RELATÓRIO SOBRE Q QUESTÃO AMBIENTAL DA FLONA - CAMAR 2018

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RELATÓRIO SOBRE Q QUESTÃO AMBIENTAL DA FLONA
1. Tema complexo é a possibilidade ou não de se desenvolverem atividades de mineração no interior das unidades de conservação (UCs) integrantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) criado pela Lei n. 9.985/2000. Sobre essa questão há, inclusive, sérias divergências doutrinárias, jurisprudenciais e mesmo institucionais. E tais divergências têm gerado considerável insegurança jurídica, que é prejudicial aos dois bens em discussão (meio ambiente e mineração).
A questão referente à possibilidade de mineração em UCs é fruto de diferentes e inconciliáveis interpretações dadas a alguns dispositivos da Lei n. 9.985/2000.
Com a pretensão de resolver tais controvérsias e dar lugar à segurança jurídica no trato do tema, foi apresentado na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei (PL) n. 5.722, em agosto de 2009, pelo Deputado Antônio Feijão (PSDB/AP), que em seu texto original previa a expressa permissão da atividade minerária no interior das unidades de uso sustentável [01]. O referido projeto, que foi aprovado com pequena emenda apenas de redação na Comissão de Minas e Energia da Câmara, previa a inclusão de um parágrafo terceiro ao art. 7º da Lei n. 9.985/2000, com o seguinte teor:
"Art. 1º O art. 7º da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, passa a vigorar acrescido do seguinte § 3º:
‘Art. 7º (...)
§ 3º Nas unidades de uso sustentável, são admitidas, especialmente em florestas nacionais e estaduais, as atividades de pesquisa e lavra de recursos minerais, desde que atendido o disposto no art. 10 da Lei nº 6.938, de 21 de agosto de 1981.’ (NR)"
Após a aprovação na Comissão de Minas e Energia, o referido PL, que tramita em caráter terminativo [02], foi encaminhado à Comissão de Meio Ambiente, na qual recebeu substitutivo da relatora [03], que restringiu a proposta inicial. Por esse substitutivo, apenas seria permitida a mineração em duas categorias de UCs do Sistema Nacional: Área de Proteção Ambiental (APA) e Floresta Nacional (Flona). E mesmo assim, nesta última apenas nos casos em que a exploração, operada com licença ambiental, preceder à criação da unidade. Eis o teor do substitutivo:
"Art. 1º O art. 15 da Lei nº 9.985, de 12 de julho de 2000, passa a vigorar acrescido do seguinte § 6º:
‘Art. 15. (...)
§ 6º É permitida a exploração de recursos minerais, desde que:
I – não implique a supressão ou degradação da vegetação nativa ou de outro elemento do patrimônio natural que tenha motivado a criação da Área de Proteção Ambiental;
II – esteja prevista no plano de manejo e em conformidade com o zoneamento;
III – seja aprovada pelo Conselho; e
IV – seja submetida a licenciamento ambiental, nos termos da legislação vigente.’
Art. 2º O art. 17 da Lei nº 9.985, de 12 de julho de 2000, passa a vigorar acrescido do seguinte § 7º:
‘Art. 17. (...)
§ 7º É permitida a exploração de recursos minerais apenas nos casos em que a concessão do título minerário preceder a criação da Floresta Nacional, e desde que:
I – não implique a supressão ou degradação da vegetação nativa ou de outro elemento do patrimônio natural que tenha motivado a criação da Floresta Nacional;
II – esteja prevista no plano de manejo e em conformidade com o zoneamento;
III – seja aprovada pelo Conselho Consultivo; e
IV – seja submetida a licenciamento ambiental, nos termos da legislação vigente.’"
Assim, verifica-se que o parlamento, órgão político mais representativo da complexidade e pluralidade social, e, portanto, com maior legitimidade democrática, está encaminhando as discussões para a tomada de decisão política sobre a questão. Isso é muito importante e significativo, pois se trata de temática sensível à sociedade, cuja decisão não deve ficar adstrita aos gabinetes dos órgãos públicos (minerários ou ambientais), mas ser tomada através de procedimento legislativo que culmine com a edição de lei formal pelo parlamento.
Todavia, enquanto não aprovado o PL citado, resta sim aos juristas e aos aplicadores do direito, nas suas diversas esferas de atuação, enfrentar a questão através da interpretação jurídica. Essa, entretanto, pela própria complexidade do tema, não pode resultar em um reducionismo hermenêutico, como muitas vezes parece se pretender. Assim, entende-se que é demasiado simplória a classificação segundo a qual a mineração é proibida nas unidades de proteção integral e permitida nas unidades de uso sustentável (com a exceção, neste último caso, para as Reservas Extrativistas - Resex, por existência de vedação expressa na Lei n. 9.985/2000 [04]).
Essa divisão apenas é válida no que toca às unidades de proteção integral, pois, ao proibir o uso direto dos recursos naturais nesse grupo de unidades [05], a Lei n. 9.985/2000 restou por proibir também a exploração de recursos minerais, que é espécie de recurso natural. Quanto às unidades de uso sustentável, entretanto, a questão é mais tormentosa, pelo que deve ser analisada a compatibilidade da exploração de recursos minerais com o regime jurídico de cada uma das categorias de unidade desse grupo.
Por isso, nas unidades de uso sustentável, para responder se é possível o desenvolvimento de atividade minerária no seu interior, é preciso analisar se tal atividade se adéqua à descrição e aos objetivos/finalidades de cada categoria e ao plano de manejo da unidade, tendo sempre em conta o que dizem o art. 225, parágrafo primeiro, inciso III, in fine, da Constituição Federal e o art. 28
"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;"
"Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos."
Passa-se, destarte, a analisar a possibilidade ou não da exploração de recursos minerais em cada uma das 07 (sete) categorias de unidades de uso sustentável:
A categoria, todavia, na qual a questão tem se apresentado mais controversa é a Floresta Nacional (Flona), especialmente por dois motivos: (1) o regime jurídico anterior permitia [09] e, na prática, justamente em virtude dessa permissividade anterior, ainda é recorrente a mineração nessa categoria de unidade. Entretanto, o regime jurídico instituído para as Flonas pela Lei do SNUC não deixa margem para outra leitura que não a de que é vedada a atividade minerária no interior de tais unidades. (2) Isso porque o objetivo das Flonas é "o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas" (art. 17, caput). Note-se: a lei fala na espécie recursos florestais e não no gênero recursos naturais (este, que inclui os recursos minerais). E como a própria Constituição afirma que é "vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção" (art. 225, § 1º, III), não há lugar para exploração de recursos minerais em Flona, sob pena de comprometimento dos recursos florestais, que devem motivar a instituição dessa categoria de unidade.
Esta é uma análise sobre o direito posto. O tema certamente é polêmico e os debates, que adentraram ao parlamento com o PL 5.722/2009, estão apenas começando. Espera-se que o legislador desta vez seja mais preciso do que quando da edição da Lei n. 9.985/2000, para que as dúvidas de hoje deem lugar à preservação ambiental plena e ao pleno desenvolvimento econômico, pois esses dois vetores têm o mesmo pressuposto: a segurança jurídica.
(FONTE: https://jus.com.br/artigos/15029/mineracao-em-unidades-de-conservação)2. MINERAÇÃO EM FLORESTAS NACIONAIS - PEDIDO 02680000287201748
PERGUNTA [17/02/2017]: Vimos por meio desta solicitar esclarecimento a respeito da posição do órgão (= ICMBio) na aprovação da prática de atividades minerárias em UCs de uso sustentável, mais especificamente em florestas nacionais. A posição do DNPM, explicitada no Parecer/PROGE no 145/2006-CCE-JMO, era de que a atividade minerária é em tese permitida em todas as UCs de uso sustentável, com exceção da RESEX, isso em caso de ausência de inconformidade com plano de manejo ou decreto específico de criação da UC em questão. Entretanto, o Manual de atuação do Ministério Público Federal: 'Regularização fundiária em unidades de conservação' atesta que embora o disciplinamento anterior pelo Decreto no 1.298/1994 admitisse a exploração mineral dentro das FLONAS, com a Lei no 9.985/2000, somente são permitidas a visitação pública e a pesquisa, sendo admitida a permanência das populações tradicionais. E ainda que 'o regime jurídico instituído para as Flonas não deixa margem para outra leitura que não a de que é vedada a atividade minerária no interior de tais unidades. Isso porque o objetivo das Flonas é “o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas” A lei fala na espécie rec. florestais e não no gênero rec.naturais (que inclui os recursos minerais). Assim, solicitamos os seguintes esclarecimentos:* (1) Em quais Flonas atualmente há atividade minerária legal e em quais há solicitação passível de concessão legal? (2) No caso das Flonas acima, quais tiveram sua autorização expedida antes da Lei 9.985/2000? (3) Como o órgão procede com solicitação para atividade minerária em Flonas pós SNUC? (4) Como o órgão procede com solicitação para atividade no caso de ser criada uma FLONA em área antes já aprovada para exploração mineral? (5) Por fim, solicitamos planilha excell com os dados: Nome da Flona; Nº do proc incidente em vigor; fase; data requerimento; data da ultima tramitação; possibilidade de aprovação legal da atividade (S/N)
RESPOSTA [23/03/2017]: Prezados, Em atendimento a vossa solicitação informamos que (1) existe realização de atividade minerária nas seguintes unidades: Floresta Nacional do Amana - criação 13/02/2006; Floresta Nacional do Crepori - criação 13/02/2006; Floresta Nacional de Saracá-Taquera - criação 27/12/1989, Floresta Nacional do Tapirape-aquiri - criação 05/05/1989, Floresta Nacional de Carajás - criação 02/02/1998; e Floresta Nacional do Itacaiunas - criação 02/02/1998. (3) Após a publicação do SNUC, o uso da área de uma unidade de conservação somente pode ser utilizada para os fins previstos em lei, dentre os quais não se encontra a mineração. (4) Contudo, entende-se que as atividades de mineração em operação nas Flonas somente são permitidas quando preexistentes à criação da própria Flona, com licença ambiental oriunda de procedimento válido e áreas previamente identificadas, como é o caso das Flonas de Amana e Crepori. Antes da publicação da Lei do SNUC, diante da ausência de parâmetros legais claros, a utilização da Flona poderia abranger exploração mineral, fato que pode estar expressamente ou indiretamente citado no decreto de criação, porém sujeito aos termos do plano de manejo, este com poder de restringir a atividade nos locais em que não possua viabilidade ambiental, após a realização de estudos técnicos conclusivos. Portanto, cabe ao ICMBio, com base nos estudos do plano de manejo, avaliar se os impactos potencialmente causados ao ambiente protegido devem ser evitados, ou se favorece o interesse público – que não se resume somente ao interesse ambiental – podendo permitir a atividade minerária, dentro de requisitos de proteção, situação que poderia, em tese, inclusive trazer benefícios à unidade. Att. Adriane Papa SIC/ICMBio (61) 2028-9578
[FONTE: http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Item/displayifs.aspx?List=0c839f31-47d7-4485-ab65-ab0cee9cf8fe&ID=547555&Web=88cc5f44-8cfe-4964-8ff4-376b5ebb3bef ]
3. Devido à rigidez locacional inerente à atividade minerária, o minerador é obrigado a lavrar onde quer que a jazida esteja localizada. Como muitas das jazidas minerais brasileiras estão localizadas em áreas de sensível interesse ecológico, que não raras vezes se constituem em Unidades de Conservação - UCs ou em suas respectivas Zonas de Amortecimento - ZAs, é importante saber em quais UCs será permitida a mineração. Para tanto, importante uma visão mais aprofundada das UCs no Brasil.
As Unidades de Conservação são espaços territoriais de relevantes características naturais que se sujeitam a normas e regras especiais, conforme estabelecido na Lei 9.985/2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC. São legalmente instituídas pelo Poder Público, em âmbito federal, estadual e municipal, após a realização de estudos técnicos e consulta à população, quando necessário, possuindo diversas funções e objetivos, a depender de sua natureza. Via de regra, as UCs têm como função assegurar a conservação da natureza e das características naturais presentes nestas áreas, disciplinando o uso dos recursos naturais existentes nestes espaços.
De acordo com o art. 7º da Lei do SNUC, as UCs se dividem em dois grupos, quais sejam:
As UCs de Proteção Integral são aquelas em que a proteção integral da natureza é o principal objetivo. Por isso, nestas áreas, as regras e normas são mais restritivas. Nesse grupo é permitido apenas o uso indireto dos recursos naturais, ou seja, aquele que não envolve consumo, coleta ou danos aos recursos naturais, com exceção dos casos expressamente previstos em lei (art. 7, §1º, Lei do SNUC). Exemplos de atividades de uso indireto dos recursos naturais são: recreação em contato com a natureza, turismo ecológico, pesquisa científica, educação e interpretação ambiental, entre outras.
Já as UCs de Uso Sustentável são aquelas que visam conciliar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais (art. 7, §2º, Lei do SNUC). Nesse grupo, atividades que envolvem o uso dos recursos naturais são permitidas, desde que praticadas de acordo com os objetivos da UC e de forma sustentável, de uma forma que a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos esteja assegurada.
Dessa forma, conclui-se que a atividade minerária poderá ser permitida, a priori, naquelas Unidades de Conservação de Uso Sustentável que não a vedem expressamente, desde que observados os objetivos e o plano de manejo dessas UCs. Destaca-se que a Lei do SNUC vedou expressamente a exploração de recursos minerais nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável - RESEXs (art. 18, §6º). Não obstante, como o art. 21, §2º, da Lei do SNUC estabelece que somente será permitida nas Reservas Particulares de Patrimônio Natural - RPPNs a pesquisa cientifica e a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais, é possível se concluir como vedada a realização de atividades minerárias nessas áreas, entendimento que também é encampado pela PROGE/DNPM, por intermédio do Parecer nº 525/2010/FM/PROGE/DNPM.
Nos casos específicos das Florestas Nacionais – FLONAs, a possibilidade ou não de exploração de atividades minerárias tem sido objeto de forte controvérsia, principalmente entre as Procuradorias Jurídicas Especializadas do Departamento de Produção Mineral – DNPM e do Insitituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio.
Em que pesem as divergências de opinião sobre a matéria, importante destacar que o Departamento de Consultoria da Procuradoria Geral Federal da AGU – DEPSCONSU/PGF/AGU, instado a se manifestar sobre a matéria, emitiu o Parecer nº 21/2014/DEPSCONSU/PGF/AGU, firmando o entendimento de que somente poderão ser autorizadas atividades minerárias naquelas FLONAS que tenham sido criadas anteriormente à Lei do SNUC e que contenham em seu ato de criação autorização expressa para exploração de recursos minerais.
4. PARECER DA AGU DE 2014:http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/26072321 [não deixar de ler; tem pontos p os dois lados]
5. Nas Unidades de Conservação, por expressa previsão constitucional (art. 225, § 1º, inciso III, parte final), é “vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.
Sendo que, a disciplina e eventual possibilidade uso direto ou indireto de recursos naturais somente podem se dar após a formal aprovação do Plano de Manejo da Unidade de Conservação, que por definição legal é o documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade. 
Se verificado Unidades de Conservação Federal – como as áreas de Floresta Nacional (FLONA) ainda não possuem Plano de Manejo aprovado; inviabilizada e frustrada está a coleta e uso de recursos naturais, ainda que eventualmente admissível em tese ou em abstrato para determinada categoria de UC de uso sustentável após prévia autorização no plano de manejo, especialmente a exploração minerária, intrinsecamente ligada ao esgotamento dos recursos minerais e degradação do meio ambiente, comprometendo a conservação de espécies, habitats e ecossistemas nas áreas exploradas.
Restou superada a anterior divergência entre as Procuradorias Jurídicas do ICMBio e do DNPM, concluindo o Órgão responsável da Advocacia Geral da União pela uniformização de interpretação da lei (Procuradoria-Geral Federal) pela impossibilidade de mineração em Florestas Nacionais, salvo FLONA criada antes da Lei nº 9.985, de 18/07/2000 (o que é a hipótese do nosso caso, já que na década de 90 – quando houve a compra da área- já existia a FLONA) e em cujos atos constitutivos conste expressa autorização para a realização de atividades minerárias (no nosso caso não é essa hipótese e sim a 1ª; não temos o ato constitutivo da FLONA) – Parecer nº 21/2014/DEPCONSU/PGF/AGU; 
O melhor entendimento da doutrina nacional: “A categoria, todavia, na qual a questão tem se apresentado mais controversa é a Floresta Nacional (Flona), especialmente por dois motivos: o regime jurídico anterior permitia [09] e, na prática, justamente em virtude dessa permissividade anterior, ainda é recorrente a mineração nessa categoria de unidade. Entretanto, o regime jurídico instituído para as Flonas pela Lei do SNUC – de 2000 - não deixa margem para outra leitura que não a de que é vedada a atividade minerária no interior de tais unidades. Isso porque o objetivo das Flonas é "o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas" (art. 17, caput). 
Note-se: a lei fala na espécie recursos florestais e não no gênero recursos naturais (este, que inclui os recursos minerais). E como a própria Constituição afirma que é "vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção" (art. 225, § 1º, III), não há lugar para exploração de recursos minerais em Flona, sob pena de comprometimento dos recursos florestais, que devem motivar a instituição dessa categoria de unidade.
Além disso, a lei do SNUC proíbe, expressamente e em abstrato, qualquer realização de atividades minerárias em todas as UC´s de Proteção Integral (art. 7o , § 1o ), e em algumas de Uso Sustentável, como nas RESEX e RPPN´s (art. 18, § 6 o,, e art. 21, § 2º); CONSIDERANDO que, mesmo naquelas UC´s de uso sustentável em que não há proibição a apriorística à atividade mineral, esta somente poderia ser desenvolvida se compatível com o inafastável Plano de Manejo da Unidade de Conservação (art. 28).
Além do imediato indeferimento de plano dos pedidos de pesquisa e lavra mineral em todas as UC´s (nas de proteção integral por vedação legal expressa, e nas de uso sustentável por ausência de Plano de Manejo que viabilize a autorização da atividade), cabe a lembrança da previsão legal: Art. 38. A ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que importem inobservância aos preceitos desta Lei e a seus regulamentos ou resultem em dano à flora, à fauna e aos demais atributos naturais das unidades de conservação, bem como às suas instalações e às zonas de amortecimento e corredores ecológicos, sujeitam os infratores às sanções previstas em lei.
A lei mencionada, é a de crimes ambientais – Lei n. 9.605/98, a qual tipifica a seguinte conduta: Art. 40. Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação e às áreas de que trata o art. 27 do Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua localização: Pena - reclusão, de um a cinco anos.
CONSIDERANDO que o funcionário público que concede licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais comete o CRIME do art. 67 da Lei n. 9.605/98, com pena de detenção de um a três anos, e multa; além de eventual ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, nos termos do art. 11, I da Lei n. 8.429/92, por “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”
[FONTE: http://www.mpf.mp.br/am/sala-de-imprensa/docs/001-dnpm-indefere-pedidos-mineracao-ucs-sul-do-am.pdf ]
CONCLUSÃO:
Sendo assim, diante do exposto, conclui-se que depois da Lei de SNUC não pode existir exploração mineral nas UCs do tipo Floresta Nacional, salvo se a área de FLONA foi criada antes da referida Lei e, concomitantemente, haja no ato constitutivo da FLONA expressa autorização para essa atividade. 
Logo, no caso da CAMARB, a FLONA foi criada antes da Lei de SNUC, mas não temos acesso ao ato constitutivo. Sendo assim, para B3P, acredito que nossa melhor proposta será expor a controvérsia existente entre os entendimentos do ICMBio e DNPM pós Lei de SNUC e a exceção. 
Ademais, como precisamos analisar o ato constitutivo da FLONA, podemos propor a suspenção do ponto de discussão quanto a atividade mineradora na área da FLONA para a próxima mediação, a qual SLP se compromete em levar o ato constitutivo para analisarmos a viabilidade de enquadrar na exceção, e propor pesquisas e atividades permitidas antes e pós lei de SNUC e que, mesmo se constatado que a nossa área da FLONA se enquadra na exceção, podemos fazer essas atividades de forma concomitante com a exploração.
Para isso, antes de suspender, mostrar a viabilidade de fazer ambas as atividades na área da FLONA – levar dados sobre a exploração de potássio que o prof. De engenharia química explicou e mostrar que há viabilidade em fazer essa exploração devido a nossa parceira.
Quanto ao fato de não termos começado o restante da área, podemos expor que áreas de preservação são assuntos delicados, principalmente as UCs de floresta nacional, podendo, inclusive, cometer algum crime ambiental. Devido a isso, destinamos nossa atenção em buscar solucionar quanto a questão da FLONA antes de tratar de toda a área, já que nosso objeto contratual é de toda a área da Fazenda e não apenas da parte da FLONA.
Assim, falar de maneira amigável, que foi – realmente – um erro da B3P não ter planejado esse problema quanto a autorização da lavra na área da FLONA, entretanto, acredito que a SLP entende a situação exposta, já que também não estava no planejamento de vocês esse risco, sendo totalmente fora das nossas caixas de riscos que poderíamos sofrer na execução do projeto. Além disso, acredito que a SLP não agiria de má-fé fechando um contrato com a B3P omitindo esse risco.