Direito Administrativo - Administração Direta e Indireta

Prévia do material em texto

1 
 
 
 
2 
 
✔ Organização administrativa da União 
- Com o desenvolvimento das atividades estatais, surge a necessidade de especialização e 
melhor organização de certas atividades. 
- Os instrumentos disponíveis para essa melhor especialização ou organização são a criação de 
novos órgãos ou novas entidades, através das chamadas DESCENTRALIZAÇÃO e 
DESCONCENTRAÇÃO. 
 
DESCONCENTRAÇÃO 
- É uma especialização interna (ou seja, dentro de uma entidade dotada de personalidade 
própria), realizada, dentre outros objetivos, para ampliar a eficiência da atividade. 
- Ocorre por meio da criação de um novo órgão. Cuidado: órgãos podem ter CNPJ. 
- Não há nova personalidade jurídica. 
- Há aprimoramento da atuação estatal por meio da criação de órgãos especializados e 
subordinados dentro da estrutura original. 
- Macetinho: quando você se desconcentra, é algo que acontece DENTRO da sua própria pessoa. 
Obs.: quando um órgão público é extinto, ocorre a CONCENTRAÇÃO administrativa. 
- O conjunto de entes públicos (União, Estados, DF e Municípios) e seus órgãos formam a 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO 
- Possui os mesmos objetivos da desconcentração. 
- Ocorre por meio da criação de um novo ente ou entidade, uma nova pessoa jurídica. 
- O ente público transfere para a outra pessoa parte de sua competência. 
- Essas novas entidades formam a ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. 
 
 
Figura 1 - Comparativo entre Descentralização e Desconcentração 
RESUMO: 
↦ Administração Direta = conjunto de órgãos e agentes públicos que compõem os entes 
federativos (União, Estados, DF e Municípios). 
 
↦ Administração Indireta = conjunto de pessoas jurídicas, especialmente criadas pelos entes 
federativos para a realização de atividades administrativas específicas, ou ainda para 
explorarem atividades econômicas, mediante processo de descentralização. 
↪ São elas as Autarquias, as Fundações Públicas (FP), as Empresas Públicas (EP) e as 
Sociedades de Economia Mista (SEM). 
 
3 
 
➔ Entidades Estatais 
- Integram o Estado. 
- Subdividem-se em: 
 
Entidades Políticas 
União 
Estados 
Municípios 
Distrito Federal 
 
Entidades Administrativas 
Autarquias 
Fundações Públicas 
Empresas Públicas 
Sociedade de Economia Mista 
Consórcios Públicos 
 
- Nem toda entidade do Estado possui personalidade jurídica de Direito Público. 
- Todas as entidades estatais devem: 
↪ Fazer concurso; 
↪ Fazer licitação; 
↪ Prestar contas; 
↪ Observar, em regra, a proibição de acumulação de cargo/emprego público. 
⁕ Mesmo as empresas estatais (EP e SEM), que são pessoas de Direito Privado, submetem-se às 
regras do Direito Público. 
- Entre as entidades que compõem a administração pública direta e indireta há relação de 
vinculação, em conjunto com controle finalístico (tutela ou supervisão ministerial). 
 
 
➔ Órgãos Públicos 
- Órgãos públicos são unidades da administração despersonalizados com atribuições específicas, 
cuja atuação é imputada à pessoa que integra. 
 
> Principais características: 
↪ Só podem ser criados ou extintos por meio de LEI ↦ (CF/88, art. 84, VI “a”) 
↪ Não possuem personalidade jurídica própria; ↦ eventualmente podem possuir CNPJ. 
↪ Sempre integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 
↪ Existem na Adm. Direta e Indireta; 
↪ Não possuem patrimônio próprio. 
 
- Seus administradores podem firmar CONTRATO DE GESTÃO (art. 37, § 8º, CF), com a finalidade 
de obter maior autonomia gerencial, financeira e orçamentária. → Agência executiva. 
 
 
 
 
 
4 
 
> Classificação dos órgãos 
1. Quanto à hierarquia: 
1.1 Independentes: previsto diretamente na CF, não são subordinados a nenhum outro 
órgão. Ex.: Presidência da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal, TCU, MP. 
1.2 Autônomos: aquele subordinado ao órgão independente, com ampla autonomia 
administrativa, financeira e orçamentária. Ex.: Ministérios, Casa Civil, AGU. 
1.3 Superior: aquele que tem poder de direção e decisão, porém sem autonomia financeira 
e orçamentária. Ex.: Receita Federal, PRF. 
1.4 Subalterno: órgão de mera execução, sempre subordinado a vários níveis hierárquicos 
superiores. Ex.: delegacias e escolas. 
 
2. Quanto à divisão interna: 
2.1 Simples: não possuem divisão interna. Ex.: escolas e delegacias. 
2.2 Compostos: possuem divisão interna. Ex.: Ministérios, Congresso Nacional. 
 
3. Quanto ao poder decisório: 
3.1 Singulares: as decisões são tomadas por um único agente. Ex.: Presidência da República. 
3.2 Colegiados: mais de um agente toma decisões. Ex.: Conselho Nacional de Justiça. 
 
 
➔ Entidades Administrativas 
> Noções gerais: 
- Entidades criadas pelos entes políticos (descentralização) para o desempenho de atividades 
administrativas. 
- Possuem personalidade jurídica própria, atuando em seu próprio nome e risco. 
- São elas: Autarquia, Fundação Pública, Empresa Pública, Sociedade de Economia Mista. 
↪ Compõem a Administração Indireta. 
- Há uma relação de vinculação entre a Administração Direta e Indireta. 
↪ apenas controle finalístico, tutela, supervisão ministerial. 
↪ não há subordinação hierárquica. 
↪ as entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em 
cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. 
 
- Sempre incidirão regras de direito público (total ou parcialmente), mesmo nas entidades 
organizadas sob o direito privado. Exemplo: concurso público e licitação. 
> Áreas de atuação: 
- Autarquias: desempenham atividades típicas de Estado. 
- FP: desempenham atividades sociais.1 
- EP e SEM: ou exploram atividades econômicas ou prestam serviços públicos. 
> Personalidades jurídicas: 
- Autarquias: de Direito Público. 
- FP: de Direito Público ou de Direito Privado. 
- EP e SEM: de Direito Privado. 
 
 
1 Na verdade, as áreas de atuação das FPs serão definidas por lei complementar, mas esta ainda não 
existe, então na prática o que se estabeleceu é que elas desempenham atividades sociais. 
 
5 
 
- Obs.: para instituir uma empresa subsidiária de alguma outra EP ou SEM, é necessária uma lei 
autorizativa, que não necessariamente precisa ser específica. Ou seja, a própria lei específica 
autorizativa da EP ou SEM pode já permitir a instituição da sua empresa subsidiária. 
 
→ Entidades Administrativas em espécie: 
1. AUTARQUIAS 
- São pessoas jurídicas de direito público interno, CRIADAS por lei específica. 
- Desempenham atividades típicas de Estado: aquelas atividades cuja existência somente 
encontra razão ou sentido dentro da estrutura do Estado, não havendo similaridade no setor 
público. 
- Fruto da opção estatal de descentralização de certa atividade pública. 
- Regime integralmente de direito público. 
 
1.1 Características das autarquias (regras gerais): 
- Gozam da imunidade tributária própria dos entes públicos → necessidade de vinculação do 
benefício às finalidades essenciais da autarquia para que se configure a imunidade tributária. 
- Aplica-se a prescrição quinquenal. 
- Créditos sujeitos à execução fiscal. 
- Débitos pagos por meio de precatório/RPV. 
- Em suma, possuem as prerrogativas processuais conferidas à Fazenda Pública. 
- Contratos são contratos administrativos e devem ser formados por licitação. 
- Servidores admitidos por concursos públicos e regidos por regime estatutário. 
- Seus bens são bens públicos, razão pela qual gozam de impenhorabilidade, imprescritibilidade 
etc (art. 99 do Código Civil). 
- Sua responsabilidade civil é objetiva (CF/88, art. 37, §6º), uma vez que se trata de pessoa 
jurídica de direito público. 
 
1.2 Tipos de autarquias: 
1.2.1 Comuns: fala-se que uma autarquia é comum quando a ela não se aplicam regras 
diferenciadas que as inclua em alguma das demais categorias. Aplicam-se normalmente as 
regras gerais. 
 
1.2.2 Autarquias corporativas ou conselhos de classe: são os órgãos de fiscalização das 
profissões ou conselhos profissionais, como CRMs, CREAs,OAB2, etc. Controlam o exercício de 
uma profissão conforme previsão legal, por regulamentação do inciso XIII do art. 5º da CF/88. 
 
1.2.3 Autarquias em regime especial: possuem alguma peculiaridade em relação às demais, 
geralmente no sentido de maior autonomia. 
↪ Exemplos: Universidades públicas: gozam de autonomia pedagógica, além de outras 
peculiaridades; Agências reguladoras: possuem regime especial na escolha de seus 
dirigentes e na duração de seus mandatos. 
1.2.3.1 Agências reguladoras: surgiram da necessidade de controle de pessoas privadas que 
prestam serviços públicos por meio de concessão ou congênere. Servem de instrumento de 
 
2 A OAB é uma autarquia profissional, mas possui tratamento totalmente diverso, estando dispensada, 
por exemplo, de fazer concurso e licitação (STF, ADIN 3026). 
 
6 
 
controle estatal das atividades privatizadas, dotada de alto grau de especialização técnica, 
com maior autonomia para alcançar maior celeridade. 
- Características especiais: procedimento especial para escolha dos dirigentes, que cumprem 
um mandato nesse cargo3; elaboração de normas de regulação (≠ regulamentação); possível 
gestão de contratos de concessão; vinculação a algum ministério. 
- Regulação: competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de 
atuação. Deslegalização. 
 
1.2.4 Consórcios públicos: podem se constituir em autarquias. 
 
2. FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
- As Fundações Públicas podem ser instituídas com personalidade jurídica de direito público ou 
privado. 
- As fundações prestam atividades não lucrativas e atípicas de poder público, mas de interesse 
coletivo, como assistência médica, educação, pesquisa científica, assistência social, etc. 
 
> As Fundações Públicas de direito público são efetivamente criadas por lei. Dessa forma, elas 
ganham a personalidade jurídica no momento da vigência da lei instituidora. 
↪ Autarquia Fundacional (ou Fundação Autárquica) 
- De acordo com o entendimento adotado pela doutrina majoritária, as fundações públicas são 
espécies de autarquias e por isso, revestem-se das mesmas características jurídicas a ela 
aplicáveis. 
- A diferença de uma autarquia e uma fundação autárquica é meramente conceitual: aquela é 
definida como serviço público personificado, enquanto esta é um patrimônio personificado 
destinado a uma finalidade específica de interesse social. 
 
> Por outro lado, as Fundações Públicas de direito privado recebem autorização legislativa para 
criação, mas dependem do registro do ato constitutivo no registro civil de pessoas jurídicas para 
que adquiram a personalidade jurídica. 
 
> Características próprias das Fundações Públicas de Direito Privado: 
 • Só adquirem personalidade jurídica com a inscrição dos seus atos constitutivos no registro 
público competente. 
• Não podem desempenhar atividades que exijam o exercício de poder de império, a prática 
de atos auto executórios e pertinentes ao poder de polícia, como aplicação de multas e sanções 
a particulares. 
• Não têm poder normativo (não podem editar atos gerais e abstratos que obriguem os 
particulares). 
• Seus bens não se enquadram como bens públicos. 
↪ Alguns bens sim, como os empregados diretamente na prestação de serviços públicos. 
Estes bens são impenhoráveis. 
• Não estão sujeitas ao regime de precatórios judiciais. 
• Não podem ser sujeitos ativos tributários. 
↪ Não podem exigir tributos. 
 
3 Lei 9.986/2000: Art. 6º O mandato dos Conselheiros e dos Diretores terá o prazo fixado na lei de 
criação de cada Agência. 
 
7 
 
• Não têm a prerrogativa de cobrar suas dívidas mediante processo especial de execução 
judicial. 
 
> Seguem regime jurídico predominantemente privado, pois são regidas pelo Código Civil, 
apesar do regime jurídico híbrido → devem obediência às seguintes normas de natureza pública, 
além daquelas previstas na lei instituidora: 
• Subordinação à fiscalização, controle e gestão financeira, o que inclui fiscalização pelo 
Tribunal de Contas e controle administrativo, exercido pelo Poder Executivo, com sujeição a 
todas as medidas indicadas no artigo 26 do Decreto-lei nº 200 (arts. 49, X, 72 e 73 da 
Constituição); 
• A sua extinção somente poderá ser feita por lei; 
• Equiparação dos seus empregados (sujeitos ao regime trabalhista comum – CLT) aos 
funcionários públicos para os fins previstos no art. 37 da Constituição, inclusive acumulação de 
cargos e aprovação em concurso público, para fins criminais (art. 327 do Código Penal) e para 
fins de improbidade administrativa (arts. 1º e 2º da Lei nº 8429/92); 
• Sujeição dos seus dirigentes a mandado de segurança quando exerçam funções delegadas 
do poder público (art. 1º, § 1º, da Lei nº 1533/51 e art. 5º, LXXIII, da CF), cabimento de ação 
popular contra atos lesivos do seu patrimônio (art. 1º da Lei nº 4717/65 e art. 5º, LXXIII, da CF), 
legitimidade ativa para propor ação civil pública (art. 5º da Lei nº 7.347/86); 
• Juízo privativo na esfera estadual; 
• Submissão à Lei nº 8.666/93, nas licitações e contratos; 
• Em matéria de finanças públicas, as exigências contidas nos arts. 52, VII, 169 e 165, §§ 5º e 
9º, da CF; 
• Imunidade tributária referente ao imposto sobre o patrimônio, a renda ou serviços 
vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes (art. 150, § 2º, da CF). 
 
> Tomar como regra que as Fundações Públicas são aquelas de direito privado. 
 
 
3. EMPRESAS PÚBLICAS e 4. SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
> Características em comum: 
- Sua criação é autorizada por lei. 
- Em regra estarão sujeitas a um regime predominantemente de direito privado (regime híbrido). 
- Podem ter por finalidade a prestação de serviços públicos ou desenvolvimento de atividades 
econômicas. 
- Não gozam, em regra, dos privilégios processuais, fiscais, civis, contratuais etc. típicos das 
entidades de direito público, havendo, no entanto, exceções: 
↪ A depender da atividade da empresa estatal, ela poderá gozar de benefícios típicos da 
Fazenda pública, inclusive da imunidade recíproca. 
↪ Requisitos para a incidência dos privilégios públicos: desempenho de serviço público e 
ausência de regime concorrencial. 
- Seus agentes são regidos pela CLT (empregados públicos). 
- Submetem-se a algumas limitações típicas do Estado, com incidência de regras de direito 
público, tais como a obrigatoriedade da realização de concurso público, vedação à acumulação 
de cargos, licitações (embora com regras próprias) etc. 
 
> Características específicas da Empresa Pública: 
- Capital 100% público. 
 
8 
 
- Podem assumir qualquer forma societária. 
- As empresas públicas federais terão as causas judiciais de que participem julgadas pela Justiça 
Federal, por força do art. 109, I da CF. 
- Exemplo: Caixa Econômica Federal. 
 
> Características específicas da Sociedade de Economia Mista: 
- Capital majoritariamente público. 
- Forma societária necessariamente de Sociedade Anônima. 
- Submetem-se à lei nº 6.404/76 (Sociedades por Ações). 
- Foro processual: Justiça estadual. 
- Exemplo: Banco do Brasil, Petrobrás. 
 
> Lei nº 13.303/2016: Lei das Estatais 
- Suas regras são válidas para TODAS as empresas públicas e sociedades de economia mista, 
sejam federais, estaduais, distritais ou municipais (lei nacional), não importando, também, a 
atividade desenvolvida. 
↪ A lei unificou esse regime para todas as esferas da administração pública.