer ação para
transformá-la decisivamente. A naturalização informal induz ao conformismo, à
aceitação passiva e resignada do que é histórico e socialmente produzido. 
O filme Memórias do cárcere (SANTOS, 1984), dirigido por Nelson Pereira dos Santos e baseado no livrode Graciliano Ramos de mesmo nome, conta a história do autor que foi preso na década de 1930 por
ser associado ao partido comunista. Na prisão, ele é submetido a condições insalubres, passa fome e
convive com outros presos.  
Uma operação ideológica mantém uma determinada ordem social e uma
configuração da vida econômica. Então, como devemos tratar a pobreza? O que se
deve fazer, em primeiro lugar, é criticar os preconceitos que a cercam. É
fundamental abandonar qualquer tentativa de explicar o que é social e histórico
por meio do uso do conceito de natureza humana, pois isso configuraria a
naturalização do social. 
3.1.2 O Brasil e suas particularidades
A pobreza que costuma estar relacionada à exclusão social não diminuiu com a
industrialização estimulada a partir dos anos 1930. Embora o país conhecesse
grande crescimento econômico entre as décadas de 1950 e o início da década de
1970, a primeira crise mundial do petróleo, em 1973, seguindo um processo de
financeirização da economia nos países desenvolvidos provocou no Brasil sensível
desaceleração da economia gerando desemprego (SANTOS, 2012). 
VOCÊ QUER VER?
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Os pobres foram objeto de muitas representações na literatura brasileira, a exemplo de “Vidas Secas”,
de Graciliano Ramos, em que a pobreza foi configurada em seus traços mais perversos equivalendo a
uma análise sociológica sem deixar de abordar a injustiça social, a luta pela sobrevivência e a
esperança. 
Os anos 1980 assistiram à intensificação no ritmo do crescimento da pobreza e da
exclusão social. Os índices de crescimento econômico baixaram sensivelmente
passando de 2,4 para 1,9 no final da década. A taxa de investimento recuou de
18,4% do PIB para 17,7%, caindo para 15,6% na década de 1990 (IBGE, 2010). O
desemprego cresceu na mesma proporção. Diminuiu o número de trabalhadores
inseridos na economia formal.
O modelo de modernização excludente fundamentado na importação de produto
e de equipamentos tecnológicos oriundos da terceira Revolução Industrial gerou
desemprego em massa. Grandes contingentes viram-se condenados a viver de
pequenos expedientes ou a desenvolver trabalhos ocasionais sem vínculo formal.
A situação agravou-se nos anos 1990 com a introdução das políticas neoliberais, as
quais aproveitaram a escassez de oferta de postos de trabalho para promover a
desregulamentação das leis trabalhistas, que acabou conhecida como
“flexibilização do trabalho” (SANTOS, 2012).
As transformações iniciadas na década de 1970 permitem identificar um novo
mecanismo gerador da exclusão social que consiste em um processo econômico
que substitui o trabalho humano por máquinas sofisticadas, ao mesmo tempo em
que emprega mão de obra ocasionalmente e de maneira flexível, ou seja, sem
obediência às leis trabalhistas (SANTOS, 1994).
Por meio da demissão de empregados legalmente contratados ou estáveis
substituídos por mão de obra eventual, contratada por tempo determinado ou por
tarefas sem vínculos ou direitos trabalhistas, produz-se uma constante
“precarização” na esfera profissional. A exclusão, nesse caso, implica a eliminação
de postos de trabalho.
VOCÊ QUER LER?
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Por esse motivo, a dinâmica da modernização capitalista no Brasil gera um tipo
novo de exclusão, tão intenso que pode acabar provocando o aparecimento de
uma “apartação social” — expressão associada ao regime de apartheid de
segregação racial que vigorou na África do Sul —, ou seja, a geração de duas
classes muito distintas: uma economia com maioria de despossuídos e uma
minoria de proprietários ricos enclausurados em territórios fechados, apartados
da cidade.
De certo modo, já é esse o cenário predominante nas grandes e nas médias
cidades do país. Os ricos tendem a morar em condomínios fechados e a
locomover-se em automóveis blindados, de modo a evitar todo e qualquer
contato com a população mais pobre. A apartação social gera e fortalece o
preconceito, como é visível nas práticas sociais já descritas. Ela produz intensa
discriminação contra o pobre a qual se estende até a recusa do rico em frequentar
espaços públicos ao alcance de todos.
Esse fenômeno perverso também tende a provocar uma rápida deterioração das
vastas regiões das cidades maiores, com o crescimento desmedido da violência e
do narcotráfico. A falta de perspectivas para os jovens, nesse cenário, vem agravar
ainda mais a pobreza e a exclusão social.
Podemos dizer que a pobreza é um fenômeno histórico e social. E o que isso
significa? Significa que ela está relacionada à estrutura da sociedade e ao modo
com que cada classe social se apropria dos bens produzidos ou da riqueza gerada.
A pobreza não é recente, e teve seu sentido redefinido com a sociedade de classes:
ser pobre na Idade Média não é o mesmo que ser pobre na época da Revolução
Industrial, na medida em que a pobreza era relacionada à escassez, à falta, na
Idade Média, e a partir da Revolução Industrial passa a ser relacionada à ausência
do bem de consumo e não mais à sua escassez.
Não é fácil delimitar ou definir a pobreza, já que se trata de um fenômeno
multifacetado. Um modo de configurá-la é o que recorre aos índices relativos à
renda pessoal ou familiar — o critério oficialmente adotado no Brasil. Na verdade,
ele é mais adequado para medir o consumo, não a pobreza. A renda não é fixa,
estando submetida a expressões de toda sorte. Além disso, é difícil auferir o
rendimento das pessoas ou das famílias, visto que nem todo trabalhador possui
carteira assinada. Muitos se dedicam a atividades informais sem controle efetivo
de renda.
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Nas últimas décadas, diversos projetos foram criados para o combate à pobreza
no Brasil. A pobreza não é algo a ser aceitável na sociedade, apesar de ser
recorrente, pois alguns seguem acreditando que a pobreza é algo produzido pelo
próprio indivíduo em vez de considerarem as relações sociais e suas reproduções
sociais capitalistas como determinantes e relativas, que culminam na falta de
autonomia econômica, insegurança alimentar, problemas habitacionais,
dificuldade de tratamento de saúde, ausência de reconhecimento social e baixa
formação, entre outros. Apenas por meio de ações coletivas e pressões sociais será
possível transformar as circunstâncias econômicas e culturais fundamentais que
deflagram a pobreza. As pressões sociais são transformadas pela ordem
institucional — recebem as características da instituição (hierarquia, burocracia,
cultura, disciplina). 
As modificações introduzidas pelas políticas sociais brasileiras já demonstram
projeções sociais e algum tipo de mobilidade social conquistado pela participação
da população em Conselhos, articulações de movimentos sociais e fortalecimento
da participação social como um todo. O assistente social entra nesse cenário para
proporcionar o acesso aos direitos sociais e o fortalecimento da cidadania
atualizada na potencialidade do indivíduo.
Como a ação do profissional ganharia mais força para sua articulação e fomento
dos mínimos sociais? Aliado à ação profissional é necessário focar nas instituições
que são atores sociais e fazem parte da rede de intervenção em situações, por
exemplo, como a pobreza, para que esta situação como outras enfrentadas pelos
trabalhadores não sejam naturalizadas e o trabalhador não seja culpabilizado por
sua condição.
Quadro 1 - As instituições exercem ações favoráveis à manutenção da ordem capitalista. Fonte:
Elaborado pela autora, baseado em SANTOS, 1994.
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A pressão social aumenta rapidamente com o surgimento de movimentos sociais,
associações e outras formas de organização popular, num quadro paradoxal de
crescente participação corporativa de vários setores e decrescente capacidade de
decisão do sistema político. É nesse clima de crise política de grandes proporções
que se dá também o complexo processo constituinte que irá gestar a nova
Constituição e uma legislação social ganhará espaço. Vejamos o exemplo do
“Estatuto da Criança e do Adolescente” que vem substituir o “Código de Menores”.
Na década de 1980 foram propostos debates após organizações populares e
reivindicações de atores sociais como o Movimento dos Meninos e Meninas de
Rua, OIT e CNBB, que culminaram na reformulação da lei. 
Quanto à Assistência Social, a elaboração da sua Lei Orgânica vai ocorrer com
atraso e muitas dificuldades para aprovação. Com o escândalo das subvenções
surgiram também atos moralizadores cancelando o registro e o certificado das
entidades sociais e determinando exceções. Finalmente tem-se promulgada a Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS), que extingue o CNSS e cria o Conselho
Nacional da Assistência Social (CNAS), que foi instituído pela Lei Orgânica de
Assistência Social n. 8.742/93. 
Figura 1 - O cenário político e social no Brasil passou por diversas transformações, incluindo a
atenção às crianças e aos adolescentes. Fonte: Elaborado pela autora, baseado em RIBEIRO, 1995.
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O site do Conselho Federal de Serviço Social disponibiliza diversas legislações de caráter social para
leitura. Basta acessar para aprofundar o conhecimento sobre: SUAS, ECA, LOAS, “Constituição de 1988”,
“Política Nacional do Idoso”, “Estatuto da Juventude”, “Lei de Segurança Alimentar”, “Lei Orgânica da
Saúde” e “Política Nacional de Saúde Mental”, entre outros. Disponível em:
<http://www.cfess.org.br/visualizar/menu/local/legislacoes-sociais
(http://www.cfess.org.br/visualizar/menu/local/legislacoes-sociais)>. 
Assim, a assistência social pública se voltou historicamente para a introdução de
mecanismos de apoio às organizações e não diretamente à população. O
reconhecimento estatal das necessidades da população permaneceu, portanto,
mediado por organizações truncando a possibilidade da efetivação da cidadania
dos segmentos fragilizados. 
VOCÊ QUER LER?
3.2 Exclusão social, precarização do
trabalho e violências
            Ao entender que a questão social é identificada nas desigualdades sociais
geradas pelo capitalismo, as manifestações que buscam a superação dessas
desigualdades devem ser discutidas para que compreendamos as expressões da
questão social (CASTEL, 2009). 
http://www.cfess.org.br/visualizar/menu/local/legislacoes-sociais
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Com a Constituição de 1988, todos os problemas sociais foram sanados? Deixamos
de ter exclusão social, precarização do trabalho e violências? A existência de uma
legislação social mudou a sociedade?
Ao fim deste tópico, você será capaz de identificar pontos de conflitos entre capital
e trabalho, observando as características que demonstram as possibilidades de
exclusão social. 
3.2.1 Intervenção profissional diante da exclusão social
A intervenção profissional diante da exclusão social nos leva a examinar a pobreza
cada vez mais como um fator excludente do mundo do trabalho, pois o indivíduo
não se integra por não conseguir entrar na escola. Consequentemente, não terá
uma formação adequada para aprender e, assim, numa espiral de lógica
deturpada, não consegue se adaptar aos novos insumos tecnológicos inseridos no
trabalho.
Por outro lado, a degradação do mundo do trabalho com menores salários e
maiores esforços cria cada vez mais doenças provocadas pelos seus excessos de
cobrança e de números a serem cumpridos sem jamais serem alcançados
causando desconforto, sensação de inutilidade, impossibilidade e
irresponsabilidade para aqueles que pensavam ter formação suficiente para lidar
com os novos meios de trabalho. 
Os call centers seriam exemplares de um trabalho informacional com alto controle,
o que os colocaria entre as esperanças do pós-taylorismo e os temores do
neotaylorismo. O neoteylorismo se faria notar por: submissão ao tempo e à
Quadro 2 - As expressões da questão social como sinais de desigualdades. Fonte: Elaborado pela
autora, baseado em SANTOS, 2012.
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estrutura dos so�wares; controle racional do tempo e do trabalho por meio da
informática; produtividade máxima em detrimento das boas condições físicas e
psicológicas dos trabalhadores — ver as lesões por esforço repetitivo e depressão,
há um script rígido e mínimo (como chamar o cliente pelo nome ter o ‘sorriso na
voz’ além de fornecer as informações mínimas definidas a priori), que deve ser
associado a uma margem de autonomia (adaptação ao cliente: idade, região,
escolaridade, humor, interação) (ROSENFIELD, 2007, p. 173). 
Contudo, sempre despertam formas de resistir, mesmo num ambiente
profissional. As resistências se dão por meio de lideranças entre os próprios iguais
ou entre as minorias. 
CASO
No atendimento de telemarketing, a exploração ocorre até mesmo nas
pequenas coisas, como controle de pausas para utilização de banheiro.
Tentando burlar estas e outras situações, os operadores finalizam ligações
sem a supervisão ficar sabendo, transferem-nas para outros setores, se
desconectam do sistema e informam que este está inoperante. Certamente
você já passou por algum atendimento em que aconteceu uma dessas
situações. Isso pode ser considerado resistência (ROSENFIELD, 2007). 
Observamos que a luta por direitos está cada vez menos acirrada. A novidade da
hora, como dizem alguns, é que ser cidadão é ter poder de compra. Ganha a
passagem para os direitos de cidadão quem puder e quiser comprar objetos que
garantam status social perante os outros. Cidadão é quem mora “no asfalto”, como
dizem os moradores dos morros cariocas. Cidadão é quem anda “na beca”, ou
seja, “bem-vestido” ou “usando roupa da moda atual”, segundo a gíria. Isso não
garante que a pessoa deixou de estar excluída socialmente, só tenta se sentir
incluída em seu grupo de convívio.
O que peculiariza boa parcela desses segmentos é que, situados nas bordas da
sociedade oficial, eles se veem e são vistos como uma “não sociedade”, ou uma
“contrassociedade” — e assim interatuam com a ordem. 
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Sendo assim, a concepção de projeto ético-político da profissão está intimamente
ligada à história da sociedade e suas implicações sociais e políticas que serão
traduzidas nesse processo. Como vimos anteriormente, a cidadania é concedida
pelo acesso aos bens e quiçá aos serviços técnicos operativos com profissionais
qualificados. A assistência social, atualmente, deixou de ser uma política de
segunda categoria para se inscrever no quadro das estratégias governamentais
vinculada, entretanto, aos projetos monopolistas do capitalismo. 
José Paulo Netto, considerado intelectual marxista clássico, militante histórico do Partido Comunista
Brasileiro e escritor na área de Serviço Social, para a qual trouxe contribuições relevantes àpráxis do
assistente social, principalmente por debater a história do Serviço Social no período da ditadura
militar.
O assistente social usa da dialética marxista para atuar na mediação do Estado
com os setores excluídos e subalternizados situado em um campo de interesses
contrapostos. Categorias analíticas: pobreza, exclusão e subalternidade
(IAMAMOTO, 2001) são referências porque propiciam uma leitura das vidas dos
usuários, já que existem diferentes níveis de exclusão.
Quadro 3 - Vetores de flexibilização da cultura capitalista. Fonte: Elaborado pela autora, baseado em
IAMAMOTO, 2001.
VOCÊ O CONHECE?
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O filme A história das coisas (LEONARD, 2007), conta como o consumo traz impactos diretos ao meio
ambiente, o custo real dos objetos e os estágios da economia. Todas as fases da produção até o
descarte são abordadas de forma instrutiva. Uma animação apresentada por Annie Leonard, disponível
em: <https://www.youtube.com/watch?v=zlaiQwZ2Bto (https://www.youtube.com/watch?
v=zlaiQwZ2Bto)>. 
A exclusão integrativa (SOUZA, 2010) é inerente ao capital. A assistência expressa o
não acesso dos usuários à riqueza produzida. As políticas de assistência não
contribuem para uma superação do usuário e, como as outras políticas sociais,
não contribuem para a alteração das relações da vida da população. Esse texto
tem uma análise teórica diferente da de Sposati (1999). A autora considera a
questão do caráter contraditório das políticas públicas e pensa essas políticas pela
óptica das relações de classe e também do cotidiano das classes subalternas. Ela
se pergunta sobre a potencialidade da assistência social: ela pode ser o
protagonismo político das classes subalternas. 
3.2.2 Precarização do trabalho, violências diante da proteção
social nos espaços público e privado
A proteção social como um “campo teórico de interesse profissional” é
apresentada por Suely Costa (2009) como fio analítico para o exame do Serviço
Social e das transformações operadas na cultura profissional em um norte
alternativo. Para a autora, desde os seus primórdios, é “parte de processos
civilizadores que incluem experiências e estado de consciência voltados para a
proteção social” (COSTA, 2009, p. 25).
Sendo esta uma regularidade histórica, revela muitos significados na vida
humana. Foi da proteção social que os assistentes sociais sempre se ocuparam, o
que demarca seu campo profissional. Segundo Costa (2009), a proteção social
envolve múltiplas dimensões dos processos históricos, pois a vida humana não se
move apenas de tensões interclassistas, sendo a luta de classes um dentre muitos
processos que a impulsionam. Essa concepção exige “mudança de paradigmas
envelhecidos”, de que “tudo parece explicar” — por exemplo, a polarização das
VOCÊ QUER VER?
https://www.youtube.com/watch?v=zlaiQwZ2Bto
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classes sociais — nos quais não se sustém a abordagem proposta. A autora investe
contra a “onipotência das explicações genéricas”; e as posições que veem a
profissão circunscrita às formas de controle social inspiradas num dado legado
marxista de raízes economicistas (COSTA, 2009).
A concepção de proteção social na perspectiva de longa duração é o campo
teórico de interesse profissional que abrange padrões de proteção social de
formulações pré-industriais, industriais e pós-industriais — para além do Estado
de Bem-Estar Social — envolvendo processo de autoajuda de diferentes redes de
solidariedade e sobrevivência no interior de vários momentos de vida. Essa
concepção preconiza o reencontro do Serviço Social com suas “velhas tradições”
que devem ser atualizadas e reinventadas.
Costa (1995) considera rica a abordagem marxista que inclui a proteção social no
âmbito das continuidades dos modos de organização social e coletiva agrupados
no conjunto teórico denominado reprodução social. Para a autora, existem
cautelas teóricas a serem observadas, uma vez que a noção de reprodução se
vincula à teoria da produção em Marx, derivando daí um pesado legado
economicista que desde os anos 1960 está sob crítica.
Atribuir a identidade de Marx ao economicismo é adensar a fogueira do
antimarxismo, ainda que em nome do resgate das particularidades culturais e da
experiência dos sujeitos no âmbito do pensamento marxista.
Conforme a concepção de proteção social, Costa (2009, p. 75) 
[...] não a considera como política pública, e sim de experiências autogestionárias
ou não de proteção social que restaurem o aparato assistencial com as redes de
solidariedade e os grupos de autoajuda admitidos como capazes de conduzir as
ações de defesa dos interesses coletivos. 
Em tempos neoliberais, pensar em práticas de proteção social, exclusivamente nas
chamadas “relações intrassociais”, pode servir aos interesses no poder: a restrição
de responsabilidade do Estado no campo das políticas públicas em resposta à
questão social em nome das indicativas solidárias da sociedade civil.
Por outro lado, Costa (1995) chama atenção para a questão da sociabilidade
cotidiana das classes subalternas, as indicativas solidárias no âmbito das classes
trabalhadoras como estratégias culturais e políticas para a garantia de sua
sobrevivência em uma sociedade desigual.
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À forma de combinação de instituições “capitalistas” e “pré-capitalistas”
articulam-se as formas pública e privada. As subvenções públicas, as
nacionalizações foram abrangendo as atividades anteriormente entregues à ação
localizada da Igreja ou dos municípios. Em geral, as igrejas assumem os serviços
não lucrativos, tendo como categoria alvejada as camadas mais pobres da
população e assumindo os serviços mais caros, como os equipamentos
hospitalares de alto custo.
Realiza-se assim uma verdadeira socialização dos custos. As organizações privadas
possuem clientelas que podem pagar os serviços prestados, quando não são
financiadas diretamente por elas, por intermédio dos poderes públicos. Os
serviços habitacionais, de saúde, de educação combinam os financiamentos
públicos, pagamentos particulares, propriedade pública, propriedade privada e
intermediários privados.
Os intermediários (hospitais, financeiras, despachantes, escolas) que são
financiados pelo poder público têm um mercado garantido por este que recolhe os
fundos globais necessários a seu financiamento de forma compulsória (fundos de
garantia por tempo de serviço, contribuições aos seguros sociais, impostos e
taxas). Esta divisão social do trabalho implica não só duplicidade, mas uma
divisão qualitativa.
Os serviços públicos são, em muitos países, de segunda qualidade, burocratizados
e lentos. Os serviços privados aparecem como eficazes e rápidos. Contudo, na
realidade, há uma complementação. Uns dependem dos outros para certos
serviços.
De que forma isso se dá? A tendência é a utilização dos setores privados como
canais do poder público, como já acontecem com os bancos para o recolhimento e
pagamento de impostos e taxas. Assim se mantém um processo de reprodução
das desigualdades sociais por meio dos canais institucionais estabelecidos e de
seus mecanismos de funcionamento.
A modernização das instituições, no contexto que acabamos de expor, implica
também a “modernização” de seus profissionais e técnicos. Daí a adoção de
inúmeras estratégias de administração, planejamento e análise institucional. Os
profissionais devem ser capazes de ordenar os recursos, elaborar meios eficazes e
alcançar objetivos propostos pelas instituições.
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O desafio de apresentar teoricamente a questão da prática institucional e a
intervenção profissional contemporânea é tão complexo quanto a própria
atuação. Já se conhecem as matrizes e os matizes das discussões teóricas sobre a
prática profissional, mas os profissionais de campo estão ansiosos por vislumbrar
alternativas de ação que se possam viabilizar. É, no entanto, necessário lembrar
que viabilização implica conflitos e confrontos de poderes e saberes (FALEIROS,
2011).
E quanto ao caso brasileiro? Como deve ser entendida a atribuição de recursos
pelas instituições? Ela deve ser, pois, entendida de forma específica, no contexto
de um capitalismo dependente marcado pelo autoritarismo, pelo clientelismo e
pela burocracia.
O clientelismo se caracteriza por uma forma de espoliação do próprio direito do
trabalhador de ter um acesso igual aos benefícios sociais pela intermediação de
um distribuidor que se apossa dos recursos ou dos processos de consegui-los
trocando-os por formas de obrigações que se tornam débitos da população. Elas
são cobradas, por exemplo, em conjunturas eleitorais ou mesmo para serviços
pessoais aos intermediários. Eliminando-se a igualdade de acesso, característica
do próprio direito burguês, o clientelismo gera a discriminação, a incompetência,
o afilhadismo.
O autoritarismo implica o fechamento de todo o processo de elaboração das
políticas públicas à negociação vindo impostas de cima para baixo
unilateralmente. O autoritarismo não aceita a contestação, o questionamento, a
divergência, utilizando a repressão como meio privilegiado de manter a ordem
social. Por paradoxal que pareça, o clientelismo e o autoritarismo se articulam
com formas burocráticas de atribuição dos recursos, enquanto estabelecimento
de uma panóplia administrativa regulamentadora que implica uma tramitação
enredada e complicada dos famosos “processos” ou “prontuários”.
Os processos vão de mão em mão, engordando suas páginas com pareceres e
assinaturas e enchendo as gavetas de funcionários que nada mais fazem que o
despacho para outro funcionário. 
3.3 Tendências e perspectivas da
desigualdade social atual
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O Estado burguês, ao lado da exclusão econômica e política, deve assegurar uma
distribuição de benefícios e o atendimento às demandas da força de trabalho,
ainda que se contraponham a certos interesses do capital. É, portanto, um Estado
de alianças, inclusive de interesses conflitantes que se modificam no curso do
processo histórico. Nesse movimento, são as políticas sociais o espaço de
concretização dos interesses populares, embora absorvidos no limite do pacto de
dominação.
As práticas assistenciais governamentais, como produtoras de bens e serviços, são
um espaço para a constituição de uma nova forma de cidadania para as classes
subalternizadas. Não basta a constatação empírica dos assistentes sociais de que a
assistência que acontece se reveste de um caráter paliativo, não resolvendo os
problemas da força de trabalho, que aumentam a cada dia. É impossível uma
leitura da assistência de per si sem atentar para as determinações sociais e
históricas do significado da assistência como política governamental, de sua
imbricação com as relações de classe e destas com o Estado.
3.3.1 O Estado e as tendências atuais
A prestação de serviços é meramente reprodutora, paternalista e opressora. Isso
significa afirmar que a prática profissional é unidirecional, realizando somente o
interesse do capital. Há que se recuperar no âmbito da ação profissional os
interesses dos setores populares. Há que se ter presente que esses serviços
atendem a necessidades concretas da população.
O caráter assistencialista quando presente na prática do assistente social não é
decorrência simples e direta da tarefa, da atividade que cumpre, mas sim da
direção que imprime a ela. Consequentemente, a questão não se reduz ao objeto,
mas a como ela se desenvolve. Dessa forma, como devem ser compreendidas as
finalidades das ações? Elas devem ser compreendidas para além delas mesmas
em relação aos elementos políticos, sociais e econômicos que as determinam e às
circunstâncias históricas em que se desenvolvem.
O assistencialismo não é uma leitura particular da profissão, mas uma das
atividades sociais que historicamente as classes dominantes implementaram para
reduzir a miséria que geravam e para perpetuar o sistema de exploração do
trabalhador (ALAYON, 1995). É, pois, uma parte da lógica capitalista. O assistencial
torna-se a única face possível do capitalismo a justificar as desigualdades sociais.
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Romper o assistencialismo e se tornar presente não é romper o serviço em si, mas
com o engodo, com o mágico que é reificado em sua mediação. Não há uma
subordinação plena nem uma inclusão plena na constituição/implementação das
políticas sociais. Romper com práticas assistenciais é romper com o vínculo do
conformismo na relação entre possuído/ despossuído. Reorientar a prática
assistencial da direção da luta pela constituição da cidadania implica ir além do
aparente, de modo a fazer emergir a relação particular-universal, a vinculação
entre o destino singular vivido e os determinantes gerais da classe a que pertence.
A partir desta leitura, a construção do Sistema Único de Assistência Social — SUAS
—, segundo Sposati (1999), exige que se tenha como ponto de partida a unidade
de concepção quanto ao âmbito e seu conteúdo, da política de assistência social
sob o paradigma do direito e da cidadania, o que traz a necessidade de ruptura
com o paradigma conservador que organiza a assistência social pela fragmentação
de serviços sociais, passando a operar a assistência social como política pública
visando assegurar direitos consistentes em prestações pelo Estado e pela
sociedade aos segmentos em situação de vulnerabilidade e devendo manter rede
de serviços para garantia de proteção social ativa.
Costa (2009) apresenta como modelo de gestão descentralizado uma nova lógica
de organização das ações socioassistenciais com base no território e foco
prioritário na atenção às famílias. O SUAS introduz uma concepção de sistema
orgânico em que a articulação entre as três esferas de governo constitui-se
elemento fundamental, tendo como uma das questões básicas a retomada da
centralidade do Estado na garantia da existência de serviços estatais como
articuladores dos serviços socioassistenciais necessários. Para tanto, parte-se do
pressuposto de que o acesso à política de assistência social se dará na condição de
sujeitos de direitos.
A organização dos seus serviços aponta para a necessidade de garantir a
qualidade de acesso na condição de direito e de enfrentar o grande desafio de
romper com uma cultura instalada e enraizada na sociedade brasileira — o que
para Sposati (1999) só será possível se superarmos as “formas de acesso seletivo
aos serviços socio-assistenciais e a aplicação de formas vexatórias de
comprovação da necessidade pelo usuário”. 
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A construção descentralizada do SUAS implica a distribuição de recursos e poder,
uma vez que o “SUAS busca integrar as políticas de assistência social em um
modelo racional, equitativo, descentralizado, participativo e com financiamento
partilhado entre os entes federados” (SOUSA, 2010, p. 25). Outro ponto inovador é
a matricialidade sociofamiliar que coloca a família como alvo dasações. 
3.3.2 Tendências e propostas
Partindo do princípio histórico deve-se ressaltar que “o SUAS não é produto do
inesperado, da genialidade ou da prepotência da equipe do governo federal. Ele
resulta de quase 20 anos de luta na assistência social e do aprendizado com a
gestão da saúde, em particular o SUS” (SPOSATI, 1999, p. 80).
Os serviços de proteção social devem prover um conjunto de seguranças que
cubram, reduzam os riscos e vulnerabilidades sociais, bem como necessidades
emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de
Quadro 4 - Construção descentralizada do SUAS e seus desdobramentos. Fonte: Elaborado pela
autora, baseado em PNAS, 2004.
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seus usuários. De acordo com a PNAS/2004, o sistema deve garantir: segurança de
acolhida, segurança social de renda, segurança de desenvolvimento da autonomia
e segurança de benefícios materiais.
Outros conceitos básicos para se entender os termos necessários no cotidiano da
intervenção na Política de Assistência Social são apresentados a seguir.
Avaliação de desempenho: acompanhamento constante do desempenho
do trabalhador considerando os desempenhos coletivo e individual. O
contexto da análise institucional deve ser garantido como um espaço de
trabalho adequado às contribuições ao cargo exercido para a superação do
desempenho. 
Educação permanente: favorecimento de ambientes para estudo,
capacitações e orientações direcionadas à função exercida. O complemento
da formação do trabalhador deve ser estimulado para que o cargo ocupado
seja exercido com eficiência e eficácia.
Controle social: a participação da sociedade civil organizada por meio de
conferências nacionais e estaduais de Assistência Social, conselhos de
Assistência Social e os respectivos fóruns como caráter essencial para a
implementação do SUAS. 
Descentralização dos serviços de assistência social: a execução de ações e
da prestação de serviços passa a ser exercida por instâncias de gestão e
decisão locais. A descentralização deve ser articulada pelo município,
estado e governo federal. 
Desenvolvimento do trabalhador para o SUAS: a ação volta-se ao pleno
desenvolvimento humano, à satisfação do trabalhador, ao reconhecimento,
à responsabilização com compromisso ético e pelos direitos sociais dos
usuários. 
Empregadores do SUAS: se referem aos gestores públicos dos serviços de
Assistência Social e às instituições ligadas a ela. 
Família referenciada: unidade familiar da localidade referenciada que
necessita de apoio, proteção e promoção de cidadania diante de um quadro
de vulnerabilidade.
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FNAS: Fundo Nacional de Assistência Social, conforme o artigo 28 da LOAS,
regulado pelo Decreto n. 1.605, de 25 de agosto de 1995.  
Gestão do trabalho no SUAS: necessário ao funcionamento da organização
do sistema.
LOAS: Lei Orgânica de Assistência Social – Lei n. 8742, de 7 de dezembro de
1993.
 Figura 2 - Todas as formas de construção familiar são
permitidas. Fonte: VoodooDot, Shutterstock.
3.4 Inclusão social, demandas e
intersecionalidade
O Serviço Social avança em novos debates e a profissão entende que hoje lida com
novos padrões societários, os quais exigem novas formas de inclusão social diante
das demandas propostas. Uma abordagem que se segue na atualidade é a
compreensão da intersecionalidade.
O Serviço Social consegue manter um direcionamento teórico e intersecional? A
inclusão social exige novas formas de organização da sociedade? O controle social
se apresenta de que forma?
Ao fim deste tópico, você será capaz classificar os meios de inclusão social
identificando as atitudes necessárias para os atores sociais contemporâneos e as
formas de opressão que se atravessam. 
3.4.1 Demandas
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Com o objetivo de compreensão das formas sistemáticas das mediações teóricas
que compõem os espaços explicativos da política social para a inclusão social em
meio às intersecionalidades existentes, fica clara a importância de apresentar com
maior propriedade as principais mediações utilizadas dentro da política social.
São elas: o controle social e a promoção social.
Por intermédio do Controle Social, a sociedade se organiza formal e
informalmente, não apenas para monitorar os comportamentos individuais, mas,
principalmente, para monitorar as organizações públicas. 
VOCÊ SABIA?
Quando falamos em intersecionalidade, estamos falando do cruzamento ou
sobreposição das identidades sociais e, ao mesmo tempo, encontramos opressão.
Exemplo: mulher brasileira, negra e pobre — a intersecionalidade está presente na
condição de ser mulher e sofrer pelo machismo enraizado na sociedade brasileira e
pela história socioeconômica da população negra, que compõe a maioria dos
pobres no país. Observe que trata-se de, ao menos, duas problemáticas ligadas. 
Lisboa e Oliveira (2015) comentam sobre o Serviço Social e a intersecionalidade,
pois o assistente social deve direcionar sua luta contra todas as formas de
exploração, discriminação e preconceito. A intersecionalidade atravessa questões
de gênero, classe, raça/etnia, corpo, sexualidade, geração, deficiência, entre
outras.
Na década de 1980, a sociedade brasileira experimentou o significado do controle
pela população em relação às ações do Estado. São novos atores sociais ou atores
antigos com novas organizações no sentido de atender aos interesses da maioria
da população. Essa concepção do termo foi concretizada pelo processo de
democratização, principalmente com a institucionalização dos mecanismos de
participação nas políticas sociais, conselhos e conferências.
Nessa percepção, o controle social representa o poder de fiscalizar o cumprimento
das leis e a aplicação dos recursos públicos dentro de um cenário voltado para a
possibilidade de responsabilizar governantes pelos atos de interesse público.
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Com base nessa referência, verifica-se, então, que, como instrumento de controle
social está a participação, que pode exercer, por intermédio de diversos sujeitos
políticos, um controle sobre as ações do Estado, definindo critérios e parâmetros
na orientação da ação pública como afirma Teixeira (2002).
Apenas opinar não basta para que se considere a efetivação do exercício do
controle social na gestão das políticas. Diante disso, o que sinaliza a prática do
controle social? Sinaliza o acompanhamento da agenda pública, há que se saber
onde e como será gasto o fundo das políticas públicas e, assim, interferir no
projeto societário que o Estado desenvolverá, mediante controle da sociedade
civil.
A efetivação do controle social pode ocorrer por meio das diversas organizações:
partidos políticos, conselhos locais, sindicatos, movimentos sociais, conselhos
gestores, orçamentos participativos, fóruns etc.
Com a descaracterização dos direitos sociais, os serviços sociais passam a ser
proporcionados pelas organizações não estatais, que passam a compor o
chamado “Terceiro Setor” regido pela lógica da filantropia, do voluntariado e da
solidariedade.
É mister que se aborde o Terceiro Setor, apresentado de maneira interposta na sua
relação com o Estado, o mercado e a comunidade para a regulação de bens
comuns de proteção social, as instituições que o estruturam para a sua
intervenção social, nelas coexistindo diversos sensose recursos derivados da
relação com o Estado, o mercado e a comunidade.
A definição como espaço não estatal possibilita reconhecer as tendências
presentes na lógica neoliberal nesse campo e deixa claro o desafio para a gestão
social diante das questões sociais. O terceiro setor promove uma distinção de
organizações voluntárias sem fins lucrativos, as quais agregam desde associações
comunitárias até organizações em redes globais, participantes na área dos direitos
humanos, na defesa das minorias, na defesa do meio ambiente, no
desenvolvimento local, entre outras. Tais organizações traduzem particularidades
polarizadas constantes na sociedade contemporânea. 
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A gestão da política social, nesse modelo neoliberal, está amparada na parceria
entre Estado, sociedade civil e iniciativa privada e num valor social que é o da
solidariedade, marca da própria lógica capitalista neoliberal contemporânea. Há
também consciência de que não bastam políticas. Um dos maiores desafios da
gestão de políticas sociais atuais, e também das organizações do terceiro setor
que entram na efetivação das políticas, são o caráter universalista e focalista das
políticas. 
3.4.2 Novas respostas às expressões da questão social no Brasil
Diante dos diversos campos socioprofissionais é visível na contemporaneidade
um volume significativo das chamadas organizações sociais ou organizações não
governamentais, sobretudo das ONGs, instituições privadas sem fins lucrativos,
instituições filantrópicas e de cunho caritativo. Nessas organizações tem-se por
base o princípio da seletividade no atendimento social — apenas os usuários que
preenchem aqueles requisitos serão contemplados —, por isso atuam em serviços
focalizados.
Um aspecto fundamental e de expansão nas práticas dessas organizações é o
voluntariado que representa ainda o crescimento do terceiro setor como um
campo alternativo abordado pelo discurso neoliberal como substituto do Estado
já que este é tido como insuficiente para atender às demandas.
Em consequência da expansão das ONGs na década de 1990 no Brasil, na atuação
e gestão de projetos e programas sociais que são desenvolvidos na sociedade nas
mais diversas áreas, e com a mudança nas prioridades dos grupos financiadores
Quadro 5 - Especificidades das organizações do terceiro setor nas sociedades contemporâneas.
Fonte: Elaborado pela autora, 2017.
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de tais organizações, observa-se, na contemporaneidade, que tais organizações
passam a desenvolver atividades voltadas para o seu autofinanciamento, bem
como recorrem ao Estado como fonte de financiamento por meio de parcerias.
Logo, o Estado financia e fomenta a continuidade dos projetos desenvolvidos por
essas organizações não governamentais, e como provedor de tais atividades, vai
definir os serviços sociais desenvolvidos por essas organizações. É de suma valia
recordar que o desenvolvimento dessas ações se configura ainda como forma de
terceirização dos serviços prestados à sociedade, o que confirma os interesses
governamentais em financiar tais instituições, pois sai mais barato aos cofres
públicos investir em projetos temporários do que ampliar os serviços e a
contratação de funcionários na esfera governamental.
Ao tratar sobre o que vem se consolidando no cenário atual como campo de
expansão das organizações não governamentais, devido à expansão da ideologia
que compreende a suposta presença de um terceiro setor na sociedade, cabe
ressaltar que ela não se dá de forma neutra, mas está inserida em interesses de
classes.
A compreensão do que vem a ser o terceiro setor, suas características, desafios e
forma de gestão se constitui em um desafio primordial para todos aqueles que
desejam atuar nesse contexto. As transformações políticas, sociais, econômicas e
legais ocorridas ao longo dos últimos anos direcionaram para novos rumos que
trouxeram o indispensável ordenamento do modelo funcional e organizacional
dessas instituições.
Em derivação, há a urgência de meios e métodos de gestões institucionais
específicas do terceiro setor. Conhecimentos teóricos e metodológicos da gestão
pública dão a contribuição necessária à gestão desse setor. Esta ainda é um
recurso em finalização.
A atuação de profissionais compromissados é primordial, nesse contexto, para
oferecer de maneira equilibrada, crítica e construtiva, a contribuição que o
assistente social pode trazer para um trabalho de qualidade social no âmbito do
terceiro setor. O terceiro setor auxilia a manutenção do projeto neoliberal, pois a
sua função ideológica mascara seus efeitos. Ele consegue despolitizar os atores
sociais desarticulando-os da luta em setores e priorizando a sociedade civil.
É de extrema relevância aos neoliberais conseguir que a sociedade civil se ocupe
com as atividades solidárias em vez de lutas e movimentos sociais. O terceiro setor
assemelha-se ao Estado nas ações, contudo como doação e não como direito. Ele
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não tem a responsabilidade de oferecer a qualidade, ou até mesmo a frequência
dos serviços voltados às manifestações da questão social.
O assistente social que trabalha no terceiro setor preenche suas ações voltadas
para o fomento de parcerias promovendo articulações na rede. As competições
entre as organizações não estatais para conseguir recursos é muito grande,
deixando de fora a luta pelos direitos da população usuária.
O modelo de mobilização encontrado no terceiro setor é gerencial, sendo
primordial à manutenção da ordem. Ela reproduz a construção da política social,
serviços sociais e assistenciais como resultado do privilégio ofertado pelo Estado e
sustenta a ideia de solidariedade individual.
Portanto, no seu caminho contrário à maioria dos países do mundo, nos quais as
reformas neoliberais foram sucedidas pelo descaso da legislação de proteção
social, no Brasil foi possível conciliar a expansão formal dos direitos humanos com
a consolidação do neoliberalismo. Muitos são os motivos que concorrem para a
formação dessa intrínseca sociedade brasileira. 
Síntese
Concluímos o capítulo. Agora podemos responder às questões sobre as múltiplas
expressões da questão social e alguns exemplos de intervenção profissional,
mecanismos e legislações sociais para a garantia de direitos.
A consequência da intervenção estatal descentralizada, privatizada e terceirizada,
desresponsabilizando o Estado e transmitindo para a comunidade a
responsabilidade da gestão e execução das políticas sociais vão de encontro à
mitigação das expressões da questão social.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
reconhecer conjunturas políticas e socioeconômicas do país;
aprender sobre conflitos entre capital versus trabalho e as consequências da
exclusão social;
relacionar o desenvolvimento do capitalismo no país com o cenário
contemporâneo;
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identificar as atitudes necessárias para os atores sociais contemporâneos e
as formas de opressão que se atravessam.
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