Organização da Administração Pública

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Organização da Administração Pública 
 
Que é administração Pública? 
Filho! Já vimos esse conceito em aulas anteriores,mas vai aqui um resumo! 
Administração pública é o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado que procuram satisfazer as 
necessidades da sociedade, tais como educação, cultura, segurança, saúde, etc. Em outras palavras, administração 
pública é a gestão dos interesses públicos por meio da prestação de serviços públicos, sendo dividida em 
administração direta e indireta. 
 
Formas de Prestação das atividades administrativas 
Comentário: em nosso país temos inúmeros órgão, agentes públicos, pessoas jurídicas, que compõem a 
administração pública, que tem a finalidade de prestar as diversas atividades administrativas como por ex: Educação, 
Saúde, serviço previdenciário, segurança... então houve a necessidade de organizar administração de forma mais 
eficiente, criou-se então 3 formas básicas do estado para prestação dessas atividades administrativas, são elas: 
 
• CONCENTRAÇÃO (CENTRALIZAÇÃO) 
• DESCONCENTRAÇÃO 
• DESCENTRALIZAÇÃO 
CONCENTRAÇÃO (CENTRALIZAÇÃO) 
Sempre que um serviço público é prestado pelo núcleo ou pelo centro da administração (administração direita), 
nós chamamos essa prestação de prestação centralizada. Assim, a prestação centralizada é aquela que está no 
núcleo, na administração direta (União, Estados, Distrito Federal, Municípios). 
 
DESCONCENTRAÇÃO 
 
A desconcentração é a distribuição do serviço dentro da mesma Pessoa Jurídica, no mesmo núcleo, razão pela qual 
será uma transferência com hierarquia. 
A desconcentração pode ocorrer: 
 
• Em razão da Matéria: Ministério da Saúde,Ministério da educação etc. 
• Em razão do grau de hierarquia:Por exemplo,presidente da república,ministérios,secretarias. 
• Em razão do território:Superintendência da receita Federal do Estado da Bahia,Superintendência da receita 
federal do estado do Rio de Janeiro. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO 
 
Descentralização consiste na Administração Direta deslocar, distribuir ou transferir a prestação do serviço para a 
Administração a Indireta ou para o particular. Note-se que, a nova Pessoa Jurídica não ficará subordinada à 
Administração Direta, pois não há relação de hierarquia, mas esta manterá o controle e fiscalização sobre o serviço 
descentralizado. A descentralização administrativa por sua vez, pode se dá: 
 
1. POR OUTORGA (Descentralização por serviço ou Descentralização) 
Transfere a titularidade e execução. É como se transferisse a propriedade do serviço,portanto, é modalidade drástica 
de transferência. 
 
Atenção Monster! a titularidade de um serviço público só pode ser transferido para uma pessoa jurídica de direito 
público não podendo ser transferido para particulares. Se a titularidade do serviço não pode sair das mãos do 
poder público, quem pode receber por outorga? a doutrina majoritária diz que só quem pode receber é a 
administração indireta de direito público (autarquias e fundações públicas), pois não se pode dar titularidade ao 
particular. Essa é a posição que prevalece. O instrumento utilizado para essa transferência (drástica) é feita através 
lei específica que cria essas entidades e elas transfere a atividade pública. 
 
 
CONCENTRAÇÃO (CENTRALIZAÇÃO) Sempre que um serviço 
público é prestado pelo núcleo ou pelo centro da 
administração (administração direita), nós chamamos essa 
prestação de prestação centralizada. 
2. POR DELEGAÇÃO (Descentralização por colaboração) 
O Poder Público detém a titularidade e transfere apenas a execução. Pode ser feita por lei, por contrato, ou por ato 
administrativo. 
 
Exemplos: LEI - às pessoas jurídicas da Administração Indireta de direito privado: às empresas públicas, às 
sociedades de economia mista e às fundações públicas de direito privado. 
 
CONTRATO - aos particulares, como ocorre nas concessões e permissões de serviços públicos. Ex. empresa ônibus, 
telefonia 
 
ATO ADMINISTRATIVO PARTICULARES aos particulares, como as autorizações de serviços públicos. Ex. taxi e 
despachante. 
 
 
 
 
 
 
FORMA DE 
PRESTAÇÃO 
SERVIÇOS 
 
 
DESCENTRALIZAÇÃO 
Administração Direta deslocar, distribuir 
ou transferir a prestação do serviço para a 
Administração a Indireta ou para o 
particular (PJ). 
Outorga 
Titularidade e execução, 
Somente para PJ.Público. 
 
 
Delegação 
Somente Execução 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
 
Administração Pública Direta Também chamada de Administração Pública Centralizada, existe em todos os níveis 
das Esferas do Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e 
Judiciário. É em si, a própria Administração Pública. 
 
Na Administração Pública Direta como o próprio nome diz, a atividade administrativa é exercida pelo próprio 
governo que “atua diretamente por meio dos seus Órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições 
interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem”. Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:130); 
 
Fique ligados!! A forma que administração pública presta a sua atividade administrativa é através dos seus órgãos, 
no qual a sua vontade é excedido através dos seus agentes. Como vimos os órgãos são o meio no qual o estado 
presta a sua atividade administrativa, então vamos ao estudo dos órgãos! 
DESCONCENTRAÇÃO 
A desconcentração é a distribuição do serviço dentro 
da mesma Pessoa Jurídica, no mesmo núcleo, razão 
pela qual será uma transferência com hierarquia. 
 
 
 
Características do Órgãos: 
• Criação e extinção por lei; 
• Não possuem personalidade jurídica própria; 
• Não são capazes de contrair direitos e obrigações por si próprios; 
• Não Possuem Patrimônio Próprio; 
• Desconcentração do poder na Administração Pública. 
• Vontade manifestada através de agentes públicos; 
• Onde há desconcentração administrativa vai haver hierarquia; 
• Não pode assinar contrato = ele lícita (celebra o contrato), mas quem assina o 
contrato e a pessoa jurídica; 
• Possuem CNPJ - Mesmo sem Personalidade jurídica; 
O que são órgãos? 
A Administração Pública, bem como as outras pessoas jurídicas de direito público, para prestação de suas atividades, 
pelas diversas funções que exerce, tem que distribuir em seu interior os encargos de sua competência com 
diferentes unidades, exercendo cada qual uma parcela de suas atribuições. Essas unidades são chamadas órgãos 
públicos e, em razão de sua especialização, conseguem desenvolver serviços mais eficientes. Muitos autores 
conceitua os órgãos como centros de competência. 
 
 
Curiosidade!!! Mas que nome estranho? Órgãos? Os únicos que conheço são coração, pulmão e dentre 
outros...porque o nome órgãos? O próprio nome órgão público deriva da ideia de Divisão do corpo humano, onde 
se divide Em pedacinhos A administração pública para que cada órgão cuide de uma especialidade. 
 
Órgãos públicos 
São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja 
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Com isso a Administração Pública centralizada ou direta é 
aquela exercida diretamente Pela União, Estados e Municípios que para tal fim, utiliza-se de ministérios, secretarias, 
departamentos e outros órgãos, apresentando uma estrutura piramidal. 
 
O Órgão faz parte da pessoa jurídica,” pertence ao ser, exatamente como acontece com os órgão da pessoa. Nesse 
sentido, o órgão não tem vida própria, não tem personalidade jurídica. É despersonalizado. O órgão, por si só, não é 
capaz de adquirir direitos e obrigações e, formalmente, quem faz é a pessoa jurídica de que ele faz parte. É a pessoa 
jurídica que é a proprietária dos bens, que indeniza em caso de prejuízo. 
 
O agente público está lotado no órgão,que,por sua vez, faz parte de uma pessoa jurídica.Assim,quando o agente 
pratica o ato é a própria pessoa jurídica quem está atuando. Isso decorre da teoria do Órgão, formulada por Otto 
Gierke. O órgão é o elemento de conexão entre o agente público e a pessoa jurídica.Aatuação do agente é 
imputada,é atribuída,à pessoa jurídica. 
 
 
 
Classificação dos Órgãos 
Os órgãos públicos podem ser classificados de diversas maneiras. Por ser a enumeração bastante divergente na 
doutrina, passa-se agora à análise dos critérios de classificação mais aceitos. 
Primeiramente, adotando-se como critério a sua posição estatal, os órgãos públicos classificam-se em: 
 
a) órgãos independentes: têm origem na Constituição e são representativos de cada um dos Poderes do Estado: 
Executivo, Legislativo e Judiciário, colocados no ápice da pirâmide governamental, sem subordinação hierárquica ou 
funcional, apenas se sujeitando ao controle de um Poder sobre o outro. Suas atribuições são exercidas por agentes 
 
 
políticos. São exemplos de órgãos independentes as Corporações Legislativas, as Chefias do Executivo, os Tribunais 
Judiciários e os Juízes Singulares; 
 
b) órgãos autônomos: localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e 
diretamente subordinados a seus chefes. Esses órgãos têm ampla autonomia administrativa, técnica e financeira, 
caracterizando se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das 
atividades que constituem sua área de competência. Por exemplo: Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, 
Consultoria-Geral da República, Procuradoria Geral de Justiça e outros; 
 
c) órgãos superiores: são os órgãos que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua 
competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não 
gozam de autonomia administrativa e financeira. Podem-se apontar as primeiras repartições dos órgãos 
independentes e dos autônomos, como Gabinetes, Secretária-geral, Procuradorias Administrativas e Judiciais, 
Coordenadorias,Departamentos e Divisões; 
 
d) órgãos subalternos: são todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder 
decisório e predominância de atribuições de execução como, por exemplo, as seções e os serviços (seção de 
expediente, de pessoal, de material, de portaria, zeladoria). 
 
No segundo critério de classificação, os órgãos públicos, conforme a sua esfera de atuação, são divididos em: 
 
a) órgãos centrais: os que exercem atribuições em todo o território nacional, estadual ou municipal, por exemplo, 
Ministérios e Secretarias; 
 
b) órgãos locais: os que atuam sobre uma parte do território, como as Delegacias Regionais da Receita, Delegacias 
de Polícia e outros. 
 
Os órgãos públicos podem, ainda, ser diferenciados de acordo com a sua estrutura, tendo como critério de 
classificação a possibilidade de ter ou não outros órgãos agregados, órgãos a ele vinculados, funcionando como 
desdobramentos, Segundo esse aspecto, têm-se: 
 
a) órgãos simples: também chamados órgãos unitários, por serem constituídos por um só centro de competência, 
não tendo outros órgãos agregados à sua estrutura para realizar desconcentradamente a sua função principal. Não 
importa o número de cargos e agentes que os constituem, desde que mantenham a unidade orgânica com um único 
centro de competência, seção administrativa; 
 
b) órgãos compostos: são os que reúnem outros órgãos vinculados à sua estrutura, menores e com função principal 
idêntica, gerando uma desconcentração com funções auxiliares diversificadas, exercendo atividade-meio. Esses 
órgãos compreendem vários outros até chegar aos órgãos unitários como, por exemplo, os hospitais e postos frente 
à Secretaria de Saúde, escolas frente à Secretaria de Educação, além de outros. Não é permitido confundir os órgãos 
quanto à estrutura, simples ou compostos, com os órgãos quanto à atuação funcional. 
 
No primeiro caso o elemento determinante é a presença de órgãos agregados, enquanto a segunda classificação, diz 
respeito à composição interna do órgão, no que se refere aos agentes que o compõem, dividindo-se, 
nesse caso, em: 
 
a) órgãos singulares/unipessoais: são órgãos de um só titular; são os que atuam e decidem por um único agente, 
que é o seu chefe e representante, como a Presidência da República, a Governadoria, a Prefeitura e a Diretoria de 
uma escola; 
 
b) órgãos colegiados/coletivos/pluripessoais: são os que atuam e decidem pela expressão da vontade de seus 
membros e de conformidade com a respectiva regência legal, estatutária ou regimental. São compostos por duas ou 
mais pessoas, como os Conselhos, os Tribunais, as Assembleias Legislativas, o Congresso Nacional e outros. 
 
 
Por último, os órgãos públicos também podem ser classificados conforme as funções que exercem em: 
 
a) órgãos ativos: responsáveis por funções primordiais, atuam no desenvolvimento de uma administração ativa 
propriamente dita, apresentando condutas comissivas e expressando decisões estatais para o cumprimento dos fins 
da pessoa jurídica. 
Podem ser subdivididos em: órgãos de direção superior (aqueles que decidem, ordenam, dirigem e planejam, aos 
quais competem a formação e a manifestação originária da vontade do Estado, assumindo responsabilidade jurídica 
e política das decisões) e órgãos de execução (aqueles sujeitos à subordinação hierárquica; são subalternos, 
competindo-lhes a manifestação secundária da vontade do Estado); 
 
b) órgãos consultivos: assumem atividade de aconselhamento e elucidação. Eles participam da ação estatal para 
auxiliar e preparar sua manifestação de vontade, dando auxílio técnico ou jurídico específico e especializado, como, 
por exemplo, na emissão de pareceres que podem ser de mérito, de legalidade, facultativo ou obrigatório, 
vinculantes ou não, consoante a disciplina legal; 
 
c) órgãos de controle: exercem controle e fiscalização de órgãos ou agentes. 
 
 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
A Administração Pública Indireta é composta por entidades que possuem personalidade jurídica própria e são 
responsáveis pela execução de atividades administrativas que necessitam ser desenvolvidas de forma 
descentralizada. São elas: as autarquias, as fundações públicas e as empresas estatais, mais especificamente, as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
Atualmente, deve haver o acréscimo dos consórcios públicos, em decorrência da lei 11.107/05 
 
 
ADM. 
INDIRETA 
Fundação 
Autarquia 
Soc. economia mista 
Empresa Pública 
COnsórcios Públicos (em decorrência da lei 11.107/05) 
 
 
A pessoa jurídica criada são chamados de pessoas administrativas e ficam vinculadas à pessoa política da qual se 
originaram. Formam administração indireta. Assim, quando a união- pessoa política- cria, por lei, uma autarquia, 
esta passa a fazer parte da administração indireta Federal. 
 
Essa entidade vincula-se ao Ministério relacionado com a área de atividade da pessoa administrativa. É a supervisão 
ministerial. 
 
Na descentralização cria-se outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta da pessoa política. Por isso, 
não é possível se falar em hierarquia, já que não há relação de hierarquia entre um órgão da administração direta 
ou entidade da administração indireta. Entretanto, quando uma pessoa política tem uma pessoa jurídica para que 
ela passa a desempenhar certa atividade administrativa, a intenção é que ocorra a melhor desempenho dessa tarefa. 
Dessa forma, a entidade criadora tem poder ver fiscalizar entidade criada para verificar se o objetivo da criação Está 
sendo atendido. 
Mas, não se trata de controle hierárquico, pois o que Existe é um controle de finalidade, um controle finalístico. é a 
tutela administrativa. Existe vinculação e não subordinação. é a aplicação do princípio da tutela. 
 
Características Gerais 
Com o objetivo de facilitar o estudo das pessoas jurídicas da Administração Indireta, indicam-se inicialmente 
algumas características que são aplicáveis a todas elas; por essa razão, serão discorridas de uma só vez, lembrando- 
se de que são aplicáveis tanto para as autarquias, como para as fundaçõespúblicas, além das empresas públicas e 
sociedades de economia mista. Em seguida passa-se ao estudo de cada uma delas com mais detalhes, 
 
Observando o seu conceito e o respectivo regime jurídico. 
• Personalidade jurídica própria; 
• Patrimônio próprio; 
• Capacidade de autoadministração; 
• Receita própria; 
• Não podem ter fins lucrativos, sendo possível a aquisição de lucro; 
• Finalidade específica; 
• Não estão subordinadas à Adm.Direta, mas estão sujeitas a controle ministerial; 
• Possuem Autonomia Administrativa, Mas não possuem Autonomia política; 
 
A primeira característica é a personalidade jurídica própria, o que significa dizer que elas podem ser sujeitos de 
direitos e obrigações, sendo, consequentemente, responsáveis pelos seus atos. Para viabilizar essa responsabilidade 
e por ser ente personalizado, elas possuem patrimônio próprio, independentemente de sua origem. É claro que, 
quando de sua criação, a entidade responsável transfere parte de seu patrimônio que, daí em diante, passa a 
pertencer a esse novo ente e servirá para viabilizar a prestação de suas atividades, bem como para garantir o 
cumprimento de suas obrigações, apesar do regime especial a que se submetem esses bens. 
 
 
Essas pessoas jurídicas também gozam de capacidade de autoadministração e receita própria. Cumprindo as 
previsões legais e protegendo o interesse público, elas terão autonomia administrativa, técnica e financeira. 
Quanto à receita, não importa se é decorrente da Administração Direta, mediante participação no orçamento ou se 
é resultado de suas próprias atividades, uma vez que, transferida para essa nova pessoa, ela terá liberdade para 
disposição, não podendo, é claro, afastar-se das regras postas pelo ordenamento jurídico. 
 
Essas pessoas jurídicas não podem ter fins lucrativos, tendo em vista serem criadas para a busca do interesse 
público, inclusive quando exploradoras da atividade econômica. Isso não significa que elas não possam obter lucro, 
mas que não foram criadas com esse objetivo, não sendo o lucro o grande mote de sua criação, A aplicação dessa 
regra para as pessoas jurídicas da Administração indireta prestadoras de serviços públicos é tranquila, já que o seu 
objetivo é satisfazer as necessidades coletivas, perseguindo o interesse coletivo, portanto, o foco do Estado não é o 
lucro; é a satisfação do serviço. Toda a discussão surge em razão das pessoas jurídicas exploradoras da atividade 
econômica, o que é possível no caso da empresa pública e da sociedade de economia mista, mas, mesmo nessa 
hipótese, o fim não pode ser o lucro, considerando que elas não podem desenvolver quaisquer atividades, estando 
restritas às apontadas no texto constitucional, independentemente do lucro. 
 
Note-se que, quando da criação dessas pessoas jurídicas, a lei específica também define a sua finalidade específica, 
estando ela vinculada ao fim que a instituiu, conclusão que decorre do princípio da especialidade, já estudado no 
capítulo anterior. Caso a pessoa descumpra esse escopo, a sua atuação será ilegal, não podendo um ato 
administrativo contrariar o que foi definido por lei. Enfim, tem-se que analisar, ainda, a possibilidade de controle 
dessas pessoas jurídicas. Já foi explicado acima que a transferência da atividade administrativa para as pessoas da 
Administração Indireta é uma hipótese de descentralização e que, nesse caso, não há qualquer relação de 
hierarquia entre a nova pessoa jurídica e o ente que a criou. São entes distintos e o que existe é um controle quanto 
à legalidade. 
 
Autarquias 
 
Pessoa jurídica de Direito Público, com autonomia, com patrimônio e receita próprios, criada por lei para executar 
atividades típicas da Administração Pública, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada, constitui conceito de autarquia. 
 
O conceito legislativo de autarquia é apresentado pelo art. 5º, I, do Decreto-Lei n. 200/67: serviço 
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada. 
 
EXEMPLOS DE AUTARQUIAS: INSS,UFBA,IBAMA,INCRA etc.... 
 
• São pessoas jurídicas de direito público; 
• São criadas e extintas por lei específica; 
• Dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial; 
• Exercem atividade típica da administração. 
• Nunca exercem atividade econômica; 
• São imunes a impostos; 
• Seus bens são públicos; 
• Seus bens são públicos (Impenhorabilidade, inalienabilidade e Imprescritibilidade); 
• Celebram contratos administrativos através de licitação; 
• Regime de contratação de servidores: Estatutário através do concurso público; 
• Cobrança de débitos através execução fiscal; 
• Privilégios processuais; 
• Controle pelo Tribunal de Contas; 
• Está sujeito a controle finalístico da administração Pública Direta 
 
 
A) São pessoas jurídicas de direito público: significa dizer que o regime jurídico aplicável a tais entidades é o regime 
jurídico público, e não as regras de direito privado. 
 
B) são criadas e extintas por lei específica: a personalidade jurídica de uma autarquia surge com a publicação da lei 
que a institui, dispensando o registro dos atos constitutivos em cartório. Nesse sentido, estabelece o art. 37, XIX, da 
Constituição Federal que “somente por lei específica será criada autarquia”. A referência à necessidade de lei 
“específica” afasta a possibilidade de criação de tais entidades por meio de leis multitemáticas. 
 
C) dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia é capacidade de autogoverno 
representando um nível de liberdade na gestão de seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação 
hierárquica e a independência, Assim, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração 
Pública Direta, mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial. Esse grau de 
liberdade, no entanto, não se caracteriza como independência em razão dessa ligação com a Administração central; 
 
D) nunca exercem atividade econômica: autarquias somente podem desempenhar atividades típicas da 
Administração Pública (art. 5º, I, do Decreto-Lei n. 200/67), como prestar serviços públicos, exercer o poder de 
polícia ou promover o fomento. É conceitualmente impossível autarquia exercer atividade econômica porque, ao ser 
atribuída legalmente a uma autarquia, automaticamente a atividade sai do domínio econômico e se transforma em 
serviço público; 
 
E) são imunes a impostos: por força do art. 150, § 2º, da Constituição Federal, autarquias não pagam nenhum 
imposto. Em razão de a norma mencionar somente impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos 
compulsórios e contribuições especiais, são devidos normalmente; 
 
f) seus bens são públicos: os bens pertencentes às autarquias são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, 
inalienabilidade e imprescritibilidade; 
 
J) possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: as autarquias possuem todos os privilégios processuais 
característicos da atuação da Fazenda Pública em juízo, como prazos em dobro para recorrer e em quádruplo para 
contestar, desnecessidade de adiantar custas processuais e de anexar procuração do representante legal, dever de 
intimação pessoal, execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios etc.; 
 
G) praticam atos administrativos: os atos praticados pelos agentes públicos pertencentes às autarquias classificam- 
se como atos administrativos sendo dotados de presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e 
autoexecutoriedade; 
h) celebram contratos administrativos: como decorrência da natureza de pessoas públicas, os contratos celebrados 
pelas autarquias qualificam-se como contratos administrativos, ou seja, constituem avenças submetidas ao regime 
privilegiado da Lei n. 8.666/63 cujas regras estabelecem uma superioridade contratualda Administração Pública 
sobre os particulares contratados; 
 
i) o regime normal de contratação é estatutário: em regra, os agentes públicos pertencentes às autarquias ocupam 
cargos públicos, compondo a categoria dos servidores públicos estatutários. A contratação celetista é excepcional; 
 
Autarquias e suas Atividades: 
a) Autarquias de Polícia Administrativa – Ex.: IBAMA; 
b) Autarquias de Serviço Público – Ex.: INSS; 
c) Autarquias de Fomento – Ex.: SUDENE; 
d) Autarquias de Intervenção no Domínio Econômico – Ex.: CADE etc. 
 
 
Agência Reguladora 
As entidades ultimamente criadas e denominadas agências reguladoras têm a natureza de autarquia de regime 
especial. Sendo autarquias, sujeitam-se ao regime jurídico das autarquias. As suas leis instituidoras asseguram-lhes, 
entretanto, maior autonomia em relação à Administração Direta, traduzida, fundamentalmente, na estabilidade dos 
seus dirigentes, que têm mandato fixo, não sendo exoneráveis ad nutum pelo Chefe do Executivo, bem como, para 
alguns autores, pela definitividade de suas manifestações na esfera administrativa. Observa-se que a definitividade 
referida se adstringe à órbita administrativa, vez que qualquer ato da Administração Pública pode, respeitados os 
limites normativos, ser objeto de consideração do Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da CF). 
Na atualidade, as agências reguladoras brasileiras podem ostentar dois perfis distintos, considerando-se as suas 
funções: 
a) as que exercem, com base em lei, típica atividade de polícia administrativa, com a imposição de limitações 
administrativas, previstas em lei, fiscalização, repressão; 
b) as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de 
serviço público (telecomunicações, energia elétrica, transportes etc) ou de concessão para exploração de bem 
público (petróleo, rodovias etc). A nosso ver, essas, além do policiamento administrativo que também realizam, 
atuam no controle das delegações para cujo acompanhamento são legalmente competentes. 
Informações Importantes Sobre as Agências Reguladoras: 
a) Peculiaridade: Autarquias de regime especial 
 
b) Aspectos que conferem especialidade ao regime jurídico das Reguladoras: 
- Mandado fixo dos dirigentes (estabilidade provisória); 
- Poder normativo diferenciado (matéria técnica); 
- Autonomia financeira (taxas de fiscalização e dotações orçamentárias); 
- Autonomia decisória na esfera administrativa. 
 
c) Perfis das Agências segundo sua atividade principal: 
- Policiamento administrativo. Ex.: ANS, ANVISA. 
- Gestão de delegações de serviços públicos e da concessão de uso de bens públicos. Ex.: ANATEL, ANEEL, ANAC, 
ANTT, ANA etc. 
- Regulação de atividade econômica monopolizada. ANP (Agência Nacional do Petróleo). 
 
 
 
 
EMPRESAS PÚBLICAS 
Empresas Estatais 
SOCIEDADES DE 
ECONOMIA MISTA 
Fundações Públicas 
Fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei específica mediante a 
afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade pública. Exemplos: Funai, Funasa, IBGE, Funarte 
e Fundação Biblioteca Nacional. De acordo com o entendimento adotado pela maioria da doutrina e pela totalidade 
dos concursos públicos, as fundações públicas são espécies de autarquias revestindo-se das mesmas características 
jurídicas aplicáveis às entidades autárquicas. 
Podem exercer todas as atividades típicas da Administração Pública, como prestar serviços públicos e exercer poder 
de polícia. 
A prova do Ministério Público/MS considerou INCORRETA a afirmação: “As fundações públicas não podem exercer 
poder de polícia administrativa”. 
Entretanto, a natureza de pessoas de direito público é negada pelo art. 5º, II, do Decreto-Lei n. 200/67, segundo o 
qual fundação pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada 
em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes”. 
Empresas estatais 
Dá-se o nome de empresas estatais às pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à Administração 
Pública Indireta, a saber: empresas públicas e sociedades de economia mista. Em que pese a 
personalidade de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista têm em comum as 
seguintes características: 
 
 
a) sofrem controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário; 
 
b) dever de contratar mediante prévia licitação. Entretanto, as empresas públicas e sociedades de economia mista 
exploradoras de atividade econômica não precisam licitar para a contratação de bens e serviços relacionados 
diretamente com suas atividades finalísticas, sob pena de inviabilizar a competição com as empresas privadas do 
mesmo setor; 
c) obrigatoriedade de realização de concurso público; 
d) proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas; 
 
e) contratação de pessoal pelo regime celetista de emprego público, com exceção dos dirigentes, sujeitos ao regime 
comissionado (cargos “de confiança”); 
A prova da OAB Nacional elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva: “Os dirigentes das empresas 
estatais que não são empregados dessas empresas não são considerados celetistas”. 
 
f) remuneração dos empregos não sujeita ao teto constitucional, exceto se receberem recursos públicos para 
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral; 
 
g) jurisprudência do Supremo Tribunal Federal considerando inconstitucional a exigência de aprovação prévia, no 
âmbito do Poder Legislativo, como requisito para nomeação de seus dirigentes pelo Chefe do Executivo; 
h) impossibilidade de falência (art. 2º, I, da Lei n. 11.101/2005) 
 
 
Empresas Públicas 
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legislativa, com totalidade de 
capital público e regime organizacional livre. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – 
BNDES, Empresa de Correios e Telégrafos – ECT, Caixa Econômica Federal – CEF, Empresa Brasileira de Pesquisa 
Agropecuária – Embrapa e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero. 
 
 
As empresas públicas possuem as seguintes características fundamentais: 
 
a) criação autorizada por lei específica: sempre que a Constituição utiliza a 
Locução “mediante autorização legislativa” é porque a forma de instituição da entidade submetesse a um 
procedimento distinto da simples “criação por lei”. A instituição por meio de lei específica envolve três fases: a) 
promulgação de lei autorizadora; b) expedição de decreto regulamentando a lei; c) registro dos atos constitutivos 
em cartório e na Junta Comercial. Ao contrário das autarquias criadas por lei, a personalidade jurídica das empresas 
públicas não surge com a simples promulgação do diploma legislativo, mas com o registro de sua constituição no 
cartório competente. É o que determina o art. 45 do Código Civil: “começa a existência legal das pessoas jurídicas de 
direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de 
autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato 
constitutivo”. Trata-se de forma de criação imposta pela natureza privada das empresas públicas. Pela mesma razão, 
extinção de empresa pública exige idêntico procedimento: 1) lei autorizando; 2) decreto regulamentando a 
extinção; 3) baixa dos atos constitutivos no registro competente; 
 
b) todo capital é público: nas empresas públicas não existe dinheiro privado integrando o capital social; 
 
c) forma organizacional livre: o art. 5º do Decreto-Lei n. 200/67 determina que a estrutura organizacional das 
empresas públicas pode adotarqualquer forma admitida pelo Direito Empresarial, tais como: sociedade anônima, 
limitada e comandita; 
A prova do Ministério Público/MS considerou CORRETA a afirmação: “É possível, na esfera federal, uma empresa 
pública ser organizada sob a forma de sociedade anônima sendo a União sua única proprietária”. 
 
d) suas demandas são de competência da Justiça Federal: nos termos do art. 109 da Constituição Federal, cabe à 
Justiça Federal julgar as causas de interesse da União, entidade autárquica ou empresa pública federal. No caso das 
empresas públicas distritais, estaduais ou municipais, em regra, as demandas são julgadas em varas especializadas 
da Fazenda Pública na justiça comum estadual. 
 
 
Sociedades de Economia Mista 
 
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, 
com maioria de capital público e organizadas obrigatoriamente como sociedades anônimas. Exemplos: Petrobras, 
Banco do Brasil, Telebrás, Eletrobrás e Furnas. O conceito legal de sociedade de economia mista está previsto no 
art. 5º, III, do Decreto-Lei n. 200/67: “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei 
para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto 
pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração Indireta”. 
 
Assim como nas empresas públicas, o conceito de sociedade de economia mista apresentado pelo Decreto-Lei n. 
200/67 exige dois reparos: são criadas mediante autorização legislativa, e não por lei; além de explorar atividades 
econômicas, podem também prestar serviços públicos. É relevante destacar, ainda, que a referência à maioria do 
capital votante pertencente à União ou à entidade da Administração Indireta diz respeito às sociedades de economia 
 
 
mista federais. Aquelas ligadas às demais esferas federativas, evidentemente, terão maioria de capital votante 
pertencendo ao Estado, Distrito Federal, Municípios, ou às respectivas entidades descentralizadas. 
 
Bastante semelhantes às empresas públicas, as sociedades de economia mista possuem as seguintes características 
jurídicas relevantes: 
 
a) criação autorizada por lei: a personalidade jurídica surge com o registro dos atos constitutivos em cartório, assim 
como ocorre com as empresas públicas, não sendo criadas diretamente pela lei; 
 
b) a maioria do capital é público: na composição do capital votante, pelo menos 50% mais uma das ações com 
direito a voto deve pertencer ao Estado. É obrigatória, entretanto, a presença de capital votante privado, ainda que 
amplamente minoritário, sob pena de a entidade converter-se em empresa pública. 
 
Quanto às ações sem direito a voto, a legislação não faz qualquer exigência em relação aos seus detentores, 
podendo inclusive todas pertencer à iniciativa privada. A lei preocupa-se apenas em garantir ao Poder Público o 
controle administrativo da entidade, o que depende somente da composição do capital votante. Porém, se o Estado 
detiver minoria do capital votante, estaremos diante de empresa privada com participação estatal, caso em que a 
entidade não pertence à Administração Pública; 
 
A prova da OAB/MG considerou CORRETA a afirmação: “Existem entidades que contam com a participação do Poder 
Público na formação de seu capital social, juntamente com o setor privado, mas que não integram a Administração 
indireta”. 
 
c) forma de sociedade anônima: por expressa determinação legal, as sociedades de economia devem ter 
obrigatoriamente a estrutura de S.A.; 
 
d) demandas são julgadas na justiça comum estadual: ainda que federais, as sociedades de economia mista 
demandam e são demandadas perante a justiça estadual (art. 109 da CF). 
A prova da Magistratura/PR considerou ERRADA a assertiva: “É competente a Justiça Federal para julgar as causas 
em que é parte sociedade de economia mista cujo acionista controlador seja a União Federal”. 
 
 
 
 
 
 
Consórcio público 
Consórcio público é uma pessoa jurídica criada por lei com a finalidade de executar a gestão associada de 
serviços públicos, onde os entes consorciados, que podem ser a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, no todo em parte, destinarão pessoal e bens essenciais à execução dos serviços transferidos. 
 
A figura dos consórcios públicos no Direito Administrativo brasileiro surgiu com a Emenda Constitucional 
nº 19/98, que alterou o art. 241 da Constituição da República Federativa do Brasil, dando-lhe a seguinte 
redação: 
 
"A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos 
e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços 
públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à 
continuidade dos serviços transferidos." 
 
A lei mencionada pela Constituição, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios 
públicos, é a Lei nº 11.107/05. 
 
Quanto à personalidade jurídica, os consórcios públicos podem ser pessoas jurídicas de direito público ou 
de direito privado. 
 
Quando são de direito público, constituem associações públicas, e deve ser ratificado um protocolo de 
intenções para que o consórcio adquira personalidade jurídica. Vale lembrar que o consórcio público com 
personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação 
consorciados. 
 
Segundo Carvalho Filho, a Lei nº 11.107, de 6.4.2005, que dispõe sobre normas gerais de instituição de 
consórcios públicos, previu que estes mecanismos deverão constituir associação pública ou pessoa jurídica 
de direito privado (art. 1 º, § 1º). Ao referir-se à personalidade, o legislador estabeleceu que a associação 
pública terá personalidade jurídica de direito público (art. 6º, I), ao contrário da outra alternativa, em que a 
pessoa terá personalidade jurídica de direito privado. 
 
Formado o consorcio público com a fisionomia jurídica de associação pública, terá ela natureza jurídica de 
autarquia. Conseqüentemente, a tais associações serão atribuídas todas as prerrogativas que a ordem 
jurídica dispensa às autarquias em geral. 
 
Já os consórcios públicos de direito privado são regidos predominantemente pelo direito privado, mas 
devem observar as normas de direito público quanto à realização de licitação, celebração de contratos, 
prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. 
 
Resumo - Consórcios Públicos (CF, art. 241 e Lei 11.107/2005) 
a) Consórcios Públicos – podem ser pessoas públicas ou privadas. Se públicas, são associações públicas de 
natureza autárquica. 
 
b) Formação – Somente formáveis entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Podem 
ser entes diferentes. 
 
c) Finalidade – Atender a interesse comum, através da gestão associada de serviços públicos; 
 
 
d) Competências: 
– firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções 
sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo; 
– nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões 
nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder 
Público; 
– ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a 
licitação. 
- emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos 
pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, 
mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado. 
- outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização 
prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, 
permissão ouautorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais 
em vigor. 
 
 
Bateria 01 de Questões 
01 Conforme previsto na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a criação de Autarquia 
pela Administração Pública somente se dará por: 
A) Lei Federal. 
B) Lei Especial. 
C) Lei Específica. 
D) Lei Complementar. 
 
02 Dentre as assertivas abaixo, é CORRETO afirmar que 
A) o Estado é pessoa jurídica e a expressão de sua vontade pode ser entendida como a decisão do membro 
de cúpula de cada Poder Pertinente, ou seja, do agente político. B) os agentes públicos são mandatários do 
Estado. 
C) o órgão público, ainda que desprovido de personalidade jurídica, pode atuar em Juízo, na defesa dos 
seus interesses, em caráter excepcional, desde que exista expressa previsão legal. D) a vontade do órgão 
de representação plúrima ou colegiado deve emanar da unanimidade ou da maioria das vontades dos 
agentes que o integram, mesmo em se tratando de ato de rotina administrativa. 
 
03 Considere as duas colunas: 
1 - Autarquia ( ) órgão público 
2 - Empresa pública ( ) ente da Administração Indireta de natureza pública 
3 - Presidência da República ( ) pessoa jurídica de direito privado integrante da Administração Indireta 
4 - Organização Social ( ) entidade do terceiro setor 
Indique a opção que estabelece a CORRETA correlação entre as duas colunas: 
A) 3,1,2,4 
B) 1,4,2,3 
C) 3,2,4,1 
D) 4,1,3,2 
 
Bateria 02: VAMOSSSS lááá Filhoooo!! 
1. Desconcentração administrativa é 
(A) terceirização de execução de serviços para empresas permissionárias, com ou sem licitação. 
(B) atribuir a outrem poderes da Administração. 
(C) delegação de execução de serviços para empresas concessionárias, mediante licitação. 
(D) repartição das funções entre os vários órgãos de uma mesma administração. 
(E) descentralização das atividades públicas ou de utilidade pública. 
 
2. Exemplo de desconcentração, tal como entendido pela doutrina, a criação de: 
a) Ministério 
b) uma empresa pública 
c) uma fundação pública 
d) uma agência reguladora 
e) uma organização social 
 
3. Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica para a prestação de serviço público, contando 
com capital exclusivamente público, é conceito jurídico de entidade 
(A) empresarial. 
(B) fundacional. 
(C) autárquica. 
(D) paraestatal. 
(E) permissionária. 
 
 
4. NÃO integram a Administração Pública Indireta: 
(A) Sociedade de economia mista e autarquia. 
(B) Empresa Pública e Sociedade de economia mista. 
(C) Autarquia e Fundação Pública. 
(D) Ministério Público e Defensoria Pública, 
(E) Fundação Pública e Empresa Pública. 
 
5. NÃO são entidades integrantes da administração indireta da União: 
(A) os serviços sociais autônomos. 
(B) as associações públicas das quais seja parte. 
(C) as empresas públicas por ela constituídas. 
(D) as sociedades de economia mista por ela controladas. 
(E) as autarquias federais. 
 
6. Quanto à administração indireta, centralizada e descentralizada, é INCORRETO afirmar que a 
(A) empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio e capital exclusivo, criada por lei para a exploração de atividade econômica. 
(B) sociedade de economia mista é a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com participação 
exclusiva de particulares no seu capital e pública na sua administração. 
(C) entidade paraestatal desempenha, em regra, atividades de interesse público não privativas do Estado, 
em regime predominantemente de direito privado, não possuindo fins lucrativos. 
(D) autarquia é criada por lei de iniciativa do Chefe do Executivo, atua em nome próprio e responde 
objetivamente pelos atos que seus agentes causarem a terceiros, sendo assegurada a ação regressiva. 
(E) a fundação pode ser de direito privado instituída por particulares; de direito privado instituída pelo 
Poder Público e de direito público instituída pelo Poder Público. 
 
7. Têm personalidade jurídica de direito público as 
(A) associações públicas e as autarquias. 
(B) autarquias e todas as fundações. 
(C) empresas públicas e as associações públicas. 
(D) associações públicas e as sociedades de economia mista. 
(E) empresas públicas e as autarquias. 
 
8. A Administração Direta é definida como 
(A) corpo de órgãos, dotados de personalidade jurídica própria, vinculados ao Ministério ou Secretaria em 
cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. 
(B) conjunto de pessoas jurídicas de direito público subordinadas diretamente à chefia do Poder Executivo. 
(C) conjunto de serviços e órgãos integrados na estrutura administrativa da chefia do Poder Executivo e 
respectivos Ministérios ou Secretarias. 
(D) soma das autarquias, fundações públicas e empresas públicas subordinadas ao governo de 
determinada esfera da Federação. 
(E) nível superior da administração da União ou de um ente federado, integrada pela chefia do Poder 
Executivo e respectivos auxiliares diretos. 
 
 
9. As sociedades de economia mista 
(A) dispensam lei específica para sua constituição, bastando o registro de seus atos constitutivos na Junta 
Comercial. 
(B) podem assumir qualquer forma jurídica, desde que tenham caráter empresarial, tal como definido pelo 
Código Civil. 
(C) são definidas como sociedades anônimas que possuem participação acionária de pessoa jurídica de 
direito público. 
(D) necessariamente ostentam personalidade jurídica de direito público, independentemente da atividade 
exercida. 
(E) e não se sujeitam ao regime geral de falência aplicável às sociedades empresárias. 
 
10. Quanto às autarquias, analise: 
I. O seu patrimônio é formado com a transferência de bens móveis e imóveis da entidade-matriz, os quais 
se incorporam ao ativo da nova pessoa jurídica. 
II. É pessoa jurídica de Direito Privado, com função pública própria, típica e outorgada pelo Estado, criada 
através do registro de seus estatutos, segundo a lei que autoriza a sua criação. 
III. Os atos dos seus dirigentes equiparam-se aos atos administrativos, devendo observar os mesmos 
requisitos para sua expedição, sujeitando-se aos controles internos e ao exame de legalidade pelo 
Judiciário, pelas vias comuns ou especiais. 
IV. Por realizarem serviços públicos centralizados, despersonalizados e limitados, se acham integradas na 
estrutura orgânica do Executivo e hierarquizadas à tutela do órgão público vinculado. 
V. Nascem com os privilégios administrativos da entidade estatal que as institui, auferindo as vantagens 
tributárias e prerrogativas processuais da Fazenda Pública, além de outros que lhes forem outorgados por 
lei especial. 
Está correto o que se afirmar APENAS em 
(A) I e II. 
(B) IV e V. 
(C) I, III e V. 
(D) II, III e IV. 
(E) III, IV e V. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GABARITO BATERIA 01: 1C 2C 3A 
Gabarito BATERIA 02: 1D 2A 3C 4D 5A 6B 7A 8C 9E 10C