Resumo Organização administrativa

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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1 – Introdução
 
A organização administrativa é a forma por meio da qual
o Estado é estruturado.
Com base no princípio da legalidade, a organização
administrativa é realizada, primordialmente, mediante lei.
Todavia, é possível que a Constituição Federal ou a própria
legislação autorizem que determinada organização seja feita
por meio de decretos ou outros atos normativos
O Decreto-Lei 200/67, recepcionado como lei ordinária
pela Constituição Federal de 1988, estabelece normas de
estruturação da Administração Pública da União, além de
consistir em norma geral de observância obrigatória pelos
Estados, Distrito Federal e Municípios. O referido decreto-
lei somente pode ser alterado por lei ordinária federal.
Os princípios setoriais específicos inerentes à
organização administrativa, extraídos do art. 6º do DL nº
200/67, são os seguintes:
Princípio do planejamento: consiste na determinação de que a
Administração Pública conduzirá a sua atuação e organizará a
sua estrutura com vistas a promover o desenvolvimento
econômico-social do País e a segurança nacional, além dos
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil
(art. 3º, CF)
Princípio da coordenação: consiste na determinação de que a
estruturação da organização administrativa será realizada
por meio de um escalonamento hierárquico (apenas quanto à
Administração Direta), por meio do qual as chefias coordenam
a atividade realizada pelos seus subordinados. Vale lembrar
que, quanto às entidades da Administração Pública indireta,
não há hierarquia, há apenas controle finalístico, tutela ou
supervisão.
Princípio da descentralização administrativa: conforme será
melhor estudado adiante, a descentralização consiste na
criação de uma nova pessoa jurídica, diretamente por lei ou
autorizada por lei, transferindo-lhe a prestação de serviços
originariamente prestado pelo Ente Federado instituidor.
Objetiva a especialização e a eficiência. Trata-se da
“descentralização por serviços ou outorga”.
O art. 10 do DL nº 200/67 estabelece que a execução das
atividades da Administração Pública Federal deverá ser
amplamente descentralizada. Além disso, o §7º do art. 10
possui a seguinte redação, incentivando a execução indireta
de serviços por meio de parcerias com a iniciativa privada,
vejamos:
Princípio da delegação de competência: busca promover
eficiência na Administração Pública por meio da extensão de
uma competência para órgãos integrantes de uma mesma
estrutura hierárquica de forma expressa e transitória. Neste
caso, uma autoridade outorga parcela específica de suas
atribuições para outro agente público, de forma transitória,
precária e não exclusiva.
Princípio do controle: trata-se de controle exercido em toda a
estrutura administrativa e sobre todas as atividades da
Administração Pública. É exercido em todos os órgãos de
governo. Além disso, a Administração Pública direta exerce
controle finalístico sobre as entidades da Administração
indireta por ela instituídas
Além desses princípios previstos no decreto-lei, a
doutrina aponta para outros dois princípios administrativos
que se relacionam diretamente com a organização da
Administração Pública:
Princípio da especialidade: justifica a necessidade de
descentralização dos serviços do Estado e da
desconcentração de atividades dentro da estrutura
organizacional da Administração Pública. Com isto, promove-
se a especialização nas atividades específicas em que os
órgãos ou as entidades públicas atuam, o que enseja uma
maior eficiência na prestação desses serviços, na medida em
que tais órgãos e entidades dedicam todos os seus esforços
na execução de uma ou de um número restrito de funções, o
que, em tese, faz com que haja um aprimoramento constante
nesta atuação.
Princípio da subsidiariedade: de acordo com este princípio, o
Estado somente deve prestar diretamente serviços que não
possam ser prestados de forma satisfatória pela iniciativa
privada, gerando uma atuação subsidiária. Sua aplicação mais
característica ocorre na intervenção do Estado na Economia.
Neste ponto, o Estado somente explorará diretamente
atividade econômica de forma subsidiária, quando verificadas
as hipóteses previstas no art. 173 da Lei Maior, isto é, quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei
1.1 – Descentralização e Desconcentração
Em primeiro lugar, é necessário que o aluno tenha
conhecimento de que existem dois tipos de
descentralização: a política e a administrativa. 
A descentralização política é a criação, pelo ente político
central, de outros atores políticos com autonomia política e
competência legislativa, que reproduzirão, pelo princípio da
simetria, a estrutura e as atribuições do poder central
A descentralização administrativa é a transferência, pelo
ente político federado, de determinada atividade a um outro
sujeito, dotado de personalidade jurídica, integrante ou não
da estrutura estatal.
1.1.1 – Descentralização administrativa
A descentralização pressupõe duas pessoas distintas,
quais sejam, o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios) e a pessoa que executará o serviço, por ter
recebido essa atribuição do Poder Público
A forma mais comum de descentralização é aquela em que
o Estado cria uma pessoa jurídica, diretamente por lei ou
mediante autorização lei, que passa a integrar a
Administração Pública indireta, transferindo-lhe a
titularidade e/ou a execução de determinado serviço
Existem diversas formas de classificação da
descentralização administrativa. A mais adotada na doutrina
e cobrada em concursos aponta 3 (três) modalidades:
a) Descentralização funcional, técnica, por serviços ou por
outorga
Quando o próprio estado cria uma pessoa jurídica de
direito público ou de direito privado (entidade
administrativa) e a ela transfere determinado serviço.
Essa modalidade de descentralização pressupõe a edição
de uma lei criando a entidade ou, ao menos, autorizando a
sua criação, a depender da espécie de pessoa jurídica
criada. 
Normalmente a transferência do serviço ocorre por prazo
indeterminado.
A transferência da titularidade ou execução do serviço
A doutrina é controvertida quanto à transferência
envolver a titularidade do serviço público ou apenas a
sua execução na descentralização funcional.
A primeira corrente entende que, por existir uma lei
autorizando ou transferindo diretamente o serviço, a
outorga produz a transferência da própria
titularidade do serviço público, além da sua execução.
A segunda corrente, por sua vez, entende que a
titularidade do serviço público permanece sempre
com a Administração Direta, não sendo passível de
transferência para outra entidade administrativa.
Essa corrente é capitaneada por José dos Santos
Carvalho Filho
Uma terceira corrente doutrinária aduz que a
transferência da titularidade ocorre apenas em
relação às pessoas jurídicas de direito público, ou
seja, para as autarquias e fundações públicas,
enquanto, com relação às pessoas jurídicas de direito
privado, há somente a transferência da execução do
serviço.
As correntes mais adotadas em provas de concursos
públicos são a primeira e a terceira. 
Quando se fala em transferência da titularidade do
serviço de forma genérica, é recomendável adotar a
primeira corrente. 
Quando a questão faz distinção entre pessoas de direito
público e privado da Administração indireta para fins de
transferência da titularidade do serviço ou não, o que
ocorre, normalmente, em bancas mais técnicas, entendo
que a melhor corrente a ser adotada é a terceira
b) Descentralização por colaboração ou por delegação
Nesta modalidade, o Estado transfere aexecução do
serviço para outra pessoa, física ou jurídica, para que esta
preste o serviço à população em seu próprio nome e por sua
conta e risco, sob fiscalização do estado. 
Nesta hipótese, a transferência será sempre por prazo
determinado.
A transferência, neste caso, pode ocorrer por meio de
contrato (concessão ou permissão de serviços públicos –
Lei 8.987/95 e Lei 11.079/2004) ou por ato unilateral
(autorização de serviços públicos).
Além disso, envolve apenas a execução do serviço,
permanecendo a sua titularidade com o Ente Público, ao
contrário do que ocorre com a descentralização funcional
ou por serviços, em que, existe parcela doutrinária que
leciona a transferência da própria titularidade do serviço
público a pessoa jurídica diversa criada para este fim.
c) Descentralização territorial ou geográfica
É a criação de uma entidade local, geograficamente
delimitada, com personalidade jurídica de direito público e
capacidades (competências) administrativas genéricas.
Trata-se de técnica de descentralização mais comum em
Estados Unitários ou, em determinados casos, em Estados
Federados cuja federação não seja tão ramificada quanto o
Brasil
No Brasil, os Territórios Federais, previstos no art. 18, §
2º da Constituição Federal, embora inexistentes na
prática, podem ser citados como exemplo. Vejamos o que
diz a Carta Magna:
A União cria uma pessoa jurídica de direito público com
limites territoriais determinados e competências
administrativas genéricas
Os Territórios são denominados por alguns doutrinadores
como “autarquias territoriais” ou “autarquias geográficas”
em razão de sua personalidade jurídica de direito público e
da criação por meio de lei. Entretanto, estas duas
entidades administrativas possuem distinções
determinantes:
i. as autarquias comuns possuem atuação, em regra,
sobre todo o território nacional, enquanto os Territórios
Federais atuam apenas em uma área determinada;
ii. as autarquias comuns possuem competências
administrativas específicas, prestando um serviço ou
uma atividade administrativa específica, ao passo que os
Territórios possuem competências administrativas
genéricas, prestando, de forma geral, toda a função
administrativa.
Por outro lado, há parcela doutrinária que entende que a
criação de Territórios Federais não é uma espécie de
descentralização territorial, tendo em vista que não seriam
meras entidades administrativas por possuírem
competência legislativa. Para esta corrente, a
descentralização territorial não seria admitida no Brasil
A classificação de Carvalho Filho
Carvalho Filho prefere uma outra classificação para a
descentralização, a qual trazemos aqui pela relevância do
autor para concursos públicos, qual seja:
a) Descentralização legal: que pressupõe a edição de lei
(entidades da Administração indireta);
b) Descentralização negocial: instrumentalizada por
negócio jurídico (concessionárias e permissionárias de
serviços públicos).
Em nenhum dos casos de descentralização há a presença de
hierarquia. As entidades que atuam de forma descentralizada
não estão subordinadas à Administração Pública direta, ou
seja, não se sujeitam hierarquicamente ao Ente que lhe
transferiu o serviço.
Nos casos de descentralização funcional há vinculação (e não
subordinação), em que a Administração direta exerce o
controle finalístico sobre a Administração indireta, também
denominado de tutela administrativa ou supervisão (no âmbito
federal se denomina supervisão ministerial)
O controle exercido deve estar previsto em lei, que definirá
os limites e os instrumentos disponíveis para a Administração
Pública direta o controle na descentralização por delegação
ou colaboração é muito mais amplo do que o controle
finalístico da descentralização funcional. Naquele caso, a
Administração Pública pode alterar unilateralmente as
condições da prestação de serviços, praticar intervenção,
extinguir o contrato por interesse público superveniente
(encampação), aplicar sanções diretamente sem recorrer ao
Poder judiciário, dentre outras prerrogativas. Entretanto,
tampouco neste caso de descentralização por colaboração há
hierarquia entre o Poder Público e a concessionária de serviço
público. Há apenas controle
1.1.2 – Desconcentração
A desconcentração é a distribuição de competências
entre os órgãos internos sem personalidade jurídica, dentro
de uma mesma pessoa jurídica. 
Este fenômeno decorre do poder hierárquico da
Administração Pública, que pode atribuir funções dentro de
sua estrutura organizacional, existindo uma relação de
subordinação
A desconcentração, portanto, cria centros especializados
de competência (os órgãos), formados por agentes públicos,
dentro de sua estrutura hierárquica. Todo o movimento da
desconcentração ocorre dentro de uma mesma pessoa
jurídica
A desconcentração pode ocorrer no âmbito da
Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) ou no âmbito da Administração Indireta
(Autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista)
Determinada atividade pode ser realizada de forma
centralizada e desconcentrada quando realizada pelos
órgãos da Administração Pública Direta ou de forma
descentralizada e desconcentrada, quando realizada pelos
órgãos internos das entidades administrativas integrantes
da Administração Pública indireta.
A doutrina ainda costuma classificar a desconcentração,
adotando os seguintes critérios:
a) desconcentração em razão da matéria (Ministério da saúde,
educação, economia etc.);
b) desconcentração em razão do grau ou hierarquia
(Ministérios, Secretarias, subsecretarias, superintendências,
delegacias etc.);
c) desconcentração pelo critério territorial (delegacias
regionais, superintendências regionais etc.)
1.2 – Centralização e Concentração
A centralização é a técnica de prestação de determinada
atividade administrativa diretamente pela Administração
Pública direta (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios), sem envolver outra pessoa jurídica. 
Quando se diz que há um movimento de centralização, o
Poder Público está extinguindo as entidades integrantes da
Administração Pública indireta e os negócios jurídicos com a
iniciativa privada e retomando a prestação do serviço para si
A concentração é a execução das atividades
administrativas diretamente pelo Ente Político ou pela
entidade administrativa, podendo ocorrer com a extinção de
órgãos. É observada com mais frequência em tempos de
contenção de gastos, em que se verifica ampla extinção de
órgãos públicos, com a retomada de suas atribuições pelos
órgãos superiores
1.3 – Entidades Políticas e Entidades
Administrativas
As entidades políticas, também denominadas de pessoas
políticas ou entes federados, são os integrantes do Estado
Federado brasileiro, previstos no art. 1º, caput, da CF.
Trata-se da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal
São entes detentores de autonomia política, consistente na
capacidade de auto-organização (por meio da elaboração de
suas próprias constituições e leis orgânicas) e pelas
competências legislativas próprias, atribuídas diretamente
pela Lei Maior
As entidades administrativas são pessoas jurídicas de
direito público ou de direito privado, que integram a
Administração Pública formal (pois assim determina a lei),
porém sem dispor de autonomia política e de competência
legislativa. São as entidades que integram a Administração
Pública indireta, ou seja, as autarquias, fundações,
sociedades de economia mista e empresas públicas.
Diferem das entidades políticas justamente pela ausência de
autonomia política e competência legislativa. Suas atribuições,
em sentido contrário, são justamente de execução das leis
editadas pelos entes federativosAs entidades administrativas possuem autonomia
administrativa, ou seja, possuem capacidade de
autoadministração, não estando hierarquicamente
subordinadas aos entes políticos instituidores, possuindo
atribuição para editar seus regimentos internos acerca de sua
organização e funcionamento nos termos e limites
estabelecidos em lei.
As entidades administrativas são apenas vinculadas (e não
subordinadas) aos entes políticos, havendo sobre elas
unicamente controle finalístico (tutela administrativa),
exercido nos termos e limites da lei e voltado,
primordialmente, à verificação da atuação de acordo com as
finalidades para as quais foram criadas
1.4 – Administração Direta
A Administração Pública direta é o conjunto de órgãos
que integram os entes federativos do Estado, ou seja, União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, cujas atribuições são
estabelecidas na Constituição Federal e nas respectivas
Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.
Os entes integrantes da Administração direta possuem
autonomia política e capacidade legislativa próprias. Possuem
personalidade jurídica de direito público interno e gozam de
todas as prerrogativas inerentes à Administração Pública e
se submetem a todas as limitações estatais decorrentes da
indisponibilidade do interesse público
1.5 – Administração Indireta
A Administração Pública indireta é o conjunto de pessoas
jurídicas, desprovidas de autonomia política, que são
vinculadas à Administração Pública direta, da qual recebem
competência para o exercício de atividades administrativas
de forma descentralizada.
O Brasil adotou o critério formal de Administração
Pública, pois somente fazem parte da Administração em
sentido formal as entidades que a lei assim considera,
independentemente da atividade exercida.
Desta forma, compõem a Administração Pública indireta
as entidades previstas no art. 37, XIX da CF e no art. 4º, II
do Decreto-lei 200/67:
a) Autarquias (incluindo as associações públicas – consórcios
públicos de direito público);
b) Fundações públicas;
c) Empresas Públicas;
d) Sociedades de economia mista
1.5.1 – Características comuns às entidades da
Administração Pública indireta
Embora as entidades administrativas, integrantes da
administração pública indireta, possuam diferenças
determinantes entre si, tendo em vista a existência de
finalidades e características próprias, é possível traçar
semelhanças entre suas características, sendo importante o
estudo conjunto desses pontos em comum
Todas essas entidades administrativas (autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista) possuem personalidade jurídica e
patrimônios próprios, consistindo em pessoa jurídica distinta
da pessoa instituidora. Ademais, todas essas entidades são
dotadas de autonomia administrativa, com poder de
autoadministração
As entidades da Administração indireta ainda partilham
de dois princípios essenciais que fazem parte de seus
respectivos regimes jurídicos: o princípio da reserva legal e
o princípio do controle.
a) Reserva legal (criação e extinção das entidades
administrativas)
O art. 37, XIX da CF exige a edição de uma lei para a
criação das pessoas jurídicas integrantes da Administração
Pública indireta:
Em regra, a iniciativa do projeto de lei que viabiliza a
criação dessas entidades é do Chefe do Poder Executivo, a
teor do art. 61, §1º, II, b e e da CF. Entretanto, caso o
Poder Judiciário ou o Poder Legislativo decidam por criar
uma dessas entidades no âmbito de suas estruturas, a
iniciativa de lei será do respectivo representante da
instituição
O dispositivo constitucional estabelece que: 
As pessoas jurídicas de direito público (autarquias e
fundações públicas de direito público) serão criadas
diretamente pela lei, 
As pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações públicas de
direito privado) terão a sua criação apenas autorizada por
lei, somente sendo efetivamente criadas com o registro
dos atos constitutivos no órgão de registro competente, na
forma como é exigido para a entidades privadas em geral
(art. 45, Código Civil)
As fundações públicas possuem a situação peculiar de
poderem ser criadas sob o regime jurídico de direito
público ou de direito privado. 
No primeiro caso, serão criadas diretamente por lei,
possuindo natureza autárquica, razão pela qual parcela
da doutrina a denomina de autarquia fundacional ou
fundação autárquica. 
No segundo caso, quando o regime jurídico for de
direito privado, sua criação será autorizada por lei e
apenas será efetivada com o registro dos atos
constitutivos
A lei exigida para criação ou autorização da criação
dessas entidades é a lei ordinária, uma vez que somente
é exigida lei complementar quando a CF dispõe
expressamente.
Nada obsta, todavia, que o ente público instituidor
decida editar uma lei complementar. Entretanto,
conforme jurisprudência do STF, uma lei complementar
que disponha sobre matéria de lei ordinária, pode ser
alterada por esta última espécie legislativa
Prevalece o entendimento de que a lei complementar
exigida para definir as áreas de atuação diz respeito
exclusivamente às fundações públicas, vez que foram
mencionadas por último no dispositivo, razão pela qual é
a elas que se refere a expressão “neste último caso”.
Em virtude do princípio da paridade das formas
jurídicas (simetria das formas), a extinção dessas
entidades deve ocorrer da mesma forma da sua criação,
ou seja, caso se trate de pessoa jurídica de direito
público, a extinção será realizada diretamente por meio
de lei. Caso seja uma pessoa jurídica de direito privado,
a lei autorizará a sua extinção, que será efetivada
mediante os atos necessários perante o órgão de
registro.
b) Controle ou vinculação (tutela administrativa ou
supervisão)
Outra característica comum a todas as entidades
administrativas integrantes da Administração Pública
indireta é a ausência de subordinação em relação ao Poder
Público instituidor. 
Não há relação de hierarquia entre o ente federado que
editou a lei criando ou autorizando a criação e a entidade
administrativa criada
A relação dessas entidades com o ente político instituidor
é de vinculação. O ente político exerce apenas controle
finalístico sobre as entidades de sua Administração
indireta, também denominado tutela administrativa ou
supervisão.
Trata-se de controle previsto na lei e restrito aos limites e
às condições por ela definidos, não sendo ilimitado.
Consiste em controle da legalidade, pois verifica se a
entidade administrativa vem cumprindo a lei instituidora,
especialmente a finalidade para a qual foi criada.
Em âmbito federal, o controle é exercido pelos
Ministérios, razão pela qual é denominado “supervisão
ministerial”, previsto no art. 4º, parágrafo único, do DL nº
200/67
De acordo com a doutrina, o controle exercido pode ser
subdividido em 3 espécies:
i. Controle político: diz respeito à escolha e nomeação
dos dirigentes, que é realizada pela autoridade
competente de Administração Direta e de forma livre,
por se tratar de cargo de livre nomeação e exoneração
(cargo público em comissão). Entretanto,
excepcionalmente, a CF pode exigir procedimento
diferenciado para nomeação e exoneração dos
dirigentes, tal como a prévia aprovação pelo Senado
Federal, mandato por prazo determinado, dentre outros;
ii. Controle administrativo e finalístico: verifica se as
entidades administrativas criadas estão atendendo as
finalidades que justificaram sua instituição, constante
da respectiva legislação. De acordo com os
doutrinadores, esse controle é exercido normalmente
por meio do recurso hierárquico impróprio;iii. Controle financeiro: trata-se de controle das contas
dessas entidades pelos órgãos próprios, especialmente o
Tribunal de Contas
O controle pressupõe a existência de duas pessoas
jurídicas distintas, enquanto a subordinação ocorre na
estrutura interna de uma mesma pessoa jurídica.
O controle não se presume, depende de lei que o
estabeleça e defina os seus limites e procedimentos, ao
passo a que subordinação decorre diretamente da
estrutura hierárquica dos entes públicos e independe de
lei.
O controle é condicionado pela lei; a hierarquia, por outro
lado, é incondicionada
Quando há relação de hierarquia, a subordinação se
manifesta, primordialmente, mediante o recurso
hierárquico (próprio), admitido independentemente da
existência de lei, salvo se houver expressa vedação. Por
outro lado, na vinculação, o controle ocorre basicamente
mediante os recursos hierárquicos impróprios, assim
denominados justamente por inexistir relação de
hierarquia
1.6 – A Organização Administrativa em setores:
Primeiro, Segundo e Terceiro Setor
A classificação da organização administrativa em setores
busca suprir uma deficiência nas classificações tradicionais,
que não explicam o fenômeno das parcerias do Poder Público
com entidades privadas sem fins lucrativos para execução
de atividades de interesse social. Busca-se uma
classificação que envolva todos os sujeitos que atuam na
execução de serviços públicos e de atividades privadas de
relevância pública. 
Assim, surge a classificação em primeiro, segundo e
terceiro setor.
a) Primeiro setor: Estado (Administração Pública direta e
indireta);
b) Segundo setor: mercado (concessionárias e permissionárias
de serviços públicos);
c) Terceiro setor: entidades privadas sem fins lucrativos que
atuam objetivando a consecução de interesse público
(Serviços sociais autônomos – sistema S, organizações sociais
– OS, organizações da sociedade civil de interesse público –
OSCIPs, organizações da sociedade civil – OSC etc.)
As entidades do terceiro setor também são denominadas
entidades paraestatais, tendo em vista que atuam “ao lado”
do Estado para consecução das finalidades públicas, isto é,
o interesse público. Por isto, é possível dizer que o terceiro
setor está localizado entre o Estado e o mercado,
envolvendo as entidades “públicas não estatais”
2 – Órgãos Públicos
2.1 – Conceito
Unidades integrantes da estrutura de uma pessoa
jurídica, que recebem parcela das competências da entidade
que integram para exercício de forma especializada, por
meio de agentes públicos
São o conjunto de competências agrupadas em espécies
de núcleos específicos dentro de um ente político ou
entidade administrativa
A lei 9.784/99, em seu art. 1º, §2º, inciso I, apresenta
um conceito legal de órgão público
Com a criação de órgãos se objetiva a racionalização das
atividades, bem como, a especialização e maior eficiência.
A doutrina aponta três teorias acerca da natureza
jurídica dos órgãos públicos:
a) Subjetiva (“órgão físico” ou “órgão-indivíduo”): identifica
os órgãos com os agentes públicos. Os órgãos seriam os
próprios agentes públicos. Desaparecendo os agentes, o órgão
seria extinto.;
b) Objetiva (“órgão jurídico” ou “órgão-instituição”): órgãos
seriam apenas um conjunto de atribuições ou unidades
funcionais da Administração Pública, não se confundindo com
os agentes públicos;
c) Eclética: órgãos seriam a soma dos elementos subjetivo e
objetivo, isto é, conjunto de atribuições exercido pelos
agentes públicos
A principal característica do órgão público é a ausência
de personalidade jurídica, ou seja, não é um sujeito de
direitos e não pode contrair obrigações em nome próprio.
Toda a sua atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertence. Assim, a atuação do Ministério da saúde em
âmbito federal será imputada à União
A criação dos órgãos públicos decorre da técnica de
desconcentração administrativa, bem como é expressão do
poder hierárquico da administração, ficando os órgãos
criados subordinados aos órgãos superiores
Para provas de concursos públicos de maneira geral,
guardem que o exército brasileiro é um órgão da União
Federal
Por outro lado, determinados órgãos públicos, em
situações peculiares, poderão gozar de capacidade
processual ativa, ou seja, embora não possuam personalidade
jurídica, em certas ocasiões poderão ser dotados de
personalidade judiciária para defesa de prerrogativas
institucionais
2.2 – Criação e extinção de órgãos públicos
Em regra, os órgãos públicos devem ser criados e
extintos por meio de lei. Os arts. 48, XI e 84, VI, alínea a,
da CF preveem, de forma conjugada, a necessidade de lei
para a criação de órgãos na estrutura da Administração
Pública
O art. 84, XI, a, CF, ao prever hipótese de decreto
autônomo do Presidente da República, exclui expressamente
a criação e a extinção de órgãos públicos, o que deixa claro a
intenção do constituinte de que essas unidades
administrativas sejam criadas e extintas exclusivamente
mediante lei
A iniciativa para o projeto de lei para criação e extinção
de órgãos públicos é, em regra, do Chefe do Poder
Executivo, nos termos do art. 61, §1º, II, e, da CF. Todavia,
em alguns casos a Lei Maior confere a iniciativa de lei aos
órgãos independentes para a criação de órgãos públicos em
suas respectivas estruturas. É o caso do Poder Judiciário
(art. 96, II, c e d, CF) e do Ministério Público (art. 127, §2º,
CF), cuja iniciativa pertence aos chefes destas instituições
A Carta Magna prevê algumas exceções à reserva legal
quanto à criação de órgãos. É o caso da instituição de órgãos
no Poder Legislativo, conforme arts. 51, IV e 52, XIII,
ambos da CF
2.3 – Teorias acerca da relação entre o órgão e
seus agentes públicos
Teoria do mandato
Diversas teorias buscam explicar a relação entre o Estado e
os agentes públicos que o compõem e manifestam a sua
vontade. As três principais teorias são as seguintes:
De acordo com esta teoria, o agente público deve ser
considerado como um mandatário do Estado, ou seja, um
representante cujos poderes foram conferidos por um
instrumento de mandato
A grande crítica que se faz a esta teoria é que o Estado,
sendo uma pessoa jurídica abstrata, não dispõe de vontade
própria. Assim sendo, e, considerando que o instrumento de
mandato depende de um ato de manifestação de vontade do
outorgante, não seria possível aos entes públicos conferirem
mandato aos seus agentes
Teoria da representação
Para esta teoria, o agente público agiria como representante
do Estado, tal como os responsáveis por pessoas incapazes
(incapacidade civil, como a do menor de idade)
Esta teoria não prevalece e sofre críticas por equiparar o
Estado ao incapaz. Além disso, por ser o Estado quem edita as
leis, seria verificada a incoerência lógica de que o Estado
confere representante a si mesmo
Teoria do órgão (imputação volitiva)
A teoria do órgão, adotada pelo Direito brasileiro, determina
que a manifestação de vontade emitida pelo agente público,
regularmente investido em cargo público, deve ser
considerada como a própria vontade do órgão público a que
está vinculado e esta manifestação de vontade, por sua vez, é
imputada à pessoa jurídica a que pertence o órgão
Quando o agente público emite uma manifestação de vontade,
considera-se que foi a própria pessoa jurídica quem se
manifestou. Não existem, no caso, vontades distintas. O
agente público exterioriza a vontade do órgão público, que,
por sua vez, é parte integrante do ente estatal
Essa teoria, atribuída ao jurista alemão Otto Gierke, possui o
mérito de explicar a responsabilidade civil do ente público por
atos praticados por seus agentes. Neste sentido, os danos
causados pela atuação dos órgãos,consideram-se como tendo
sido causados pelo próprio ente estatal
Esta responsabilidade civil tem lugar ainda que o órgão atue
por meio de um agente de fato, isto é, aquele que não possui
um vínculo formal legítimo com o ente público (por vício ou
irregularidade na investidura, funcionário suspenso, dentre
outras situações), mas que aparentam serem agentes estatais.
Aplica-se, no caso, a teoria da aparência, resguardando a boa-
fé dos terceiros que acreditaram se tratar de servidor
regularmente investido em cargo público. Todavia, para
aplicação da teoria da aparência, o funcionário deve
efetivamente aparentar estar legitimamente investido em
cargo público e o terceiro prejudicado deve agir com boa-fé
O agente de fato não se confunde com o usurpador de função,
que é aquele que, dolosamente, se passa por agente público,
sem que, de qualquer modo, tenha sido investido em cargo
público. O ato do usurpador de função é considerado
inexistente e, em regra, não gera responsabilidade da
Administração Pública. A usurpação de função é crime
previsto no art. 328 do CP
2.4 – Classificações
A doutrina classifica os órgãos públicos se utilizando de
diversos critérios. Analisaremos os principais critérios, que
costumam ser cobrados ou que possuem chances de serem
cobrados em provas de concursos públicos
Quanto ao enquadramento federativo:
a) Órgãos federais: integrantes da Administração Pública
Federal. Ex.: Presidência da República, Ministérios, Congresso
Nacional etc.;
b) Órgãos estaduais: integrantes da Administração Pública
Estadual. Ex.: Governo do Estado, Secretarias Estaduais,
Assembleia Legislativa etc.;
c) Órgãos distritais: integrantes da Administração Pública do
Distrito Federal. Ex.: Governo do Distrito Federal, Câmara
Distrital etc.;
d) Órgãos municipais: integrantes da Administração Pública
Municipal. Ex.: Prefeitura Municipal, Secretarias Municipais,
Câmara Municipal etc.
Quanto à estrutura:
a) Órgãos simples ou unitários: são constituídos por um só
centro de competências. São órgãos que não possuem
subdivisões com atribuições específicas em sua estrutura, ou
seja, não subdivididos em outros órgãos, não interessando o
número de agentes públicos que o integram;
b) Órgãos compostos: reúnem em sua estrutura diversos
órgãos, como resultado da desconcentração administrativa.
Trata-se de um órgão subdividido em diversos outros. É o que
ocorre com os Ministérios e Secretarias
Quanto à atuação funcional ou manifestação de vontade:
a) Órgãos singulares ou unipessoais: a atuação ou as decisões
são de atribuição de um único agente. Não importa o número
de agentes públicos que estejam vinculados ao órgão
unipessoal, basta que apenas um agente público manifeste
vontade em nome do órgão. Ex.: Presidência da República;
b) Órgãos coletivos ou pluripessoais: integrados por mais de
um agente público que manifestam vontade em nome do órgão
de forma coletiva. Ex.: CNJ, CNMP, Congresso Nacional,
Tribunais etc.
Quanto às atividades preponderantes:
a) Órgãos ativos: são os órgãos executivos, responsáveis pela
execução concreta das decisões e normas administrativas;
b) Órgãos consultivos: responsáveis pelo assessoramento dos
demais órgãos públicos. Emitem uma opinião técnica ou
jurídica sobre determinado assunto, todavia, não emitem
decisões concretas;
c) Órgãos de controle: fiscalizam as atividades de outros
órgãos.
Quanto à posição hierárquica (Hely Lopes Meireles):
a) Órgãos independentes: são os órgãos previstos na
Constituição Federal e que representam os poderes
estruturais do Estado (Poder Executivo, Legislativo e
Judiciário), situados no topo da hierarquia na estrutura
organizacional do Estado. Também incluem o Ministério
Público e os Tribunais de Contas. Não estão subordinados a
nenhum outro órgão, estando apenas sujeitos aos controles
recíprocos com base na Lei Maior, por meio do sistema de
freios e contrapesos
b) Órgãos autônomos: estão imediatamente abaixo dos órgãos
independentes na pirâmide hierárquica da estrutura do
Estado. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e
técnica, com alto grau de poder decisório. Desenvolvem as
funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle
c) Órgãos superiores: estão subordinados a uma chefia,
porém, possuem certo grau de competência de direção e
controle (poder decisório). Não possuem autonomia
administrativa nem financeira
d) Órgãos subalternos: não possuem qualquer poder decisório.
São órgãos de mera execução de decisões superiores. Estão
na base da hierarquia da organização administrativa
Parte da doutrina propõe uma classificação mais
simplificada, com apenas duas espécies de órgãos: órgãos
diretivos e órgãos subordinados. Os primeiros com funções
de comando e direção e os últimos responsáveis pela
execução das decisões dos órgãos diretivos
2.5 – A Excepcional personalidade judiciária
Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica,
pois não são sujeitos de direitos e obrigações. Seus atos são
imputados ao ente político a que estão vinculados.
Em regra, não podem celebrar contratos, não podem
ingressar com ação judicial nem responder por eventuais
obrigações em nome próprio. Quem atua, nestes casos, é a
pessoa jurídica
Excepcionalmente, é possível que determinados órgãos
possam ingressar com ação judicial para defesa de suas
prerrogativas institucionais, sendo dotados de capacidade
processual ou personalidade judiciária excepcional. São
hipóteses reconhecidas pela lei e pela jurisprudência
Em primeiro lugar, a lei pode atribuir capacidade
processual a determinados órgãos públicos. É o que ocorre
no caso do Ministério Público e da Defensoria Pública que,
embora sejam órgãos da União ou do Estado, a lei confere
atribuição para ingressar com ação judicial nos casos nela
previstos. Até aqui, nenhuma novidade.
Por outro lado, a jurisprudência estabelece a capacidade
processual de determinados órgãos públicos que preenchem
os seguintes requisitos cumulativos, independentemente de
lei expressa autorizando:
a) Órgão de cúpula da hierarquia administrativa;
b) Defesa de suas prerrogativas institucionais
Em regra, as divergências entre órgãos em posições de
subordinação dentro da estrutura hierárquica são resolvidas
pelo critério da hierarquia. Todavia, entre órgãos de cúpula,
em que não há subordinação, não haveria qualquer remédio
para resolução de conflitos, razão pela qual deve-se aplicar o
princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV,
CF) e submeter a controvérsia ao Poder Judiciário
O STJ pacificou sua jurisprudência por meio do
enunciado 525 do STJ, vejamos:
Essa capacidade processual excepcional somente se
verifica para defesa de prerrogativas institucionais:
2.6 – Capacidade contratual e contrato de gestão
Os órgãos não possuem personalidade jurídica própria e,
como tal, não podem figurar como parte em negócios
jurídicos
Entretanto, a CF prevê, em seu art. 37, §8º, hipótese de
celebração de “contrato de gestão” entre os
administradores do órgão e o “Poder Público”, com a
finalidade de ampliação da autonomia gerencial,
orçamentária e financeira e, em contrapartida, a fixação de
metas de desempenho. Vejamos a previsão em sua
literalidade:
Como compatibilizar esta previsão constitucional com a
característica de despersonalização do órgão público?
A doutrina, nesta hipótese, entende que não existe um
contrato propriamente dito. 
Em primeiro lugar porque o ente público não poderia celebrar
contrato “consigo mesmo” ou autocontrato, uma vez que,
quando o órgão pratica um ato, é o próprio ente federado
quem praticou. 
Em segundo lugar pela inexistência de interesses
contrapostos, característica indissociável dos contratos. No
caso apenas poderia se falar em convênio, já quese trata de
interesses comuns
Há duas espécies de contrato de gestão no Brasil. 
Esta primeira prevista na Lei Maior, que cuida do contrato de
gestão interno ou endógeno, a ser celebrado com órgãos
internos ou entidades administrativas. 
O segundo é o contrato de gestão externo ou exógeno,
celebrado para firmar parcerias do Poder Público com as
organizações sociais (OS), de acordo com a lei 9.367/98 para
consecução de objetivos de interesse público
3 – Autarquia
3.1 – Conceito, características e classificações
Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime
jurídico de Direito Público, criada diretamente por meio de
lei para desenvolver atividades típicas de Estado, integrando
a Administração Público indireta. 
São dotadas de autonomia administrativa e financeira e
patrimônio próprio, o que lhe confere a prerrogativa de
autogoverno
O termo “autarquia”, etimologicamente, significa
autogoverno
O CC, em seu art. 41, estabelece que as autarquias são
pessoas jurídicas de direito público interno.
Destaque-se que a autonomia administrativa, conforme já
estudado, difere da autonomia política, característica
exclusiva dos Entes Federados, consistente na capacidade
de auto-organização (edição de sua própria constituição ou
lei orgânica) e possibilidade de edição de leis.
Os exemplos mais usuais de autarquias no cenário
nacional são INSS, IBAMA, INCRA, etc.
Principais características das autarquias:
 Regime Jurídico de Direito Público;✓
 Criação e extinção diretamente por meio de lei;✓
 Personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios;✓
 Autonomia administrativa e financeira (autogoverno);✓
 Atividades típicas de estado (que exigem o exercício do✓
poder de império);
 Integram a Administração Pública indireta;✓
 Vinculadas (e não subordinadas) à Administração direta.✓
A doutrina aponta diversas classificações para
diferenciar as autarquias umas das outras. Vejamos os
principais critérios.
 Quanto à vinculação federativa:➢
a) Monofederativas: quando integrantes da Administração
indireta de um único Ente Federado (autarquias federais,
estaduais, distritais ou municipais);
b) Plurifederativas (ou interfederativas): quando
integrantes da Administração indireta de mais de um Ente
Federado ao mesmo tempo
 Quanto ao campo de atuação (objeto ou finalidade):➢
a) Autarquias previdenciárias: atuam na gestão dos regimes
previdenciários, sejam eles gerais ou próprios;
b) Autarquias de fomento: atuam incentivando e/ou
subvencionando setores relevantes da sociedade;
c) Autarquias profissionais (ou corporativas): atuam no
exercício do poder de polícia quanto a diversas profissões,
autorizando, fiscalizando e punindo, quando for o caso, os
profissionais das áreas fiscalizadas
d) Autarquias culturais ou de ensino: normalmente
relacionadas às universidades, que possuem um regime
jurídico especial em razão da necessária autonomia
didática e de ensino;
e) Autarquias de controle ou regulação: normalmente
relacionadas às agências reguladoras, que atuam regulando,
fiscalizando e aplicando sanções relativamente a
determinados setores sociais ou econômicos relevantes e
específicos da sociedade, dependendo de uma maior
autonomia em relação à Administração Pública direta
 Quanto ao regime jurídico:➢
a) Autarquias comuns: são as autarquias tradicionais, que
possuem um regime jurídico idêntico ou similar, para
execução de atividades administrativas típicas de estado;
b) Autarquias especiais: possuem um regime jurídico que
possui diferenças em relação às autarquias comuns, em
razão das peculiaridades da entidade a ser criada e das
especificidades de seu objeto.
3.2 – Criação e extinção
A criação das autarquias ocorre diretamente mediante
lei, na forma do art. 37, XIX da CF. Assim, a entidade
autárquica passa a existir a partir da vigência da lei, sendo
desnecessário qualquer ato posterior para início de sua
existência jurídica.
Os atos posteriores são de mera organização da
autarquia para viabilizar o efetivo exercício de suas
atribuições
A lei instituidora da autarquia também pode estabelecer
as suas finalidades, atribuições e os seus poderes.
Entretanto, a reserva legal exigida para a criação, não
impede que a lei delegue a ato normativo infralegal
(normalmente decreto) o detalhamento de sua estrutura
interna
A extinção das autarquias, em razão do princípio da
paridade (simetria) das formas jurídicas, também deve ser
realizada diretamente mediante lei específica, editada com
esta finalidade
Em regra, a iniciativa do projeto de lei que cria ou
extingue essas entidades é do Chefe do Poder Executivo, a
teor do art. 61, §1º, II, b e e da CF. Entretanto, caso o
Poder Judiciário ou o Poder Legislativo decidam por criar
uma dessas entidades no âmbito de suas estruturas, a
iniciativa de lei será do respectivo representante da
instituição
3.3 – Nomeação dos dirigentes
A nomeação dos dirigentes das autarquias deve seguir a
regra estabelecida na lei instituidora. A CF, no art. 84, XXV,
prevê que é competência privativa do Presidente da
República o provimento e a extinção dos cargos da
Administração Pública federal, regra que se aplica aos
demais Entes Federativos por simetria, devendo os
dirigentes das autarquias estaduais e distritais serem
nomeados pelo Governador e os dirigentes das autarquias
Municipais pelos Prefeitos
Em alguns casos, pode ser exigida aprovação do senado
do dirigente escolhido pelo Presidente da República (art. 84,
XIV, CF). Quanto aos Estados e Municípios, o STF julgou
inconstitucional norma de Constituição Estadual que exigisse
prévia aprovação da Assembleia Legislativa para que o
Governador nomeie os dirigentes de autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista, bem
como para que nomeie os titulares da Defensoria Pública e
da Procuradoria-Geral do Estado. De acordo com a Corte, a
aprovação prévia das nomeações do Executivo estadual ao
Legislativo deve sempre seguir o modelo federal
De acordo com o STF, a exoneração dos dirigentes cabe
ao Chefe do Poder Executivo, não podendo a lei estabelecer
hipótese de exoneração direta dos dirigentes pelo Poder
Legislativo
3.4 – Objeto: atividades desenvolvidas
Umas das principais características das autarquias é o
exercício de atividades típicas de Estado. Ao lado da sua
criação diretamente por meio de lei, é um dos critérios que a
diferencia das demais entidades da Administração Pública
indireta
O STF possui entendimento consolidado no sentido de
que essas atividades típicas de Estado devem ser exercidas
por pessoas jurídicas de direito público. 
Desta forma, o Estado somente pode exercer essas
atividades pela Administração direta ou por meio de
autarquias ou fundações públicas de direito público
(fundações autárquicas). 
Não é possível o exercício deste tipo de atividade por meio
das empresas públicas e sociedades de economia mista que,
conforme se verá adiante, são criadas para prestação de
serviços públicos ou, excepcionalmente, para exploração de
atividade econômica
O STF entendeu que os conselhos profissionais não
podem ser criados com personalidade jurídica de direito
privado, tendo em vista que exercem poder de polícia,
devendo possuir natureza autárquica (ADI 1717/DF). 
O termo “atividades típicas de Estado” é um conceito
jurídico indeterminado.
Entretanto, é possível extrair uma “zona de certeza
positiva”, consistente nas atividades que são consideradas no
conceito (ex.: poder de polícia) e uma “zona de certeza
negativa”, que são as atividades que, certamente, não são
típicas de Estado (ex.: exploração de atividade econômica)
3.5 – Patrimônio: Bens públicos
Os bens integrantes do patrimônio das autarquias
possuemnatureza jurídica de bens públicos, na forma do art.
98 do CC. Por este motivo, possuem o mesmo regime jurídico
dos bens públicos em geral
O seu patrimônio inicial é composto pelos bens móveis e
imóveis transferidos pelo Ente Público instituidor, os quais
passam a pertencer à pessoa jurídica autárquica. 
Esses bens são reincorporados ao patrimônio do Ente
Federado instituidor com a extinção da autarquia. 
As características especiais dos bens públicos dessas
entidades administrativas são:
 Alienabilidade condicionada (inalienabilidade relativa):➢
A alienação dos bens públicos possui diversas restrições e
condicionamentos previstos em lei, decorrentes do
princípio da indisponibilidade do interesse público.
Os bens públicos de uso comum do povo e os bens de uso
especial são inalienáveis enquanto mantiverem essa
classificação (art. 100, CC)
Porém os bens dominicais da Administração Pública, que são
aqueles que não estão afetados a uma finalidade específica
relacionada ao interesse público, podem ser alienados
respeitadas as condições previstas no art. 17 da lei
8.666/93 (art. 101, CC)
Esse dispositivo exige, em regra, para alienação dos bens
públicos 
(a) justificativa; 
(b) avaliação prévia; 
(c) licitação (concorrência para os bens imóveis, salvo
art. 19 da lei 8.666/93 e leilão para os bens móveis); e 
(d) autorização legislativa para os bens imóveis.
Além disso, os bens de uso comum do povo e os bens de uso
especial podem ser desafetados de suas finalidades,
tornando-se bens dominicais, momento a partir do qual
podem ser alienados.
 Impenhorabilidade:➢
Os bens públicos não estão sujeitos à penhora para
satisfação dos créditos dos particulares em face da
Administração Pública. O art. 100 da CF determina que os
pagamentos devidos pela Administração Pública Federal,
Estadual, Distrital e Municipal decorrente de sentença
judicial transitada em julgado será realizado na ordem
cronológica de apresentação dos precatórios
O procedimento de pagamento dos créditos em face da
Fazenda Pública atende ao princípio do orçamento público,
que exige a previsão em lei orçamentária de todas as
despesas dos Entes Públicos.
Excepcionalmente, os créditos serão pagos por meio de
Requisição de Pequeno Valor (RPV), com prazo reduzido de
pagamento, sendo que cada ente Federado definirá por
meio de lei o limite de valor a ser pago por meio da RPV. Na
União, o limite é de 60 (sessenta) salários mínimos
Outro fundamento para a impenhorabilidade dos bens
públicos são as regras restritivas de alienação desses
bens, as quais não permitem a disposição do patrimônio
público sem a observância de determinados requisitos,
tendo em vista que muitos desses bens estão afetados a
uma finalidade pública de interesse coletivo
É imprescindível o conhecimento da jurisprudência do STF
que entendeu pela inaplicabilidade do regime de
precatórios na execução dos débitos dos conselhos
profissionais, embora essas entidades sejam espécies de
autarquia
 Imprescritibilidade:➢
Os bens públicos não podem ser adquiridos por meio de
usucapião (prescrição aquisitiva) por expressa disposição
constitucional e legal, em virtude do regime diferenciado
desses bens, que servem, em regra, a uma finalidade de
interesse público
Assim, os arts. 183, § 3º e 191, parágrafo único da Lei
Maior, vedam a aquisição de bens públicos por meio de
usucapião. No mesmo sentido, dispõe o art. 102 do Código
Civil e a Súmula nº 340 do STF.
Vale destacar que esses dispositivos não fazem distinção
em relação à categoria do bem, se de uso comum do povo,
de uso especial ou bens dominicais. Este é o entendimento
atual do STJ e STF, que seguem a literalidade da CF e da
lei neste caso.
 Não onerabilidade➢
De acordo com o art. 1.420 do Código Civil, somente aquele
que pode alienar o bem é que pode onerá-lo, ou seja,
instituir uma garantia de direito real sobre ele (hipoteca,
penhor etc.).
Desta forma, tendo em vista o regime dos precatórios
previsto no art. 100 da CF, determinando que os débitos
dos Entes Públicos devem ser pagos por esta sistemática,
não é possível instituir garantia de direito real sobre os
bens públicos, haja vista que, em caso de inadimplemento
da dívida subjacente, os bens do Estado seriam alienados
sem observar as restrições legais e sem obedecer à ordem
cronológica dos precatórios
3.6 – Regime de pessoal
Os agentes são contratados pelas autarquias por meio de
concurso público e são nomeados para ocuparem cargo
público. Estes servidores públicos são submetidos ao regime
jurídico estatutário, atendendo à regra prevista no art. 39
da CF que estabelece a obrigatoriedade de um regime
jurídico único para os servidores públicos da Administração
Pública direta e das autarquias e fundações públicas dos
Entes Federados
Os servidores públicos das autarquias se submetem a
todo o regime jurídico constitucional, especialmente o
estágio probatório, a estabilidade e vinculação ao regime
próprio de previdência social, bem como, ao regime jurídico
estabelecido para os servidores públicos por meio de lei do
respectivo Ente Federado, que, na União, é a lei 8.112/90
O art. 39 da CF foi alterado pela emenda constitucional
nº 19 de 1998, que excluiu a obrigatoriedade do regime
jurídico único, podendo cada Ente Federado estabelecer os
regimes jurídicos de pessoal a serem utilizado em cada caso,
celetista ou estatutário. Com isso, a União editou a lei
9.962/2000 admitindo a adoção do regime de emprego
público nas pessoas públicas federais
Ainda que, na atualidade, prevaleça a exigência de regime
jurídico único estatutário para a Administração direta e
para as autarquias, podem existir, nestas entidades, agentes
públicos submetidos ao regime celetista
3.7 – Atos e contratos
Os atos das autarquias são atos administrativos, que
exigem os mesmos requisitos e elementos (competência,
finalidade, forma, motivo e objeto) e gozam das mesmas
prerrogativas (presunção de legitimidade e veracidade,
imperatividade e autoexecutoriedade). Apenas
excepcionalmente essas entidades emitem atos de
características privadas
Os atos administrativos emitidos pelas autarquias estão
sujeitos aos mesmos controles dos atos administrativos em
geral, tais como o mandado de segurança, ação popular,
dentre outros
Os contratos realizados pelas autarquias também são
contratos administrativos, regidos pela lei 8.666/93,
exigindo prévia licitação, ressalvadas as hipóteses legais de
contratação direta
3.8 – Responsabilidade Civil
As autarquias se submetem ao regime de
responsabilidade objetiva previsto no art. 37, §6º da CF, tal
como a Administração Pública direta e as entidades privadas
prestadoras de serviços públicos, respondendo,
independentemente da demonstração de culpa, pelos danos
que seus agentes, atuando nesta qualidade, causarem a
terceiros
Aplica-se, neste caso, a teoria do risco administrativo
que, ao contrário da teoria do risco integral, admite a
exclusão da responsabilidade objetiva da Administração
Pública quando demonstradas a existência das excludentes
de responsabilidade, tais como a culpa exclusiva da vítima,
caso fortuito e força maior, além da redução da
responsabilidade em caso de culpa concorrente
No caso de omissão, aplica-se o mesmo entendimento
aplicável à Administração direta em geral, qual seja, havendo
uma omissão específica, em que o ente público tinha o dever
de guarda ou proteção, aplica-se a responsabilidade objetiva
3.9 – Foro processual
O foro processual para processo e julgamento das
autarquias depende de qual esfera federativa a entidade
pertence. Em se tratando de autarquias federais, o foro
processual competente para julgamento de eventuais
demandas é a justiçafederal, nos termos do art. 109, I, CF,
ressalvados os casos previstos expressamente na Lei Maior,
como as causas relativas à falência, causas sujeitas à justiça
eleitoral e à justiça do trabalho.
Tratando-se de autarquias estaduais ou municipais, o
foro competente será a justiça estadual
3.10 – Outras prerrogativas
As autarquias ainda gozam de outras prerrogativas
típicas da Fazenda Pública. Listaremos as mais relevantes
Prerrogativas processuais:
a) Prazo em dobro para todas as manifestações processuais
(art. 183, CPC), salvo para prazos específicos;
b) Intimação pessoal, na pessoa do representante da
advocacia pública;
c) Remessa necessária (art. 486, CPC);
d) Isenção de custas processuais, adiantamento de despesas
processuais e do depósito prévio para a ação rescisória;
e) Créditos cobrados mediante execução fiscal (lei 6.830/80).
Prerrogativas fiscais: imunidade tributária recíproca
(art. 150, §2º CF).
Prescrição quinquenal das dívidas e direitos em favor de
terceiros (Decreto 20.910/1932)
3.11 – Espécies de Autarquias especiais
Autarquias especiais são espécies de autarquias que,
pelas suas peculiaridades, possuem disposições específicas
que diferem do regime geral das autarquias comuns
3.11.1 – Autarquias profissionais (conselhos profissionais)
De acordo com o STF (ADI 1.717/DF), a atividade de
fiscalização das profissões, por envolver o exercício do
poder de polícia, somente pode ser exercida por meio de
pessoas jurídicas de direito público. Com isto, a Corte
entendeu que os conselhos profissionais possuem natureza
jurídica de autarquia, possuindo regime jurídico semelhante
(mas não idêntico) à essas entidades
É certo que os conselhos profissionais atuam limitando e
definindo o contorno para o exercício das profissões e
ofícios regulados, exigindo licença para o exercício regular
da atividade, aplicando sanções e cobrando anuidades,
restando evidente o exercício do poder de polícia, razão pela
qual devem ostentar natureza pública
Gozam das prerrogativas e estão sujeitos às restrições
impostas às autarquias em geral, ressalvadas as
peculiaridades inerentes aos conselhos profissionais, que
serão tratadas neste tópico.
Embora se assemelhem às autarquias em geral, existem
algumas peculiaridades no regime jurídico dos conselhos
profissionais:
a) Ausência de subordinação ao regime de precatórios:
Os débitos dos conselhos profissionais não serão pagos por
meio de precatório, devendo seguir o procedimento comum
de pagamento para débitos particulares.
Isto porque o STF entendeu pela inaplicabilidade do
regime de precatórios na execução dos débitos dos
conselhos profissionais, embora essas entidades sejam
espécies de autarquia
Os conselhos profissionais, apesar de serem autarquias,
não participam do orçamento público, não recebendo aporte
do poder central. Essas entidades têm autonomia
financeira e orçamentária, em virtude de serem
remuneradas mediante o pagamento das anuidades dos
profissionais a elas vinculados, razão pela qual sua dívida é
autônoma em relação ao Poder Público.
Desta forma, inserir esse pagamento no sistema de
precatório seria transferir a dívida dos conselhos à União
b) Ausência de isenção de custas processuais:
Conforme visto, as demandas que envolvam os conselhos
profissionais devem ser julgadas pela justiça federal, a
teor do art. 109, I, CF, por se tratar de autarquias
federais.
No entanto, ao contrário do que ocorre com as demais
autarquias, os conselhos profissionais não gozam de isenção
de custas processuais quando atuam perante o Poder
Judiciário. Isto porque a lei 9.289/96, que dispões sobre
as custas processuais na justiça federal, ao isentar as
autarquias dessa despesa processual, ressalvou
expressamente as “entidades fiscalizadoras do exercício
profissional” (art. 4º, parágrafo único)
c) Execução fiscal apenas quando o débito totalizar 4 (quatro)
anuidades:
Embora os conselhos profissionais, por possuírem natureza
jurídica de autarquia, possuam a prerrogativa de cobrar os
seus créditos por meio de ação de execução fiscal, regida
pela lei 6.830/80, existe uma limitação a elas impostas
quanto à cobrança de anuidades dos respectivos
profissionais.
A lei 12.514 de 2014, que trata das contribuições aos
conselhos profissionais em geral, estabelece que essas
autarquias profissionais não poderão executar
judicialmente dívidas inferiores a 4 (quatro) vezes o valor
da anuidade cobrada dos profissionais (art. 8º). Vejamos:
Todavia, que essa restrição não impede o protesto do
débito ou outras formas administrativas de cobrança.
Por este motivo, o STJ firmou o entendimento que o prazo
prescricional para cobrança de anuidades somente se inicia
após a dívida do profissional atingir o valor mínimo de 4
(quatro) anuidades, em virtude da teoria da actio nata, uma
vez que o direito de ação só nasce para a entidade
fiscalizadora após atingir o referido valor.
O STJ também possui entendimento de que o art. 8º da lei
12.514/2014 se aplica à OAB, embora esta possua natureza
jurídica especialíssima, conforme se verá adiante
 A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)➢
O STF firmou o entendimento de que a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), embora seja uma entidade
fiscalizadora da profissão, não possui natureza jurídica de
autarquia e não está, de qualquer modo, vinculada à
Administração indireta, podendo contratar empregados
pelo regime celetista, sem concursos públicos, além de não
incidirem sobre a entidade as demais restrições impostas
às pessoas de direito público em razão da indisponibilidade
do interesse público
A OAB é um “serviço público independente”, não integrando
a Administração Pública indireta. É uma categoria ímpar no
elenco das pessoas jurídicas existentes, ou seja, uma
entidade sui generis no ordenamento jurídico, haja vista
que, embora fiscalize os profissionais que exercem a
atividade advocatícia, também possui atribuições
constitucionais que lhe conferem uma finalidade
institucional (e não apenas corporativa como os conselhos
de fiscalização), tal como a legitimidade para propor ação
direta de inconstitucionalidade
Os advogados exercem, nos dizeres do STF, “função
constitucionalmente privilegiada, na medida em que são
indispensáveis à administração da Justiça [art. 133 da
CB/88].”
Em razão de suas atribuições diferenciadas, atuando
diretamente na defesa da CF e da ordem jurídica, assim
como os profissionais vinculados, é necessário que seja
dotada de autonomia e independência em relação à
Administração Pública, não se sujeitando a relação de
controle ou dependência em relação ao Poder Público
O STF mantém o entendimento de que a competência para
o processo e julgamento de demandas que envolvam a OAB
é da justiça federal
3.11.2 – Autarquias culturais ou de ensino – Universidades
Públicas
As universidades públicas são a perfeita representação
da espécie de autarquia cultural ou de ensino.
As universidades públicas possuem uma peculiaridade em
relação às autarquias “comuns” relativamente à escolha do
seu dirigente (o reitor). Enquanto nas demais autarquias o
dirigente é designado pelo Chefe do Poder Executivo, nas
universidades públicas o reitor é eleito pelos membros da
entidade (corpo docente e discente)
Não é permitida a sua exoneração ad nutum pelo Chefe
do Executivo como ocorre na maioria das autarquias (com
exceção daquelas em que o dirigente possui mandato por
prazo determinado). Nas universidades públicas o reitor é
eleito para cumprir mandato determinado, cujo prazo é
definido na lei de criação da entidade
Isso é necessário para que as autarquias de ensino
possuam maior independência em relação à Administração
Pública, a fim de conferir efetividade à disposição
constitucionalque confere autonomia didático-científica,
administrativa e de gestão financeira e patrimonial às
universidades (art. 207)
As universidades públicas não apenas escolhem seus
dirigentes, mas também definem a pedagogia a ser adotada
na atividade educacional, sendo vedada qualquer ingerência
da Administração direta nesta escolha
3.11.3 – Agências reguladores e agências executivas
Trata-se de autarquias com regime jurídico especial. Em
razão da complexidade que envolve essas entidades, serão
estudadas na próxima aula de forma mais completa
4 – Fundações Públicas
4.1 – Conceito e natureza jurídica
O conceito de fundações em geral, abrangendo tanto as
fundações públicas quanto as fundações privadas, pode ser
definido como uma pessoa jurídica sem fins lucrativos a
quem é destinado um patrimônio para atingimento de uma
finalidade social definida pelo instituidor
A fundação é um patrimônio personalizado (a que é dado
caráter de pessoa jurídica), que presta atividade não
lucrativa e com um objetivo social e interesse coletivo, tais
como a assistência social, educação, cultura, defesa e
conservação do patrimônio histórico, artístico e do meio
ambiente, saúde, segurança alimentar e nutricional, dentre
outros, conforme dispõe o art. 62, parágrafo único do CC
O ordenamento jurídico brasileiro admite a formação de
fundações privadas, sendo estudada pelo Direito Civil, além
da formação de fundações públicas
As fundações públicas dependem de lei para a sua
criação, possuindo uma finalidade de interesse público e
integrando a Administração Pública indireta. Neste caso, o
Poder Público também destina uma parcela de seu patrimônio
para criação da fundação e atingimento das finalidades da
instituição
Exemplos: FUNAI, FIOCRUZ
O Decreto-lei nº 200/67, em seu art. 5 º, inciso IV,
define fundação pública da seguinte forma:
Quanto à natureza jurídica das fundações públicas, não
há consenso na doutrina:
a) 1ª corrente: possui natureza jurídica de direito público. De
acordo com esta corrente, a CF teria dado tratamento às
fundações públicas de forma idêntica às demais pessoas
jurídicas de Direito público da Administração. Essa corrente
não é adotada atualmente, uma vez que o próprio Decreto-lei
nº 200/67 estabelece que as fundações públicas possuem
natureza jurídica de Direito privado;
b) 2ª corrente: possui natureza jurídica de Direito privado.
Adota a literalidade do DL 200/67;
c) 3ª corrente (majoritária): as fundações podem ser de
Direito público ou de Direito privado, a depender da forma de
instituição da entidade, que dependerá da opção legislativa e
da natureza das atividades por ela prestadas.
A 3ª corrente é a adotada atualmente.
O STF também adotou a mencionada corrente doutrinária
em recente julgamento, mas foi além. De acordo com a Corte
Suprema, a qualificação de uma fundação instituída pelo
Estado como sujeita ao regime público ou privado depende: 
a) do estatuto de sua criação ou autorização;
b) das atividades por ela prestadas. 
As atividades de conteúdo econômico e as passíveis de
delegação, quando definidas como objetos de determinada
fundação, ainda que essa seja instituída ou mantida pelo
poder público, podem se submeter ao regime jurídico de
direito privado
Não basta que a fundação seja criada diretamente por
meio de lei que a define como de Direito público, é
necessário que sua atividade seja típica de Estado,
demandando o exercício de autoridade Estatal. Caso
contrário, será considerada como de Direito privado pelo
ordenamento jurídico
Embora as fundações autárquicas sejam semelhantes às
autarquias, a diferença fundamental entre elas, apontada
pela doutrina, é o fato de as autarquias constituírem um
serviço estatal relevante personalizado, enquanto as
fundações autárquicas consistem em um patrimônio
personalizado para prestação de atividade de interesse
social. Desta forma, a primeira é um serviço personalizado,
enquanto a segunda um patrimônio personalizado
4.2 – Criação e extinção
As fundações públicas de Direito público são criadas da
mesma forma que as autarquias, ou seja, diretamente por
meio de lei cuja iniciativa é, em regra, do Chefe do Poder
Executivo. A extinção segue o princípio da paridade
(simetria) das formas jurídicas
Já as fundações públicas de Direito privado, não são
criadas por meio de lei, ou seja, sua personalidade jurídica
não começa com a entrada em vigor da legislação. Em
verdade, a lei apenas autoriza a criação dessas entidades,
que serão criadas posteriormente por meio da inscrição dos
atos constitutivos no respectivo registro, quando, de fato,
iniciará a sua personalidade jurídica
A extinção das fundações públicas segue o princípio da
paridade das formas jurídicas, devendo se dar da mesma
forma de sua criação. Assim as fundações públicas de
direito privado terão a sua extinção autorizada por lei e
serão efetivamente extintas com os respectivos
procedimentos perante o registro competente
4.3 – Objeto: Atividades de interesse social
O objeto das fundações, tanto das privadas quanto das
públicas, é o exercício de atividade socialmente relevante
sem finalidade lucrativa
A ausência de finalidade lucrativa não deve ser entendida
pela impossibilidade de um balanço de resultados positivo
(superávit). A ausência de finalidade lucrativa significa que
eventual “sobra” de valores ao final do exercício (receita
maior do que despesa) deverá ser reaplicada na entidade,
sendo vedada a sua repartição entre fundadores ou
instituidores
Quanto ao objeto, o art. 37, XIX da CF estabelece que
cabe à lei complementar definir as áreas de atuação das
fundações públicas. Entretanto, esta lei ainda não foi
editada
O CC, por outro lado, estabelece as atividades que podem
ser exercidas pelas fundações privadas em seu art. 62,
parágrafo único: 
I – assistência social; 
II – cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e
artístico; 
III – educação; 
IV – saúde; 
V – segurança alimentar e nutricional;
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e
promoção do desenvolvimento sustentável; VII – pesquisa
científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
modernização de sistemas de gestão, produção e divulgação
de informações e conhecimentos técnicos e científicos; 
VIII – promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos
direitos humanos; 
IX – atividades religiosas
Este dispositivo não pode ser aplicado às fundações
públicas, uma vez que o CF é uma lei ordinária e a CF exigiu
lei complementar para a definição das áreas de atuação
dessas entidades
De acordo com a doutrina, a omissão do legislador em
editar a referida lei complementar não impede a criação de
fundações públicas pelos Entes Federados
Cada Ente Federado possui autonomia para editar lei
complementar definindo as áreas de atuação de suas
fundações. Assim, determinado Estado ou Município, a
despeito da omissão legislativa a nível nacional, podem
definir, por lei complementar, as áreas de atuação das
fundações públicas estaduais ou municipais
É entendimento da doutrina o de que a referida lei
complementar a ser editada para definir as áreas de atuação
das fundações públicas será aplicada somente às entidades
de direito privado, uma vez que as fundações públicas de
direito público se inserem no conceito de autarquia e
exercem atividade típica de Estado a ser definida na lei
criadora
4.4 – Regime jurídico das fundações públicas de
Direito privado
As fundações públicas de Direito público se submetem ao
mesmo regime jurídico aplicável às autarquias
Embora se trate de entidade de Direito privado, as
fundações públicas de Direito Privado se submetem a um
regime jurídico híbrido, tendo em vista que o regime privadosofre derrogações por parte Direito público, uma vez que
essas entidades integram a Administração Pública indireta
A primeira característica relevante que difere as
fundações públicas de Direito privado das entidades de
Direito público é o fato de estarem impossibilitadas de
exercerem atividades que exigem o exercício do poder de
império estatal, conforme jurisprudência do STF.
Além disso, possui algumas outras peculiaridades:
 Patrimônio➢
O patrimônio das fundações de Direito privado não é
composto por bens públicos. Seus bens, ao contrário, são
considerados bens privados. O art. 98 do CC deixa claro
que são públicos apenas os bens pertencentes às pessoas
jurídicas de Direito público, sendo todos os demais bens
privados.
Por este motivo, em regra, os bens das fundações públicas
de Direito privado não gozam das prerrogativas da
impenhorabilidade, da inalienabilidade e da não
onerosidade.
Entretanto, pode ser que alguns de seus bens estejam
sendo utilizados diretamente na prestação de serviços
públicos e sejam indispensáveis à sua continuidade,
sujeitando-se, neste caso, a regras específicas de Direito
público, tal como a impenhorabilidade e alienabilidade
condicionada
➢ Não sujeição ao regime de precatórios
O art. 100 da CF estabelece o regime de precatórios para
as “Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e
Municipais”. Considerando que somente se inserem no
conceito de “Fazenda Pública” as pessoas jurídicas de
Direito público, tem-se que as fundações públicas de
Direito privado não estão sujeitas ao regime de
precatórios
 Regime de pessoal➢
A contratação será sempre precedida de concurso público,
atendendo à regra do art. 37, II, CF, aplicável à toda a
Administração Pública, direta e indireta.
Entretanto, os funcionários contratados mediante concurso
público se submetem ao regime jurídico trabalhista, ou
seja, são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT), não incidindo o regime estatutário, ao contrário do
que ocorre com as fundações de Direito público.
 Atos e contratos➢
Por se tratar de pessoa jurídica integrante da
Administração Pública indireta, a contratação de obras e
serviços e a compra de bens das fundações públicas de
Direito privado devem ser precedidos de licitação,
conforme art. 37, XXI, CF. Todavia, essas entidades
celebram, em regra, contratos privados da Administração.
Por outro lado, a natureza jurídica dos atos praticados por
essas fundações de Direito privado depende do conteúdo
do ato. Caso seja editado em procedimento administrativo,
como por exemplo em um concurso público ou licitação, será
considerado ato administrativo para todos os fins, inclusive
para utilização dos instrumentos de controle (ação popular,
mandado de segurança etc.).
Caso se trate de procedimento ou conteúdo eminentemente
privado, o ato terá natureza jurídica privada.
 Foro processual➢
As demandas envolvendo as fundações públicas federais,
sejam de Direito público ou de Direito privado, serão
processadas e julgadas pela Justiça Federal, a teor do art.
109, inciso I da CF, tendo em vista que o dispositivo não
fez qualquer distinção relativa à natureza jurídica desta
entidade.
Entretanto, a Lei Maior faz ressalvas em relação a
determinadas matérias, tais como as causas sujeitas à
Justiça do Trabalho e Eleitoral, bem como as causas de
falência, dentre outras.
Por outro lado, as causas envolvendo as fundações públicas
estaduais e municipais, qualquer que seja o regime jurídico
adotado, serão julgadas pela Justiça Estadual
 Responsabilidade civil➢
As fundações públicas de Direito privado, em regra,
respondem apenas subjetivamente pelos danos causados
por seus agentes atuando nesta qualidade. Apenas se
prestadoras de serviços públicos é que responderão
objetivamente, nos termos do art. 37, § 6º, CF. Isto
porque o dispositivo estabelece a responsabilidade objetiva
apenas para as entidades de Direito público ou entidades
privadas prestadoras de serviços públicos.
 Impossibilidade de cobrança das dívidas por meio de➢
execução fiscal (lei 6.820/80);
 Impossibilidade de serem sujeitos ativos tributários➢
(art. 119, CTN);
 Gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, § 2º,➢
CF);
 Não gozam das prerrogativas especiais da fazenda pública➢
no processo civil
4.5 – Controle e inaplicabilidade da fiscalização do
Ministério Público (art. 66, CC)
As fundações públicas, tanto de Direito público quanto de
Direito privado, por serem integrantes da Administração
Pública indireta, sofrem o controle finalístico (tutela
administrativa ou supervisão ministerial) por parte da
Administração Pública direta, não havendo qualquer tipo de
hierarquia ou subordinação entre elas. O que existe é apenas
uma vinculação
Além do controle finalístico, também sofrem controle por
parte dos Tribunais de Contas dos respectivos entes
federados a que estão vinculadas, conforme art. 71, II, CF.
Por outro lado, surgiu o questionamento se, além desses
controles, essas entidades ainda sofreriam a fiscalização
pelo Ministério Público prevista no art. 66 do Código Civil
para as fundações privadas:
Prevaleceu o entendimento de que as fundações públicas
não sofrem controle por parte do Ministério Público previsto
no referido dispositivo. Isto porque a disposição do CC é
específica ao mencionar apenas as fundações privadas, que,
caso não fossem fiscalizadas pelo parquet, não sofreriam
qualquer outro tipo de controle, o que seria inadmissível,
tendo em vista se tratar de entidades sem fins lucrativos e
voltadas para interesses sociais relevantes
O MP pode (e deve) atuar caso tenha conhecimento de
qualquer irregularidade ocorrida no âmbito das fundações
públicas
5 – Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista (Empresas Estatais)
5.1 – Introdução
“Empresas estatais” é a expressão utilizada para
designar todas as entidades civis e comerciais que se
encontram sob o controle acionário do Estado, englobando,
principalmente, as empresas públicas (EP), as sociedades de
economia mista (SEM), suas subsidiárias e as demais
sociedades controladas pelo Poder Público
Com a edição da lei 13.303/2016, foi estabelecido um
conceito legal para as empresas estatais que, de certo modo,
também definem algumas de suas características, vejamos:
Exemplos de empresas públicas: BNDES, ECT, CAIXA
Exemplos de sociedades de economia mista: PETROBRAS,
BANCO DO BRASIL
Existem diferenças fundamentais entre as empresas
públicas e sociedades de economia mista. Entretanto, o
regime jurídico aplicável a essas entidades privadas é
bastante semelhante, possuindo apenas diferenças pontuais
Podem existir empresas estatais que não integram a
Administração Pública indireta, como é o caso de empresas
cujo controle acionário passou para o Ente Federado,
todavia, não foram observados os requisitos para criação
das sociedades de economia mista ou empresas públicas, tal
como a autorização legislativa
Tais entidades estatais se submetem ao controle do
Tribunal de Contas (art. 71, II, CF), bem como, seus
empregados se submetem à vedação constitucional de
acumulação de empregos e funções (Art. 37, XVII, CF), que
dispõe expressamente sobre as “sociedades controladas”
pelo Poder Público
As sociedades em que o Poder Público é acionista
minoritário não são consideradas empresas estatais, ainda
que recebam influência do Estado por meio das ações de
classe especial, denominada golden share (art. 17, §7º, Lei
6.404/76). Neste caso, as ações de titularidade do Poder
Público são consideradas bens móveis e, em regra, estão
sujeitas às restrições de venda de bens públicos previstas
na lei 8.666/93
Para que o ente estatal adquira participação societária
em empresas privadas é necessária