POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

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POLÍTICAS PÚBLICAS 
E DESENVOLVIMENTO 
SUSTENTÁVEL
Autora: Angela Maria Mesquita Fontes
Dados Pessoais
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Programa de Pós-Graduação EAD
 Reitor: Prof. Dr. Malcon Tafner
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 Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
 Equipe Multidisciplinar da 
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 Profa. Izilene Conceição Amaro Ewald
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 Equipe Pedagógica do IBAM: Mara Darcy Biasi
 Márcia Costa Alves da Silva
 Anna Marina Fontes Ribeiro
 Dora Apelbaum
 Revisão de Conteúdo: Alexandre Carlos de Albuquerque Santos 
 Diagramação e Capa: Centro Universitário Leonardo da Vinci
320
F683p Fontes, Angela Maria Mesquita Fontes
 Políticas públicas e desenvolvimento 
sustentável / Angela Maria Mesquita Fontes. 
Indaial: Uniasselvi, 2011. 
 p. 147 : il.
 Inclui bibliografia.
 ISBN 978-85-7830-490-4
1. Políticas públicas
I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
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Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de 
controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este 
modelo de gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, 
da participação e do controle social, que não podem existir sem instrumentos 
adequados e pessoas qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do 
IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais que 
queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação para o 
cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais do MBA em 
Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação da UNIASSELVI. 
A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo desempenho 
profissional em projetos da Administração Pública e como docentes universitários.
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para 
enriquecer o cenário que se quer alcançar. 
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Angela Maria Mesquita Fontes 
Economista, Mestre em Planejamento 
Urbano e Regional e Doutora em Geografia, 
na área de Gestão do Território. Consultora e 
Diretora da Resiliens Consultoria e Pesquisa 
Organizacional, realiza consultoria nas áreas de 
relações de gênero e desenvolvimento sustentável. 
Nos últimos anos atuou como: Coordenadora do 
Programa Interagencial de Promoção da Igualdade 
de Gênero, Raça e Etnia, de 2009 a 2010, tendo 
como agência líder o Fundo de Desenvolvimento das 
Nações Unidas para a Mulher – UNIFEM, atualmente 
ONU-Mulheres; Subsecretária de Planejamento de 
Políticas para as Mulheres, da Secretaria Especial 
de Políticas para as Mulheres, da Presidência da 
República – SPM/PR, no período de 2004 a 2007; 
Superintendente de Desenvolvimento Econômico e 
Social do Instituto Brasileiro de Administração Municipal 
– IBAM, de agosto de 2000 a abril de 2004, tendo sido 
Coordenadora do Núcleo de Economia Local – NEL, 
da Área de Desenvolvimento Econômico e Social do 
IBAM, 1996 a 2000. Participa da Articulação de Mulheres 
Brasileiras Rio - AMB Rio e do Fórum Feminista do 
Rio de Janeiro desde a criação, em 1994, de ambas 
as organizações. Participa de seminários, oficinas e 
encontros de trabalho nas áreas de políticas públicas, 
planejamento governamental, planejamento urbano e 
transportes. Apresenta palestras, conferências e estudos 
relativos às políticas públicas, planejamento para o 
gênero, produção do espaço urbano, desenvolvimento 
sustentável, desenvolvimento econômico local, 
trabalho, emprego, empreendedorismo e geração de 
renda, com olhar particularizado para as relações de 
gênero. Em sua produção acadêmica destacam-se 
as teses de Mestrado “Gardênia Azul: o trabalho 
feminino na produção do espaço urbano” (1984) 
e de Doutorado “Território e estratégias de 
desenvolvimento: alternativas de gestão no 
Médio Paraíba” (2000).
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Globalização: DeScentralização e 
concentração De PoDer ............................................................. 9
CAPÍTULO 2
Democratização DaS relaçõeS entre o 
eStaDo e a SocieDaDe ................................................................ 31
CAPÍTULO 3
DeSenvolvimento SuStentável: o Global e o local ................... 55
CAPÍTULO 4
aGenDaS locaiS e GlobaiS ......................................................... 79
CAPÍTULO 5
o PaPel DaS PolíticaS PúblicaS Frente 
ao DeSenvolvimento SuStentável .............................................107
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APRESENTAÇÃO
Estimada e estimado Pós-Graduando,
Pensar o nosso dia a dia, e nossas vivências nos mundos real e virtual, 
exige uma compreensão dos desafios que nos cercam tanto nas ações do 
cotidiano quanto no que fomos impactados, assim como da forma como estamos 
interagindo diretamente com as variáveis tempo e espaço. Essas variáveis foram 
modificadas conceitualmente na atualidade, alteraram e alteram o nosso viver, 
sejam os diferentes meios para comprar ingressos para cinemas, teatros ou outro 
tipo de lazer, sejam as ações dos movimentos sociais organizadas pelas redes 
sociais, sejam as políticas, programas e projetos governamentais que buscam 
atuar no ritmo imposto ao mundo pelo processo de globalização.
É disso que trataremos nesta disciplina – Políticas Públicas e Desenvolvimento 
Sustentável – que será apresentada em cinco capítulos, que se complementam 
no propósito de avançar no entendimento conceitual e prático, partindo sempre 
da perspectiva do saber fazer para alcançar os objetivos do compreender as 
diferentes etapas dos processos do viver. 
O primeiro capítulo – Globalização: Descentralização e Concentração de 
Poder – procura conhecer os processos mundiais de transformações ocorridos 
nas últimas décadas, explicitando as consequências da globalização no cotidiano 
daspessoas. Em seguida vamos discutir a Democratização das Relações entre 
o Estado e a Sociedade, apresentando a constituição das relações entre Estado 
e Sociedade e seus desafios, distinguindo os posicionamentos do Estado e da 
sociedade nos diferentes momentos históricos no Brasil. A discussão sobre o tema 
Desenvolvimento Sustentável: o Global e o Local é abordada no terceiro capítulo, 
e tem por objetivo compreender a importância do desenvolvimento sustentável e 
a interação local/global para a sobrevivência do nosso planeta ao mesmo tempo 
em que propõe o debate sobre os impactos da sustentabilidade da vida em seus 
aspectos econômicos, sociais e ambientais. Trabalhar as questões relacionadas com 
as Agendas Locais e Globais nos remete aos problemas das esferas de articulação 
internacional e nacional, em que se propõem a análise da interrelação das agendas 
à luz dos papéis desempenhados pelos atores globais e locais. E, por fim, o último 
capítulo da disciplina – O Papel das Políticas Públicas Frente ao Desenvolvimento 
Sustentável – busca compreender os processos de negociação política, necessários 
à formulação de políticas públicas, entre os diferentes atores frente a igual número 
de interesses econômicos, sociais, culturais, étnicos/raciais e ambientais.
Esperando levar para vocês os questionamentos que nos impulsionam, 
vamos dar início aos nossos estudos. Bom trabalho para todos e todas.
A Autora.
CAPÍTULO 1
Globalização: DeScentralização e 
concentração De PoDer
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Conhecer os processos mundiais de transformações ocorridos nas últimas 
décadas. 
 3 Identificar os impactos provocados por transformações decorrentes da 
globalização. 
 3 Analisar criticamente informações recebidas por diferentes mídias, como 
impressa, televisiva e Internet. 
 3 Explicar as consequências da globalização no cotidiano das pessoas.
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Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
contextualização
 
Na era de big brother, em que tudo se sabe tudo se vê, a ideia da globalização 
está presente no nosso dia a dia. Ao mesmo tempo em que ficamos sabendo dos 
últimos resultados dos jogos de todos os campeonatos em andamento no mundo, 
sabemos também do sobe e desce das bolsas de valores, do número de vítimas 
nos acidentes aéreos, marítimos ou terrestres que venham a ocorrer tanto nos 
países ocidentais como nos orientais. 
Tomamos conhecimento das vidas de pessoas famosas, suas vitórias e 
derrotas, assim como em geral das destruições que se abatem sobre seres 
anônimos que povoam o planeta seja por conta de eventos naturais como vulcões 
que entram em erupção, tsunamis que varrem os litorais, enchentes, furacões, 
seja por conta de sequestros, assassinatos, crimes passionais e outras mazelas 
da humanidade.
Compreender os processos que permitiram esse olhar global do mundo 
sobre o mundo significa procurar compreender os mecanismos de concentração e 
desconcentração que levaram a esse grau de transformação ocorrido a partir da 
metade do século passado. 
Ao escolher o MBA em Gestão Municipal e Políticas Públicas provavelmente 
suas preocupações seguem o caminho do entendimento do “pensar global agir 
local”, representando o desafio inerente aos governos municipais de compreender 
os papéis e responsabilidades próprias dessa esfera de governo, assim como 
reconhecer os atores – homens e mulheres - que constituem o poder local. 
Neste capítulo vamos apresentar: as características do processo da 
globalização; o que passou a significar a noção de tempo e espaço; como vem 
ocorrendo a reestruturação tecnológica, econômica, produtiva e organizativa; a 
integração de grandes mercados; os impactos sociais, culturais e ambientais; e os 
aspectos políticos da descentralização e da concentração de poder.
caracteríSticaS Do ProceSSo Da 
Globalização 
Globalização não é um conceito fechado. Alguns estudiosos defendem 
que o processo de globalização teve início com a expansão marítima europeia, 
processo histórico ocorrido entre os séculos XV e XVII, conhecido como a 
Era das Grandes Navegações e Descobrimentos Marítimos. Nesses termos, 
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 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
também seria necessário, para se falar em globalização, ressaltar 
que toda a produção intelectual marxista, e a luta que pautou o 
movimento socialista no mundo, foram internacionalistas em sua 
essência. Entretanto, no âmbito deste curso, vamos considerar como 
globalização o processo ocorrido nos últimos 30 anos.
O processo da globalização possui caráter econômico, social, cultural, 
político e ambiental. O processo de globalização consiste em uma integração 
entre os diferentes países, ocorrendo em escala global, tendo por sustentação as 
sucessivas evoluções nos meios de transportes e telecomunicações 
combinadas com as possibilidades de acesso às tecnologias da 
informação e das telecomunicações. 
A principal característica dos processos de globalização é a 
velocidade. Estamos vivenciando uma era de unificação do planeta 
pela velocidade e é como se o mundo fosse ficando pequeno, 
“encurtando as distâncias”.
O termo globalização se populariza a partir de meados de 1980 
e passou a ser associado aos aspectos financeiros inerentes a esse 
processo, passando a ser considerado como uma constante do 
mundo moderno.
 
Alvin Toffler discute, em seus trabalhos, a revolução digital, a 
revolução das comunicações, a revolução das organizações e a 
singularidade tecnológica. Seus livros o “Choque do Futuro” (1970) e 
a “Terceira Onda” (1980) deram destaque à tecnologia e seus efeitos, 
como a sobrecarga de informação. Comparou a atual revolução da 
informação com a agrícola e a industrial do passado. Atualmente, 
tem estudado o crescente poderio militar do século XXI, suas armas, 
a proliferação da tecnologia e do capitalismo. 
Thomas L. Friedman, em seu livro “O Lexus e a Oliveira”, 
apresenta a globalização como uma vertente da fragmentação da 
política a partir de 1945, com o final da Segunda Guerra Mundial, 
culminando em 1989, com a queda do muro de Berlim, simbolizando 
o insucesso do Socialismo. 
Giovanni Alves, no prefácio do livro “Perspectivas da 
Globalização. E das suas contradições no Brasil e na América Latina”, 
nos fala da “crise da globalização” a partir da crise financeira de 2008, 
O processo da 
globalização possui 
caráter econômico, 
social, cultural, 
político e ambiental.
A principal 
característica dos 
processos de 
globalização é a 
velocidade. Estamos 
vivenciando uma 
era de unificação 
do planeta pela 
velocidade e é como 
se o mundo fosse 
ficando pequeno, 
“encurtando as 
distâncias”.
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Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
caracterizando a dupla face da crise da globalização na década de 
2000 por meio dos exemplos das novas experiências políticas pós-
neoliberais na América Latina e do estouro da bolha imobiliária nos 
EUA em 2008, repercutindo na Europa Ocidental e Japão.
Por outro lado, fica bastante evidente que nem todos os países estão 
inseridos, ou se inserem, na mesma frequência, no mesmo ritmo, do mesmo 
modo, no cenário mundial. 
Alvin Toffler chama nossa atenção para o fato de que se antes a diferença se 
dava entre os países desenvolvidos e subdesenvolvidos agora essa diferença se 
coloca entre os países rápidos e países lentos. 
Da mesma forma, como ressalta Milton Santos, nem todos os 
pontos do território desses países são igualmente rápidos ou igualmente 
lentos, levando a uma diferenciação interna entre os territórios de um 
mesmo país. 
Obviamente, que a inserção em tempo real na dinâmica globalizada 
transfere aos países rápidos poder, progresso e riqueza.
Neste momento é importante apresentar diferentes concepções 
como Território pode ser compreendido. 
Territórios tanto podem ser compreendidos como o território 
político-administrativodos países, no caso brasileiro também os 
territórios estaduais e municipais, como também os territórios 
formados por cidades, bairros, aldeias indígenas e quilombos, entre 
outras expressões de territorialidade.
Território pressupõe “a existência de relações de poder, sejam 
elas definidas por relações jurídicas, políticas ou econômicas. Nesse 
sentido é uma mediação lógica distinta do conceito de espaço, 
que representa um nível elevado de abstração, ou de região, que 
manifesta uma das formas materiais de expressão da territorialidade, 
como o é, por exemplo, a nação” (EGLER, 1995, p. 215).
Território não necessariamente significa o território nacional 
e sua associação com a figura do Estado, mas que “territórios 
A inserção em 
tempo real 
na dinâmica 
globalizada 
transfere aos 
países rápidos 
poder, progresso 
e riqueza.
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 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
existem e são construídos (e desconstruídos) nas mais diversas 
escalas, da mais acanhada [...] à internacional [...]: territórios são 
construídos (e desconstruídos) dentro de escalas temporais as mais 
diferentes: séculos, décadas, anos, meses ou dias; territórios podem 
ter um caráter permanente, mas também podem ter uma existência 
periódica, cíclica”. (SOUZA, 1995, p. 81).
Portanto, vale chamar a atenção para o fato de que nem todos os pontos 
dos territórios estão igualmente inseridos no processo de globalização. É 
necessário considerar os avanços tecnológicos aos quais estão submetidos. Num 
mesmo país temos áreas com maior acessibilidade aos meios de comunicação 
do que outras, levando a diferenças internas, diferenças essas que ficam 
refletidas, registradas, nos territórios sob a forma de maior ou menor grau de 
desenvolvimento socioeconômico.
Por outro lado, a partir da crise financeira de 2008 o mundo vem enfrentando 
o que se considerou chamar de uma “crise da globalização”. Como falamos 
acima, a globalização é um fenômeno que não se restringe ao mundo econômico 
dos grandes interesses do capitalismo, atingindo pela facilidade de comunicação 
a cultura e a vida política de todos os cantos do planeta. A Internet tem se 
mostrado como um poderoso inimigo para os regimes fechados, as ditaduras. 
Mesmo sendo objeto de controle, as redes sociais espraiadas pela Internet se 
reinventam a cada momento. 
O fluxo de informação no mundo tem a mesma velocidade do fluxo de 
capital, mas fica o questionamento sobre a potencialidade dos movimentos 
sociais, a sociedade civil organizada, de se contrapor à hegemonia do capitalismo 
globalizado. No Capítulo 2 deste caderno trataremos sobre esse questionamento.
Atividade de Estudos: 
1) Pesquise nos jornais de sua cidade quais os países mais atingidos 
pela crise internacional de 2008 e por que o foram? 
Observe que você pode obter essas informações tanto nos 
jornais impressos, em geral constantes nos arquivos das bibliotecas, 
quanto nas versões online dos principais jornais de âmbito nacional, 
como O Globo, Folha de São Paulo, Valor Econômico, Estado de 
Minas, entre outros. 
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Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
Quando pesquisamos temos um tema a ser verificado e sua 
ocorrência em um determinado período histórico. No nosso caso, 
vale limitar a pesquisa para o período de 2005 a 2010.
Sua pesquisa pode ser iniciada selecionando o jornal do seu 
interesse e acessando seu site. Com o site aberto, procure o campo 
de busca e digite o que está procurando, por exemplo, notícias 
da crise internacional de 2008. Em seguida aparecerão diversas 
notícias e o seu trabalho de pesquisa começa a acontecer. Abaixo 
apresentamos um exemplo do que você poderá encontrar. Seu 
trabalho é ter clareza do que está fazendo e selecionar o que te 
interessa, tendo por base a pergunta que terá que ser respondida 
sob a forma de redação livre.
MANTEGA AFIRMA QUE CRISE INTERNACIONAL PODE 
AFETAR CRESCIMENTO EM 2008
Publicada em 12/03/2008 às 13h38m
Martha Beck - O Globo 
BRASÍLIA. O ministro da Fazenda, Guido Mantega, disse nesta 
quarta-feira que a crise internacional desencadeada pela economia 
americana pode afetar o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) 
brasileiro em 2008. Segundo ele, a previsão do governo para este 
ano é de 5% - abaixo dos 5,4% de 2007 - porque as turbulências 
internacionais trazem preocupação em relação ao cenário brasileiro. 
• Nós vivemos hoje uma crise internacional de grande magnitude. 
Pode ser que essa crise afete um pouco a aceleração do 
crescimento. Então nós preferimos trabalhar com uma previsão de 
5% para 2008 tendo em vista que existe esse fator que traz alguma 
intranquilidade dentro do cenário econômico. Se não houvesse 
essa crise, eu poderia afirmar vamos continuar acelerando, mas 
com a crise, 5% está de bom tamanho - afirmou Mantega. 
O ministro ressaltou que o bom desempenho da economia no 
segundo semestre do ano passado teve efeito positivo sobre este 
ano. Segundo ele, a economia está crescendo hoje a um ritmo de 
6%, mas a crise, que se agravou os últimos dias, pode comprometer 
esse desempenho. 
• A crise é de grande proporções e está se tornando mais séria, 
então, temos que ter prudência - disse Mantega. 
16
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
Mesmo assim, o ministro fez questão de dizer que a economia 
brasileira está mais forte hoje para enfrentar essas turbulências: 
• A crise começou em agosto de 2007 e mesmo assim não afetou o 
crescimento como teria ocorrido em outras.
Fonte: BECK, Martha. Mantega afirma que crise internacional pode 
afetar crescimento em 2008. O Globo, Rio de Janeiro, 13 mar. 2008. 
Disponível em: <http://oglobo.globo.com/economia/mat/2008/03/12/
mantega_afirma_que_crise_internacional_pode_afetar_crescimento_
em_2008-426193582.asp>. Acesso em: 25 ago. 2011.
Repetindo a pergunta: Pesquise nos jornais de sua cidade quais 
os países mais atingidos pela crise internacional de 2008 e por que 
o foram? 
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2) Como classificaria o Brasil no que diz respeito à inserção 
diferenciada dos territórios no processo de globalização? 
(redação livre).
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3) Inicie um novo trabalho de pesquisa, ainda nos jornais, e reflita 
sobre o lugar onde mora e a relação estabelecida entre sua 
cidade e o país como um todo.
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Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
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noção De temPo e eSPaço
Nesta seção vamos nos apoiar em Milton Santos, geógrafo brasileiro, que 
inova ao abordar as categorias de análise tempo e espaço.
 
Procure entrar em contato com a obra de Milton Santos, em 
especial com seus livros: Espaço e Sociedade; Espaço & Método; A 
Natureza do Espaço, Técnica e Tempo, Razão e Emoção; O Espaço 
Dividido; Por uma Outra Globalização. 
Neste último, em uma abordagem crítica, Milton adverte sobre 
o processo perverso de globalização atual na lógica do capital, 
apresentado como um pensamento único. Transformando o consumo 
em ideologia de vida, fazendo de cidadãos apenas consumidores, 
massificando e padronizando a cultura e concentrando a riqueza 
nas mãos de poucos.
A produção de Milton Santos é densa e, após sua morte 
em junho de 2001, foi objeto de reedição pela Editora da UnB - 
Universidade de Brasília.
Trabalhar as categorias de análise tempo e espaço implica no 
reconhecimento da importância da dimensão espacial junto com a 
econômica, a político institucional e a ideológico-cultural na articulação da 
sociedade e seu papel fundamental na explicação dos processos sociais. 
O espaço “é formado por um conjunto indissociável, solidário e 
também contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de ações, não 
O espaço “é 
formado por 
um conjunto 
indissociável, 
solidário e também 
contraditório, 
de sistemas de 
objetos e sistemas 
de ações, não 
considerados 
isoladamente, mas 
como o quadro 
único no qual a 
história se dá”. 
(SANTOS, 
1996, p. 51). 
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 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
considerados isoladamente, mas como o quadro único no qual a história se dá”. 
(SANTOS, 1996, p. 51). 
É importante que percebam que a abordagem de Santos transporta o território, 
onde todos se encontram em seus limites geográficos, para esse quadro único, 
prenhe de articulações econômicas e sociais, como uma tela que não está em 
branco e sobre a qual se formatam, se desenham, se constroem, tanto os projetos 
pessoais quanto os coletivos. Vale chamar atenção novamente que a tela não está 
em branco, mas sim prenhe dos fluxos econômicos, sociais, culturais e políticos. 
Continuando com Santos (1996, p. 52), ele nos mostra a necessidade de 
contextualizarmos as novas relações estabelecidas em sociedade, isto porque, 
hoje as chamadas forças produtivas são, também, relações 
de produção. E vice-versa. A interdependência entre forças 
produtivas e relações de produção se amplia, suas influências 
são cada vez mais recíprocas, uma define a outra cada vez 
mais, uma é cada vez mais a outra. 
Quando falamos de modo de produção estamos falando de parte do conjunto 
do viver em sociedade – produção, distribuição e consumo. O avanço tecnológico 
e as inovações tecnológicas, que objetivam diluir as barreiras espaciais e 
adquirem formas concretas na racionalidade da organização espacial, provoca a 
reestruturação do sistema produtivo e a formulação, criação, de novas técnicas 
administrativas, com ênfase nas formas de gestão.
Quando vamos a um supermercado e fazemos compras estamos 
adquirindo bens. Da mesma forma, quando pagamos a passagem do 
ônibus ou uma consulta médica, estamos pagando um serviço. 
Vivendo em sociedade, participamos diretamente da produção, 
da distribuição e do consumo de bens e serviços, ou seja, participamos 
da vida econômica da sociedade. Assim, o conjunto de indivíduos que 
participam da vida econômica de uma nação é o conjunto de indivíduos 
que participam da produção, distribuição e consumo de bens e serviços. 
Participam, também, da vida em sociedade.
Vale dizer, quando trabalhamos estamos ajudando a produzir, 
quando, com o dinheiro que recebemos pelo nosso trabalho, 
compramos algo, estamos participando da distribuição, pois estamos 
comprando bens e consumo. 
E quando consumimos os bens e os serviços que adquirimos, 
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Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
estamos participando da atividade econômica de consumo de bens 
e serviços. 
Trabalho – é a atividade realizada pela pessoa que, utilizando os 
instrumentos de produção, transforma a matéria-prima num bem. 
Produção – é a transformação da natureza da qual resulta bens 
de consumo que vão satisfazer as necessidades do homem. Produzir 
é dar uma nova combinação aos elementos da natureza. 
O processo de produção compõe-se de três elementos 
associados: trabalho, matéria-prima e instrumentos de produção. 
Fonte: Baseado na obra de: OLIVEIRA, Pérsio Santos de. 
Introdução à Sociologia. São Paulo: Ática, 2002.
A simultaneidade de estruturas produtivas coexistindo no tempo 
exige que se atente para a questão da temporalidade. Temporalidade, 
essa considerada por Santos (1996, p. 213), “como uma interpretação 
particular do tempo social por um grupo, ou por um indivíduo” 
[ressaltando que] “o tempo rápido não cobre a totalidade do território 
nem abrange a sociedade inteira” [e que, como resultante dos efeitos 
locais da globalização] “os tempos lentos são referidos ao tempo rápido, mesmo 
quando este não se exerce diretamente sobre lugares ou grupos sociais”. 
É importante compreender o que significa no nosso cotidiano o correr 
simultâneo de tempos diferenciados configurando uma dualidade de tempos 
presentes em um mesmo lugar.
Ocorre uma mudança na relação espaço/tempo, com a tendência de se ter 
a variável tempo igual a zero. Nesse sentido, as diversas redes – tanto as de 
deslocamentos tradicionais, como as malhas viárias, ferroviárias, aeroviárias 
quanto as infovias, com as transmissões de informações pelas estradas de 
comunicação da internet – estabelecem relações diferenciadas do lugar com um 
espaço mais amplo.
Atividade de Estudos: 
1) O que nos leva a perceber a dualidade de tempos presentes em 
um mesmo lugar? 
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O tempo rápido não 
cobre a totalidade 
do território 
nem abrange a 
sociedade inteira.
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 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
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2) Como compreender a tendência de se ter a variável tempo igual a 
zero? 
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4) Vamos olhar a nossa volta e registrar como os novos meios de 
comunicação tendem a eliminar o tempo de deslocamento e não 
o espaço onde ocorre o deslocamento. 
 Apresente sua pesquisa em forma de redação no espaço que 
segue
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A expressão “ocupar um lugar no espaço” é determinante na nova 
espacialidade e no jogo da inclusão-exclusão. Lugar é o resultado da combinação 
entrehorizontalidade e verticalidade. “Cada ponto local da superfície terrestre 
globalizada em rede vai ser o resultado desse encontro entrecruzado de 
horizontalidade e de verticalidade. E é isso o lugar”. (MOREIRA, 1997, p. 4). 
21
Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
É importante, também, entendermos que cada lugar nasce diferente 
do outro. “E isto dá ao todo da globalização um cunho nitidamente 
fragmentário”. (MOREIRA, 1997, p. 4).
A globalização reúne em cada lugar todos os lugares, mas o que 
existe, como observa Milton Santos, é o lugar e não o mundo, uma vez 
que são as coisas e os lugares que se mundializam e não o mundo.
reeStruturação tecnolóGica, 
econômica, ProDutiva e orGanizativa
Como vimos até aqui, com a nova fase do capitalismo iniciada no final dos 
anos de 1970, marcada pela mundialização do capital, com o aprofundamento 
do processo de internacionalização e hegemonia do capital financeiro, 
a lógica dessa fração do capital passou a condicionar as demais formas 
do capital, indicando um forte entrelaçamento entre elas. Também 
como já vimos anteriormente, esse processo reafirmou a tendência do 
desenvolvimento desigual e combinado.
É possível compreendermos a reestruturação do sistema 
capitalista, que marcou o período como uma resposta à crise estrutural 
aberta em 1974 e à crescente contestação social. Assim, o processo de 
globalização surge para atender ao capitalismo e, principalmente, os 
países desenvolvidos, de modo que pudessem buscar novos mercados, 
tendo em vista que o consumo interno encontrava-se saturado. 
A nova fase representa um profundo processo de mudança social, 
institucional e cultural, pode ser caracterizada por:
• movimentos de desestruturação e reestruturação do tecido 
produtivo e empresarial preexistentes, estabelecendo um 
processo de desinversão e reinversão de capitais;
• mudanças na direção de novas formas de produção 
mais eficientes, que concretizam, dão forma, à revolução 
tecnológica e organizacional;
• introdução da microeletrônica abrindo a possibilidade de 
comunicação entre as diferentes fases dos processos 
econômicos;
• alta volatilidade e mobilidade da produção, ciclos produtivos 
cada vez mais curtos, que aumentam a vulnerabilidade das 
formas de produção tradicionais;
• existência de mudanças radicais nos métodos de gestão 
empresarial;
• importância da qualidade e diferenciação dos produtos como 
estratégia de competitividade dinâmica;
O processo de 
globalização surge 
para atender ao 
capitalismo e, 
principalmente, 
os países 
desenvolvidos, 
de modo que 
pudessem buscar 
novos mercados, 
tendo em vista que 
o consumo interno 
encontrava-se 
saturado. 
A globalização 
reúne em cada 
lugar todos os 
lugares, mas o 
que existe, como 
observa Milton 
Santos, é o lugar e 
não o mundo, uma 
vez que são as 
coisas e os lugares 
que se mundializam 
e não o mundo.
22
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
• renascimento de preferências regionais e locais como um 
contra movimento, favorecendo novas oportunidades e 
nichos de mercado;
• no plano político, pressões para que governos locais e 
regionais mudem de “autoridade administrativa” para 
“gerente empreendedor”;
• novas formas de administração, favorecendo o fortalecimento 
do setor das pequenas empresas vinculadas à grande 
empresa num esquema de terceirização. (COELHO, 1995 
apud, OLIVEIRA, 2006, p. 24-25).
Fenômeno intrínseco ao processo de globalização, a 
reestruturação produtiva veio com a chamada “Terceira Revolução 
Industrial” que tem como paradigma o modelo Toyotista, desenvolvido 
no Japão na empresa Toyota de 1950 a 1970. Afirma-se como 
oposição ao modelo de produção Fordista-Taylorista e começa a se 
desenvolver no Ocidente a partir da década de 70.
Na reestruturação produtiva as empresas para obterem maior competitividade 
globalmente se reestruturam. A reestruturação produtiva se caracteriza por dois 
elementos: inovação tecnológica e inovação organizacional. 
Quadro 1 – Reestruturação Produtiva
Fonte: A autora.
A partir das informações a seguir faça sua pesquisa visando aprofundar seus 
conhecimentos sobre o processo de reestruturação produtiva.
 
CRISE DO FORDISMO
• Ocorre a partir dos anos 70.
• Inflação gerada pela disputa distributiva.
• Fim do padrão-ouro e da conversibilidade do dólar (1972 – 
presidente Nixon – EUA).
• 1973 e 1979 : aumento do preço do petróleo.
Na reestruturação 
produtiva as 
empresas para 
obterem maior 
competitividade 
globalmente se 
reestruturam. A 
reestruturação 
produtiva se 
caracteriza por dois 
elementos: inovação 
tecnológica 
e inovação 
organizacional. 
REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA
Inovação 
Tecnológica
Tem por base a microeletrônica (chips) como computadores, máquinas 
de controle numérico computadorizado, robôs, CAD-CAM (de Computer 
Aided Design e Computer Aided Manufacturing) - desenho e produção 
industrial com auxílio de computadores, entre outros;
Inovação 
Organizacional
Tem por base os processos de terceirização, just-in-time, kanban, ilhas 
de produção, trabalho em equipe, condomínio ou pólo industrial, CCQ 
(círculo de controle de qualidade), qualidade total, etc.
23
Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
• 1979: elevação dos juros norte-americanos.
• Reaparição, em 1974-75, da primeira crise “clássica” de 
superprodução e de superacumulação depois da Segunda Guerra 
Mundial. 
• A reconstituição das bases econômicas e sociais de um capital 
financeiro poderoso, que não tolerou a força dos sindicatos e os 
gastos sociais pelos diversos governos.
• A chegada de governos conservadores ao poder em fins da década 
de 70: Reagan nos EUA, Margareth Thatcher na Inglaterra.
QUATRO FASES QUE LEVARAM AO ADVENTO DO TOYOTISMO
• A introdução, na indústria automobilística japonesa, da 
experiência do ramo têxtil, dada especialmente pela necessidade 
de o trabalhador operar simultaneamente com várias máquinas. 
• A necessidade de a empresa responder à crise financeira, 
aumentando a produção sem aumentar o número de trabalhadores. 
 – A importação das técnicas de gestão dos supermercados dos 
EUA, que deram origem ao kanban. Conforme Toyoda Sakichi, 
presidente fundador da Toyota, “o ideal seria produzir somente 
o necessário e fazê-lo no melhor tempo”, tomando por base 
o modelo dos supermercados, de reposição dos produtos 
somente depois da sua venda. Segundo Benjamin Coriat, o 
método kanban já existia desde l962, de modo generalizado, 
nas partes essenciais da Toyota, embora o toyotismo, como 
modelo mais geral, tenha sua origem a partir do pós-guerra. 
 – A expansão do método kanban para as empresas 
subcontratadas e fornecedoras.
O MODELO TOYOTISTA
• Origem: Japão.
• Quando: 1950 a 1970. 
• Como foi criado? 
 – importação de técnicas de gestão dos supermercados dos 
EUA = kanban;
 – introdução da experiência do ramo têxtil – trabalho com várias 
máquinas.
• Características principais:
 – produção conduzida pela demanda e pelo consumo: o 
consumo determina a produção;
 – produção variada pronta para suprir o consumo;
24
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
 – produção flexível: “polivalência” do trabalhador = trabalho com 
várias máquinas;
 – trabalho em equipe: rompe-se com o trabalho parcela do 
Fordismo;
 – horizontalização: contra a verticalização fordista;
 – intensificação do trabalho;
 – flexibilização dos trabalhadores: horas extras, trabalho 
temporário e subcontratação.
Fonte: ALMEIDA, Angélica. O Mundo do Trabalho: o fim do trabalho? 
Disponível em: <http://www.rexlab.ufsc.br:8080/more/
formulario10>. Acesso em: 2 ago. 2011.
A questão do desemprego estrutural nos é trazida por Antunes, (1995), 
quando observa que há no universo do mundo do trabalho no capitalismo 
contemporâneo, uma múltipla processualidade:
• de um lado verificou-se uma desproletarização do trabalho industrial fabril,nos países de capitalismo avançados com maior ou menor repercussão em 
áreas industrializadas do Terceiro Mundo;
• ressalta, em outras palavras, que houve uma diminuição da classe operária 
industrial tradicional; paralelamente, efetivou-se uma expressiva expansão 
do trabalho assalariado, a partir da enorme ampliação do assalariamento no 
setor de serviços.
• verificou-se uma significativa heterogeneização do trabalho, expressa também 
através da crescente incorporação do contingente feminino no mundo 
operário;
• vivencia-se também uma subproletarização intensificada, presente 
na expansão do trabalho parcial, temporário, precário, subcontratado, 
“terceirizado”, que marca a sociedade dual no capitalismo avançado.
Atividade de Estudos: 
1) Com base nas informações recebidas ao longo desta seção, 
analise a situação do trabalho na sua cidade, considerando a 
reestruturação produtiva sintetizada no quadro abaixo.
25
Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
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inteGração De GranDeS mercaDoS
Como você está acompanhando, a era da globalização tem se mostrado 
a fase mais avançada do capitalismo. Com o declínio do socialismo, o 
sistema capitalista tornou-se predominante no mundo e os processos globais, 
principalmente, os econômicos com as inovações tecnológicas e o incremento no 
fluxo comercial mundial se impuseram.
Por outro lado, como chamamos atenção anteriormente, desde 2008 
estamos vivendo uma crise da globalização onde os agentes econômicos se 
movimentaram no primeiro momento negando a existência da crise. Em seguida, 
o momento de caça aos culpados. Vislumbrados os culpados, começam os 
processos de negociação em busca da saída. A aceitação da crise se concretiza 
na consequente busca real para sua saída.
Assim, o que parecia ser um consenso quase aceito universalmente, 
ou seja, as vantagens do livre comércio e da crescente integração entre os 
países, começa a ser debatido. Conceitos tidos como em obsolescência 
no mundo globalizado como nacionalismo, xenofobia e protecionismo 
ameaçam se reerguerem, colocando o mundo como o conhecemos 
hoje em questionamento. Medidas claras de protecionismo estão sendo 
tomadas e a primeira delas proposta pelos agentes econômicos é o 
“fechamento das fronteiras”, a antítese do processo de globalização.
Ao mesmo tempo, a difusão de informações entre empresas e 
instituições financeiras, ligando os mercados do mundo, continua ocorrendo 
graças a permanente busca pelas inovações tecnológicas, principalmente 
Medidas claras de 
protecionismo estão 
sendo tomadas 
e a primeira 
delas proposta 
pelos agentes 
econômicos é 
o “fechamento 
das fronteiras”, 
a antítese do 
processo de 
globalização.
 Reestruturação Produtiva do Emprego ao Trabalho
Como problema fundamental da reestruturação 
produtiva, temos: 
- o crescimento do desemprego e a separação 
entre crescimento econômico e a criação de 
emprego (transformando emprego em trabalho).
Único Múltiplo
Formal Informal
Estável Mutante
Industrial Serviços
Masculino Gênero
Assalariado Autônomo
26
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
nas telecomunicações e na informática. 
Inovações essas que continuam promovendo encontros e desencontros, 
em especial a partir do conjunto dos meios oportunizados pela rede de 
telecomunicação, como internet, telefonia fixa e móvel, computadores, televisão, 
aparelhos de scanner ou fax, entre outros.
É necessário também ressaltar que o incremento no fluxo comercial mundial, 
com a troca efetiva de mercadorias, encontra na modernização dos transportes, 
especialmente o marítimo, forte fator indutor das transações comerciais, 
importação e exportação. O transporte marítimo possui uma elevada capacidade 
de carga, que permite também a mundialização das mercadorias, permitindo que 
um mesmo produto seja encontrado em diferentes pontos do planeta.
O processo de globalização estreitou as relações comerciais entre os 
países e as empresas. Acirrou a formação de blocos econômicos, que buscam 
se fortalecer no mercado que está cada vez mais competitivo. As multinacionais 
ou transnacionais contribuíram fortemente para a efetivação do processo de 
globalização, tendo em vista que essas empresas desenvolvem atividades em 
diferentes territórios. 
As empresas transnacionais, instrumentos de concentração e acumulação, 
respondem a um duplo objetivo: utilizar a mão-de-obra barata dos países 
subdesenvolvidos para produzir a baixo custo produtos de exportação, e elevar as 
taxas de lucros, que desceram a um nível bastante baixo nos países que integram 
o centro do sistema. 
Esses dois objetivos não poderiam ser atingidos sem uma mundialização 
da produção e do consumo, das trocas e do mercado, do capital sob todas as 
suas formas e do trabalho. O próprio Estado torna-se internacionalizado, não 
apenas por suas funções externas, mas também por suas funções internas, 
como a de assegurar as condições do crescimento em nível mundial. (SANTOS, 
2004, p. 17).
Neste sentido, Milton Santos nos chama atenção para o fato de que as 
empresas transnacionais, consideradas “centros-frouxos”, fogem ao controle dos 
Estados, desorganizam os territórios e não se comprometem com a realidade 
social dos países. Essa produção descentralizada pode ser exemplificada com 
o caso da empresa estadunidense Boeing que recebe componentes de seus 
aviões de mais de 300 fornecedores do mundo inteiro. A fábrica perde seus 
muros e pátios físicos de produção e o mundo adquire características de uma 
fábrica global.
27
Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
imPactoS SociaiS, culturaiS e 
ambientaiS
Quais seriam, então, os impactos sociais, culturais e ambientais da 
globalização?
Alguns aspectos já foram abordados ao longo das seções anteriores. 
Entretanto, é necessário chamar a atenção para o fato de que as pessoas habitam 
o planeta terra, mas vivem no seu local, no seu município.
Não vivemos no global. Sofremos os impactos da globalização. Vale 
dizer, vivemos na nossa cidade, no nosso bairro, que sofrem os impactos 
econômicos da reestruturação produtiva e as consequentes mudanças 
no mundo do trabalho, como vimos na seção anterior.
Como a sociedade vivencia esses impactos e como os governantes 
das esferas federal, estadual e municipal são responsáveis por minimizar 
os impactos tanto na vida das pessoas - no que diz respeito às políticas 
sociais e culturais - quanto no respeito ao meio ambiente - com uma 
política ambiental condizente com esse respeito. 
E nesse sentido, tendo em vista maior cobertura das redes de 
informação e comunicação no território nacional, a participação social, 
no Brasil, tem ocorrido de forma consistente nos últimos anos. É possível 
considerar que tal fato vem ocorrendo, 
seja pelo crescimento do número e da qualidade de atuação 
das organizações da sociedade civil, seja pela ação dos 
meios de comunicação de massa, que produzem efeitos sobre 
os indivíduos comuns, induzindo-os a participar política e 
efetivamente de assuntos que os afetam diretamente. (IBAM, 
2009, p. 70).
Entretanto, trataremos destes temas com maior aprofundamento nos 
capítulos seguintes do nosso caderno de estudos.
aSPectoS PolíticoS Da 
DeScentralização e concentração
Ao abordarmos os aspectos políticos da descentralização e concentração 
nos processos de globalização, é preciso reconhecer que declina o papel do 
Estado-Nação e o das próprias metrópoles, em benefício de centros de decisão 
dispersos em empresas e conglomerados. Centros esses que se movem por 
Não vivemos no 
global. Sofremos 
os impactos da 
globalização. 
Vivemos na nossa 
cidade, no nosso 
bairro, quesofrem 
os impactos 
econômicos da 
reestruturação 
produtiva e as 
consequentes 
mudanças no 
mundo do trabalho.
28
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
países e continentes, de acordo com as conveniências dos negócios, movimentos 
do mercado e exigências de reprodução ampliada do capital. 
O processo de concentração e centralização de capital recrudesce, afetando 
cidades, nações, continentes, formas de trabalho e de vida, maneiras de ser e 
pensar e produções culturais.
Descentralização envolve a redefinição de centros de poder, 
assegurando-lhes a pluralidade. Em contrapartida, a concentração de 
poder pode ocorrer com a mudança para as “mãos” de outros grupos 
de interesse, configurando ou não transferência de poder intra ou 
intergrupos sociais. 
De qual descentralização estamos falando?
Qual a possibilidade de se evidenciar os graus de influência 
mútua entre os processos de descentralização e de concentração? 
É possível afirmar, como vimos ao longo deste capítulo, que o 
processo de globalização gera impactos sobre o papel do Estado-
Nação e, em consequência, sobre as estratégias de organização 
do Estado e suas relações com a sociedade – como no caso da 
exigência da democracia. No Capítulo 2 trataremos especificamente 
da democratização das relações entre o Estado e a sociedade. 
É possível, também, esperar uma relação entre a globalização e os esforços 
de reorganização do Estado – inclusive os de descentralização. 
Neste sentido, é possível apresentar as potencialidades dos processos de 
descentralização, considerando sua natureza e a esfera de poder a qual estará 
referenciada, conforme o quadro a seguir.
Quadro 2 - Potencialidades dos Processos de Descentralização
Descentralização 
envolve a 
redefinição de 
centros de poder, 
assegurando-lhes 
a pluralidade. Em 
contrapartida, a 
concentração de 
poder pode ocorrer 
com a mudança 
para as “mãos” 
de outros grupos 
de interesse, 
configurando ou 
não transferência 
de poder intra ou 
intergrupos sociais.
POTENCIALIDADES DOS PROCESSOS DE DESCENTRALIZAÇÃO
Natureza 
econômica
• maior conhecimento dos problemas, limitações, recursos e potencial econômicos;
• maior possibilidade de uso desses recursos de uma forma social, ambiental e 
eticamente adequada;
• clareza quanto ao economicismo que caracteriza a lógica de mercado e que quando 
aplicado às políticas e aos serviços sociais tende a excluir a população mais pobre
Natureza 
social
• percepção dos problemas sociais em toda a sua pluralidade, complexidade e 
heterogeneidade, assim como aumento da sensibilidade para elegê-los como 
prioridade para a formatação de políticas públicas;
• maior acesso da população à máquina governamental, especialmente os gru-
pos em situação de desvantagem ou marginalização social;
29
Globalização: Descentralização 
e concentração De PoDer
 Capítulo 1 
Fonte: A autora.
Por outro lado, é importante lembrar que descentralização pode ser 
compreendida por diferentes significados: desregulamentação da economia, 
associada à “nova direita”, numa visão mais competitiva, com a privatização de 
agências e serviços públicos; democratização da administração pública e ao 
desenvolvimento de modelos econômicos menos concentradores e excludentes, 
numa posição tida como “progressista” e com afinidade com uma “maior divisão do 
poder decisório entre os entes federados. Caracterizando-se como um processo 
em que o Estado não abre mão de suas funções provedoras e reguladoras, nem 
transfere para o setor privado responsabilidades e competências que não lhe 
cabem” (PEREIRA,1998, apud LUSTOSA).
alGumaS conSiDeraçõeS
Ao longo deste capítulo demonstramos que habitamos um mundo constituído 
por circuitos sensíveis, pertencentes a um universo de relações no qual se cruzam 
as causas e os efeitos, cujas transformações ocorridas em um país, uma região, 
provocam alterações em outras, independente de sua localização geográfica.
Vimos, também, que o poder de interferência não é simétrico, ou seja, nem 
todas as regiões têm capacidade de afetar a outras, visto que isso depende do 
grau de poder ali concentrado pelo desenvolvimento de certos pontos do território, 
que são capazes de expandir os efeitos positivos ou negativos a outros pontos. 
Lembramos que os pontos – que reconhecemos enquanto países, regiões, ou 
a escala com a qual estivermos trabalhando – sofrem de modo diferenciado os 
efeitos da globalização.
Entretanto, apesar da globalização, ou quem sabe exatamente por causa 
dela, os habitantes do planeta seguem se referenciando a um lugar o qual 
vinculam seus interesses primários e vitais como indivíduos e como seres 
sociais. As pessoas pertencem ao longo de suas vidas a espaços determinados 
• possibilidade de adequação das políticas e serviços públicos às especifici-
dades, aos padrões culturais e ao estilo de vida local
Natureza 
política
• pluralidade e partilha de poder;
• incorporação da participação popular na tomada de decisões, nas ações e no 
controle social da gestão pública;
• contribuição para a constituição dos movimentos sociais como sujeitos coletivos;
• atribuição de parcelas de poder a grupos e áreas territoriais até então mar-
ginalizados;
• aumento da representatividade e legitimidade das instituições e agentes políti-
cos, bem como do seu enraizamento social;
30
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
em que os diferentes fluxos ali presentes não são apagados pelas relações de 
interdependência, mas, sim, afetados.
reFerênciaS
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São Paulo: Editora Hucitec, 1996.
SANTOS, Milton. Pensando o Espaço do Homem. 5 ed. São Paulo: Edusp, 2004.
CAPÍTULO 2
Democratização DaS relaçõeS entre 
o eStaDo e a SocieDaDe
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Apresentar a constituição das relações entre Estado e sociedade e seus 
desafios. 
 3 Distinguir os posicionamentos do Estado e da sociedade nos diferentes 
momentos históricos no Brasil. 
33
Democratização Das relações 
entre o estaDoe a socieDaDe
 Capítulo 2 
contextualização
Como vimos no capítulo anterior, os processos de globalização mudaram 
radicalmente o olhar do mundo sobre o próprio mundo. A crise financeira, que vem 
afetando as economias avançadas desde 2008, ganha novos contornos no início 
do segundo semestre de 2011 diante das decisões tomadas pela União Europeia, 
ou seja, a aprovação do “pacote” para a economia grega, país periférico da zona 
do euro. Tal situação ocorre de modo concomitante às discussões e debates nos 
Estados Unidos - EUA sobre o “teto” do endividamento público da maior economia 
do planeta. A análise desses dois fatos mostra que ainda são reflexos, de modo 
mais ou menos direto, da crise financeira mundial que seguiu o “estouro da bolha” 
imobiliária norte-americana em meados de 2007.
Os acontecimentos nos EUA atingiram a economia europeia devido 
à exposição de bancos europeus aos ativos imobiliários que causaram a 
crise financeira americana. As decisões políticas que embasam as ações de 
enfrentamento da severa recessão sofrida pelos países periféricos da zona 
do euro têm, no mínimo, dois fatores: (i) a crise financeira mundial rompeu as 
bases do padrão de crescimento anterior daqueles países periféricos; (ii) os 
governos dos países periféricos da zona do euro carecem da autonomia político-
econômica necessária para induzir a recuperação macroeconômica. É sabido que 
governos tentam o enfrentamento de crises a partir de combinações de políticas 
fiscal, monetária e cambial. Entretanto, os países periféricos da zona do euro 
perderam a possibilidade de recorrer a essas opções. Adotam políticas de bases 
neoliberais, desenhadas a partir do projeto monetário europeu, que excluem a 
autonomia do Estado. 
No caso do debate sobre o limite do endividamento nos EUA, ficou claro 
à comunidade mundial que não se trata de um limite técnico, mas sim de um 
limite legal imposto pelo Congresso. A elevação desse limite, desde 1960, ocorreu 
tanto em governos republicanos quanto democratas. Entretanto, o que diferencia 
o momento atual dos anteriores é a grave recessão por que passam os EUA. 
Porém, como a divisa internacional é a própria moeda americana, significando 
que importações e outras obrigações são pagas em dólar, o governo federal 
americano, como detentor de uma moeda soberana, estabelece uma política 
fiscal com grande grau de flexibilidade frente aos mercados mundiais. 
Essa reflexão sobre a democratização das relações entre o Estado e a 
sociedade é importante frente ao cenário de incertezas que estamos vivenciando, 
que, no limite, questiona se essas incertezas poderiam levar ao desaparecimento 
dos Estados, tendo em vista a expansão crescente de um mundo aparentemente 
sem fronteiras.
34
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
De que Estado estamos falando?
Falamos de Estados representados por seus respectivos 
governos, com pesos diferenciados no cenário internacional, como 
atores principais nas relações internacionais. Esses Estados passam, 
em ritmos também diferenciados, a ser substituídos por entidades de 
caráter transnacional, como a União Europeia. 
Entretanto, os Estados-Nações perduram apesar do grau de intensa globalização 
em que se encontra a sociedade mundial, que parece suprimir muitos dos valores 
inerentes ao conceito clássico de nação e paradoxalmente permite a manutenção 
de traços típicos do nacionalismo dos séculos passados. Ao mesmo tempo, o século 
XXI pressupõe a diversidade cultural representada pela imensa variedade cultural, 
étnica e religiosa que supostamente deve conviver em paz no interior do Estado. 
Essa pretensão está relacionada ao ideal de multiculturalismo que prevalece na 
atualidade e que exige o convívio harmonioso com aquilo que é diferente.
Justamente por isso, como concluímos no capítulo 1, é que se valoriza 
o pertencimento das pessoas aos seus lugares próprios, aos seus espaços 
determinados, sendo afetadas pelas relações interdependentes que ali ocorrem. Ou 
seja, que ocorrem em seu espaço de vivência, em sua cidade, em seu Município. 
o PaPel Do eStaDo
Para se pensar o papel do Estado é preciso, antes de tudo, ressaltar que 
Estado é diferente de Governo. Estado é a nação politicamente organizada na 
composição de seus estados e territórios e de seu arcabouço legal, composto pela 
Constituição, sua lei máxima, e pelo conjunto de leis que orientam seus cidadãos. 
O Estado é composto por um povo, um território e um governo. 
Governo é administração, gestão, direção e é formado por todas as 
instituições dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
35
Democratização Das relações 
entre o estaDo e a socieDaDe
 Capítulo 2 
Para entender melhor: “políticas de Governo” são aquelas que têm a duração 
dos mandatos dos seus governantes; “políticas de Estado” perduram por vários 
governos.
De acordo com Höfling (2001), podemos considerar: Estado como 
o conjunto de instituições permanentes - como os órgãos legislativos, 
tribunais, exército e outras que não formam necessariamente um bloco 
monolítico – que possibilitam a ação do governo; Governo, como o 
conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (políticos, 
técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe para a 
sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um 
determinado governo que assume e desempenha as funções de Estado 
por um determinado período. 
Reafirmando, o Estado é uma instituição política, social e 
juridicamente organizada, que ocupa território definido, onde a lei 
máxima é a Constituição, sendo dirigida por um governo que possui 
soberania reconhecida, tanto internamente, como externamente. O 
Estado representa a forma mais acabada de organização humana, somente 
transcendendo a ela a concepção em construção de Comunidade Internacional, 
que agrupa vários Estados em torno de interesses comuns.
Na última década do século passado, nos anos de 1990, conforme 
apresentado no capítulo anterior, estudiosos procuraram compreender as difíceis 
relações entre a reestruturação neoliberal em curso nos mais diversos países e o 
funcionamento das instituições da democracia representativa. A segunda metade 
do século XX é considerada como uma das mais dinâmicas e revolucionárias da 
história universal, só comparável com o período do Renascimento. 
Conforme Dallari (1995), o estudo dos fenômenos do Estado desde sua 
origem, formação, estrutura, organização, funcionamento e suas finalidades, 
é objeto da teoria geral do Estado, compreendendo-se no seu âmbito tudo 
o que considera existindo no Estado ou influindo sobre ele. A teoria geral do 
Estado sistematiza conhecimentos jurídicos, filosóficos, sociológicos, políticos, 
históricos, antropológicos, econômicos e psicológicos. Ela corresponde à parte 
geral do Direito Constitucional e é a base do ramo do Direito Público. Busca o 
aperfeiçoamento do Estado, concebendo-o, ao mesmo tempo, como um fato 
social e uma ordem, que procura atingir os seus fins com eficácia e com justiça. 
Dallari (1995) considera os múltiplos aspectos de abordagem teórica em três 
diretrizes fundamentais: uma que procura encontrar justificativa para o Estado 
a partir dos valores éticos humanos e se identifica com a Filosofia do Estado, 
outra que foca totalmente em fatos concretos e que se aproxima da Sociologia 
Estado como 
o conjunto de 
instituições 
permanentes que 
possibilitam a 
ação do governo. 
Governo como 
o conjunto de 
programas e 
projetos que parte 
da sociedade 
propõe para 
a sociedade
 como um todo.
36
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
do Estado e, finalmente, uma terceira perspectiva, que analisa seu objeto de 
acordo com um entendimento puramente normativo de Estado em seus aspectos 
técnicos e formais. 
Göran Therborn compreende as teorias do Estado como um momento 
no desenvolvimento das ciências sociais. Considera que o período entre 1965 
e 1985 foi de enorme crescimentodo Estado em praticamente todo o mundo, 
especialmente nos países capitalistas avançados. “O momento de grande difusão 
das teorias do Estado está diretamente vinculado a esse crescimento do próprio 
aparato estatal, assim como à expansão de seu caráter social e não apenas 
repressivo”. (THERBORN, 2009, p. 80).
A partir da leitura do texto abaixo, sobre as três principais 
correntes da teoria geral do Estado distinguidas por Therborn, 
aprofunde seus conhecimentos sobre o tema. Procure ler mais. 
Tome por base as referências bibliográficas ao final do capítulo, em 
especial o artigo de Göran Therborn.
AS TRÊS PRINCIPAIS CORRENTES 
DA TEORIA GERAL DO ESTADO
A perspectiva marxista abordou três problemáticas específicas. 
Por um lado o reconhecimento do papel do Estado no sistema de 
poder da classe dominante. A ênfase na qual o poder da classe 
dominante reside não somente na exploração econômica e na 
repressão física, mas também nas ações e instituições do Estado 
consideradas no seu conjunto. O segundo subtema marxista dirigiu-
se à análise do Estado no funcionamento da economia capitalista e 
dos processos de acumulação de capital. Finalmente a mencionada 
corrente destacou sua preocupação com os limites da democracia 
burguesa e do reformismo estatal.
O enfoque estatista apresentou e tratou de responder a algumas 
perguntas básicas: Como funciona e que efeitos sociais produz o 
Estado como organização e como agente autônomo? A afirmação 
de sua autonomia e o reconhecimento do Estado como “agente” foi 
possivelmente a característica fundamental desta corrente a qual 
também se interessava pela formação histórica do aparato estatal, 
um denominador comum com alguns dos pesquisadores marxistas.
A perspectiva da decisão pública abordou a problemática da 
37
Democratização Das relações 
entre o estaDo e a socieDaDe
 Capítulo 2 
tomada da decisão na esfera do Estado, quer dizer, que utilidades 
estão maximizando os políticos e os burocratas. Tal enfoque derivou 
suas principais ferramentas analíticas da economia liberal. [...]
Fonte: Therborn (2009, p. 80-81).
É possível afirmar que as perspectivas apresentadas por Therborn 
representaram, nas palavras do autor, um novo enfoque na história das ciências 
sociais, ao destacar um interesse empírico e analítico sobre o funcionamento e a 
formação histórica do Estado. Entretanto, ressalta que a teoria do Estado significou 
um momento na história intelectual contemporânea e hoje está deslocada “por 
causa da própria marginalização das problemáticas que lhes deram origem, não 
porque fossem equivocadas, especialmente no caso da marxista, mas porque 
suas questões foram-se tornando periféricas” (THERBORN, 2009, p. 81).
Atílio Boron, em seu artigo “Os “novos Leviatãs” e a pólis democrática: 
neoliberalismo, decomposição estatal e decadência da democracia na 
América Latina”, chama nossa atenção para uma das consequências dessas 
transformações: 
o surgimento de pequenos conglomerados de gigantescas 
empresas transnacionais, os “novos Leviatãs”, cuja escala 
planetária e gravitação social os torna atores políticos 
de primeiríssima ordem, quase impossível de controlar e 
causadores de um desequilíbrio dificilmente reparável no 
âmbito das instituições e das práticas democráticas das 
sociedades capitalistas. Paradoxalmente, ao passo que 
alguns ideólogos celebram o “triunfo final” do capitalismo, ou 
garantem que chegamos ao “fim da história” e está assegurada 
a vitória da democracia – o que com maior propriedade 
deveria ser denominado o laborioso advento dos “capitais 
democráticos” – as ameaças que pairam sobre esta forma 
estatal adquiriram uma gravidade sem precedentes em sua 
história. Antes, na conjuntura crítica da entreguerra, 
aquelas provinham “de fora”: os fascismos e as 
ditaduras assediavam as escassas e relativamente 
frágeis ilhas democráticas que sobressaíam num 
oceano de despotismo. Agora as ameaças estão no 
próprio interior dos capitalismos democráticos. Não 
são externas ao sistema e, o que é pior, têm um 
rosto “democrático”. (BORON, 2009, p. 7 e 8).
E esta época, em que o capitalismo experimentou uma 
reestruturação em escala planetária, está dominada por uma ideologia, 
o neoliberalismo; os governantes declaram com vigor a adesão aos 
princípios do livre mercado. 
Agora as ameaças 
estão no próprio 
interior dos 
capitalismos 
democráticos. Não 
são externas ao 
sistema e, o que é 
pior, têm um rosto 
“democrático”. 
(BORON, 2009, 
p. 7 e 8).
38
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
Entretanto, como vimos no capítulo anterior, o sistema está em crise.
Atividade de Estudos: 
Após a leitura do artigo transcrito a seguir, e apoiado pelas 
reflexões apresentadas anteriormente, elabore um texto no qual 
responderá, sob o seu ponto de vista, quais são os desafios 
presentes na atualidade a serem enfrentados pelos Estados, 
representados por seus respectivos governos. (Roteiro para os 
tutores/tutoras a ser construído)
O CAPITALISMO PERDEU SEU CORAÇÃO
J. Carlos de Assis, economista e professor, 
autor de “A Crise da Globalização” 
(12/11/2009)
Os próximos dez anos serão radicalmente diferentes dos dez 
últimos por força dos novos rumos que tomará a civilização mundial. 
Não me refiro apenas a mudanças de padrão tecnológico, que se 
tornaram triviais ao longo das últimas três décadas. Refiro-me a uma 
mudança de paradigma na estrutura básica do sistema capitalista 
ocidental, apoiada essencialmente no princípio de propriedade 
privada e de livre iniciativa, pretensamente sob restrição única de 
forças “impessoais” do mercado.
Entre a década passada e a que virá se destacará, para os 
pósteros, a catástrofe sem precedentes da crise financeira de 2008. 
Ela continua em curso, sem indicação segura de uma recuperação 
a curto prazo das principais economias ocidentais e do Japão. No 
epicentro dela está a crise bancária e financeira dos Estados Unidos, 
igualmente sem solução à vista. E é justamente aí que podem ser 
detectados sinais antecedentes de uma mudança de paradigma.
O sistema bancário comercial esteve presente desde os 
primórdios do capitalismo como uma força de apoio ao aparato 
produtivo e ao desenvolvimento nacional (ou imperial). Seu papel 
fundamental, mais do que converter poupança financeira de longo 
prazo em investimento de risco, consiste em “criar” dinheiro a partir 
de um fluxo recorrente de depósitos à vista. É este dinheiro “novo”, 
atuando ao lado de dinheiro corrente, que duplica a liquidez e permite 
à economia crescer.
39
Democratização Das relações 
entre o estaDo e a socieDaDe
 Capítulo 2 
Essa máquina de crescimento parou nos Estados Unidos, na 
Inglaterra e na Alemanha. No caso norte-americano, ela está sob 
o bloqueio de títulos podres impagáveis, da ordem de mais de 3,6 
trilhões de dólares. Uma solução de emergência para o sistema 
consistiu em injetar trilhões de dólares de recursos públicos para 
mantê-lo boiando. Outra, a autorização para que os empréstimos 
podres, mesmo impagáveis, sejam mantidos em carteira até o 
vencimento nominal.
Na realidade, o sistema bancário comercial norte-americano 
está estatizado pelo lado do passivo, através de capitalização 
pelo Tesouro, empréstimos a juros de zero por cento pelo FED, e 
garantias públicas a aplicações da clientela. No entanto, continua 
privado pelo lado do ativo. Seus executivos têm ampla liberdade para 
decidir sobre o que fazer com o dinheiro público que lhe é repassado 
de forma quase graciosa pelo Governo, além de se premiarem com 
bônus bilionários.
O que faz um executivo de banco “eficiente” nessa situação? Em 
lugar de emprestar à produção, que é uma atividade arriscada e de 
longo prazo, ele se concentra em operações diárias de câmbio (afinal, 
2 trilhões de dólares mudam de mão todos os dias), intermediação de 
bônus e commercial papers (o risco fica com as grandes corporações 
emissoras e ele retém uma comissão) e derivativos (o risco ficacom 
a contraparte). Dessa maneira, consegue altos lucros com dinheiro 
público, sem risco, para ir abatendo com eles os títulos podres.
O único problema com esse sistema é que ele não é capitalismo. 
O risco é inerente à atividade capitalista, e sua avaliação prévia pelo 
banqueiro ajuda no processo de seleção das melhores iniciativas no 
processo produtivo. Ademais, a atividade bancária, em si, é um jogo 
de risco, e se o banqueiro erra, ele é punido com perda de capital ou 
falência. É, pois, inconcebível conceitualmente que um banco que 
tem grandes lucros seja protegido pela cláusula não escrita de que é 
“grande demais para quebrar”.
Pois isso é justamente o que se tornaram os 19 principais bancos 
comerciais dos Estados Unidos, “grandes demais para quebrar”. Os 
maiores deles, Citigroup e Bank of America, estavam no topo da lista 
de quebra iminente, logo depois que o Lehman Brothers foi deixado 
ir à lona, quando as autoridades financeiras de Bush recuaram 
assustadas com as consequências internas e mundiais do colapso, 
e determinaram um plano geral de salvação que acabou protegendo 
todo o sistema com dinheiro público.
40
 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
Esse caso típico de privatização dos lucros e socialização dos 
prejuízos, por mais repugnante que seja, não tinha como ser evitado 
em situação de emergência. Fosse Obama no lugar de Bush, faria 
a mesma coisa. Caso contrário, todo o sistema capitalista mundial 
desabaria, com efeitos devastadores sobre a organização da própria 
sociedade. Contudo, um repto muitas vezes maior está pela frente: 
se o Governo tirar do sistema os recursos públicos e as garantias, 
ele quebra; se mantiver as concessões, ele continuará fazendo 
grandes lucros, distribuindo dividendos e pagando bônus bilionários 
(US$ 20 bilhões só do Morgan este ano) com base em recursos do 
contribuinte geral.
Até 2012 a banca mundial terá de substituir 7 trilhões de 
dólares de passivo de curto prazo por aplicações de mais longo 
prazo. Grande parte dessa massa gigantesca de dinheiro está sob 
garantia de tesouros públicos. Se as garantias forem retiradas, 
muitos bancos não conseguirão fazer a rolagem dos passivos. Se 
o fizerem, será de forma bem mais onerosa. Poderão compensar 
os maiores custos cobrando mais por serviços ou aumentando as 
taxas dos empréstimos. Em qualquer hipótese, a economia real será 
estruturalmente afetada.
Não há perspectiva de volta ao padrão normal de financiamento 
à produção na medida em que os bancos aprenderam a ganhar 
muito dinheiro sem isso. A consequência pode ser uma longa 
recessão nos países industrializados de ponta. Enquanto isso, do 
outro lado do mundo, China e Índia são praticamente as duas únicas 
grandes economias em processo de crescimento rápido. Elas têm 
em comum dois fatores essenciais, que faltam aos países avançados 
ocidentais e ao Japão: planejamento centralizado, sistema bancário 
estatal descentralizado, e um mercado interno com forte potencial 
de crescimento.
Na interação da Geopolítica e da Geoeconomia mundiais, 
é a dinâmica do processo, não sua fotografia estática, que deve 
ser levada em conta. Os Estados Unidos e a sociedade norte-
americana podem perfeitamente aceitar três ou quatro anos de 
crise na expectativa de uma recuperação forte posterior. O que se 
tem em vista, porém, com o novo padrão bancário e financeiro, é 
uma estagnação indefinida. Nos próximos três anos o máximo que 
a China pode fazer é tornar-se uma economia equivalente à metade 
da norte-americana. Contudo, nos próximos dez, considerando que 
ela deverá continuar crescendo a altas taxas e os Estados Unidos 
estarão ainda flutuando no fundo do poço, poderá equiparar-se a ela.
41
Democratização Das relações 
entre o estaDo e a socieDaDe
 Capítulo 2 
E poderá ultrapassá-la em seguida. E seguir adiante. Seus 
instrumentos para isso continuarão sendo muito poderosos: 
planejamento e sistema bancário estatal descentralizado, no campo 
do financiamento da produção; e iniciativa privada, no campo da 
produção propriamente dita. Os chineses e em grande parte os 
indianos conseguiram isso vindo do socialismo para o capitalismo. 
Deu certo. Num plano abstrato, para que os Estados Unidos dêem 
certo, devem refazer o caminho na direção oposta, isto é, do 
capitalismo para o socialismo. Numa palavra, estatizar seus bancos 
e adotar o planejamento centralizado.
Marx não deveria admirar-se desse resultado na medida em que 
se enquadra perfeitamente em suas leis dialéticas. Contudo, seria 
como um terremoto revolvendo as próprias bases da sociedade 
norte-americana (embora não a europeia, nem a japonesa). Para 
os Estados Unidos, o país da livre iniciativa por excelência, aceitar 
a presença do Estado como planejador central e como árbitro dos 
financiamentos produtivos constitui uma violência sem paralelo. 
O Congresso resistiria até o último neoliberal, mesmo que à custa 
do colapso da potência norte-americana sob os escombros de uma 
cidadania aniquilada por lobistas.
Fonte: ASSIS, José Carlos de. O capitalismo perdeu seu coração. Corecon, 
Rio de Janeiro, 12 nov. 2009. Disponível em: <http://www.corecon-rj.
org.br/artigos_det.asp?Id_artigos=74>. Acesso em: 24 out. 2011.
É importante lembrar que nosso país é parte do todo que significa esse 
processo que estamos relatando e que você vem estudando. Segundo o Manual 
do Prefeito, vale destacar que
o Estado brasileiro e, como parte integrante e 
indissolúvel dele, o Município foram profundamente 
afetados por processos de mudanças justamente 
decorrentes da inserção do país na economia 
global. A partir da Constituição de 1988, novos 
processos de descentralização intergovernamental 
e de participação cidadã em relação à coisa pública 
foram claramente sinalizados. (IBAM, 2009, p.69)
Na Constituição de 1988 o papel do Município é realçado, conforme 
o Manual do Prefeito:
Ao Governo Federal, no mesmo contexto, vem 
cabendo o papel de gerente e apoiador de processos 
de gestão, tendo o equilíbrio monetário e financeiro 
O Estado brasileiro 
e, como parte 
integrante e 
indissolúvel dele, 
o Município foram 
profundamente 
afetados por 
processos de 
mudanças 
justamente 
decorrentes da 
inserção do país na 
economia global.
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 Políticas Públicas e Desenvolvimento Sustentável
como meta principal, com a focalização de investimentos 
em infraestrutura econômica no território, sobretudo em 
função do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC 
e a progressiva redução em investimentos locais. Seja em 
decorrência dessa retração, seja por força de determinações 
normativas da Constituição de 1988, substanciais parcelas 
de responsabilidade na prestação de serviços públicos e 
no equacionamento dos impactos resultantes dos ajustes 
estruturais no nível macroeconômico têm ficado a cargo dos 
Governos municipais. 
A esse aumento de responsabilidade, contudo, não correspondeu 
igual ampliação dos meios à disposição do Município, o que 
limita o efeito de políticas públicas implementadas de forma 
tradicional e potencializa as necessidades de planejamento nas 
administrações municipais e a adoção de fórmulas inovadoras 
de gestão que contemplem, por exemplo, parcerias com o setor 
privado ou o estabelecimento de consórcios intermunicipais. 
(IBAM, 2009, p. 69).
Como podemos constatar, o papel dos municípios está no 
equilíbrio monetário e financeiro como meta principal, e com foco em 
investimentos em infraestrutura, mas tudo isso com responsabilidade. 
Dinâmica inStitucional Da SocieDaDe 
civil
É possível pensar o papel do Estado a partir das políticas originadas da 
sociedade civil, que se formam tendo em vista o exercício da cidadania? 
Responder afirmativamente a esse questionamento implica reconhecer 
que a política social não alcança seus objetivos se for concebida e administrada 
privadamente, ou seja, apenas pelo setor privado da sociedade. Significa, 
também, reconhecer que cabe ao Estado papel decisivo tanto