Gestão de bens imóveis

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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES 
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO-SENSUS” 
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A GESTÃO DOS BENS IMÓVEIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A SUA 
IMPORTÂNCIA EM UMA SOCIEDADE 
 
 
Por Rachel Sidi Algamis 
 
Professor Dr. Jorge Vieira da Rocha 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2010 
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
A GESTÃO DOS BENS IMÓVEIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A SUA 
IMPORTÂNCIA EM UMA SOCIEDADE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Por Rachel Sidi Algamis 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Apresentação de monografia à 
Universidade Candido Mendes como 
requisito para obtenção do grau de 
especialista em Gestão Pública. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 4 
 
CAPÍTULO I - A Origem do Patrimônio Público ................................................ 6 
 
1.1 Evoluções e Origens............................................................................ 6 
1.2 Definição de Bens Públicos e classificação ......................................... 8 
1.3 Formas de aquisição de bens pelo poder público .............................. 16 
 
 
CAPÍTULO II – Gestão Patrimonial na Administração Pública ........................ 22 
 
2.1 Conceito de patrimônio público ............................................................ 22 
2.2 Conceito de patrimônio Imobiliário aplicado à Administração 
 Pública ........................................................................................................... 24 
2.3 Gestão Patrimonial no contexto do estado social e democrático 
de direito ........................................................................................................ 25 
2.4. Formas de gerir o Patrimônio Imobiliário ............................................. 26 
 
 
CONCLUSÃO .................................................................................................. 38 
 
 
 
 
3 
 
RESUMO 
 
O propósito central desse estudo é buscar um maior aprofundamento no 
que se diz respeito de gestão de bens imóveis públicos, voltado ao controle 
físico, funcional e destino. Este estudo procurou abordar as definições e 
competências da Administração quando de trata de bens imóveis de sua 
propriedade e domínio, mais especificamente à estrutura da Administração 
Direta Estadual (podendo ser estendido a todas as esferas da Administração), 
envolvendo aspectos de registro e controle. 
 
A fim de subsidiar a pesquisa, foram utilizados como base, a Lei Federal 
nº 4.320, competências da Subsecretaria de Patrimônio do Estado do Rio de 
Janeiro, dentre outras fontes de pesquisa bibliográfica sobre o tema. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
INTRODUÇÃO 
 
 O vocábulo “bem” possui na ciência jurídica, múltiplos sentidos que 
embora relacionados entre si, não se confundem. 
 
 Em primeiro lugar, o termo “bem” é empregado para significar objeto de 
direito ou de obrigação. Com efeito, a relação jurídica, sob as variadas formas 
com que hoje apresenta, não pode jamais prescindir de um objeto, em 
referência ao qual o titular da situação jurídica ativa ou de vantagem receberá a 
tutela, direta ou indireta, do ordenamento. 
 
 Todavia, há um sentido jurídico mais restrito para o vocábulo, segundo o 
qual “bem” é todo objeto de direito de conteúdo economicamente apreciável. 
 
 Em um e noutro sentido não se confundem as noções de “bem” com o 
conceito jurídico de “coisa”. Na linguagem coloquial ou na abordagem filosófica, 
a palavra coisa tem aceitação ampla, porem para a ciência do Direito, “coisa” é 
tudo aquilo que seja suscetível de apropriação exclusiva pelo homem, sendo 
economicamente apreciável (RAMOS, 1989). 
 
 Portanto, os dois sentidos apresentados, são mais amplos que o 
conceito jurídico de coisa. Com efeito, a coisa sempre é objeto de relação 
jurídica, mas nem todo objeto de direito é coisa. De outro lado, a idéia de “bem 
economicamente apreciável” também é mais ampla do que a de coisa, posto 
que naquela categoria estão compreendidas coisas e prestações (objetos de 
direitos pessoais). 
 
Os bens públicos formam o domínio público do Estado. Assim sendo, 
gozam de características que lhes garantem regime jurídico específico, 
diferenciando-os dos bens particulares. A utilização desses bens quando não 
for praticada diretamente pelo Estado por meio da administração direta ou 
administração indireta, poderão ser repassados ao particular, para exercício 
5 
 
exclusivo deste, de atividade de interesse público ou não, dependendo do tipo 
do bem. 
 
 A noção de patrimônio é a de conjunto de bens de conteúdo econômica 
(coisas, créditos, ações, etc). Para se chegar ao conceito de patrimônio 
imobiliário, é preciso explorar a tradicional classificação dos bens em móveis e 
imóveis. 
 
 De acordo com o Código Civil brasileiro, são móveis “os bens 
suscetíveis de movimento próprio, ou de remoção por força alheia” (artigo 47). 
Quanto aos imóveis, seriam os bens não-dotados de movimento próprio ou não 
sujeitos a remoção por força alheia. 
 
 O patrimônio imobiliário, portanto, é o conjunto de bens economicamente 
apreciáveis de natureza imobiliária, de acordo com o direito positivo. 
 
 Com o acréscimo à expressão do adjetivo “público”, quer-se indicar 
titularidade do patrimônio composto de imóveis. Assim, o patrimônio imobiliário 
público, em uma primeira análise, é o conjunto de bens imóveis (o valor 
econômico é ínsito a natureza imobiliária do bem) do Poder Público, ou seja, 
das pessoas jurídicas de direito público (DIAS, 1989). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
CAPITULO I – A ORIGEM DO PATRIMÔNIO PÚBLICO 
 
1.1 Evolução e Origens 
 
No Brasil, com a vinda da Corte portuguesa, todas as terras passam a 
pertencer àquela Nação por Direito de conquista, sendo originariamente 
públicas. Posteriormente, passaram ao Império e sucessivamente à República, 
como domínio do Estado. 
 
A transferência das terras públicas aos particulares deu-se por meio de 
concessões de sesmaria - instituto jurídico português que normatizava a 
distribuição de terras destinadas à produção a particulares – de forma primitiva 
de doação condicionada de terras públicas para cultivo e trato particular, feita 
pelos governadores gerais e provinciais – e de data – doação que as 
Municipalidades faziam de terrenos de cidades e vilas para a edificação 
particular, compra e venda, permuta e legitimação de posse. Assim, toda terra 
sem título de propriedade particular era do domínio público. 
 
Em Roma já se percebia a presença da chamada res nullius, que se 
caracteriza, especialmente, por ser a qualidade de bens que eram 
considerados fora de comércio e que apresentava três espécies distintas, as 
res communes, a res publicae e a res universitatis, sendo estas três 
qualidades, formas de garantir certa proteção a bens que, por terem natureza 
diversa da dos particulares, deveriam ficar oneradas com a qualidade de extra 
comércio, por apresentarem já uma característica de bem de todos (DIAS, 
1989). 
 
Na Idade Média, os bens públicos eram considerados propriedade da 
coroa, e não mais do povo, como ocorria em Roma. No entanto, outra teoria 
baseada nos textos romanos, atribuía ao povo a propriedade desses bens, 
reconhecendo o exercício de poder de polícia ao Rei. 
 
7 
 
Nos séculos XVII e XVIII duas categorias de bens públicos foram 
consideradas por alguns autores. A primeira categoria, chamada “coisas 
públicas”, que era afetada ao uso público, quais sejam, os rios, as estradas, os 
cursos d’água e outros, onde o Rei não possuía Direito de propriedade, mas 
apenas um Direito de guarda ou poder de polícia. 
 
No que concerne à segunda teoria, tinha por referência os bens 
integrados no domínio da coroa, pelos quais o monarca detinha a propriedade.Há uma presunção em favor da propriedade pública, em decorrência da história 
de terras no Brasil: todas pertenciam à Coroa. Essa presunção era desfeita 
quando particulares demonstrassem o recebimento dessas terras por 
concessão (aforamento) ao Poder Público. 
 
No Estado moderno, com o desenvolvimento da idéia de Estado como 
pessoa jurídica, este assumiu a propriedade dos bens públicos, em substituição 
ao Príncipe. 
 
Distinguindo as relações de pessoas com os bens públicos e bens 
privados, verifica-se que os bens públicos e as pessoas integrantes da 
Administração Pública são regidos pelo Direito Público e também pelo Direito 
Administrativo. Entretanto, quando houver bens particulares e pessoas que não 
pertençam à Administração Pública, serão regidos pelo Direito Privado e 
também pelo Direito Civil. 
 
As gestões patrimoniais nos setores públicos e privados apresentam 
semelhanças e diferenças. No setor privado prevalece a vontade do 
proprietário, podendo o administrador realizar tudo o que não é proibido em lei, 
onde há competitividade devido à sobrevivência no mercado, que tem por 
objetivo o lucro do negócio. 
 
O setor público tem por foco o atendimento ao interesse público, mediante 
a prestação de serviços à sociedade, em consonância com os princípios da 
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legalidade, publicidade e da transparência, o que sempre foi constatado a 
necessidade de algum tipo de dominação e regulamentação, a cargo do Estado 
sobre determinado bem. 
 
As relações de pessoas que integram a Administração Pública, no tocante 
aos bens públicos, são regidas pelo Direito Público, sobretudo pelo Direito 
Administrativo. 
 
 
1.2 Definição de Bens Públicos e suas classificações 
 
Bens Públicos são todos bens que integram o patrimônio da 
Administração Pública direta e indireta. Os bens públicos formam a substância 
patrimonial do Estado – correspondendo às aplicações de recursos – e devem 
ser entendidos como o conjunto de coisas corpóreas ou incorpóreas, móveis e 
imóveis, créditos, direitos e ações, sobre as quais o ente estatal exerce o 
direito de soberania em favor da coletividade ou o direito de propriedade 
privada, que eles pertençam às entidades estatais, as autárquicas ou as 
paraestatais (DIAS, 2006). 
 
Primeiramente, deve-se colocar que os bens públicos são aqueles de 
domínio nacional pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios (bens 
que se integram à estrutura da Administração Pública). 
 
Sob o critério jurídico, os bens patrimoniais do Estado podem ser 
classificados em: bens móveis e bens imóveis. 
 
Os bens móveis, por sua natureza, são suscetíveis de movimento próprio, 
ou de remoção por força alheia. A lei também considera bens móveis os 
direitos reais sobre objetos, móveis, os direitos de obrigação e as ações 
correspondentes, bem como os direitos do autor. 
 
9 
 
Portanto, são considerados bens móveis os diversos materiais para o 
serviço público, o numerário, os valores, os títulos e os efeitos que existam em 
caixa ou nos cofres do Estado. 
 
Já os bens imóveis são os de que sua natureza ou por destino, ou pelo 
objeto a que se referem são os seguintes: 
 
• O solo com sua superfície, seus acessórios e adjacências naturais, 
compreendendo árvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o subsolo; 
 
• Tudo quanto o homem incorporar permanentemente ao solo, como a 
semente lançada à terra, os edifícios e as construções, de modo que não 
se possa retirar sem destruição, modificação, fratura ou dano; 
 
• E tudo quanto no imóvel o proprietário mantiver intencionalmente 
empregado em sua exploração industrial, uso estético, ou por 
comodidade. Ressalta-se que os materiais provisoriamente separados de 
um prédio, para nele mesmo se reempregarem, não perdem caráter de 
imóveis. 
 
São, ainda, considerados bens imóveis, para efeito de organização dos 
inventários, os museus, as pinacotecas, as bibliotecas, os observatórios, os 
estabelecimentos industriais e agrícolas com os respectivos aparelhos e 
instrumentos, as estradas de ferro, conjuntamente com o material rodante 
necessário ao serviço, os quartéis, as fábricas de pólvora e de artefatos de 
guerra, os artesanais e demais bens de igual natureza do domínio privado do 
Estado (DIAS, 2006). 
 
A fim de atender ao seu fim comum (prestar serviços a coletividade), o 
Estado desenvolve diversas atividades, dispondo de bens que se acham 
sujeitos a seu domínio como de bens dos cidadãos sobre os quais exerce 
determinados poderes no interesse geral. 
 
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Esses bens, segundo o critério jurídico, são classificados em: bens de 
uso especial, bens de uso comum do povo, e bens dominiais. 
 
 
1.2.1 Bens de Uso Especial 
 
Bens de uso especial (ou do patrimônio administrativo) são os 
destinados à execução dos serviços públicos, são aqueles designados a uma 
atividade específica, como os edifícios ou terrenos utilizados pelas repartições 
ou estabelecimentos públicos, bem como os móveis e materiais indispensáveis 
ao seu funcionamento. Tais bens têm uma finalidade pública permanente, 
razão pela qual são denominados bens patrimoniais indispensáveis (Art 99, 
CCB). 
 
Os bens de uso especial possuem as seguintes características: são 
contabilizados como Ativo; são inventariados e avaliados; são inalienáveis 
quando empregados no serviço público. Nos demais casos, são alienáveis, 
mas sempre nos casos e na forma que a lei estabelecer; e estão incluídos no 
patrimônio da entidade estatal. 
 
Vale citar, como características dos bens nas modalidades integrantes 
do domínio público do Estado – bens de uso comum do povo e bens de uso 
especial -, aquelas que estão fora do comércio jurídico de Direito Privado, a 
saber: a inalienabilidade, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a 
impossibilidade de oneração (DIAS, 2006). 
 
Existem várias formas administrativas para o uso especial de bem público, 
sendo elas: 
 
1.2.1.1 Autorização de uso 
 
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 Autorização de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e 
precário pelo qual o ente da Administração Pública autoriza, através de um ato 
escrito, uma determinada utilização comum ou privativa, gratuita ou 
remunerada, de bem público. É passível de revogação a qualquer tempo sem 
ônus para a Administração, e dispensa de lei de autorização. Exemplo: 
ocupação de terreno baldio, retirada de água de fontes, etc. 
 
 
1.2.1.2 Permissão de uso 
 
 Permissão de uso é o ato administrativo negocial, unilateral, 
discricionário e precário, pelo qual a Administração Pública autoriza a utilização 
privativa, gratuita ou remunerada, de bem público, gerando direitos subjetivos 
defensáveis pelas vias judiciais, inclusive ações possessórias, dependendo de 
licitação. 
 
 A utilização do bem público através de permissão de uso deve ser para 
se efetuar, de interesse da coletividade. Exemplo: Banca de jornal, etc. 
 
 
1.2.1.3 Cessão de uso 
 É a transferência gratuita da posse de um bem público para outra 
entidade ou órgão da mesma entidade que dele tenha necessidade e se 
proponha a empregá-lo nas condições convencionadas. Quando a cessão é 
entre entidades diferentes é necessária a autorização legal. Trata-se de 
transferência de posse e não de propriedades. 
 
 1.2.1.4 Concessão de uso 
• Sua outorga não é nem discricionária e nem precária, mas deverá ser 
sempre precedida de autorização legal e, normalmente de licitação; 
12 
 
 
• Tem a estabilidade relativa dos contratos administrativos, gerando 
direitos individuais e subjetivos para o concessionário; 
• Pode ser remunerado ou gratuito; por tempo certo ou indeterminado; 
• Sujeita-se as normas do Direito Público (alteração de cláusulas 
regulamentares e rescisão antecipada). 
 
 
 1.2.1.5 Concessão especial de uso 
É nova figura jurídica criada para regularizar a ocupação ilegal de 
terrenos públicos pela população de baixa renda. É outorgada a todoaquele 
que, até 30/06/2002, possuíam como seu, por 05 (cinco) anos, e sem 
oposição, até 250,00 m² do imóvel público situado em área urbana, utilizando-
o para sua moradia ou de sua família desde que não seja proprietário ou 
concessionário de outro imóvel urbano ou rural (COUTINHO, XXX). 
• Trata-se de direito de possuidor; 
• Transferível por ato inter vivos ou causa mortis; 
• Se extingue se o concessionário der ao imóvel destinação diversa de 
moradia ou adquirir a propriedade de outro imóvel urbano ou rural. 
 
1.2.1.6 Concessão de direito real de uso 
 Trata-se do contrato pelo qual a Administração (titular de domínio) 
transfere a pessoa física ou jurídica, o uso remunerado ou gratuito de terreno 
público a particular, por tempo certo ou indeterminado, como direito real 
resolúvel. Algumas de suas características: 
• É transferível; 
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• O imóvel reverte a Administração se não lhe derem o uso contratual; 
• Outorgado por escritura pública ou termo administrativo; 
• Depende de autorização legal e de concorrência prévia. 
 
1.2.1.7 Enfiteuse ou aforamento 
É a transferência do domínio útil de imóvel público (posse, uso e gozo 
perpétuos) a outra pessoa que por sua vez assume a obrigação de pagar 
perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto. 
Exercício simultâneo de direitos dominiais sobre o mesmo imóvel por 
duas pessoas: 
• Estado – domínio direto; 
• Particular foreiro – domínio útil. 
Os bens públicos são inalienáveis enquanto destinados ao uso comum 
do povo ou a fins administrativos especiais, isto é, enquanto tiverem afetação 
pública (destinação pública específica). Qualquer bem poderá ser doado, 
vendido ou permutado desde o momento em que seja, por lei, desafetado da 
destinação originária e traspassado para a categoria de bem dominial, isto é, 
patrimônio disponível da Administração (COUTINHO, 2004). 
A alienação de bens imóveis está disciplinada, em geral, na legislação 
própria das entidades estatais, a qual exige autorização legislativa, avaliação 
prévia e concorrência. Para a alienação de bens móveis ou semoventes 
necessitam de avaliação prévia, autorização legal e licitação. As vendas são 
geralmente feitas em leilão administrativo. 
 
 
14 
 
1.2.2 Bens de Uso Comum do Povo 
 
Bens de uso comum do povo (ou bens de domínio público) 
correspondem a todos os bens destinados ao uso da comunidade, ao uso 
indistinto de toda a população, quer individual ou coletivamente, sejam 
constituídos natural ou artificialmente, e por isso apresentam as seguintes 
características: 
 
• não são contabilizados como Ativo, embora as obrigações decorrentes 
sejam incluídas no Passivo; 
 
• unilateral, discricionário e precário; 
 
• não são inventariados ou avaliados; 
 
• não podem ser alienados, porém penhoráveis e imprescritíveis; 
 
• o uso pode ser oneroso ou gratuito; 
 
• e estão excluídos do patrimônio (Ativo Permanente) do ente estatal. 
 
 
1.2.3 Bens Dominiais ou Dominicais 
 
Os bens dominiais (ou do patrimônio disponível) ou bens do domínio 
privado do Estado são os que integram o domínio público com características 
diferentes, pois podem ser utilizados em qualquer fim, ou mesmo alienados se 
a administração julgar conveniente. 
 
Os bens dominiais têm as seguintes características: 
 
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• Exercem uma função patrimonial ou financeira, ou seja, uma atividades 
privada da Administração destinada a assegurar as rendas do Estado; 
 
• estão sujeitos à contabilização, devendo ser avaliados e podendo ser 
inventariados; 
 
• podem ser alienados nos casos e formas que a lei estabelecer; 
 
• estão incluídos no patrimônio da entidade estatal; 
 
• geralmente produzem renda, onde a Administração Pública se posiciona 
como um poder proprietário privado. 
 
Impende salientar que a Administração Pública pode conceder 
instrumentos jurídicos individuais públicos ou privados. 
 
Os públicos, obrigatórios para o uso privativo de bens de uso comum e 
de uso especial, são: a autorização, a permissão e a concessão de uso, tendo 
por características: a constituição do uso, através da celebração de ato ou 
contrato administrativo; o seu exercício, o qual se sujeita à fiscalização pelo 
poder público, e a sua extinção, quando ocorre o término do prazo, podendo se 
dar pela caducidade, no caso de não utilização do bem; pela rescisão unilateral 
do contrato de concessão; ou pela revogação unilateral da autorização ou 
permissão (COUTINHO, 2004). 
 
Já os títulos privados, somente para os bens dominicais, são: a locação, 
o arrendamento, o comodato, a enfiteuse, a concessão de Direito real de uso. 
Esses institutos são aplicados, para fins de utilização, para atender ao 
interesse privado do particular. Assim, o interesse público é indireto, já que o 
Estado obterá a renda através da exploração do patrimônio público, no 
interesse de todos. 
 
16 
 
 
1.3. As Principais Formas de Aquisição, de alienação ou perda de Bens 
nas Entidades da Administração Pública 
 
A aquisição de bens pelo Poder Público pode ser distinguida dentre 
aquelas regidas pelo Direito Público e outras regidas pelo Direito Privado. 
 
Dentre as formas de aquisição regidas pelo Direito Público, destacam-
se: 
 
1.3.1 Principais formas de aquisição de direito privado empregados para 
a alienação ou perda de bens nas entidades da Administração Pública 
 
1.3.1.1 Compra e venda 
 
A compra e venda é o contrato por meio do qual a pessoa proprietária do 
bem ou o titular do direito, transfere a propriedade ou seu direito a ela relativo a 
outra pessoa, mediante pagamento por parte desta do preço estipulado (Art 
481, CCB). 
 
A compra, em geral, é utilizada para a aquisição de coisas móveis e 
semoventes, em obediência aos preceitos estabelecidos na Lei nº 8.666/93. No 
entanto, quando a compra é realizada para entrega e pagamento imediato, sem 
obrigações futuras, não difere da compra discriminada no Código Civil. 
 
A aquisição de imóvel por compra é rara já que a Administração Pública 
pode desapropriar o bem necessário para sua utilização. 
 
A modalidade exigida para aquisição de bem imóvel é a concorrência, 
podendo ser dispensável, no caso de se tratar de bem destinado ao serviço 
público, onde as necessidades de instalação ou localização condicionem a sua 
escolha, devendo o preço ser compatível com o valor de mercado estabelecido 
17 
 
mediante avaliação prévia por profissionais habilitados (registrados no 
Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura, e que tenham conhecimento 
de Engenharia de Avaliações com ênfase em Imóveis) (COUTINHO, 2004). 
 
 
1.3.1.2 Permuta 
 
A permuta ou troca é o contrato pelo qual as partes se obrigam a dar 
uma coisa por outra que não seja dinheiro. É contrato bilateral, oneroso, 
comutativo, translativo de propriedade no sentido de servir como titulus 
adquirendi, gerando, para cada contratante, o obrigação de transferir para o 
outro o domínio da coisa objeto de sua prestação (Art. 533, CCB). São 
suscetíveis de troca todas as coisas que puderem ser vendidas, não sendo 
necessário que os bens sejam da mesma espécie ou tenham valor 
equivalentes. 
 
 
1.3.1.3 Dação em pagamento 
É quando o credor aceitar que o devedor dê fim à relação de obrigação 
existente entre eles pela substituição do objeto da prestação, ou seja, o 
devedor realiza o pagamento na forma de algo que não estava originalmente 
na obrigação estabelecida, mas que a extingue da mesma forma. 
A dação é, portanto, uma forma de extinção obrigacional, e sua principal 
característica é a natureza diversa da nova prestação perante a anterior, 
podendo ocorrer, por exemplo, substituindo-se dinheiro por coisa (rem pro 
pecuni), uma coisa por outra (rem pro re) ou mesmo uma coisa por uma 
obrigação de fazer. 
 
 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Credor
http://pt.wikipedia.org/wiki/Devedor
http://pt.wikipedia.org/wiki/Obriga%C3%A7%C3%A3ohttp://pt.wikipedia.org/wiki/Pagamento_%28direito%29
http://pt.wikipedia.org/wiki/Da%C3%A7%C3%A3o_em_pagamento#cite_note-1
http://pt.wikipedia.org/wiki/Dinheiro
http://pt.wikipedia.org/wiki/Obriga%C3%A7%C3%B5es_de_fazer
http://pt.wikipedia.org/wiki/Da%C3%A7%C3%A3o_em_pagamento#cite_note-venosa_241-0
18 
 
1.3.1.4 Doação 
 
Doação é o contrato por meio do qual uma pessoa, por liberalidade, 
transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra pessoa, que os 
aceita. (art. 538 do CCB) 
 
 
1.3.1.5 Arrematação e adjudicação compulsória 
 
Arrematação é a compra de bens ou direitos que se faz em leilão 
público, ou em hasta pública ou praça. 
 
Adjudicação compulsória é o ato judicial mediante o qual se estabelece e 
se declara por decisão judicial que a propriedade de uma coisa ou direito a ela 
relativo se transferiu de seu primitivo dono para outra pessoa, com todos os 
respectivos direitos e obrigações. 
 
 
1.3.1.6 Incorporação para integralização ou aumento de capital 
 
A incorporação para integralização ou aumento de capital, autorizados 
por lei, é o contrato por meio do qual a pessoa proprietária do bem ou titular do 
direito transfere a sua propriedade ou o seu direito a ele relativo a empresa 
para integralização do capital ou aumento de capital social previsto, recebendo 
em troca ações ou direitos no valor equivalente. 
 
1.3.1.7 Dotação 
 
A dotação é o ato por meio do qual a pessoa proprietária do bem ou 
titular do direito constitui o patrimônio ou a renda de fundação com 
personalidade jurídica de direito privado por ela criada ou mantida (art.62 do 
CCB). 
19 
 
 
1.3.1.8 Resgate na enfiteuse ou remição de foro 
 
Remição de foro ou direito ao resgate na enfiteuse é o direito que se 
assegura ao foreiro ou enfiteuta de remir ou liberar o imóvel da restrição que 
lhe pesa, para consolidar o domínio, unificando o domínio direto e o domínio 
útil, tornando-o alodial, isto é, sem encargo ou ônus. 
 
 
1.3.1.9 Sucessão 
 
Sucessão é a transmissão de bens e de direitos a uma ou mais pessoas 
vivas, integrantes de um patrimônio deixado por uma pessoa física falecida por 
disposição de última vontade (testamento - art. 1799, II do CCB) ou em 
virtude de lei (art. 1822 do CCB), ou por pessoa jurídica extinta (na hipótese 
de previsão legal ou estatutária). 
 
1.3.1.10 Usucapião 
 
Usucapião é a aquisição originária do domínio, declarada por sentença 
judicial, em virtude da posse continuada e sem oposição exercida pelo 
adquirente, nos prazos e condições estabelecidos em lei. 
 
 
1.3.2 Formas de aquisição regidas pelo Direito Público empregados para 
a alienação ou perda de bens 
 
1.3.2.1 Desapropriação e retrocessão ou restituição 
 
É o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus 
delegados, após previa declaração de necessidade ou utilidade publica, ou de 
interesse social, por parte do poder expropriatório, impõe ao proprietário, salvo 
nos casos previstos na Constituição Federal mediante o pagamento de justa e 
20 
 
previa indenização em dinheiro, a perda de um bem, adquirindo-o 
originariamente. 
 
As desapropriações podem se dar: 
 
a) Por utilidade publica; 
 
b) Por interesse social, diferenciando-se da utilidade publica pelo fato da 
propriedade não ser dirigida ao Estado ou a seus delegados, e sim à 
coletividade ou a determinados beneficiários, que estarão credenciados 
a utilizá-la, mantido o interesse publico. 
 
Sobre retrocessão o art. 519 do CCB dispõe: “se a coisa expropriada 
para fins de necessidade ou utilidade publica, ou por interesse social, não tiver 
o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços 
públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da 
coisa”. 
 
1.3.2.2 Atribuição legal ou constitucional 
 
A atribuição legal ou constitucional consiste na modalidade de aquisição 
originária por meio da qual é atribuída por legislação infraconstitucional ou 
constitucional, às Unidades da Federação, a titularidade de bens que ainda não 
foram incorporados ao patrimônio de outras pessoas. 
 
No tocante à aquisição por força de lei, vale mencionar os dispositivos 
da Constituição de 1988 (art. 20, II e III), onde fazem reverter para o patrimônio 
da União parte das terras devolutas estaduais e municipais consideradas 
indispensáveis à proteção ambiental, bem como os terrenos marginais antes 
pertencentes a municípios ou a particulares. 
 
 
21 
 
1.3.2.3 Reversão 
 
Reversão é a transferência de bens do patrimônio da concessionária de 
serviço público, afetados ao serviço, para o patrimônio do concedente, em 
virtude da extinção do contrato e da retomada pela concedente do serviço 
público que foi objeto da delegação. (§ 1º do art. 35 da Lei nº 8.987, de 
13.02.95) 
 
 
1.3.2.4 Investidura 
 
Consiste na incorporação, aos imóveis contíguos, de áreas do patrimônio 
publico remanescente ou resultantes de obra publica ou de implementação de 
projeto de urbanização, que não possam ter utilização autônoma, em 
decorrência de sua área, dimensões, formato ou localização (art. 17, § 3º, I da 
Lei nº 8666/93). 
 
 
 
CAPITULO II – GESTÃO PATRIMONIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
2.1 Gestão Patrimonial no contexto do estado social e democrático de 
direito 
 
Historicamente, o direito e a institucionalização do poder político 
adaptam-se às novas realidades concretas, a exemplo da passagem da 
democracia burguesa para social-democracia, do liberalismo para o 
intervencionismo e do Estado Liberal para o Estado Social. Tais mudanças 
decorrem das transformações sociais e econômicas ocorridas durante o 
transcorrer do século XIX e inicio do século XX, abrangendo todo o período 
histórico compreendido pelas diferentes etapas de evolução do capitalismo 
(COUTINHO, 2004). 
22 
 
 
Para que o Estado Democrático possa ocorrer, a compatibilização entre 
a burguesia em massa e a economia de mercado, é preciso que disponha de 
meios necessários para promover os princípios da liberdade e justiça social, 
preservando os direitos e garantias fundamentais. 
 
Por outro lado, os investimentos públicos que geram serviços públicos 
básicos para uma sociedade esbarram em um dos limites estruturais da 
economia capitalista: não se pode obter rendimento do capital, além de certas 
margens, sem desequilibrar um sistema baseado no investimento privado, nem 
tampouco se pode aumentar desmedidamente a carga tributária imposta ao 
contribuinte, sob pena de provocar o descontentamento social e restrição da 
demanda. 
 
A primeira dificuldade de todos os que se debruçam sobre o tema da 
dominialidade publica é a questão terminológica. Trata-se de matéria 
sobremaneira sensível às circunstancias históricas e geográficas que 
condicionam a experiência jurídica, o que se reflete em verdadeira babel 
doutrinária. 
 
Na idade Média, a inexistência do reconhecimento da personalidade 
jurídica ao Estado e a submissão de todos os interesses à ordem privada 
levaram os juristas a buscar na propriedade civil o modelo de teórico que 
permitisse a justificação do poder do soberano sobre todos os bens existentes 
no território do reino (DIEZ, 1975). Daí, a expressão “domínio eminente” para 
designar esse pode; todavia, não há que se confundir o poder do Estado sobre 
o seu território e, por conseqüência, sobre os bens e pessoas nele existentes 
com o direito do Estado sobre os bens, objetos de seu patrimônio. 
 
Como cita Hely Lopes Meirelles, “o domínio eminente é o poder político 
pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas de seu território, 
não é direito de propriedade, e sim uma soberania interna. Esse domínio não 
23 
 
so alcança os bens pertencentes às entidades públicas, como a propriedade 
privada e as coisas inapropriáveis, de interesse público”. E, acrescentamos, 
nós, atinge mesmo as pessoas que habitam o território estatal. Comefeito, o 
território é o limite espacial ordinariamente fixado para eficácia das leis, 
estando as pessoas que sobre ele vivem ou transitam sujeitas ao império da 
legislação estatal. 
 
Invoca-se o domínio eminente para o estabelecimento de limitações ao 
uso da propriedade privada, das servidões administrativas, para a efetivação 
de desapropriações etc, mas o certo é que, enquando soberania territorial, 
quaisquer outras medidas restritivas aos direitos individuais também poderiam 
escudar-se no domínio eminente. 
 
O patrimônio imobiliário público tem presentes três elementos: subjetivo, 
objetivo e normativo. 
 
Com efeito, incluem-se no patrimônio imobiliário publico apenas os 
imóveis de propriedade de pessoas jurídicas de direito publico interno, de 
caráter político (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) ou administrativo 
(Territórios, e autarquias federais, distritais, estaduais ou municipais), excluindo 
os bens imóveis das empresas publicas, sociedades de economia mista e 
fundações governamentais. 
 
O segundo aspecto a considerar é a aptidão objetiva do bem a integrar o 
patrimônio imobiliário estatal. Existe uma idéia natural de bem imóvel – aquele 
que não possui movimento próprio e nem é capaz de ser removido por força 
alheia, sem que não haja descaracterização - no entanto, todas as legislações 
incluem nessa categoria bens que são considerados imóveis apenas em 
virtude da vontade do legislador. Assim, verifica-se a estrita relação desse 
elemento com o terceiro. 
 
24 
 
O recurso ao exame do ordenamento jurídico é fundamental na 
caracterização do patrimônio imobiliário público. Em primeiro lugar, para 
verificar se a legislação parece honesta com a idéia de que há um vinculo de 
titularidade de um bem imóvel com o Poder Público. Em segundo lugar, para 
delimitar com precisão o que é bem imóvel segundo aquele determinado 
ordenamento jurídico. 
 
No caso do direito brasileiro, patrimônio imobiliário público vem a ser o 
conjunto de bens imóveis, assim enquadrados de acordo com o estabelecido 
nos artigos 43 e 44 do Código Civil ou titularizados por pessoa jurídica de 
direito publico e, em virtude disso, submetidos a regime jurídico publico, em 
maior ou menor extensão. 
 
 
2.2 Conceito de Patrimônio Público 
 
O Patrimonio Público é o conjunto de bens, direitos e obrigações que se 
encontram à disposição do Município do Estado ou da União, para a realização 
dos seus fins. É o objeto administrado que serve para propiciar às entidades a 
obtenção de seus fins (. 
 
Para que um patrimônio seja considerado como tal, este deve atender a 
dois requisitos: 
 
• o elemento ser componente de um conjunto que possua conteúdo econômico 
avaliável em moeda; e 
 
• exista interdependência dos elementos componentes do patrimônio e 
vinculação do conjunto a uma entidade que vise alcançar determinados fins. 
 
Do ponto de vista econômico, o patrimônio é considerado uma riqueza 
ou um bem suscetível de cumprir uma necessidade coletiva, sendo este 
25 
 
observado sob o aspecto qualitativo, enquanto que sob o enfoque contábil 
observa-se o aspecto quantitativo (Ativo = Passivo + Situação Líquida). 
Exceção a alguns casos, quando se utiliza o termo “substância patrimonial” é 
que a contabilidade visualiza o patrimônio de forma qualitativa. 
 
 
 
2.3 Conceito de Patrimônio Aplicado à Administração Pública 
 
A Administração Pública corresponde a todo o aparelhamento de que 
dispõe o Estado para a consecução das políticas traçadas pelo Governo, 
visando satisfazer as necessidades da coletividade. 
 
Dentro deste contexto, o patrimônio se integra ao conceito de 
aparelhamento estatal e, em decorrência dos fatos administrativos oriundos ou 
não da execução orçamentária, sofre variações tanto sob o aspecto 
quantitativo como qualitativo. 
 
O patrimônio do Estado, como matéria administrável, isto é, como objeto 
da gestão patrimonial desempenhada pelos órgãos da administração, é o 
conjunto de bens, valores e obrigações de conteúdo econômico e avaliável em 
moeda que a Fazenda Pública possui e utiliza na consecução de seus 
objetivos. 
 
Ressalta-se que a Administração Pública, ao longo do tempo, esteve 
com sua atenção voltada para os aspectos orçamentários e financeiros, 
priorizando pouco a questão de controle do patrimônio público. 
 
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 
101, de 04 de maio de 2000), mais conhecida como LRF, os entes políticos 
perceberam a necessidade de se ter um maior controle sobre o patrimônio 
público e dedicaram um capítulo inteiro sobre o ele. 
26 
 
 
O sistema de administração financeira, orçamentária, patrimonial e 
contábil, utilizado pela União e pela maioria dos Estados, já demonstram a sua 
preocupação com o patrimônio, exigindo dos órgãos um detalhamento maior do 
seu patrimônio. 
 
 
2.4 Modelo geral de gestão de bens imóveis na Administração Pública 
e Implantação de modelos a partir desse modelo geral 
 
Para a obtenção de um modelo geral de gestão de bens imóveis 
pertencentes às entidades que integram a Administração Pública, devemos 
entender a identificação e sistematização, de acordo com regimes jurídicos que 
lhes são peculiares, do conjunto de práticas e processos de trabalhos ou de 
gestão, relativos a esses bens. 
 
 
2.4.1 Procedimento para construir um modelo geral de gestão 
patrimonial imobiliária na Administração Pública 
 
Como principais pontos para traçarmos diretrizes de modelo de gestão 
patrimonial imobiliária, devemos primeiramente, identificar o núcleo comum de 
normas e princípios gerais que regem a gestão e o controle de bens imóveis 
pertencentes às entidades que integram a Administração Pública. Deve-se 
levar em consideração as semelhanças e diferenças entre a gestão de imóveis 
nos setores públicos e privado e a possibilidade desses bens imóveis, além de 
estar sujeitos a regimes jurídicos distintos, apresentarem diferentes vocações, 
de acordo com as suas destinações, características e localizações. 
 
Como segundo passo, é importante Identificar os processos de trabalho 
que integram a gestão e o controle desses bens e das atividades neles 
previstas. 
27 
 
 
O conceito de processo por nós empregado é o de "processo de 
trabalho" ou “processo de gestão”, que definimos como o conjunto de 
atividades e recursos humanos, materiais e financeiros destinados à produção 
de resultados específicos, com a finalidade de atingir um objetivo final, 
independente de relacionamento hierárquico. 
 
Este trabalho ainda deve ser acompanhado da descrição das atividades, 
da referência às normas e princípios gerais que regem cada processo (ou 
respectivas atividades), que serão utilizados como parâmetros e da definição 
de desempenho para o acompanhamento dos resultados. 
 
A gestão de bens imóveis envolve processos de cadastros de imóveis, 
de regularização de situação dos mesmos, de operações imobiliárias, de 
cobrança, de fiscalização e de obras e serviços relacionados à engenharia dos 
imóveis em questão. 
 
Considerando que, respeitado o disposto nas normas gerais nacionais, 
de competência privativa da União, cada Unidade da Federação ou pessoa 
política tem competência para dispor sobre a administração dos seus bens, 
mesmo sendo possível definir um modelo geral para a gestão dos bens imóveis 
das entidades da Administração Pública, será necessário, sempre que formos 
implantar esse modelo, promover a sua adequação, mediante: 
 
• Examinar a legislação própria que orienta a gestão e controle de bens sob 
a sua responsabilidade; 
 
• Examinar criteriosamente as atribuições do Órgão ou entidade, sobretudo 
quando tratar de órgão estranho ao Poder Executivo ou da Administração 
Indireta (autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista e 
fundações públicas) 
 
28 
 
• Verificar se os processos de trabalhorelacionados com o modelo geral 
correspondem aos principais processos de trabalho ou rotinas do cliente, 
ou seja, se o modelo de gestão por processo proposto atende as 
necessidades. 
 
Caso seja possível discutir o modelo organizacional, para alcançar a 
eficácia desejada por ocasião dessa implementação e adequação, a gestão e o 
controle dos bens de titularidade de cada Unidade da Federação ou das 
entidades que integram a sua respectiva Administração Indireta deverá dar-se 
de forma sistêmica e a estrutura do Órgão Gestor deve ser proporcional ao seu 
nível de responsabilidade e volume de atribuições. 
 
O gestor deve estar atento para os aspectos fiscais envolvidos e 
procurar ter o maior benefício possível da legislação tributária. 
 
É preciso que o administrador disponha de programas – softwares – 
para que a gestão e controle possam mais eficientes para o patrimônio 
imobiliário, levando em conta as necessidades e as diretrizes acima 
estabelecidas. 
 
Após a implantação de um modelo de gestão, detendo as informações 
sobre os aspectos positivos e negativos da gestão e, principalmente sobre as 
metas alcançadas e não alcançadas, o responsável pelo Órgão Gestor deve 
promover sempre os ajustes necessários, de modo que isso se torne uma 
rotina permanente. 
 
 
2.4.2 Responsabilidades pela Gestão dos bens públicos 
 
São responsáveis pela gestão dos bens públicos nos órgãos: 
 
• as unidades de controle patrimonial; 
29 
 
 
• o Setor de Patrimônio (ou assemelhado); 
 
• o detentor da carga patrimonial; e 
 
• os usuários. 
 
É importante colocar que o dirigente do Órgão também é responsável 
pela gestão dos bens públicos, uma vez que este pode responder perante às 
unidades de controle patrimonial integrantes do sistema de controle interno e 
externo do ente estatal, quanto a possíveis irregularidades apuradas no 
patrimônio público sob sua responsabilidade. 
 
 
2.4.3 Atribuições das unidades de controle patrimonial 
 
São consideradas unidades de controle patrimonial todos os envolvidos 
na coordenação e na supervisão dos bens patrimoniais, sejam do controle 
interno ou de controle externo do ente estatal. 
 
São as principais atribuições das unidades de controle patrimonial 
imobiliário: 
 
• coordenar e supervisionar o registro para o controle do patrimônio imóvel; 
 
• Respeitar as regras da contabilidade pública de forma a possibilitar a 
administração dos bens permanentes durante toda sua vida útil; 
 
• Orientar os procedimentos quanto ao registro, controle e zelo pelo bem 
público, observando-se a legislação vigente; 
 
• Efetuar auditorias patrimoniais dos bens imóveis de caráter permanente; 
30 
 
 
• Emitir relatórios apontando para a alienação de bens; 
 
• Instituir e coordenar rotinas de manutenção e recuperação de bens imóveis. 
 
 
2.4.4 Processos de trabalho relativos à gestão de bens imóveis na 
Administração Pública 
 
2.4.4.1 Processo de Cadastro de Imóveis 
 
 O objetivo do processo de trabalho é a inscrição ou exclusão cadastral e 
a gestão de informações e documentos sobre imóveis administrados pelo 
Órgão Gestor e sobre imóveis de interesse da entidade a que pertence o Órgão 
Gestor. 
 
 Este setor tem como principais atividades em seu processo de trabalho: 
 
a) Recebe solicitação de inscrição ou exclusão de imóvel no Cadastro de 
Imóveis ou de informação; 
 
b) Inscreve ou exclui imóvel no Cadastro de Imóveis, físico ou informatizado; 
 
c) Organiza e guarda a documentação relativa ao imóvel; 
 
d) Fornece informações, relatórios e documentos constantes do cadastro; 
 
e) Zela pelo registro, preenchimento e atualização de todos os dados 
cadastrais; 
 
f) Zela pela correção e segurança dos dados cadastrais digitados e 
digitalizados. 
 
31 
 
 
 
2.4.4.1.1 Fundamentação do processo de trabalho 
 
Aplicar os princípios da indisponibilidade do interesse público, da 
legalidade, da eficiência e do controle, acima de tudo o dever de 
cadastramento e de promoção dos registros contábeis. 
 
Com o propósito de auxiliar o desempenho e a qualidade da gestão, 
podemos citar como indicadores no processo de Cadastro de Imóveis: 
 
a) o número de bens inscritos no cadastro físico e/ou informatizado, e 
cadastrados recentemente; 
 
b) o número de bens excluídos do cadastro físico e/ou informatizado; 
 
c) as atualizações, retificações ou complementações dos dados do 
cadastro físico e/ou informatizado; 
 
d) a complementação dos documentos do cadastro previstos nos checklists 
(lista de verificação); 
 
e) o número de expedientes e processos instruídos; 
 
f) o número de relatórios elaborados ou mantidos atualizados. 
 
 
2.4.4.2 Processo de Regularização da Situação dos Imóveis 
 
 O objetivo do processo de trabalho é a busca da regularidade da 
situação dos imóveis sob a administração do Órgão Gestor em todos os 
aspectos, promovendo nos órgãos competentes os atos necessários para esse 
fim. 
 
32 
 
 Este setor tem como principais atividades em seu processo de trabalho: 
 
a) Recebe solicitação de pesquisa de titularidade e/ou regularização de 
situação de imóvel; 
 
b) Pesquisa e se pronuncia sobre a titularidade de imóvel de interesse do 
Órgão Gestor; 
 
c) Regulariza a titularidade e a incidência de ônus reais sobre o imóvel no 
Cartório de Registro de Imóveis competente; 
 
d) Solicita que uma determinada operação imobiliária seja realizada ou 
concluída; 
 
e) Registra no Cartório de Registro de Imóveis competente operação 
imobiliária realizada; 
 
f) Zela pela regularidade do registro contábil do valor patrimonial de imóvel 
de titularidade da entidade a que pertence o Órgão Gestor; 
 
g) Zela pela regularização edilícia e urbanística de imóvel, averba e registra 
atos necessários para esse fim. 
 
 
2.4.4.2.1 Fundamentação do processo de trabalho 
 
Aplicação dos princípios da supremacia do interesse público sobre o 
privado, da indisponibilidade do interesse público, da legalidade, da eficiência e 
do controle. 
 
 
2.4.4.3 Processo de Operações Imobiliárias 
 
33 
 
 O objetivo do processo de trabalho é a execução das providencias 
necessárias à utilização, aquisição, oneração ou alienação de imóveis e aquela 
decorrentes da perda de imóveis, envolvendo imóveis sob a administração do 
Órgão Gestor ou de interesse da entidade a que pertence esse Órgão. 
 
 Este setor tem como principais atividades em seu processo de trabalho: 
 
a) Recebe ou gera a demanda relativa à operação imobiliária; 
 
b) Registra a demanda por imóvel e o respectivo atendimento; 
 
c) Examina, instrui e se pronuncia sobre a demanda relativa à operação; 
 
d) Negocia e propõe a realização de operação imobiliária; 
 
e) Elabora conclusivo para decisão da autoridade competente sobre a 
realização de operação imobiliária; 
 
f) Instrui e participa de procedimento licitatório envolvendo operação 
imobiliária; 
 
g) Elabora, de acordo com a minuta aprovada pelos órgãos jurídicos 
competentes, lavra e/ou coleta as assinaturas do instrumento necessário 
à formalização da operação imobiliária; 
 
h) Publica e remete aos Órgãos de Fiscalização o ato ou contrato 
envolvendo operação imobiliária; 
 
i) Arquiva e guarda os instrumentos de formalização dos atos ou contratos 
envolvendo operações imobiliárias; 
 
j) Solicita ao dirigente do Órgão Gestor a intervenção do órgão jurídico 
competente. 
 
 
34 
 
 
2.4.4.3.1 Fundamentação do processo de trabalho 
 
Aplicação dos princípios da supremacia do interesse público sobre o 
privado, da indisponibilidade do interesse público, da legalidade, da 
legitimidade (incluindo dever de motivação), da obrigatoriedade do 
desempenho das atividades públicas (que inclui o da continuidade do serviço 
público), da finalidade, da impessoalidade, da moralidade, da eficiência, da 
publicidade, do planejamento, do controle (aqui inclui o dever de fiscalização),da responsabilidade, e, em especial, os princípios da preservação, da licitação, 
da economicidade, da inalienabilidade ou alienabilidade condicionada, da 
imprescribilidade, da impenhorabilidade, da inonerabilidade e da 
insuscetibilidade da posse civil. 
 
 
2.4.4.4 Processo de Cobrança 
 
 O objetivo de processo de trabalho é a cobrança e o controle do 
cumprimento das contrapartidas previstas nos atos e contratos envolvendo 
operações imobiliárias. 
 
 Este setor tem como principais atividades em seu processo de trabalho: 
 
a) Recebe solicitação de inscrição de operação imobiliária e a inscreve 
para fins de cobrança; 
 
b) Emite e entrega ao devedor o documento de cobrança; 
 
c) Cobra e controla o cumprimento das contrapartidas previstas; 
 
d) Calcula e informa o débito; 
 
35 
 
e) Notifica e solicita providencias administrativas e judiais em razão do não 
cumprimento de obrigações; 
 
f) Examina e se pronuncia sobre os pedidos de parcelamento de débitos 
e/ou repactuação de contraprestações originalmente previstas; 
 
g) Aplica as penalidades pecuniárias previstas e propõe a aplicação das 
demais penalidades; 
 
h) Recebe, instrui e encaminha para decisão superior os recursos que 
forem apresentados contra as penalidades aplicadas. 
 
 
2.4.4.4.1 Fundamentação do processo de trabalho 
 
Aplicação dos princípios da supremacia do interesse público sobre o 
privado, da indisponibilidade do interesse público, da legalidade, da 
legitimidade (incluindo dever de motivação), da eficiência, do controle (inclui o 
dever de fiscalização) e da responsabilidade. 
 
 
2.4.4.4 Processo de Fiscalização Imobiliária 
 
O objetivo do processo de trabalho é a gestão dos meios necessários 
para que os imóveis sob a administração do Órgão Gestor só sejam ocupados 
por pessoas autorizadas, de acordo com as finalidades e condições 
estabelecidas ou pactuadas. 
 
 Este setor tem como principais atividades em seu processo de trabalho: 
 
a) Recebe solicitação de vistoria de fiscalização ou cumpre rotina 
estabelecida para esse fim; 
 
b) Identifica ocupação de imóvel; 
36 
 
 
c) Notifica pessoalmente o ocupante do imóvel; 
 
d) Realiza vistoria para fiscalizar o cumprimento de contrapartida prevista 
em operação imobiliária; 
 
e) Promove a vigilância de imóvel para impedir a sua ocupação; 
 
f) Promove imissão amigável na posse, prevista em documento firmado; 
 
g) Negocia e promove desocupação de imóvel. 
 
 
2.4.4.4.1 Fundamentação do processo de trabalho 
 
Aplicação dos princípios da supremacia do interesse público sobre o 
privado, da indisponibilidade do interesse público, da legalidade, da 
legitimidade (incluindo dever de motivação), da obrigatoriedade do 
desempenho das atividades públicas (que inclui o da continuidade do serviço 
público), da finalidade, da eficiência, do controle (aqui inclui os deveres de 
guarda e de fiscalização), da conservação e da insuscetibilidade da posse civil 
(COUTINHO, 2004). 
 
 
2.4.4.5 Processo de Obras e Serviços de Engenharia 
 
 O objetivo dos processos de trabalha é a execução das obras e serviços 
de engenharia necessários à gestão dos imóveis sob a administração do Órgão 
Gestor. 
 
 Este setor tem como principais atividades em seu processo de trabalho: 
 
a) Recebe ou gera solicitação para execução de obra ou serviço de 
engenharia ou cumpre rotina estabelecida para esse fim; 
 
37 
 
b) Realiza vistoria técnica; 
 
 
c) Avalia imóvel para fins contábeis, seguro, permissão de uso, locação, 
alienação, e outros; 
 
d) Zela pela conservação, manutenção, funcionamento e/ou aprimoramento 
(reforma) de imóvel; 
 
e) Aprova projeto e fiscaliza a execução de obra e/ou serviço de engenharia; 
 
f) Elabora e obtém aprovação de projeto; 
 
g) Executa obra ou serviço de engenharia. 
 
2.4.4.5.1 Fundamentação do processo de trabalho 
 
 Aplicação dos princípios da indisponibilidade do interesse público, da 
legalidade, da obrigatoriedade do desempenho das atividades públicas (que 
inclui o princípio da continuidade do serviço público), da eficiência (aqui inclui o 
dever de aprimoramento), do equilíbrio, do controle (que inclui os deveres de 
guarda e de fiscalização), da conservação, da licitação e da economicidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
38 
 
 
CONCLUSÃO 
 
Como dissemos anteriormente para uma boa administração de bens da 
Administração Pública depende do cumprimento das normas existentes e os 
princípios que regem esses bens. Junto a esses fatores, a capacitação e 
desenvolvimento do servidor público é muito importante não só para que haja o 
conhecimento técnico e jurídico específicos da área, no caso a patrimonial. 
 
A atividade administrativa voltada para a concretização dos interesses 
públicos deve ser ágil e dispor de técnicas de atuação distintas conforme os 
objetivos a serem atingidos. O Administrador também deve de certa forma dar 
uma atenção especial as normas e princípios constitucionais delas decorrentes, 
ou seja, passar da esfera abstrata da declaração de princípios a forma concreta 
das normas que se devem cumprir. 
 
Diante do limite estrutural no qual vivemos hoje no Brasil, a melhoria de 
gestão de meios é uma das providências mais importantes no momento para 
superar esse limite. Nesta estão inseridas a gestão financeira, orçamentária e 
receita pública, a gestão de pessoas e previdenciária, a gestão patrimonial e de 
serviços e a gestão pública, neste caso com especial destaque para a gestão 
da informação ou gestão do conhecimento, porem para esse fim não basta a 
edição de normas em cada esfera da Federação, como a Lei de 
Responsabilidade Fiscal, ou seja, para obter resultados necessários. 
 
Mesmo que guardem conformidade com a realidade, que haja a 
mobilização no meio político e social para exigir o seu cumprimento, caso não 
sejam tomadas iniciativas na esfera administrativa para a melhoria da gestão 
nessas áreas, o administrador público não vai chegar nem mesmo a superar 
um dos primeiros desafios que a Era da Informação lhe impõe: conhecer os 
inúmeros recursos que estão à sua disposição a tempo de administrá-los de 
acordo com as necessidades da sociedade. 
39 
 
 
No caso do administrador público, para que sejam implementadas as 
medidas necessárias, é preciso que o próprio e os administradores conheçam 
essas normas e os princípios decorrentes, que este demonstre como podem 
ser cumpridas e que disponha, para tanto, de recursos financeiros, materiais – 
o que inclui ferramentas necessárias – e de um quadro de servidores públicos 
capaz e motivado. 
 
Além disso, os benefícios da melhoria de uma gestão de meios 
alcançam não apenas os órgãos e entidades que integram a Administração 
Pública. No caso da gestão patrimonial, por exemplo, os benefícios diretos e 
indiretos são evidentes para as entidades que, em regime de cooperação com 
a Administração Pública, precisem de bens públicos para o desenvolvimento de 
atividades de utilidade pública ou de relevante valor social, bem como para os 
cidadãos, que serão mais rapidamente atendidos pela disponibilização dos 
bens necessários à implantação das políticas públicas (COUTINHO, 2004). 
 
Com relação à licitação, esta será sempre bem vinda quando o 
administrador quiser repassar ao particular o uso de bem público. Entretanto, 
só será obrigatória, nos casos em que o instrumento utilizado para tal for a 
concessão ou a permissão qualificada. Nos casos em que a natureza do bem 
ou da atividade requerer certa precariedade e urgência, não se poderá obrigar 
o administrador a licitar para depois repassar ao particular o uso do bem. 
Nestes casos, o ato administrativo é mais indicado. 
 
É fundamental salientar que a conveniência e oportunidade que 
permeiam o ato administrativo deverão ser restringidas pelo princípio da 
moralidade. Se assim não for, poderá ser escape para desmandos de políticos 
no controleda administração Pública. É importante para tal, que se desenvolva 
no Brasil a doutrina de responsabilidade patrimonial do administrador para o 
caso de uso arbitrário dos bens públicos. Fica claro que a permissão será 
sempre a melhor opção quando a atividade que for exercida no bem, requerer 
40 
 
que a administração detenha o poder de encerrar o direito de uso que ao 
particular foi passado, a qualquer momento, e sem necessidade de indenizar, 
diante de relevante interesse público. 
 
No que tange a concessão sua utilização é indispensável quando o uso 
requerer grandes investimentos do particular e for por longo período de tempo. 
Mais uma vez a positivação de condutas é indispensável para que o interesse 
de toda a coletividade não seja maquiado para defender apenas interesses 
particulares. Enquanto assim for, não há como deixar que atividade atinente a 
bens e serviços públicos fique adstrito à conveniência do administrador. É 
necessário que o legislador atue limitando a discricionariedade dos políticos, 
sem amarrar sua atividade, mas principalmente sancionando-os com 
responsabilidade patrimonial pessoal por má administração. Desta forma o 
Estado não arcará materialmente com os danos apurados pelo descaso de 
políticos mal preparados. 
 
Com isso, podemos dizer que ao possuir políticas bem substanciadas 
nas normas e princípios que irão reger uma determinada atividade 
administrativa – no caso a gestão patrimonial, inserida na gestão de meios -, a 
fim de que os cidadãos as conheçam e controlem a sua aplicação e de que a 
burocracia possa identificá-las, compreendê-las e racionalmente aplicá-las para 
alcançar os fins estabelecidos. 
41 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. 
 
BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil. Rio de janeiro, 2010. 
 
ABREU, Mauricio de A. Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 
2006. Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos – IPP. 4ª Edição. 
 
 
RAMOS, Elival da Silva. Aspectos Gerais do Patrimônio Imobiliário do 
Poder Público. Cadernos FUNDAP São Paulo ano 9 nº 17 paginas 16-31. 
Dez, 1989. 
 
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Roberto J. Pugliese - 
 
	Rio de Janeiro