CADERNO DIREITO ADMINISTRATIVO III; MARCUS SEIXAS AV1

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Gabriel Almeida Leal 
T6A 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO III 
 
Introdução ao curso 
 
Intervenção do Estado na Propriedade Privada 
A intervenção do Estado na propriedade privada é justificada pelo valor da Supremacia do 
Interesse Público, valor constitucional que estabelece que o interesse público, titularizado pelo 
Estado, justifica a intervenção do poder público na propriedade privada, a despeito da garantia 
da propriedade privada. 
O que é Propriedade Privada na Constituição Federal? 
A Propriedade Privada é um direito fundamental previsto na CF e não é um direito pleno e 
absoluto (não existem direitos plenos e absolutos no ordenamento jurídico brasileiro). Com 
base no arquivo 5° da Constituição Federal, a propriedade privada deve atender uma função 
social. 
O Artigo 5°, XXIV prevê a desapropriação da propriedade privada visto que nenhum direito é 
absoluto. A desapropriação pode ocorrer pela desapropriação urbanística sancionatória, que é 
quando o Estado interfere e recondiciona/condiciona certas propriedades para que haja o 
cumprimento de sua função social. 
 
ESPÉCIES DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA 
São 6 espécies de intervenção estatal na propriedade privada, são elas: desapropriação, 
tombamento, servidão administrativa, requisição administrativa, limitações administrativas e 
ocupações temporárias. 
Desapropriação: É a modalidade mais danosa visto que existe a perda da propriedade pelo 
particular. Na maioria das vezes o cidadão é indenizado, indenização essa que é feita 
normalmente em dinheiro e de maneira prévia a desapropriação. Existem situações que o 
indenizado só recebe a indenização após a desapropriação. Pode haver desapropriação sem 
indenização, sobretudo quando for mediante sanção. 
Tombamento: destina-se a proteção do patrimônio cultural brasileiro, podem ser bens móveis 
e imóveis. 
Ocupação temporária: Pode haver ou não indenização. O Estado utiliza o serviço 
temporariamente. São serviços públicos normais, exemplo: eleições (utiliza das escolas para 
local de votação), obras públicas. 
Requisição administrativa: Não é um pedido, é uma ordem de que o cidadão disponibilize 
temporariamente para a administração bens móveis, imóveis, serviços. Somente depois que se 
resolve indenização e valores. Só pode acontecer em situações de emergência ou calamidade 
pública e a força policial poderá ser utilizada pelo agente público para que a requisição seja 
cumprida. 
Limitações administrativas: Normas de caráter geral e abstrato, sempre firmada por lei. É 
diferente de desapropriação porque o agente sabe quem está desapropriando. Na limitação 
seria geral (nas obras até 200 metros do aeroporto não podem ter edificações com mais de 2 
andares). 
Servidões Administrativas: Decorre do transplante de um instituto do direito privado (que é a 
servidão) para o direito administrativo. Servidão consiste em uma imposição de uma 
tolerância. Visa fazer o cidadão suportar uma restrição na sua propriedade, incorporar-se a 
servidão privada. Por exemplo: o estado quer passar uma fiação elétrica pela fazenda de um 
cidadão, ele deve suportar. Não se confunde com a limitação, porque aqui é um indivíduo 
específico. 
 
LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS: É uma determinação geral, pelo qual o Poder Público impõe 
a proprietários indeterminados obrigações de fazer ou não fazer, com o fim de garantir que a 
propriedade atenda a sua função social. 
1. Atos: gerais ou abstratos: ou seja, quando o estado faz a limitação administrativa, ele 
não sabe quem são as pessoas que serão afetadas e por isso é geral e abstrata. Isso 
diferencia a limitação administrativa das demais formas do estado intervir na 
propriedade privada. 
2. Tempo: definitividade; ela tem vigência por tempo indeterminado e são, em regra, 
definitivas e perpétuas. 
3. Motivo: interesses públicos abstratos; o que motiva a limitação administrativa é a 
proteção dos interesses públicos abstratos. Nos outros modos de intervenção a 
motivação é a viabilização de um serviço público. A ideia de interesse público abstrato 
é porque não existe um serviço público, por exemplo: construções na orla para 
promover o bem estar, conforto térmico, ambiente fresco. 
4. Indenizabilidade: não há (exceções discutidas pela doutrina); A limitação 
administrativa como uma regra geral não produz o dever de indenizar, o estado não 
possui o dever de indenizar. 
Exemplos apresentados pela doutrina sobre exceções: imagine que o cidadão tinha 
um imóvel de frente para a praia (não existia limitação administrativa naquele local), o 
cidadão comprou o imóvel com o objetivo de construir uma torre residencial de 20 
andares e vender os apartamentos. No dia seguinte ao início da obra, sai a regra do 
município de impor um limite de 10 andares a prédios naquela região. 
5. Incidência: bens móveis, imóveis e/ou serviços; Em Fernando de Noronha só é 
possível ter carros elétricos, logo é uma limitação administrativa sobre bens móveis. 
Todo hospital é obrigado a atender pacientes que cheguem em situação de urgência 
(risco de vida), ou seja, é uma limitação administrativa em serviços. Porém, a maior 
parte das limitações administrativas se impõe sobre bens imóveis (orla, construções 
próximas a aeroportos, etc). 
6. Correlação com o poder de polícia: Limitação administrativa se relaciona em alguma 
medida com a ideia de poder de polícia. 
 
SERVIDÕES ADMINISTRATIVAS: é um instituto de um direito real por meio do qual o poder 
público pode impor a tolerância de um determinado comportamento ao proprietário de um 
imóvel, você tem um proprietário dominante (poder público) e um proprietário serviente. 
- Decreto-Lei 3365/41 (lei de desapropriação): Feito por Vargas na época do Estado Novo. 
Trata da desapropriação por utilidade pública e também é utilizada por analogia para outros 
tipos de desapropriação. Por utilidade pública, o instituto legislativo que versa sobre o 
procedimento da desapropriação é aplicado analogicamente na servidão, no caso de ausência 
de lei. 
1. Atos individuais e concretos: afetam especificamente certos indivíduos e certos 
objetos; 
2. Tempo: definitividade; são em regra definitivas e perpétuas. 
3. Motivo: execução de serviço público 
4. Indenizabilidade: prévia condicionada ao prejuízo; pode haver indenização por parte 
do estado apenas se houver prejuízo ao administrado. O limite do valor da indenização 
é o valor do próprio imóvel. Deve ser estabelecida antes da servidão ocorrer. 
O pagamento pode ocorrer de maneira amigável e de maneira litigiosa: quando for 
de maneira amigável, o Estado e o proprietário lavram uma escritura pública de 
servidão no Tabelionato de notas definindo uma indenização, levando essa escritura 
no Ofício de Registro de Imóveis para averbar a escritura na matrícula do imóvel. 
Quando for de maneira litigiosa: haverá uma ação judicial que resultará em uma 
sentença, gerada pelo órgão jurisdicional competente, estabelecendo o pagamento de 
indenização pelo Estado ao proprietário, sendo que tal sentença será levada ao 
Cartório/Oficio de registro de imóveis para ser averbada na matrícula do imóvel. 
5. Incidência: bens imóveis 
6. Não há autoexecutoriedade (é necessário acordo ou sentença) 
 
OCUPAÇÕES TEMPORÁRIAS: só pode acontecer sobre bens imóveis. É a forma de intervenção 
que o Poder Público pratica usando transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à 
execução de obras e serviços públicos. O objetivo da ocupação temporária é permitir que o 
Poder Público deixe alocados em algum terreno desocupado, máquinas, equipamentos, 
barracas de operários, por pequeno espaço de tempo. 
Previsão legal: artigo 36 da lei de desapropriação. É permitida a ocupação temporária de 
terrenos não edificados, vizinhos a obras públicas e necessários à sua realização. 
Critério temporal: provisório; 
Atos: individuais e concretos; 
Motivo:Execução de obra ou serviço público; 
Indenizabilidade: indenizável na hipótese legal específica, que é o artigo 36 da lei de 
desapropriação, onde prevê que deve ser indenizado em caso de ocupação temporária para 
viabilizar a construção de obra; nos demais casos, pendente de demonstração de efetivo 
prejuízo, ou seja, quando o administrado comprovar um dano concreto. 
Incidência: Bens imóveis. 
Interpretação expansiva da Ocupação Temporária: A doutrina aplicou a este instituto uma 
interpretação expansiva, estabelecendo que a ocupação temporária não se aplicasse apenas à 
possibilidade de ocupação temporária de imóvel vizinho ao Estado, devendo ser um 
mecanismo de Poder Público de utilizar qualquer bem imóvel, edificado ou não, que estivesse 
associado a facilitação de execução de um serviço público. 
A jurisprudência federal acatou a interpretação doutrinária. Um exemplo disso são os 
colégios sendo disponibilizados para a população votar nas eleições. 
 
REQUISIÇÕES ADMINISTRATIVAS: Uma maneira do Estado interferir na propriedade privada 
visto que o Estado pode exigir que o administrado disponibilize bens móveis, imóveis ou 
serviços ofertados pelo particular para que o Estado possa lidar com situações de perigo 
público iminente ou de emergência. 
Atos: são atos individuais e concretos (afetam especificamente certos indivíduos e certos 
objetos); 
Critério Temporal: também são provisórias (não pode vigorar por tempo indeterminado), 
Motivo: atender ao perigo público iminente; 
Incidências: bens moveis, imóveis e serviços (o estado pode exigir que um determinado 
administrado disponibilize os seus serviços exclusivamente para o estado, exemplo: leitos de 
UTI requisitados pelo estado à algum hospital privado); 
Indenizabilidade: pode ser indenizada posteriormente, mas é preciso que o administrado 
demonstre a ocorrência de dano porque não existe previsão legal para indenização. 
Autoexecutoriedade e ausência de formalidades necessárias: ela se viabiliza de uma forma 
muito simplificada visto que ocorre em meio a perigo público eminente, basta o agente 
público se identificar como tal, motivar a requisição administrativa e o administrado tem a 
obrigação de cooperar para viabilizar a ocorrência da requisição. Caso o administrado se 
recuse a cooperar, o agente público pode utilizar de força policial para concretizar a requisição 
administrativa. 
Fundamento Legal genérico: tem previsão constitucional no artigo 5°, XXV. Mas tem outras 
leis para ocasiões especificas: Decreto-Lei 4.812/1942, que disciplina a requisição, tanto civil 
como militar; e o Decreto-Lei n°. 2/1966, que autoriza a requisição de bens ou serviços 
essenciais ao abastecimento da população. 
 
TOMBAMENTO: É uma modalidade de intervenção do Estado na propriedade privada que tem 
como objetivo proteger o patrimônio histórico e cultural brasileiro. O tombamento ocorre 
especificamente sob bens materiais, que são divididos entre bens móveis e bens imóveis. 
Art. 216 CF: Traz um escopo muito amplo dos bens que poderiam ser protegidos como 
patrimônio cultural brasileiro. O tombamento normalmente incide sobre bens imóveis, porém 
também pode incidir sobre bens móveis visto que no art. 216 traz a possibilidade de 
tombamento de um documento histórico. 
Objeto: O objeto do tombamento é a instituição de limites e restrições à fruição dos bens 
materiais. 
O tombamento é um ato individual e concreto que se dá sobre cada um bem imóvel ou móvel 
por meio de um procedimento com a participação do proprietário do bem que pode se 
defender caso não concorde. Não existe tombamento coletivo por meio de lei (tombamento 
de uma cidade ou bairro). O tombamento de uma cidade ou de um bairro deve ser feito por 
meio de vários tombamentos concretos e individuais, e não um tombamento genérico ou 
coletivo. Tombamento coletivo vai contra a instituição do tombamento, porque tombamento é 
um ato administrativo concreto e individual. 
O ato do tombamento é discricionário ou vinculado? A resposta dessa pergunta depende da 
perspectiva que está sendo observada. 
Se você olha pelo ponto de vista da apreciação da relevância cultural ou não do bem que está 
sendo tombado seria discricionário. Ou seja, quando o órgão está analisando se o órgão deve 
ser protegido ou não, é um ato discricionário. 
Se olha pela perspectiva do dever de tombamento, esse dever é vinculado. Exemplo: Se um 
órgão cultural decide que o bem é importante e deve ser protegido, então o órgão cultural 
deve tombar sem outra opção. Uma vez concluindo a obrigação de tombar o patrimônio 
cultural, outra opção não existe, logo é um ato vinculado. 
Processo administrativo do tombamento: O decreto Lei n° 25/1937 traz o procedimento do 
tombamento, o processo administrativo do tombamento irá variar conforme o órgão cultural 
responsável pela realização do mesmo. 
IPHAN: órgão cultural a nível federal - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. 
IPAC: órgão cultural a nível estadual (Bahia) - Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da 
Bahia. 
Todo órgão cultural tem seu Conselho consultivo: subdivisão do órgão (uma espécie de 
diretoria) formada por pessoas com relevante saber cultural, e essas pessoas sempre irão 
deliberar a respeito da repressão por meio do tombamento de determinados bens móveis ou 
imóveis. 
 
Efeitos do tombamento: O tombamento produz vários efeitos, tanto para o particular quanto 
para a comunidade em geral. Esses efeitos estão regulados no capítulo III do decreto Lei n° 25: 
ele produz um dever de conservação das coisas tombadas a custo do proprietário (art. 17). 
 
DESAPROPRIAÇÃO: Existem vários tipos de desapropriação 
Desapropriação por utilidade ou necessidade pública: Regulada pelo Decreto-lei n°. 3.365/41 
(Lei geral de desapropriação) 
A Lei geral da desapropriação trata do procedimento das desapropriações e das regras de 
indenização das desapropriações em geral, se aplicando também subsidiariamente as 
desapropriações por interesse social. 
O procedimento pode ser dividido em duas partes: 
1. Fase declaratória da utilidade pública ou interesse social: vai se dar por um ato 
praticado pelo chefe do poder executivo daquele ente federado que está promovendo 
a desapropriação através de um decreto. 
Decreto que declara de Utilidade Pública ou de Interesse Social determinado bem. 
Deve ser publicado no diário do município, DF ou união. Uma vez publicado esse 
decreto, começa a contar o prazo de 5 anos para que esse ente federado possa 
efetivamente desapropriar o imóvel, iniciando a fase executiva da desapropriação. Se 
passar 5 anos e não for iniciada a fase executiva esse decreto perderá o efeito, vai 
caducar. Se a administração após ter passado esses 5 anos sem ter feito a 
desapropriação achar novamente que chegou o momento de fazê-la, a administração 
pública precisará fazer um novo decreto, mas tem um problema: se for necessário 
fazer um novo decreto, a Administração Pública vai ter que respeitar o prazo mínimo 
de 1 ano sem poder fazer nenhum decreto de declaração de Utilidade Pública ou 
Interesse Social, ou seja, só a partir depois desse 1 ano que poderá fazer um novo 
decreto e começar a contar de novo o prazo de 5 anos. 
Ao ser publicado no diário o decreto, a administração pública poderá penetrar nos 
imóveis para tomar conhecimento do seu estado, para que assim possa fazer a 
avaliação do quantum indenizatório 
2. Fase executiva: existem dois caminhos possíveis: 
 Administração pública e administrado chegar a um acordo quanto ao valor da 
indenização: basta as partes celebrarem um acordo formal escrito que deixe claro 
que o imóvel está sendo desapropriado e celebrando a escritura provando a 
quitação da indenização e levar no tabelionato de notas (cartório); levar a 
escritura pública de desapropriação ao cartório. 
*Esse primeiro cenário em que tem um consenso é chamado de 
DESAPROPRIAÇÃO AMIGÁVEL. Apesardo nome, o que está ocorrendo não é uma 
venda do imóvel, porque o Estado está obrigando ele a ter o bem desapropriado, o 
consenso é apenas ao valor da indenização. 
 Administração Pública e administrado não chegarem a um acordo quanto ao valor 
da indenização. Assim terá que ocorrer uma ação judicial de desapropriação, após 
essa ação haverá uma sentença judicial, que vai fixar o valor dessa desapropriação. 
Tanto a sentença quanto a escritura publica de desapropriação vão ser levadas ao 
oficio de registro de imóveis (tabelionato de imóveis) para que com base nesses 
dois documentos a gente possa transferir a propriedade do administrado para a 
administração pública 
*O caso sem consenso é chamado de DESAPROPRIAÇÃO LITIGIOSA. 
Desapropriação por interesse social: A Lei n°. 4.132/62 (Lei de desapropriação por interesse 
social) regulamenta as hipóteses em que podem acontecer as desapropriações por interesses 
social. Mas em relação aos demais aspectos da desapropriação por interesse social, eles são 
regulados pelo Decreto-Lei n° 3.365/41. 
 
Art. 5°, XXIV, Constituição Federal: a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por 
necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização 
em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; 
O inciso XXIV abre a possibilidade para que nos termos previstos nessa Constituição seja 
possível a existência de outros tipos de desapropriação que não prevejam prévia e justa 
indenização em dinheiro. A regra é que toda desapropriação necessita ter justa e previa 
indenização em dinheiro, porém em outros casos também previstos na constituição, seria 
possível que acontecessem desapropriação sem que haja essa prévia e justa indenização. São 
eles: 
 
 
Desapropriação sancionatória urbanística: essa desapropriação ela tem uma restrição 
subjetiva, ou seja, somente os municípios podem praticar a desapropriação urbanística 
sancionatória. Essa é uma diferença significativa em relação as desapropriações para fins de 
utilidade pública ou interesse social visto que todos os entes federados poderiam desapropriar 
(União, Estados, Municípios, Distrito Federal). 
Nesse contexto, o art. 182 da Constituição Federal apresenta a prerrogativa dos Municípios de 
estabelecerem uma política de desenvolvimento urbano conforme diretrizes gerais fixadas em 
lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e assim 
garantir o bem estar de seus habitantes. 
Para concretizar que os municípios possam cuidar desses assuntos e assegurar a função da 
cidade e a função social da propriedade urbana, os municípios eles devem elaborar um Plano 
Diretor: planos diretores são documentos obrigatórios para cidades com mais de 20 mil 
habitantes e que formalizam e oficializam a política de desenvolvimento e expansão das 
cidades. Esse documento contempla diversos interesses ecológicos, demográficos, econômicos 
e políticos que dizem respeito ao modo como a cidade deve ser pensada, planejada e 
estruturada, como ela deve funcionar, etc. 
Ainda no art. 182, no § 2°, é estabelecido que a propriedade urbana cumpre a sua função 
social quando atende as exigências fundamentais expressas no Plano Diretor. Isso significa que 
a Desapropriação Urbanística Sancionatória é uma sanção que é aplicada a determinados 
proprietários e seus imóveis, sanção esta que é uma consequência jurídica que decorre do 
descumprimento da função social da propriedade urbana. Essa função social está formalizada 
no Plano Diretor. 
A violação a essa função social da propriedade urbana estabelecida no Plano Diretor, não vai 
trazer imediatamente como consequência a desapropriação do imóvel, porque no art. 182, §4° 
estabelece 3 diferentes consequências jurídicas para a violação dessa Função social da 
propriedade urbana, as quais deverão adotadas sucessivamente (na ordem em que são 
indicadas). A desapropriação Sancionatória Urbanística é a mais grave dessas 3 consequências. 
As consequências são as seguintes (art. 182, § 4°): 
I- A primeira providência seria determinar o parcelamento ou edificação 
compulsória daquele imóvel; Em hipótese de descumprimento dessa providência, 
o município pode adotar a segunda providência: 
II- O aumento do imposto predial e territorial urbano (IPTU) progressivamente no 
tempo; Ano a ano, durante no máximo 5 anos, o município poderá escalonar e 
aumentar o custo do IPTU como uma forma de desestimular a continuidade desse 
desatendimento a função social da propriedade urbana. 
No Direito Tributário, chamamos isso de Extrafiscalidade, ou seja, a função fiscal 
da tributação de alimentar os cofres públicos nem sempre é a única intenção por 
trás dos tributos. Muitas vezes a tributação é usada pelo Estado para estimular ou 
desestimular comportamentos. Por exemplo: o Estado brasileiro ele conduz 
políticas públicas de desestímulo ao consumo do cigarro e, por isso, o estado 
tributa em uma grande quantidade sobre os cigarros. 
III- Desapropriação com pagamento mediante os títulos da dívida pública, com prazo 
de resgate de até 10 anos em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o 
valor real da indenização e os juros legais. 
Nesse caso aqui, temos uma exceção ao inciso XXIV, art. 5°, CF. Na medida em que 
essa indenização para essa desapropriação não é paga em dinheiro e não é paga 
previamente. Essa indenização é paga em títulos da dívida pública e o prazo de 
resgate é em até 10 anos. Títulos da dívida pública são documentos que por meio 
dos quais o Estado se compromete a pagar um determinado valor em razão de um 
determinado fato, por exemplo: o tesouro direto. 
ESTATUTO DA CIDADE (LEI N° 10.257/2001): Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição 
Federal, é uma lei dirigida aos municípios. Nessa lei é possível encontrar algumas regras 
importantes sobre os temas abordados no tópico anterior, por exemplo: regras sobre o 
parcelamento, a edificação e a utilização compulsória dos imóveis, regras sobre IPTU 
progressivo no tempo e regras sobre a desapropriação com pagamento em títulos. 
 
 
Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária: 
No art. 184 da CF temos regras sobre a política agrícola e fundiária e da reforma agrária. Logo 
no caput do artigo já esclarece que compete a União desapropriar por interesse social para fins 
de reforma agrária. 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o 
imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização 
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de 
até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
Essa desapropriação também é um tipo de desapropriação sancionatória. Os títulos que 
indenizam o proprietário do imóvel rural nesse tipo de desapropriação são diferentes dos 
títulos que indenizam o proprietário do imóvel urbano do art. 182. São Títulos da dívida agrária 
resgatáveis no prazo de até 20 anos. 
A função social da propriedade rural é definida pela própria Constituição Federal no art. 186: a 
função social da propriedade rural é cumprida quando essa propriedade atende, 
simultaneamente, segundo critérios e graus de existência estabelecidos em lei, os seguintes 
requisitos: 
I- Aproveitamento racional e adequado do imóvel; 
II- Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio 
ambiente; 
III- Observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV- Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
Basicamente, a função social da propriedade rural protege 2 interesses: as relações de 
trabalho rural e a utilização racional e adequada dos recursos naturais e a proteção do meio 
ambiente. 
ESTATUTO DA TERRA (LEI N° 4.504/1964): Trata-se da lei que estabelecenormas de direito 
agrário, regulando os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins 
de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola. Traz algo relevante para 
nossa matéria em seu artigo 17: 
Art. 17. O acesso à propriedade rural será promovido mediante a distribuição ou a 
redistribuição de terras, pela execução de qualquer das seguintes medidas: 
a) desapropriação por interesse social; 
 
 
Expropriação: 
O art. 243 da Constituição Federal trata da expropriação. 
A expropriação é imposta pelo Estado aos administrados em razão de algumas questões 
ilícitas, mas elas não dão ao administrado o direito a qualquer indenização. E por isso, alguns 
doutrinadores dizem que expropriação não é desapropriação alegando que toda 
desapropriação tem que ter indenização 
Art. 243: A possibilidade da ocorrência de expropriação quando o Estado detectar culturas 
ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo, de forma que esses 
imóveis sejam expropriados sem direito a qualquer indenização. Serão destinados a reforma 
agrária se forem imóveis rurais ou a programas de habitação popular se forem imóveis 
urbanos, sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. 
Além disso, o parágrafo único desse artigo estabelece que qualquer bem de valor econômico 
que seja apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas, em locais 
onde ocorra a exploração de trabalho em condições análogas à escravidão, será confiscado e 
reverterá o seus valores (depois de um leilão) a um fundo especial com destinação específica 
na forma da lei. 
 
BENS PÚBLICOS 
Essa expressão pode ter duas acepções no âmbito do direito administrativo que precisam ser 
distinguidas. Numa primeira possibilidade (que não é a mais importante para nós), bens 
públicos seriam aqueles bens que estariam sujeitos ao poder de intervenção do estado na 
propriedade privada, são aqueles bens que o Estado pode requisitar, ocupar temporariamente, 
desapropriar, impor servidão, etc. Porém, não é em relação a essa acepção de bens públicos 
que iremos nos referir. Iremos tratar de um segundo sentido, que são aqueles bens privativos 
do Estado, são os bens que o Poder Público é proprietário privativo. Os bens privativos da 
administração pública são utilizados de várias formas diferentes e isso é refletido na 
diversidade do tratamento jurídico desses bens públicos. Eles simplesmente compõem o 
patrimônio público. Essa diversidade será refletida nas classificações que nós poderemos 
construir em torno desses bens públicos. 
Quem são os órgãos ou entidades da administração pública que possuem bens públicos? Essa 
resposta nos é dada pelo art. 98 do Código Civil: “São públicos os bens de domínio nacional 
pertencentes as pessoas jurídicas de direito público interno”, ou seja, os entes federados 
(União, DF, Estados e Municípios) e também sociedades de economia mista, empresas 
públicas, autarquias e fundações públicas. 
Ressalva: os bens das empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista). 
Nessas empresas estatais, parte dos bens dessas empresas são bens públicos e tem uma parte 
desses bens que são privados. 
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS: Os bens públicos eles podem ser classificados em 3 
categorias, conforme o tipo de destinação ou uso que é dado a eles. Essas classificações 
decorrem da lei, elas estão nos incisos I, II e III do art. 99 do Código Civil. 
 
1. Utilização para uma finalidade estatal específica: seria o caso de um prédio de um 
hospital público. Esse prédio está afetado a uma finalidade específica de ser utilizado 
para os serviços públicos de saúde, da mesma forma que um prédio de escola pública 
está sendo utilizado como serviço público educacional. Outros exemplos: viatura da 
polícia, carro de um órgão público estatal. 
Nesses bens de uso especial (nome da classificação), nós temos uma vinculação desses 
bens a uma finalidade específica. 
2. Bens de uso comum do povo: esses bens tem como principal característica o fato de 
que eles são bens que não estão afetados a uma finalidade específica e, além disso, 
esses bens eles não são aproveitados ou utilizados diretamente pelo Estado e sim pelo 
povo. 
*O bem de uso especial acaba sendo indiretamente aproveitado pela coletividade 
visto que um hospital público é para atender a população. Porém, o bem de uso 
comum do povo ele é dirigido para a população em geral e não apenas para aquela 
população destinatária daquele serviço público específico. Por exemplo: uma escola é 
dirigida para alunos (bens de uso especial), já uma praia (bens de uso comum do povo) 
não existe uma finalidade específica para sua utilização. 
Os bens de uso comum do povo normalmente estão associados em nossa mente a 
uma fruição gratuita (a praia por exemplo). Porém, o Código Civil em seu art. 103 
autoriza que os entes federados possam condicionar a fruição de um bem do uso 
comum do povo a um uso retribuído (mediante pagamento de preço público ou taxa). 
Um exemplo disso é a zona azul, ou seja, a cobrança de um preço público pelo uso de 
um bem de uso comum do povo, no caso, a vaga para estacionar o carro. 
3. Bens dominicais: são aqueles bens que integram o patrimônio público mas também 
são bens disponíveis. Isso porque eles não são utilizados pelo povo de forma comum 
(como as praias, praças, etc) e também não são empregadas em uma finalidade 
específica pelo Estado. Portanto, é comum dizer que esses bens dominicais são bens 
disponíveis ou desafetados, ou seja, não possuem uma destinação pública genérica ou 
específica. Eles simplesmente são bens que integram o patrimônio público mas não 
tem uma destinação. Exemplo: um imóvel público/terreno que pertence a 
Administração Pública de Salvador mas não tem uma destinação visto que não foi 
construído uma escola, uma praça ou um hospital, o terreno apenas está lá sem 
destinação evidente. 
 
Características dos bens públicos no geral: os bens públicos são dotados de certas 
características que são típicas do regime jurídico do domínio público. 
 Alienabilidade condicionada: Como uma regra geral, os bens públicos não podem 
ser alienados (não podem ser vendidos, doados, etc). A exceção a essa regra geral 
é a possibilidade de se alienar um bem público se e somente se ele for um bem 
desafetado de uma finalidade pública, genérica ou específica. Em outras palavras, 
só os bens dominicais é que podem ser alienados. 
O bem dominical (os outros bens também) não é um bem que nunca poderá 
mudar de situação, ele pode se tornar um bem de uso comum do povo ou bem de 
uso especial. 
A alienabilidade condicionada também depende de, além do bem ser dominical, 
precisa haver uma autorização legislativa para a alienação do bem, se esse bem for 
imóvel ou um procedimento administrativo prévio que autorize a alienação do 
bem, se esse bem for um bem móvel. 
Além disso, depois que exista essa autorização legislativa ou esse procedimento 
administrativo prévio, precisa haver uma avaliação prévia pela administração 
pública para que se saiba qual o valor do bem que se está alienando. 
Por fim, precisa haver procedimento licitatório para fazer essa alienação. Se o bem 
for imóvel, a licitação tem que acontecer na modalidade da concorrência e se o 
bem for móvel, precisa acontecer na modalidade de leilão. Tudo isso está 
disciplinado na Lei 8.866/93 (Lei de licitações). 
A própria lei de licitações prevê no art. 17 hipóteses de dispensa de licitação para 
esse tipo de alienação, quando por exemplo o órgão municipal vai doar um bem 
público que ele possui para um outro órgão público (um órgão do estado ou da 
união), é como se fosse uma doação entre órgãos públicos e aí nesse caso não 
precisa de licitação. 
 Impenhorabilidade: 
O que é penhora? Penhora é uma medida executiva que visa viabilizar a execução 
que pode ser adotada no processo judicial para garantir a satisfaçãode um 
crédito. Por exemplo: A processa B e pede uma indenização de R$100.000,00. B foi 
condenado pelo juiz só que B não tem recurso em caixa para fazer o pagamento 
ou tem o recurso só que não faz o pagamento voluntário. Então A requer a 
realização de uma penhora, ou seja, uma ação executiva para de fato destacar 
uma parte do patrimônio de B e usar essa patrimônio para pagar A e assim 
garantir a satisfação/execução daquele crédito que foi assegurado judicialmente 
por meio de sentença. 
Os bens públicos não podem ser penhorados, isso significa que o patrimônio 
público não vai poder ser executado para garantir a satisfação de um crédito em 
face da fazenda pública. Isso ocorre em razão dos precatórios, visto que o regime 
constitucional dos precatórios previstos no art. 100 da Constituição Federal cria 
regras que separam um pedaço do orçamento público para satisfazer as dívidas 
em face da fazenda pública. Portanto, as dívidas em face da fazenda pública serão 
adimplidas exclusivamente com as verbas separadas para o pagamento de 
precatórios. O patrimônio público mobiliário ou imobiliário não deve ser 
penhorado para finalidade de assegurar a satisfação dos créditos em face da 
fazenda pública. 
 Imprescritibilidade: ao tratarmos de imprescritibilidade do bem público, estamos 
tratando da expressão prescrição aquisitiva, essa expressão designa aquilo que 
conhecemos como usucapião, ou seja, um particular ocupa um bem de maneira 
irregular durante um certo tempo e, essa ocupação de maneira irregular de um 
bem, faz surgir para o proprietário daquele bem uma pretensão de retirar dali 
aquele possuidor ilegal. Entretanto, esse direito de afastar aquela pessoa é um 
direito prescritível. Então se prescreveu o direito de afastar a pessoa dali, se opera 
aquilo que chamamos prescrição aquisitiva, porque é uma prescrição que faz 
surgir um direito para aquele ocupante, no caso, o direito de propriedade sobre 
aquele bem. 
Os bens públicos são insuscetíveis de serem usucapidos, ou seja, os particulares 
por mais tempo que permaneçam nos bens públicos (seja com boa-fé ou com má-
fé) eles jamais poderão usucapir os bens públicos porque estes são insuscetíveis 
de serem usucapidos em razão da característica da imprescritibilidade dos bens 
públicos. 
 Não-onerabilidade: é uma consequência indireta da impenhorabilidade. A não-
onerabilidade significa que aquele bem público não vai poder ser gravado com um 
ônus. Que tipo de ônus são esses? Por exemplo: um ônus de dação em garantia 
para débitos da administração pública. Um bem público jamais poderá ser 
alienado fiduciariamente ou dado em hipoteca como garantia de uma dívida da 
administração pública. Então por exemplo: se a união quiser pegar um 
empréstimo internacional com o FMI de 100 bilhões de reais e como garantia do 
pagamento da dívida a união oferecer ao FMI uma coleção de bens públicos, isso 
não será possível. Portanto, da mesma forma que os bens públicos não podem ser 
penhorados, eles também não podem ser dados em garantia; não podem ser 
onerados dessa forma.