aula 01

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Sumário 
Considerações Iniciais ........................................................................................................................................ 4 
Bens Públicos ..................................................................................................................................................... 4 
1 - Classificação dos bens públicos ................................................................................................................ 8 
2 - Alienação ................................................................................................................................................... 9 
3 - Afetação X Desafetação .......................................................................................................................... 11 
4 - Principais Bens Públicos em espécie....................................................................................................... 15 
5 - Utilização de Bens Públicos por particulares .......................................................................................... 17 
5.1 - Autorização de uso de bem público ................................................................................................ 17 
5.2 - Permissão de uso de bem público ................................................................................................... 19 
5.3 - Concessão de uso de bem público................................................................................................... 21 
5.4 - Concessão de Direito Real de Uso ................................................................................................... 22 
5.5 - Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – Estatuto da Cidade ........................................ 23 
5.6 - Autorização de Uso na MP 2.220/2001 ........................................................................................... 27 
5.7 - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano ............................................................................ 28 
5.8 - Cessão de Uso .................................................................................................................................. 29 
6 - Benfeitoria em Bem Público irregularmente ocupado ........................................................................... 29 
Intervenção do Estado na Propriedade ........................................................................................................... 30 
1 - Modalidades de Intervenção do Estado na Propriedade ....................................................................... 32 
1.1 - Limitação Administrativa ................................................................................................................. 32 
1.2 - Servidão Administrativa ................................................................................................................... 33 
1.3 - Ocupação Temporária ..................................................................................................................... 34 
1.4 - Requisição ........................................................................................................................................ 34 
1.5 - Tombamento ................................................................................................................................... 34 
 
 
 
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1.6 - Desapropriação ................................................................................................................................ 39 
Bibliografia ....................................................................................................................................................... 39 
Considerações Finais ........................................................................................................................................ 40 
 
 
 
 
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CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Olá meus amigos, tudo bem? 
Firmes nos estudos? 
Seguiremos com mais uma aula do nosso curso. Espero que vocês aproveitem! 
Quaisquer dúvidas, críticas ou sugestões continuo à disposição dos senhores. 
Grande abraço, 
Igor Maciel 
E-mail: profigormaciel@gmail.com 
Redes Sociais/YouTube/Instagram: @ProfIgorMaciel 
BENS PÚBLICOS 
O Novo Código Civil superou a discussão sobre a definição de bem público. Segundo o seu artigo 98: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem. 
Apenas podem ser formalmente considerados como bens públicos os bens de propriedade das pessoas 
jurídicas de direito público: União, Estados, Municípios e respectivas autarquias e fundações. 
Assim, os bens das sociedades de economia mista não podem ser considerados bens públicos, em que pese 
sujeitas à tomada de contas especial pelo TCU. Também não são considerados bens públicos os bens das 
demais pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração pública. 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
(FGV/OAB-V Exame - 2011) De acordo com o critério da titularidade, consideram-se públicos os bens do 
domínio nacional pertencentes 
a) às entidades da Administração Pública Direta e Indireta. 
b) às entidades da Administração Pública Direta, às autarquias e às empresas públicas. 
c) às pessoas jurídicas de direito público interno e às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos. 
 
 
 
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d) às pessoas jurídicas de direito público interno. 
Comentários 
Alternativa correta, letra D. 
Segundo disposto no artigo 98 do Código Civil, são públicos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno. Relembrando, são pessoas jurídicas de direito público: 
 
Qualquer que seja sua utilização, os bens destas entidades – corpóreos, incorpóreos, móveis, imóveis, - estão 
sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos e, portanto, gozam das seguintes características: 
a) Imprescritibilidade - Os bens públicos são insuscetíveis de aquisição mediante usucapião (prescrição 
aquisitiva de direito). Trata-se de interpretação literal do disposto no artigo 102 do Código Civil: 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
b) Impenhorabilidade – Os bens públicos não se sujeitam ao regime de penhora, eis que a satisfação 
de créditos da Fazenda Pública deve ser feita através do regime de precatórios; 
c) Não Onerabilidade – Os bens públicos não podem ser gravados como garantia de créditos em favor 
de terceiros. São espécies de direitos reais de garantia sobre coisa alheia: o penhor, a anticrese e a 
hipoteca. 
d) Inalienabilidade (relativa) – Os bens públicos que se encontram destinados a uma finalidade pública 
específica (afetados) não podem ser objeto de alienação, consoante será visto adiante. 
Pessoa Jurídica de Direito Público
Incluem-se no Conceito
União
Estados
Municípios
Distrito Federal e Territórios
Autarquia
Fundação Pública
Não se incluem no Conceito
Empresas Públicas
Sociedades de Economia 
Mista
 
 
 
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Os bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião. 
Não há exceções! 
Trata-se de disposição expressa tanto no Código Civil como em alguns trechos da Constituição Federal. 
Vejamos: 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua 
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de 
outro imóvel urbano ou rural. (...) 
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, 
por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a 
cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela 
sua moradia, adquirir-lhe-áa propriedade. 
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
Já o Código Civil, conforme visto, estabelece que: 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
 
Mas professor, as provas gostam deste ponto? 
Sim. E muito! 
 
A imprescritibilidade é uma das principais características dos Bens Públicos e não há exceção sobre tal 
característica. 
O STF, inclusive, editou a Súmula 340 que possui o entendimento segundo o qual até mesmo os bens 
dominicais, que são desafetados, sem finalidade pública alguma a eles atrelada (consoante será explicado 
adiante) são imprescritíveis. Vejamos o enunciado da súmula: 
 
 
 
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Súmula 340 – STF - Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais 
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
Referida súmula encontra-se perfeitamente válida em nosso ordenamento jurídico tento em vista os artigos 
da Constituição Federal e o artigo do Código Civil já acima elencados. 
 
A doutrina entende que os bens de pessoas administrativas de direito privado que estejam sendo 
diretamente empregados na prestação de um serviço público passam a revestir características próprias do 
regime de bens públicos – especialmente a impenhorabilidade e a proibição de que sejam onerados 
(gravados) – enquanto permanecerem com essa utilização. 
Essa sujeição das regras do regime público, entretanto, decorre do princípio da continuidade dos serviços 
público e não de alguma característica formal ou da natureza do bem em si considerado, eis que não se pode 
transmudar o bem da pessoa jurídica de direito privado em bem público. 
Neste sentido: 
4. No que tange à questão da impenhorabilidade dos bens afetados ao serviço público, o 
julgado recorrido não diverge da orientação do STJ, segundo a qual são impenhoráveis 
os bens de sociedade de economia mista prestadora de serviço público, desde que 
destinados à prestação do serviço ou que o ato constritivo possa comprometer a 
execução da atividade de interesse público (cf. AgRg no REsp1.070.735/RS, Rel. Ministro 
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 18.11.2008; AgRg no REsp 
1.075.160/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 10.11.2009; 
REsp521.047/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em20.11.2003). 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
(FGV/OAB-XXI Exame - 2016) A sociedade “Limpatudo” S/A é empresa pública estadual destinada à 
prestação de serviços públicos de competência do respectivo ente federativo. Tal entidade administrativa 
foi condenada em vultosa quantia em dinheiro, por sentença transitada em julgado, em fase de 
cumprimento de sentença. 
Para que se cumpra o título condenatório, considerar-se-á que os bens da empresa pública são 
a) impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o ordenamento jurídico pátrio. 
b) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora. 
c) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem ser penhorados. 
http://www.jusbrasil.com/legislacao/1027008/constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com.br/busca?s=jurisprudencia&q=titulo:REsp%201.075.160/AL
http://www.jusbrasil.com.br/busca?s=jurisprudencia&q=titulo:REsp%201.075.160/AL
 
 
 
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d) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime de precatórios. 
Comentários 
Alternativa correta, letra C. 
As sociedades de economia mistas são pessoas jurídicas de direito privado. 
A regra é que seus bens, em virtude de não serem bens públicos, não são impenhoráveis e muito menos 
inalienáveis. É possível que sobre um bem de uma sociedade de economia seja feita penhora e alienação. 
Contudo, acaso este bem esteja afetado à prestação de um serviço público, este bem revestir-se-á da 
característica da impenhorabilidade, enquanto afetado (adiante explicaremos a diferença de afetação para 
desafetação). 
1 - Classificação dos bens públicos 
A classificação dos bens públicos está prevista no artigo 99 do Código Civil: 
 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os 
de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, 
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado. 
São os bens públicos classificados, portanto, quanto à sua destinação em: 
a) Bens de uso comum do povo – São aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos, que podem 
ser utilizados por todos em igualdade de condições. Ex: ruas, praças, mares e rios. 
b) Bens de uso especial – São aqueles destinados à execução de serviços administrativos e dos serviços 
públicos em geral. São os bens das pessoas jurídicas de direito público utilizados para a prestação de 
serviços públicos (em sentido amplo). Ex: escolas públicas, hospitais públicos, prédios de repartições 
públicas. 
c) Bens Dominicais – São os bens públicos que não possuem uma destinação pública definida, que 
podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Ex: terras devolutas, prédios públicos desativados 
e móveis inservíveis. 
Os bens públicos dominicais que são exatamente aqueles que não se encontram destinados a uma finalidade 
pública específica (portanto desafetados), podem ser objeto de alienação, obedecidos os requisitos legais. 
 
 
 
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Os conselhos profissionais possuem personalidade jurídica de direito público que exercem poder disciplinar 
sobre os integrantes da categoria profissional, além de possuírem autonomia administrativa e financeira. 
A Administração Pública descentralizou seu poder de fiscalização para estes entes que, por terem 
personalidade jurídica de direito público, seus bens são formalmente considerados bens públicos. Neste 
sentido: 
ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO 
PROFISSIONAL. EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. ART. 37, II, DA CF. NATUREZA 
JURÍDICA. AUTARQUIA. FISCALIZAÇÃO. ATIVIDADE TÍPICA DE ESTADO. 1. Os conselhos de 
fiscalização profissional, posto autarquias criadas por lei e ostentando personalidade 
jurídica de direito público, exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a 
fiscalização do exercício profissional, submetem-se às regras encartadas no artigo 37, 
inciso II, da CB/88, quando da contratação de servidores. 2. Os conselhos de fiscalização 
profissional têm natureza jurídica de autarquias, consoante decidido no MS 22.643, 
ocasião na qual restou consignado que: (i) estas entidades são criadas por lei, tendo 
personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira; (ii) 
exercem a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do 
disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, é atividade tipicamente pública; (iii) têm o dever 
de prestar contas ao Tribunal de Contas da União. 
(...) (RE 539224, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 22/05/2012, 
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-118 DIVULG 15-06-2012 PUBLIC 18-06-2012 RT v. 101, n. 923, 
2012, p. 684-690) 
2 - Alienação 
De acordo com o artigo 100, do Código Civil: 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, 
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Assim, os bens de uso comum do povo e de uso especial seriam inalienáveis, salvo se perderem tal condição 
transmudando-se para bens dominicais. Estes, nos termos do artigo 101, do Código Civil, podem ser 
alienados, observadas as exigências da lei: 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadasas exigências da 
lei. 
 
 
 
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Os bens dominicais, como já comentado, são aqueles bens do Estado que são desafetados, não possuem 
uma destinação pública específica e que podem ser utilizados pela Administração Pública para fazer renda. 
É possível inferir, portanto, que tais bens são bens patrimoniais disponíveis, diante da sua natureza 
patrimonial e da não afetação a determinada finalidade pública. Tais bens podem sim ser alienados, 
respeitando as condições legais. 
E quais os requisitos legais para alienação de um bem dominical? 
De acordo com o artigo 17, da Lei 8.666/93, os requisitos legais para alienação de bens públicos são: 
i. Demonstração do interesse público; 
ii. Prévia avaliação; 
iii. Licitação; 
iv. E, em caso de bens imóveis, prévia autorização legislativa; 
Como característica dos bens públicos temos a inalienabilidade. Os bens públicos, em geral, não podem ter 
a sua propriedade transmitida. Entretanto, essa característica, diferentemente da imprescritibilidade, não é 
absoluta. 
Há a possibilidade de um bem público ser alienado, nos termos dos artigos 100 e 101 do Código Civil: 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, 
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei 
 
(FGV/OAB-I Exame - 2010) Com relação aos bens públicos, assinale a opção correta. 
a) Por terem caráter tipicamente patrimonial, os bens de uso comum do povo podem ser alienados. 
b) Os bens dominicais são indisponíveis. 
c) A lei que institui normas para licitações e contratos da administração pública (Lei n.º 8.666/1993) define 
regras para a alienação dos bens públicos móveis e imóveis. 
d) Ocorre a desafetação quando um bem público passa a ter uma destinação pública especial de interesse 
direto ou indireto da administração. 
Comentários 
Alternativa correta, letra C. 
 
 
 
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A alternativa C expressa claramente a previsão contida na Lei nº 8.666/93, em seus artigos 17 a 19, conforme 
explicado acima. 
3 - Afetação X Desafetação 
A afetação e a desafetação são fatos administrativos dinâmicos que indicam a alteração das finalidades do 
bem público. Também podem ser denominados de consagração ou desconsagração. 
Importante se estudar o instituto da afetação eis que possui consequência direta na inalienabilidade do bem 
público. Os bens públicos afetados (que possuem uma destinação específica) não podem, enquanto 
permanecerem nesta situação ser alienados. 
Assim, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial não são suscetíveis de alienação enquanto 
assim estiverem destinados. Por outro lado, acaso ocorra a sua desafetação, tais bens serão considerados 
bens dominicais e poderão ser alienados, por não estarem afetados a um fim público. 
Apesar da afetação ser possível pela simples destinação do bem, pelo uso, a desafetação não é admitida pela 
doutrina pelo simples fato do não uso. 
Para Celso Antônio Bandeira de Melo em virtude do instituto da desafetação retirar a proteção do bem 
público quanto a indisponibilidade e inalienabilidade, tornando-o mais vulnerável às ingerências 
administrativas, seria necessária uma maior cautela para que esse bem fosse desafetado. 
Para o Autor em caso de desafetação de um: 
a) Bem de uso comum do povo – seria necessária uma lei ou um ato do Executivo previamente 
autorizado por lei; 
b) Bem de uso especial – trata-se de situação mais amena, sendo necessária uma lei ou um ato do 
Poder Executivo. 
Ressalte-se que o fato de os bens públicos estarem desafetados não interfere nas características de 
impenhorabilidade e imprescritibilidade. Tais bens continuam sendo impenhoráveis e não passíveis de 
usucapião. 
Por fim, conforme afirmou a FCC (MPE PB 2015): 
Na desafetação, o bem é subtraído à dominialidade pública para ser incorporado ao 
domínio privado, do Estado ou do administrado. 
 
 
 
 
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(FGV/OAB-XVI Exame - 2015) O prédio que abrigava a Biblioteca Pública do Município de Molhadinho foi 
parcialmente destruído em um incêndio, que arruinou quase metade do acervo e prejudicou gravemente 
a estrutura do prédio. Os livros restantes já foram transferidos para uma nova sede. O Prefeito de 
Molhadinho pretende alienar o prédio antigo, ainda cheio de entulho e escombros. Sobre o caso descrito, 
assinale a afirmativa correta. 
a) Não é possível, no ordenamento jurídico atual, a alienação de bens públicos. 
b) O antigo prédio da biblioteca, bem público de uso especial, somente pode ser alienado após ato formal 
de desafetação. 
c) É possível a alienação do antigo prédio da biblioteca, por se tratar de bem público dominical. 
d) Por se tratar de um prédio com livre acesso do público em geral, trata-se de bem público de uso comum, 
insuscetível de alienação. 
Comentários 
Alternativa correta, letra C. 
O interessante desta questão está na assertiva de que, a partir do momento em que o prédio ficou 
deteriorado, este passou a não ter uma finalidade pública e, portanto, passou a ser desafetado. 
Assim, este bem, enquanto bem dominical, poderá ser alienado, desde que respeitados os demais requisitos 
legais. 
 
Em muitas questões de concursos, inclusive na OAB, as bancas procuram confundir o candidato quanto ao 
tema bens públicos. Basicamente se discute a natureza jurídica dos bens das sociedades de economia mista 
e das empresas públicas. 
Estas, a princípio devem ser consideradas entes privados nos termos do artigo 173 da Constituição Federal: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da 
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia 
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
 
 
 
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II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
Assim, se privados os bens das empresas estatais, a eles não se aplica o regime jurídico relativo aos bens 
públicos. Encontramos, inclusive, julgados no Supremo Tribunal Federal neste sentido: 
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ATO DO TCU QUE DETERMINA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL 
DE EMPREGADO DO BANCO DO BRASIL - DISTRIBUIDORA DE TÍTULOS E VALORES 
MOBILIÁRIOS S.A., SUBSIDIÁRIA DO BANCO DO BRASIL, PARA APURAÇÃO DE "PREJUÍZO 
CAUSADO EM DECORRÊNCIA DE OPERAÇÕES REALIZADAS NO MERCADO FUTURO DE 
ÍNDICES BOVESPA". ALEGADA INCOMPATIBILIDADE DESSE PROCEDIMENTO COM O 
REGIME JURÍDICO DA CLT, REGIME AO QUAL ESTÃO SUBMETIDOS OS EMPREGADOS DO 
BANCO. O PREJUÍZO AO ERÁRIO SERIA INDIRETO, ATINGINDO PRIMEIRO OS ACIONISTAS. 
O TCU NÃO TEM COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DOS ADMINISTRADORES DE 
ENTIDADES DE DIREITO PRIVADO. A PARTICIPAÇÃO MAJORITÁRIA DO ESTADO NA 
COMPOSIÇÃO DO CAPITAL NÃO TRANSMUDA SEUS BENS EM PÚBLICOS. OS BENS E 
VALORES QUESTIONADOS NÃO SÃO OS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MAS OS GERIDOS 
CONSIDERANDO-SE A ATIVIDADE BANCÁRIA POR DEPÓSITOS DE TERCEIROS E 
ADMINISTRADOS PELO BANCO COMERCIALMENTE. ATIVIDADE TIPICAMENTE PRIVADA, 
DESENVOLVIDA POR ENTIDADE CUJO CONTROLE ACIONÁRIO É DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE 
LEGITIMIDADE AO IMPETRADO PARA EXIGIRINSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS 
ESPECIAL AO IMPETRANTE. MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO. 
 
(MS 23875, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. NELSON 
JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2003, DJ 30-04-2004 PP-00034 EMENT VOL-
02149-07 PP-01270 RTJ VOL-00191-03 PP-00887) (grifo nosso). 
 
Contudo, tem sido recorrente encontrarmos no Supremo Tribunal Federal decisões que aplicam a 
determinados prestadores de serviço público a impenhorabilidade de seus bens enquanto afetados à 
prestação destes. Neste sentido: 
O recorrente foi denunciado perante a Justiça comum estadual pela prática de receptação 
dolosa de uma balança de precisão furtada da Empresa de Correios e Telégrafos (ECT). (...) 
Primeiro, note-se que as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia 
mista) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, mas possuem regime 
híbrido, a depender da finalidade da estatal: se presta serviço público ou explora a 
atividade econômica, predominará o regime público ou o privado. É certo que a ECT é 
empresa pública, pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço postal, que, 
conforme o art. 21, X, da CF/1988, é de natureza pública e essencial, encontrando-se 
 
 
 
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aquela empresa, por isso, sob o domínio do regime público. Ela é mantida pela União e 
seus bens pertencem a essa mantenedora, consubstanciam propriedade pública e estão 
integrados à prestação de serviço público. Daí que eles são insusceptíveis de qualquer 
constrição que afete a continuidade, regularidade e qualidade da prestação do serviço. 
Nesse contexto, vê-se que é plenamente justificada a tutela a bens, serviços e interesses 
da União diante do furto de bem pertencente à ECT, razão pela qual se atraiu a 
competência da Justiça Federal (art. 109, IV, da CF/1988), vista a conexão entre o furto 
(principal) e a receptação em questão (acessório). Também se acha albergada nessa tutela 
a incidência da referida majorante, não se podendo falar que foi dada, no caso, uma 
interpretação extensiva desfavorável ao conceito de bens da União. (...) Precedentes 
citados do STF: AgRg no RE 393.032-MG, DJe 18/12/2009; RE 398.630-SP, DJ 17/9/2004, e 
QO na ACO 765-RJ, DJe 4/9/2009. REsp 894.730-RS, Rel. originária Min. Laurita Vaz, Rel. 
para acórdão Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 17/6/2010. (grifo nosso) 
Além disso, encontramos na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal uma tendência a se aplicar algumas 
prerrogativas de direito público às empresas estatais que prestam serviços públicos em regime não 
concorrencial. Apenas para se ter uma ideia, tanto o Superior Tribunal de Justiça quanto o Supremo Tribunal 
Federal entenderam que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), em que pese ser constituída 
sob a forma de empresa pública, está abrangida dentro do conceito de Fazenda Pública. 
É que, por prestar de forma exclusiva serviço público de competência da União (art. 21, X, CF)1, não 
desempenha a ECT atividade econômica, segundo entenderam os julgadores. Assim, os Correios estariam 
incluídos no conceito de Fazenda Pública, gozando de todos os benefícios e prerrogativas processuais 
inerentes, conforme sedimentou o STF: 
2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal declarou, quando do julgamento do RE 220.906, 
Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ 14.11.2002, à vista do disposto no artigo 6o do 
decreto-lei nº 509/69, que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é "pessoa 
jurídica equiparada à Fazenda Pública, que explora serviço de competência da 
União".(CF, artigo 21, X) (STF - ACO: 765 RJ, Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Data de 
Julgamento: 01/06/2005,Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-211 DIVULG 06-11-2008 
PUBLIC 07-11-2008 ) 
Ainda é cedo para se afirmar que toda e qualquer empresa estatal que preste serviço público em regime não 
concorrencial deve ser considerada como ente integrante da Fazenda Pública e, portanto, ter seus bens 
submetidos a tal regime jurídico. Contudo, é cada vez mais comum o deferimento de benefícios aplicáveis 
apenas às pessoas jurídicas de direito público também a empresas estatais. 
A título de exemplo, analisando o caso concreto referente à Companhia de Águas do Estado de Alagoas, o 
Supremo Tribunal Federal entendeu ser possível a sujeição das execuções desta ao regime de precatórios. 
Em decisão divulgada no Informativo 812, o STF entendeu que às sociedades de economia mista prestadoras 
 
1Art. 21. Compete à União: (...) X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
 
 
 
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de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial devem ser aplicadas o regime de 
precatórios. Neste sentido: 
EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Sociedade de 
economia mista. Regime de precatório. Possibilidade. Prestação de serviço público próprio 
do Estado. Natureza não concorrencial. Precedentes. 1. A jurisprudência da Suprema 
Corte é no sentido da aplicabilidade do regime de precatório às sociedades de economia 
mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 
2. A CASAL, sociedade de economia mista prestadora de serviços de abastecimento de água 
e saneamento no Estado do Alagoas, presta serviço público primário e em regime de 
exclusividade, o qual corresponde à própria atuação do estado, haja vista não visar à 
obtenção de lucro e deter capital social majoritariamente estatal. Precedentes. 3. Agravo 
regimental não provido. 
(RE 852302 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 15/12/2015, 
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-037 DIVULG 26-02-2016 PUBLIC 29-02-2016) 
Como a FGV já cobrou este ponto? 
(FGV/OAB-VII Exame - 2012) Sobre os bens públicos é correto afirmar que 
a) os bens de uso especial são passíveis de usucapião. 
b) os bens de uso comum são passíveis de usucapião. 
c) os bens de empresas públicas que desenvolvem atividades econômicas que não estejam afetados a 
prestação de serviços públicos são passíveis de usucapião. 
d) nenhum bem que pertença à pessoa jurídica integrante da administração pública indireta é passível de 
usucapião. 
Comentários 
Alternativa correta, letra C. 
Percebam que as empresas públicas são consideradas pessoas jurídicas de direito privado e os seus bens, 
acaso desafetados, não se sujeitam em hipótese alguma ao regime jurídico dos bens públicos. 
Assim, estes bens poderão ser adquiridos por usucapião, diferentemente de qualquer bem público. 
4 - Principais Bens Públicos em espécie 
A Constituição Federal prevê em seu artigo 20 bens de titularidade da União e em seu artigo 26 bens de 
titularidade dos Estados. 
 
 
 
16 
40 
 
Este tema costuma ser cobrado em provas com a “letra fria” da norma. Por 
isso, iremos apenas transcrever os dispositivos e após mostraremos a forma 
de cobrança. 
Vamos ao texto da Constituição quanto aos bens da União: 
Art. 20. São bens da União: 
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
definidas em lei; 
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a 
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias 
fluviais; 
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; 
as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, 
exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as 
referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005) 
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
VI - o mar territorial; 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
VIII - os potenciaisde energia hidráulica; 
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; 
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem 
como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração 
de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e 
de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial 
ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. 
§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras 
terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do 
território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei. 
Quanto ao texto, destaque-se: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc46.htm#art1
 
 
 
17 
40 
a) As terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, 
das vias federais de comunicação e à preservação ambiental são bens da União. As demais, são bens 
dos Estados. Não há previsão de terras devolutas de propriedade dos Municípios. 
b) Os terrenos de Marinha pertencem à União por questões de segurança nacional. Exatamente por 
isto, o STJ pacificou que: 
Súmula 496 – STJ - Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos 
de marinha não são oponíveis à União. 
c) As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União e, assim como os parques 
nacionais possuem destinação específica, sendo considerados bens de uso especial. Quanto aos 
Estados: 
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: 
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, 
neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; 
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
Destacamos que as águas públicas pertencem aos estados-membros, exceto se estiverem em terrenos da 
União, se banharem mais de um Estado, se fizerem limites com outros países ou se estenderem a território 
estrangeiro ou dele provierem (hipóteses em que pertencerão à União). 
5 - Utilização de Bens Públicos por particulares 
A Administração pode outorgar a determinados particulares o uso privativo dos bens públicos, independente 
da categoria a que pertençam. Para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2015, pg. 1045): 
Essa outorga, que exige sempre um instrumento formal, está sujeita ao juízo de 
oportunidade e conveniência exclusivo da própria administração e pode ser feita mediante 
remuneração pelo particular, ou não. 
Trata-se de interpretação do artigo 103, do Código Civil: 
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for 
estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. 
Os principais instrumentos utilizados pela administração são: 
5.1 - Autorização de uso de bem público 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2016, pg. 1214): 
 
 
 
18 
40 
Autorização de uso é o ato administrativo pelo qual o Poder Público consente que 
determinado indivíduo utilize bem público de modo privativo, atendendo primordialmente 
a seu próprio interesse. 
Trata-se de ato discricionário e precário onde a Administração consente que o particular utilize um bem 
público segundo seu interesse. O ato não exige prévia licitação e pode ser revogável a qualquer tempo sem 
necessidade de indenização. 
 
(FGV/OAB-VI Exame - 2011) A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-se como ato 
administrativo 
a) discricionário e bilateral, ensejando indenização ao particular no caso de revogação pela administração. 
b) unilateral, discricionário e precário, para atender interesse predominantemente particular. 
c) bilateral e vinculado, efetivado mediante a celebração de um contrato com a administração pública, de 
forma a atender interesse eminentemente público. 
d) discricionário e unilateral, empregado para atender a interesse predominantemente público, formalizado 
após a realização de licitação. 
Comentários 
Alternativa correta, letra B. 
A autorização para utilização de bens públicos é ato administrativo unilateral, discricionário e precário e 
como a própria alternativa dispõe serve para atender a interesse predominantemente particular. 
 
São, pois, características da autorização de uso de bem público: 
 
 
 
19 
40 
 
A principal característica da autorização é o predomínio do interesse do particular, cabendo-lhe – segundo 
seu interesse – utilizar ou não o bem autorizado. 
Exemplo: Fechamento de uma rua para organização de uma festa pela associação de moradores de um 
bairro residencial; 
5.2 - Permissão de uso de bem público 
Segundo Fernanda Marinela (2017, pg. 909): 
A permissão de uso de bem público é um ato administrativo unilateral, discricionário e 
precário, em que a Administração autoriza que certa pessoa utilize privativamente um bem 
público, atendendo ao mesmo tempo aos interesses público e privado. 
Trata-se de ato ainda discricionário e precário, mas que possui segurança maior que a autorização de uso. 
Contudo, também poderá ser revogável a qualquer tempo sem a necessidade de indenização ao particular. 
Quanto à prévia necessidade de licitação, Carvalho Filho estabelece ser necessária (2015, pg. 1217): 
sempre que for possível e houver mais de um interessado na utilização do bem, evitando-
se favorecimentos ou preterições ilegítimas. Em alguns casos especiais, porém, a licitação 
será inexigível, como, por exemplo, a permissão de uso de calçada em frente a um bar, 
restaurante ou sorveteria. 
Assim, embora sejam atos administrativos, a doutrina entende pela necessidade de prévia licitação para as 
permissões de uso de bem público. A origem de tal pensamento está no artigo 31, da Lei 9.074/95 
(ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.046): 
Art. 31. Nas licitações para concessão e permissão de serviços públicos ou uso de bem 
público, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou executivo 
podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obras ou 
serviços. 
Ato Discricionário
Precário
Sem prazo de duração
Sem prévia licitação
Revogável a qualquer tempo 
sem indenização
 
 
 
20 
40 
 
São, pois, características da permissão de uso de bem público: 
 
Exemplo de utilização de permissão de uso de bem público é a instalação de banca de jornais em uma praça 
pública. 
 
Quais as diferenças entre a autorização e a permissão de uso de bem público? 
As diferenças básicas existentes entre a autorização e a permissão de uso de bem público são 
(ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.046): 
i. Na permissão é mais relevante o interesse público, enquanto na autorização ele é secundário; 
ii. Na permissão o uso do bem com a destinação para a qual foi permitido é obrigatória. Na autorização 
o uso é facultativo, a critério do particular; 
iii. A permissão deve, regra geral, ser precedida de licitação; a autorização nunca é precedida de 
licitação; 
Ato Discricionário
Precário
Sem prazo de duração
Necessária prévia licitação, apesar 
de se um ato administrativo
Revogável a qualquer tempo sem 
indenização
 
 
 
21 
40 
5.3 - Concessão de uso de bem público 
Enquanto as autorizações e permissões são ATOS administrativos, a concessão de uso de bem público é um 
CONTRATO. Trata-se de (CARVALHO FILHO, 2015, pg. 1.218): 
Contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere a pessoa determinada o uso 
privativo de bem público, independente do maior ou menor interesse público da pessoa 
concedente. 
Utiliza-sea concessão em contratos de maior vulto, onde o particular faz significativos investimentos e 
assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros elevados que não se justificariam, salvo pela 
possibilidade de utilização de bem público por prolongado prazo e com segurança na utilização. 
Tratando-se de contrato administrativo é absolutamente necessária a realização de prévia licitação, razão 
pela qual o ato não é precário. Cabível, portanto, o direito a indenização ao particular em caso de rescisão 
se a causa não for a ele imputável. 
Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2015, pg. 1.047): 
sendo contrato, a concessão incontroversamente deve ser precedida de licitação (salvo se 
presente alguma hipótese de dispensa ou inexigibilidade), não é precária, é sempre 
outorgada por prazo determinado e só admite rescisão ( e não revogação) nas hipóteses 
previstas em lei. Ademais, a extinção antes do prazo enseja indenização ao particular, 
quando não decorra de causa a ele imputável. 
A depender da remuneração pela utilização do bem público, a concessão de uso poderá ser gratuita ou 
remunerada. 
 
Assim, são características da concessão de uso de bem público: 
 
 
 
22 
40 
 
5.4 - Concessão de Direito Real de Uso 
A Concessão de Direito Real de Uso constitui um direito de natureza real. Não se trata, portanto, de um mero 
direito pessoal e consiste em um contrato que confere ao particular um direito real resolúvel por prazo certo 
ou indeterminado, de forma remunerada ou gratuita (ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.049). 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2015, pg. 1.221): 
Concessão de direito real de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público 
confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço 
aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinantemente, o justificaram. 
Está prevista no DL 271/1967 e é, portanto, exclusivo para a União: 
Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada 
ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins 
específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, 
edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das 
comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de 
interesse social em áreas urbanas. 
§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou 
por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial. 
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno 
para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, 
administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas. 
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu termo, desde que o concessionário dê ao imóvel 
destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula 
resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza. 
Contrato Administrativo
Não Precário
Com prazo de duração
Necessária prévia licitação
Rescisão nas hipóteses legais com
indenização (se a causa não for 
imputada ao concessionário)
 
 
 
23 
40 
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato 
inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre 
coisas alheias, registrando-se a transferência. 
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a 
anuência prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) 
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, 
quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e (Incluído pela Lei 
nº 11.481, de 2007) 
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os 
termos do inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição Federal. 
Como se trata de um direito real e não pessoal, a CDRU transfere-se por ato inter vivos ou por sucessão 
legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a transferência 
(ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.049). 
A Lei 8.666/93 determina que haja licitação na modalidade concorrência, sendo o critério aquele de 
julgamento o maior lance ou oferta, caso se trate de concessão onerosa, sendo dispensadas em casos 
específicos (artigo 17). 
Artigo 23. 
§ 3º A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu 
objeto, tanto na compra ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, 
como nas concessões de direito real de uso e nas licitações internacionais, admitindo-se 
neste último caso, observados os limites deste artigo, a tomada de preços, quando o órgão 
ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando não 
houver fornecedor do bem ou serviço no País. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
Artigo 17, inciso I: 
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais 
da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos 
fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, 
atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei nº 11.952, de 2009) 
5.5 - Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – Estatuto da Cidade 
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) previu a utilização de concessão de uso especial para fins de moradia 
como forma de regularizar a propriedade urbana nos Municípios. 
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: 
V – institutos jurídicos e políticos: 
h) concessão de uso especial para fins de moradia; 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11481.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11481.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11481.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L11952.htm#art39
 
 
 
24 
40 
Trata-se de dispositivo já previsto no artigo 183 da Constituição Federal. Contudo, os dispositivos relativos 
ao tema do Estatuto das Cidades foram vetados, sendo hoje a matéria regulada pela MP 2.220/2001 com as 
recentes alterações da Lei 13.465/2017. 
De acordo com o artigo 183, da Constituição Federal a usucapião pró-moradia é devido em favor de quem 
possuir como sua por cinco anos ininterruptos e sem oposição, área de até 250m². Todavia, o possuidor não 
pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural e deve utilizar o referido bem para sua moradia ou de 
sua família. 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua 
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de 
outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou 
a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 
Tal direito não se aplica, naturalmente, aos imóveis públicos, nos termos do parágrafo 3º: 
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Mas professor, se a questão da regularização fundiária é tão importante, o que fazer 
quando pessoas de ocupam imóveis públicos? 
O legislador não ficou omisso quanto à realidade social brasileira que inclui a existência de diversas 
ocupações irregulares, inclusive, em imóveis públicos. Mas se a Constituição Federal veda a aquisição destes 
imóveis por usucapião, como proceder à regularização fundiária? 
A Medida Provisória 2.220/2001 (recentemente alterada quanto às datas pela MP 759/2016 convertida na 
Lei13.465/2017) criou o instituto denominado de Concessão de Uso Especial para fins de moradia. 
Segundo o artigo 1º: 
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel 
público situado em área com características e finalidade urbana, e que o utilize para sua 
moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia 
 
 
 
25 
40 
em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a 
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao 
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais 
de uma vez. 
§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse 
de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão. 
Assim, a pessoa que detiver - até 22 de dezembro de 2016 - a posse mansa, pacífica e ininterrupta de imóvel 
público urbano de até duzentos e cinquenta metros quadrados por cinco anos e que o utilize par sua moradia 
ou de sua família, terá o direito à concessão de uso especial para sua moradia. 
Contudo, não poderá tal pessoa ser concessionário ou proprietário a qualquer título de outro imóvel urbano 
ou rural. 
Percebam que os requisitos para a concessão de uso especial para fins urbanísticos são bem parecidos com 
os requisitos da usucapião pró moradia e tem cabimento exatamente em razão de os imóveis públicos não 
poderem se adquiridos por usucapião. 
Referida concessão será gratuita e não será reconhecida ao mesmo cessionário por mais de uma vez. Além 
disso, o herdeiro legítimo do posseiro, desde que resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão, 
poderá continuar de pleno direito na posse de seu antecessor. 
E se a posse no imóvel público for uma ocupação coletiva de várias famílias? 
A Medida Provisória também previu esta situação e estabeleceu a possibilidade da concessão de uso especial 
para fins urbanísticos coletiva. Ainda que os imóveis tenham mais de duzentos e cinquenta metros 
quadrados, se a ocupação for coletiva e não for possível identificar a individualização dos terrenos, será 
possível a concessão para fins urbanísticos de forma coletiva. 
Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinquenta metros 
quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua 
moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível 
identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de 
moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam 
proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
Igualmente o limite temporal estabelecido foi o dia 22 de dezembro de 2016 e o parágrafo 1º ainda 
estabeleceu a possibilidade de somar a posse do atual possuidor com a de seu antecessor: 
§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar 
sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas. 
 
 
 
26 
40 
E como fica o cálculo da parcela de cada possuidor? 
De acordo com os parágrafos 2º e 3º, do artigo 2º, a cada possuidor será atribuída uma fração ideal, 
independentemente do tamanho da área que efetivamente ocupa, a não ser que haja um acordo escrito 
entre os ocupantes onde se discrimina frações ideais diferenciadas. 
Contudo, a fração ideal de cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinquenta metros 
quadrados. 
§ 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual fração ideal 
de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um 
ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais 
diferenciadas. 
§ 3o A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e 
cinquenta metros quadrados. 
Por fim, tais direitos dos artigos 1º e 2º também serão garantidos aos ocupantes regularmente inscritos de 
imóveis públicos com até duzentos e cinquenta metros quadrados e que estejam situados em área urbana, 
quanto a imóveis da União, Estados, DF e Municípios (artigo 3º). 
E se o imóvel ocupado pelas famílias estiver localizado em uma área de risco? 
Neste caso, caberá ao Poder Público garantir o direito à concessão de uso especial para fins urbanísticos em 
local diverso: 
Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder 
Público garantirá ao possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro 
local. 
Além disso, poderá o Poder Público também escolher local diverso quando o imóvel ocupado for (artigo 
5º): 
I - de uso comum do povo; 
II - destinado a projeto de urbanização; 
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos 
ecossistemas naturais; 
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou 
V - situado em via de comunicação. 
E qual o procedimento para se obter o título de concessão? 
 
 
 
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40 
O título de concessão poderá ser obtido pela via administrativa perante o órgão competente da 
Administração Pública que terá o prazo de doze meses para decidir o pedido, a contar da data de seu 
protocolo. 
E, se o imóvel for pertencente ao Estado ou à União, caberá ao interessado instruir o pedido com certidão 
municipal que ateste a localização do imóvel em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante 
ou de sua família. 
Acaso recusado o pedido administrativo ou ainda em caso de omissão do Poder Público, será cabível a via 
judicial para regularizar a propriedade. Neste caso, a concessão de uso especial para fins de moradia será 
declarada pelo juiz mediante sentença. 
Destaque-se a questão do registro: 
§ 4º O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito 
de registro no cartório de registro de imóveis. 
Reconhecido o direito à concessão de uso especial para fins urbanísticos, poderá o 
concessionário transferir seu direito? 
 Sim. Esta a disposição expressa do artigo 7º, da MP 2.220/2001: 
Art. 7o O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por 
ato inter vivos ou causa mortis. 
E como funciona a extinção do direito à concessão? 
O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se em caso de o concessionário dar ao 
imóvel destinação diversa da moradia para si ou de sua família. Além disso, o direito também será extinto 
acaso o concessionário venha a adquirir a propriedade ou a concessão de outro imóvel urbano ou rural. 
A extinção de tal direito será averbada no correspondente cartório de registro de imóveis, por meio de 
declaração do Poder Público concedente. 
5.6 - Autorização de Uso na MP 2.220/2001 
Por fim, destacamos os artigos 9º e 10º da Medida Provisória em epígrafe que estabelecem a autorização de 
uso em caso de imóveis comerciais e as definições do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. De 
acordo com o artigo 9º: 
Art. 9º É facultado ao Poder Público competente conceder autorização de uso àquele que, 
até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área 
características e finalidade urbana para fins comerciais. (Redação dada pela Medida 
Provisória nº 759, de 2016) 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Mpv/mpv759.htm#art66
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Mpv/mpv759.htm#art66
 
 
 
28 
40 
Perceba, que esta autorização – ato mais precário que a concessão – ocorre quanto aos imóveis públicos 
que possuam fins comerciais (e não de moradia) e será conferidade forma gratuita. 
O prazo do possuidor pode ser acrescido ao de seus antecessores, para fins de contagem dos cinco anos e a 
poderá ser concedida em terreno diverso acaso ocorram algumas das hipóteses dos artigos 4º e 5º (área de 
risco ou áreas de interesse público. Rememorando: 
Art. 4º No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder 
Público garantirá ao possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em 
outro local. 
Art. 5º É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 
1º e 2º em outro local na hipótese de ocupação de imóvel: 
I - de uso comum do povo; 
II - destinado a projeto de urbanização; 
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos 
ecossistemas naturais; 
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou 
V - situado em via de comunicação. 
5.7 - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano 
A MP 2.220/2001 também criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, órgão consultivo e 
deliberativo, integrante da Presidência da República, com as seguintes atribuições: 
I - propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de 
desenvolvimento urbano; 
II - acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento 
urbano, em especial as políticas de habitação, de saneamento básico e de transportes 
urbanos, e recomendar as providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos; 
III - propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se sobre 
propostas de alteração da legislação pertinente ao desenvolvimento urbano; 
IV - emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei no 10.257, de 10 de julho 
de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano; 
V - promover a cooperação entre os governos da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios e a sociedade civil na formulação e execução da política nacional de 
desenvolvimento urbano; e 
VI - elaborar o regimento interno. 
Cabe-nos, por segurança, conhecer a estrutura do CNDU disposta nos artigos 11 e seguintes da referida MP: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm
 
 
 
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Art. 11. O CNDU é composto por seu Presidente, pelo Plenário e por uma Secretaria-
Executiva, cujas atribuições serão definidas em decreto. 
Parágrafo único. O CNDU poderá instituir comitês técnicos de assessoramento, na forma 
do regimento interno. 
Art. 12. O Presidente da República disporá sobre a estrutura do CNDU, a composição do 
seu Plenário e a designação dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comitês 
técnicos. 
Art. 13. A participação no CNDU e nos comitês técnicos não será remunerada. 
Art. 14. As funções de membro do CNDU e dos comitês técnicos serão consideradas 
prestação de relevante interesse público e a ausência ao trabalho delas decorrente será 
abonada e computada como jornada efetiva de trabalho, para todos os efeitos legais. 
5.8 - Cessão de Uso 
A cessão de uso é (MARINELA, 2017, pg. 911): 
a utilização especial em que o Poder Público permite, de forma gratuita, o uso de bem 
público por órgão da mesma pessoa ou de pessoa diversa, com o propósito de desenvolver 
atividades benéficas para a coletividade, com fundamento na cooperação entre as 
entidades públicas e privadas. 
Para José dos Santos Carvalho Filho, a grande diferença entre esta cessão e as demais formas de utilização 
dos bens públicos até agora vistas, fundamenta-se no benefício coletivo decorrente da atividade 
desempenhada pelo cessionário. 
O mais comum é que a Administração ceda bens entre órgãos da mesma pessoa (Secretaria de Justiça cede 
prédio para a Secretaria de Administração do mesmo Estado), mas pode ocorrer a cessão entre órgãos de 
entidades públicas diversas ou para pessoas privadas que desempenhem finalidades não lucrativas (2015, 
pg. 1.228). 
Segundo afirmou a FCC (DPE-MA - 2009): 
Em relação aos bens públicos e de acordo com a Lei Federal nº 8.666/93 e alterações, é 
correto afirmar que os bens imóveis de uso comum e os de uso especial não podem ser 
alienados a particulares enquanto conservarem esta qualidade, mas podem ter seu 
domínio transferido a outro ente público, observados os requisitos legais, sem perderem a 
afetação. 
6 - Benfeitoria em Bem Público irregularmente ocupado 
De acordo com o artigo 1.219 do Código Civil, o possuidor de boa-fé tem direito à indenização das 
benfeitorias necessárias e úteis, restando consolidado o entendimento pelo STJ que tal direito de retenção 
abrange também as acessões (construções e plantações) nas mesmas circunstâncias. 
 
 
 
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Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e 
úteis, bem como, quanto às voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o 
puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer o direito de retenção pelo valor das 
benfeitorias necessárias e úteis. 
Ocorre que, para o STJ, nos casos em que o bem público foi ocupado irregularmente, a pessoa não tem 
direito de ser indenizada pelas acessões feitas, assim como não tem direito à retenção pelas benfeitorias 
realizadas, mesmo que fique provado que a pessoa estava de boa-fé. 
É que a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse, mas mera detenção, 
possuindo, portanto, natureza precária. 
Segundo consolidou o STJ, a posse é o direito reconhecido a quem se comporta como proprietário, não 
havendo como reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa ser proprietário. Assim, a 
ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como posse, mas como mera 
detenção. 
Ademais, eventual inércia ou omissão da Administração não tem o efeito de afastar ou distorcer a aplicação 
da lei. O imóvel público é indisponível, de modo que eventual omissão dos governos implica 
responsabilidade de seus agentes, nunca vantagem de indivíduos às custas da coletividade. 
Por fim, não se pode afirmar que tal ato configurará enriquecimento sem causa da Administração, eis que 
esta provavelmente terá um custo para demolir a construção feita ou, no máximo regularizá-la para adequá-
la à legislação vigente, dada a provável inutilidade do imóvel, sendo incoerente tal afirmação. 
Neste sentido: 
Súmula 619 - STJ - A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de 
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
O Século XX vem superar a ideia liberal clássica de que o direito de propriedade é um direito praticamente 
absoluto. As atuais constituições ocidentais passaram a dar um especial destaque ao interesse social da 
propriedade. 
Na Constituição Federal de 1988, há diversos dispositivos com a inteligência de que a propriedade deve 
cumprir sua função social como corolário da supremacia do interesse público sobre o dos particulares. 
Constituição Federal 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se 
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à 
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
XXII - é garantido o direito de propriedade; 
 
 
 
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40 
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; 
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade 
pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, 
ressalvados os casos previstos nesta Constituição; 
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de 
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, 
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem porobjetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais 
de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de 
expansão urbana. 
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização 
em dinheiro. 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não 
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado 
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão 
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em 
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros 
legais. 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, 
o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa 
indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, 
resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja 
utilização será definida em lei. 
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, 
segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado; 
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; 
III - observância da 
s disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
 
 
 
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Por fim, quanto ao patrimônio cultural, dispõe a CF no artigo 216, parágrafo 1º: 
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o 
patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento 
e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. 
Sendo certo que nem todas as modalidades de intervenção do Estado na propriedade estão previstas na 
Constituição Federal, passemos ao estudo pormenorizado de cada uma delas. 
1 - Modalidades de Intervenção do Estado na Propriedade 
São seis as modalidades de intervenção do Estado na propriedade: 
a) Limitação Administrativa; 
b) Servidão Administrativa 
c) Ocupação Temporária; 
d) Requisição; 
e) Tombamento 
f) Desapropriação; 
Vejamos uma a uma. 
1.1 - Limitação Administrativa 
A limitação administrativa é um ato genérico por meio do qual o poder público impõe a proprietários 
indeterminados obrigações com o objetivo de fazer com que aquela propriedade atenda à sua função social. 
Tratam-se, assim, de medidas de caráter geral direcionadas a todos os proprietários daquela determinada 
região, fundamentadas no poder de polícia do Estado, “gerando para os proprietários obrigações positivas 
ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social” (DI 
PIETRO). 
Podem ser instituídas em lei ou regulamento de qualquer ente da Administração e, por constituírem 
imposições gerais destinadas a propriedades indeterminadas, não ensejam nenhuma indenização por parte 
do Poder Público em favor dos proprietários. 
Na generalidade dos casos, a limitação administrativa é gratuita, surgindo o dever de indenizar tão somente 
em casos de redução do valor econômico do bem. Todavia, o proprietário do bem não fará jus a qualquer 
direito indenizatório se tiver adquirido o bem após a limitação administrativa já ter sido imposta. 
Ressalte-se que os danos causados em caso de limitação administrativa devem ser objeto de ação pessoal, 
cujo prazo prescricional é de cinco anos. Ex: Limitação à altura dos prédios em determinada região da cidade. 
 
 
 
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1.2 - Servidão Administrativa 
Já a servidão administrativa é uma restrição específica que atinge parcial e concretamente o direito de 
propriedade, incidindo sobre o caráter exclusivo de propriedades determinadas. A servidão consiste em uma 
obrigação de tolerar ou deixar fazer e autoriza o Poder Público a usar da propriedade imóvel do particular 
para assegurar a realização e conservação de obras e serviços de utilidade pública. 
Tem-se, pois, as seguintes características: 
i. Ônus real; 
ii. Incidente sobre bem particular (imóvel alheio); 
iii. Com o fim de permitir uma utilidade pública; 
A servidão pode ser instituída por acordo administrativo ou através de sentença judicial e, por constituírem 
direito real de uso, devem ser averbadas no respectivo Registro de Imóveis. Exemplo de servidão, tem-se a 
passagem de rede elétrica (fios de alta tensão) por dentro da propriedade. 
A regra é que a servidão não gere qualquer direito a indenização ao proprietário. 
Será cabível, contudo, o direito à indenização em caso de o ônus imposto ao proprietário ser tão elevado 
que cause algum dano à propriedade (referida indenização será prévia). Contudo, a indenização não pode 
elevar-se até o montante do valor da propriedade, pois que sob esta não foi imposta a supressão, mas mera 
restrição. 
 
Mas professor, qual a diferença entre limitação e servidão? 
Enquanto a limitação administrativa é uma restrição geral e gratuita imposta indeterminadamente às 
propriedades particulares em benefício da coletividade, a servidão administrativa é um ônus real sobre 
determinada e específica propriedade privada, mediante indenização pelo Poder Público (se houver prejuízo 
para o proprietário) para propiciar a execução de algum serviço público. 
A diferença entre os institutos, pois, é que na restrição sobre o caráter absoluto da propriedade (limitação 
administrativa) minoram-se os poderes do uso, gozo ou fruição do proprietário sobre a sua propriedade e 
na servidão administrativa (restrição sobre o caráter exclusivo da propriedade), o proprietário é obrigado a 
suportar que outrem também usufrua de sua propriedade em prol da coletividade. 
 
 
 
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40 
1.3 - Ocupação Temporária 
A ocupação temporária é uma restrição estatal que atinge o caráter exclusivo da propriedade, fundada na 
necessidade pública normal de realização de obras ou exercício de atividades. Trata-se de intervenção 
provisória e que incide tão somente em razão da necessidade que pode ter o Estado de utilizar, 
temporariamente, um imóvel particular para realização de obras públicas ou execução de serviços públicos. 
Há o dever de indenizar, apenas acaso haja dano à propriedade, eis que em geral processa-se a ocupação de 
bens imóveis desocupados ou improdutivos. Em verdade, apenas haverá o dever de indenizar acaso haja 
algum prejuízo ao proprietário do bem. Ex: ocupação de terreno para guardar o maquinário necessário a 
construção de rodovia. 
A instituição da ocupação dá-se por meio de ato da administração, sem necessidade de apreciação prévia 
do Poder Judiciário. Contudo, há uma exceção. 
Trata-se da hipótese de ocupação temporária de imóveis contíguos a imóveis desapropriados. A previsão do 
artigo 36, do Decreto Lei 3.365/41 é expressa: 
Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, 
de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante 
prestará caução, quando exigida. 
1.4 - Requisição 
Já a requisição administrativa, diz com a utilização pelo Estado de bens móveis e imóveis, ou mesmo de 
serviços prestados por particulares, em face de situações de iminente perigo. A indenização será sempre 
posterior e acaso haja dano. 
Segundoo inciso XXV, do artigo 5º, da CF: 
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de 
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; 
A requisição administrativa não se confunde, pois, com a ocupação temporária, visto que possui fundamento 
em uma situação de iminente perigo, enquanto a ocupação fundamenta-se em uma necessidade normal de 
interesse público. 
1.5 - Tombamento 
O tombamento trata-se de restrição estatal na propriedade privada, que se destina especificamente à 
proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, assim considerando o conjunto de bens móveis e 
imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público. Poderá gerar direito a indenização 
acaso gere desvalorização do bem. 
São impostas algumas obrigações ao proprietário do bem tombado, dentre elas a de fazer todas as obras 
que forem necessárias para a conservação da coisa. Ressalte-se que é possível o destombamento do bem, 
 
 
 
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tratando-se de ato de cancelamento do tombamento, motivado pelo desaparecimento dos motivos que 
levaram o bem a ser tombado. 
Importante: A responsabilidade de reparar e conservar o imóvel tombado é, em princípio, 
do proprietário, salvo se ficar demonstrado que ele não dispõe de recursos para proceder 
à reparação. 
As regras do tombamento estão previstas no Decreto-Lei 25/37. 
Professor, como este ponto pode ser cobrado em prova? 
Penso que uma questão interessante a ser cobrada aqui diz com a possibilidade de entes 
“menores” tombarem bens de entes “maiores”. Em resumo, pode um Município tombar um 
bem imóvel da União? 
Há restrições quanto ao tombamento relacionadas à hierarquia federativa? 
De acordo com o artigo 5o, do Decreto-Lei 25/37, possível o tombamento de bens públicos: 
Art. 5º O tombamento dos bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios se fará 
de ofício, por ordem do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, 
mas deverá ser notificado à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa 
tombada, afim de produzir os necessários efeitos. 
Contudo, há que se analisar se possível o tombamento feito por entes menores de bens pertencentes a entes 
maiores. 
Há quem defenda que o parágrafo 2o, do artigo 2o, do Decreto 3.365/41 prevê o princípio da hierarquia 
federativa, sendo, por isso, vedado aos entes menores intervirem na propriedade dos entes maiores sob 
qualquer modalidade. 
§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser 
desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao 
ato deverá preceder autorização legislativa. 
Contudo, há quem defenda a possibilidade de tombamento entre entes federados indistintamente, seja de 
baixo para cima ou de cima para baixo. 
Esta corrente defende que o dispositivo acima transcrito possui constitucionalidade duvidosa ao criar uma 
hierarquia entre os entes federados, sustentando, ainda que a norma aplica-se especificamente à 
desapropriação, devendo ser interpretada restritiva e não ampliativamente. 
O STJ já decidiu uma vez em 2005 que é possível a instituição de tombamento de bem estadual por 
Município: 
 
 
 
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ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL. 
1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a 
competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional. 
2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em 
transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação. 
3. O Município, por competência constitucional comum – artigo 23, III –, deve proteger os 
documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, 
as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. 
4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a 
limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de 
desapropriar bem do Estado. 
5. Recurso improvido. 
(RMS 18.952/RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 
26/04/2005, DJ 30/05/2005) 
 
(FGV/OAB-XX Exame - 2016) O Estado Alfa e os Municípios Beta e Gama, localizados naquele Estado, 
celebraram protocolo de intenções para a constituição de consórcio público para atuação na área de 
saneamento, dispondo que o consórcio teria personalidade jurídica de direito público. No protocolo de 
intenções está prevista a outorga de concessão, permissão e autorização de serviços públicos pelo 
consórcio, além da possibilidade de promover desapropriações e instituir servidões. 
Sobre a hipótese apresentada, assinale a afirmativa correta. 
a) O consórcio é ente desprovido de personalidade e, portanto, não é válida a previsão contida no protocolo 
de intenções. 
b) O consórcio em referência não poderá ser constituído sem a obrigatória participação da União entre os 
seus consorciados. 
c) Após a constituição do consórcio, poderá ele promover desapropriação, pois prevista no protocolo, mas 
a declaração de utilidade pública não pode ser feita pelo consórcio. 
d) Com a assinatura do protocolo de intenções por todos os entes participantes, estará constituído o 
consórcio em referência. 
Comentários: 
Gabarito, letra C. 
 
 
 
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40 
As servidões administrativas podem ser instituídas tanto por acordo administrativo quanto por sentença 
judicial. Trata-se de restrição ao direito de propriedade onde são aplicadas genericamente as regras do 
Decreto Lei 3.365/41, a exemplo do artigo 40: 
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta 
lei. 
Às servidões aplicam-se, portanto, as regras de desapropriação quanto ao estabelecimento pela via judicial. 
Assim como na desapropriação, os atos materiais da servidão podem ser executados pelo concessionário de 
serviço público. Poderá, pois, o concessionário promover / executar a instituição da servidão administrativa, 
desde que expressamente previsto em lei ou contrato, tal qual previsto no artigo 3º, do Decreto-Lei 
3.365/41: 
Decreto-Lei 3.365/41 
Art. 3º Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público 
ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover desapropriações 
mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato. 
Por outro lado, não poderão os concessionários declarar o bem como de utilidade pública, haja vista tratar-
se de competência exclusiva do Poder Público competente, nos termos do artigo 29, IX da Lei 8.987/95: 
Lei 8.987/95. Art. 29. Incumbe ao poder concedente: 
IX - declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidão 
administrativa, os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, promovendo-a 
diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a 
responsabilidade pelas indenizações cabíveis; 
No mesmo sentido, o art. 6º do Decreto-Lei nº 3.365/41 é peremptório ao disciplinar que a Declaração de 
Utilidade Pública é realizada pelo Chefe do Executivo, motivo pelo qual o consórcio não poderá realizar tal 
feito: 
Art. 6oA declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, 
Governador, Interventor ou Prefeito. 
 
(FGV/OAB-III Exame - 2010) Com relação à intervenção do Estado na propriedade, assinale a alternativa 
correta. 
 
 
 
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a) A requisição administrativa é uma forma de intervenção supressiva do Estado na propriedade que 
somente recai em bens imóveis, sendo o Estado obrigado a indenizar eventuais prejuízos, se houver dano. 
b) A limitação administrativa é uma forma de intervenção restritiva do Estado na propriedade que 
consubstancia obrigações de caráter específico e individualizados a proprietários determinados, sem afetar 
o caráter absoluto do direito de propriedade. 
c) A servidão administrativa é uma forma de intervenção restritiva do