Legislação e avaliação do ensino superior no brasil

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LEGISLAÇÃO E 
AVALIAÇÃO DO ENSINO 
SUPERIOR NO BRASIL
Autoria: Ana Paula de Matos Oliveira
Indaial - 2021
UNIASSELVI-PÓS
2ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
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Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
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 UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
O48l
 Oliveira, Ana Paula de Matos
 Legislação e avaliação do ensino superior no Brasil. / Ana Paula 
de Matos Oliveira. – Indaial: UNIASSELVI, 2021.
 168 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-357-5
 ISBN Digital 978-65-5646-356-8
1. Educação superior. – Brasil. II. Centro Universitário Leonardo 
da Vinci.
CDD 370
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL ......... 7
CAPÍTULO 2
AVALIAÇÃO NA EDUCAÇÃO SUPERIOR ..................................... 69
CAPÍTULO 3
SISTEMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO 
SUPERIOR – SINAES.................................................................. 127
APRESENTAÇÃO
Caro estudante, neste estudo partimos do pressuposto de que as políticas 
públicas educacionais são decorrentes de fatos, interesses, práticas, ações, 
dos diversos sujeitos que estão em constante interação na sociedade. Dentre 
esses sujeitos estão os grandes empresários, os gestores públicos, a população 
com suas diversas demandas e, também, todo o cenário político e econômico 
internacional. Sendo assim, a elaboração de uma política pública envolve um 
constante jogo de interesses que se materializa e reflete determinado contexto 
histórico, econômico e social. 
 
Feita tal ponderação, buscaremos compreender de que maneira o Sistema 
Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) se consolidou como política 
de avaliação e importante instrumento regulatório dessa etapa de ensino no Brasil. 
Para alçarmos esse entendimento mais amplo, do Sinaes como eixo estruturante 
da própria política para a educação superior, o que engloba a promulgação de 
normativos oficiais e diretrizes, o livro que subsidiará a disciplina de Legislação e 
Avaliação do Ensino Superior foi dividido em três capítulos. 
O primeiro capítulo, intitulado Marco legal da Educação Superior no Brasil 
está dividido em quatro seções. Na seção está demarcado o advento da Reforma 
Universitária de 1968 como um importante acontecimento histórico, pois dele 
haverá desdobramentos que possibilitam a configuração da atual educação 
superior brasileira. Na seção seguinte, são explicitados os principais marcos 
legais da educação superior após a promulgação da Constituição Federal de 
1988 e de sua avaliação no Brasil. Na terceira seção são discutidos os principais 
documentos normativos da educação superior brasileira, dentre eles as Diretrizes 
Curriculares Nacionais, o Plano de Desenvolvimento Institucional, dentre outros 
que norteiam a avaliação da educação superior. Na última seção busca-se, a 
partir do debate histórico realizado, identificar como a avaliação tornou-se política 
pública no Brasil.
No segundo capítulo, você aprofundará o estudo sobre a temática da 
avaliação no ensino superior. Na primeira parte, são debatidos os aspectos 
conceituais e metodológicos da avaliação, buscando caracterizar seus níveis e 
distintos objetivos. No segundo momento são detalhadas as principais avaliações 
da educação superior no século XX e como elas acabam subsidiando a criação 
do Sinaes, atual política de avaliação da educação superior. Na terceira e última 
parte do capítulo dois são abordados os aspectos da avaliação institucional.
No terceiro e último capítulo o foco de estudo será o Sinaes. Na primeira 
seção são apresentados os princípios; objetivos e estrutura do Sinaes; e os 
principais atores envolvidos em sua realização. Na segunda seção, você 
conhecerá os diversos componentes do Sinaes. A regulação das instituições 
de educação superior pelo Sinaes será elucidada na terceira seção, inclusive 
apresentando alguns conceitos sobre regulação e o seu papel na gestão pública 
via avaliação. Na última seção serão apresentados aspectos contemporâneos do 
Sinaes e alguns debates de estudiosos sobre as necessidades de aprimoramento 
da avaliação da educação superior. 
Bons estudos!
CAPÍTULO 1
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO 
SUPERIOR NO BRASIL
A formação acadêmica desta disciplina ancora-se na perspectiva do saber-
fazer. No eixo do “saber” estão os distintos conceitos teóricos que serão 
apreendidos e no do “fazer” as competências que serão desenvolvidas a 
partir dos conhecimentos adquiridos no decorrer deste capítulo. Sendo 
assim, com o propósito de contribuir para a tomada de consciência e inserção 
ativa dos cursistas na vida social e profi ssional, os estudos deste primeiro 
capítulo estão norteados pelos seguintes objetivos de aprendizagem:
 Reconhecer, apresentar e analisar criticamente os desdobramentos e as 
inovações das políticas para a educação superior delineadas nos documentos 
normativos a partir da Reforma Universitária de 1968. 
 Refazer o percurso histórico dos marcos legais da educação superior no Brasil, 
observados os condicionantes históricos, políticos e sociais, desde a Reforma 
Universitária de 1968. 
 Analisar criticamente os principais documentos normativos da educação 
superior, com destaque ao PPC, ao PPI e ao PDI, e como esses documentos 
podem nortear a avaliação da educação superior.
 Identifi car as inovações nas políticas públicas relacionas à avaliação da 
educação superior ao longo do período histórico abordado.
 Analisar criticamente a avaliação como um importante instrumento da política 
pública para a educação superior, reconhecendo sua atualidade na educação.
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 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
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MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Um rápido olhar para a temática da disciplina de legislação e avaliação do 
ensino superior no Brasil pode sinalizar que o seu estudo está centrado em um 
conjunto de diretrizes e normativos legais que estruturam e organizam essa etapa 
de ensino. Isso pode ocorrer porque normalmente pensamos em leis e diretrizes 
de uma forma estática, como um documento legal apresentado como regra a ser 
seguida por determinados setores da sociedade.
No entanto, a legislação e a própria avaliação do ensino superior brasileiro 
não podem ser entendidas como resultado de uma ação isolada no tempo ou 
simples resultado das propostas de um determinado governo na gestão da 
educação do país. As ações políticas e as políticas públicas que podem ser 
resultantes dessas ações, formalizadas, por exemplo, em diretrizes e leis, estão 
entrelaçadas a um conjunto de outros fatores, no quais os aspectos sociais e 
econômicos se incluem.
Apesar de os estudos nessa disciplina concentrarem-se no contexto 
brasileiro, é importante destacar que a história das sociedades é dinâmica e 
está em constante transformação. Podemos dizer, com base no debate de Dias 
Sobrinho (2000), que uma mudança em qualquer setor da sociedade interfere 
tanto local como globalmente. Como vivemos em um mundo globalizado, qualquer 
mudança em uma sociedade é decorrente de fatores internos e externos a ela. 
Um exemplo que nos permite observar como hoje o mundo está interconectado é 
o fato de problemas econômicos em determinado país atingir também a economiade vários outros. 
Sendo assim, a atual confi guração da educação superior brasileira é 
resultante de um intricado contexto histórico, em que estão englobas as questões 
políticas, econômicas e sociais. Dentre os acontecimentos da vasta história da 
educação superior no Brasil, vamos fazer um recorte na década de 1960, período 
em que ocorre a Reforma Universitária de 1968. As mudanças advindas dessa 
reforma constituíram-se em um marco para o estudo da educação superior no 
Brasil sendo fundamental para apreender de forma global quais os contornos 
foram dados a estrutura e funcionamento dessa etapa de ensino.
Para ajudá-lo a alcançar os objetivos do saber-fazer da nossa disciplina, 
este primeiro capítulo está organizado em quatro seções. Na primeira seção, 
você conhecerá o contexto histórico da Reforma Universitária de 1968 e o seu 
papel para a nova estrutura da educação superior. Na segunda seção, a partir do 
reconhecimento dos condicionantes históricos, serão apresentados os principais 
marcos legais da educação superior brasileira. A terceira seção lhe possibilitará 
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 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
identifi car e analisar os principais documentos normativos da educação superior. 
Por fi m, você reconhecerá em que momento da história da educação brasileira a 
avaliação institui-se como política pública estatal.
2 REFORMA UNIVERSITÁRIA DE 
1968: MARCO DAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS PARA A EDUCAÇÃO 
SUPERIOR
Para compreendermos como a legislação e avaliação se consolidaram na 
primeira década do século XXI no campo da educação superior, não podemos 
perder de vista o contexto histórico. Para fi ns dos estudos, nessa disciplina 
vamos fazer um recorte na década de 1960, dados os impactos desse período 
para a educação superior. Vale lembrar que os acontecimentos históricos daquela 
década no país não foram resultado de um momento ímpar e específi co para 
o contexto brasileiro. Na realidade eles só concretizam uma série de ações 
no âmbito político e econômico e as constantes pressões sociais nas esferas 
nacional e internacional. 
2.1 ANTECEDENTES DE 1968
Para citar algumas das importantes marcas da década de 1960 no Brasil 
temos: i) a instituição da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, 
Lei nº 4.024 de 20 de dezembro de 1961; ii) a criação por meio da União da 
Universidade de Brasília também e 1961, com propósito de fundar um novo perfi l 
de formação moderna na educação superior, com foco no ensino e na pesquisa; 
e, não menos importante, iii) a instauração do regime militar em 1964. 
Nesses primeiros anos da década de 1960, o país buscava atingir as 
demandas de desenvolvimento da economia industrial internacional e, para isso, 
era necessária a presença de mão de obra qualifi cada. Para o governo militar 
conseguir esta modernização nos setores da economia, precisava investir na 
formação de pessoas que atendessem às novas exigências do mercado de 
trabalho e, para tanto, dar maior atenção ao ensino superior era fundamental. 
Segundo Martins (2009) nesse período, para investir na modernização do país, 
o governo militar adotou medidas para viabilizar a expansão do ensino superior 
no Brasil, as quais caminhavam ao lado das ações de repressão aos movimentos 
estudantis e vigilância aos docentes. 
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MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
Nos anos 1950, existia no Brasil um movimento em prol da modernização 
das universidades. Até os anos 1950, o ensino superior no Brasil tinha foco nos 
cursos de graduação com uma formação mais técnica. Diante da necessidade de 
modernizar o ensino superior com uma alta formação científi ca e cultural, visando 
o aprofundamento dos estudos empreendidos nas graduações, muitos docentes 
fi zeram cursos de mestrado e doutorado no exterior, incentivados por acordos 
entre Brasil e Estados Unidos da América que previam intercâmbio de estudantes 
e professores. Neste período, a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência 
(SBPC) era constituída de um importante fórum que apoiava a comunidade 
acadêmica e científi ca nos debates sobre a criação de um novo modelo de 
sociedade.
A SBPC foi criada em 1948, no pós-guerra, em um momento 
em que existia a necessidade de incentivar a ciência para promover 
o desenvolvimento social e econômico do país. Sendo o ensino 
superior o lugar de excelência para se formar cientistas. 
Martins (2009) ressalta que no início dos anos 1960 estudantes, professores 
e pesquisadores se mobilizavam em várias ações para reivindicar melhorias 
gerais na estrutura do ensino superior brasileiro. Muitos docentes, ao regressarem 
para o país após realizarem seus cursos de mestrado e doutorado no exterior, 
empenhavam-se para que as universidades brasileiras fossem referência na 
formação acadêmica, na pesquisa e nos projetos de extensão, que são aqueles 
que possibilitam a integração e retorno da universidade para as comunidades.
Alguns autores debatem que, nas décadas de 1950 e 1960, o Brasil passava 
por um período urbano-industrial e a ideologia desenvolvimentista guiava as 
ações estatais. Nesse período ocorreu no país a instauração de várias indústrias, 
o que gerou empregos diversifi cados e necessidade de formação para os novos 
postos de trabalho. Educação e desenvolvimento econômico estavam atrelados. 
Nesse sentido era necessário investir na formação dos novos profi ssionais de 
nível superior para assegurar ao país o crescimento econômico, social e cultural 
que o possibilitasse competir de forma equilibrada com as os países mais 
desenvolvidos. Weber (2009, p. 126) discute que diante da necessidade de 
adequar o ensino ministrado à realidade socioeconômica, a 
política governamental de ensino superior passa a integrar 
o planejamento econômico e do desenvolvimento, mediante 
o estabelecimento de prioridades de formação de recursos 
humanos correspondentes às necessidades da realidade. 
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 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
Nesse cenário o foco da educação era técnico, no sentido de formar 
mão de obra qualifi cada para o mundo da produção que estava em pleno 
desenvolvimento. Alguns pesquisadores do campo educacional denominam 
esse período de “economicismo” na educação. Trata-se da estreita relação entre 
educação e desenvolvimento econômico.
O vínculo entre educação e crescimento econômico está 
associado à criação de uma disciplina de “educação e economia” em 
meados dos anos 1950 na universidade de Chicago, nos Estados 
Unidos da América. O professor dessa disciplina, Theodore W. 
Schultz, é considerado um dos principais formuladores do que fi cou 
conhecido como Teoria do Capital Humano, difundida especialmente 
nos anos 1960 e fortalecida após a crise econômica dos anos 1970. 
É importante frisar que o entendimento dessa relação entre educação e 
economia não é unilateral, pois ambos os setores estão imersos em processos 
contraditórios e complexos. No que se refere ao ensino superior, era necessário 
tanto ampliar as vagas no ensino superior como reorganizar a forma como ele 
estava organizado. A temática da qualidade do ensino ofertado pelas instituições 
ainda não era uma pauta de discussão na agenda governamental, essa começa 
a ser aventada só nos anos 1980, como você estudará no decorrer da disciplina. 
As discussões e reivindicações em torno da educação na década de 1960 
estão refl etidas em vários dispositivos legais que surgiram para normatizar as 
novas demandas nacionais. Pode-se citar, por exemplo, a promulgação da 
primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação brasileira, Lei nº 4.024 de 20 
de dezembro de 1961, que dá respaldo legal para que o governo conseguisse 
expandir a oferta do ensino superior. 
A partir da promulgação Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional (LDB), Lei nº 9.394 em 1996, a organização da educação 
escolar passou a ser dividida em dois níveis: (i) “educação básica”, 
composta por educação infantil, ensino fundamental e ensino médio;e (ii) “educação superior”, composta por pós-graduação, graduação, 
cursos sequenciais e extensão. (BRASIL, 1996). Dessa forma, 
a nomenclatura “ensino superior” é válida quando se tratar de um 
período anterior à publicação da LDB de 1996.
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MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
A partir da LDB de 1961, as instituições puderam criar sem muita burocracia 
cursos diferenciados. Segundo Weber (2009), esse propósito de adequar a 
educação às demandas econômicas do momento está expressa no Artigo 1º da 
LDB de 1961 que estabeleceu como um dos fi ns da educação “a preparação do 
indivíduo e da sociedade para o domínio dos recursos científi cos e tecnológicos 
que permitem utilizar as possibilidades e vencer as difi culdades”. No entanto, a 
referida autora assinala que, para o ensino superior, a LDB de 1961 não trouxe 
as renovações almejadas por docentes, estudantes e pesquisadores. A lei foi 
criticada diante dos seus aspectos burocráticos e de não sintonizar a estrutura 
e organização do ensino superior às novas demandas de desenvolvimento 
econômico e social.
A LDB também instituiu o Conselho Federal de Educação (CFE), que será 
formalizado em fevereiro de 1962. No artigo 9º da lei estão as atribuições do CFE, 
das quais destacam-se: 
a) decidir sobre o funcionamento dos estabelecimentos 
isolados de ensino superior, federais e particulares;
e) [...] estabelecer a duração e o currículo mínimo dos cursos 
de ensino superior, conforme o disposto no artigo 70;
É possível notar que o Estado brasileiro reforça na legislação sua 
responsabilidade de regular o ensino superior, decidindo sobre o funcionamento 
das instituições e estabelecendo um currículo mínimo a ser trabalhado. No entanto, 
essa presença estatal não era uma novidade na universidade, que inclusive 
reivindicava autonomia para escolha de docentes, critérios mais rigorosos na 
defi nição dos docentes a partir de sua formação e títulos acadêmicos, dentre 
outros.
Além disso, pesar de as universidades públicas terem aumentado o número 
de matrículas nos primeiros anos da década de 1960, as determinações expressas 
na lei não resolveram questões relacionadas à crescente demanda ao ensino 
superior e nem mesmo as reivindicações por maior integração entre ensino, 
pesquisa e a extensão, visto que predominavam faculdades e cursos isolados. A 
esse respeito Martins (2009, p. 19) apresenta que 
Em 1960, 29 mil estudantes não conseguiram vagas nas 
instituições para as quais tinham sido aprovados, número que 
aumentou para 162 mil em 1969. A questão dos “excedentes” 
constituiu-se num constante foco de tensão social. A pressão 
para a expansão do ensino superior estava relacionada à 
ampliação da taxa de matrícula do ensino médio [...]. 
Além desses, outro fato marcante da década é o regime militar instaurado a 
partir do golpe de 1964. Nesse período, o governo militar criou mecanismos legais 
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 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
para se fazer cumprir seus projetos para o campo educacional. Um exemplo 
disso é o estabelecimento da Constituição de 1967 que estabelece a obrigação 
da União para estabelecer os planos nacionais de educação e as diretrizes e 
bases da educação nacional. Também a constituição abriu espaço para que a 
iniciativa privada pudesse ofertar mais vagas no ensino superior, uma vez que 
as instituições públicas não conseguiam atender a alta demanda. Para isso, 
inclusive existia as transferências de recursos públicos para as instituições de 
ensino superior privado. No entanto, mesmo com a maior repressão e controle 
do regime militar, os movimentos sociais de estudantes e professores em prol 
de uma reforma no ensino superior brasileiro se mantiveram. A pressão era tanta 
que, buscando amenizar os constantes levantes dos estudantes, ainda em 1967 
foi criada a Comissão Meira Mattos que buscava resolver alguns dos problemas 
do ensino superior, como o excedente de estudantes para essa etapa de ensino. 
Dentre os apontamentos da Comissão estão a necessidade de revisão da 
legislação educacional e a criação de um grupo de trabalho para dirigir essa ação 
(ROTHEN, 2008).
Há também registros no ano de 1965 de ações do CFE, com destaque para a 
atuação do professor Newton Sucupira, que elaborou o Parecer nº 977/1965 que 
busca defi nir os cursos de pós-graduação e aponta que o seu desenvolvimento 
seria fundamental para proporcionar treinamento completo e adequado para as 
muitas carreiras oriundas do mundo moderno. A modernização da universidade 
nos moldes dos países industrializados então migrou da graduação para a pós-
graduação (WEBER, 2009). Também aponta que os cursos de graduação tinham 
seus limites dentro da crescente especialização técnica e científi ca de cada área 
e, por isso, a necessidade da pós-graduação. O parecer ressalta que não se está 
pormenorizando a importância da formação da graduação no ensino superior, 
mas defende a introdução de um escalonamento dos níveis de estudos que iria da 
graduação até a pós-graduação. Nesse cenário ganha relevo a Coordenação de 
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), instituída em 1951 com 
o propósito de qualifi car o pessoal de nível superior. A partir da valorização dada 
à pós-graduação, passou a acompanhar e avaliar a qualidade das instituições e 
estabelecer os planos nacionais de pós-graduação.
A CAPES, atualmente, é responsável pela aprovação, 
acompanhamento e avaliação da pós-graduação stricto-sensu 
(mestrado e doutorado).
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MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
2.2 A ECLOSÃO DE 1968
Já o ano de 1968 foi emblemático no mundo inteiro, como ressaltam Antunes 
e Ridenti (2007), diante dos vários protestos sociais que eclodiram, dentre eles 
a revolta operária, feminista, estudantil, de ambientalistas, dentre outras, muitas 
vezes marcados por um forte confronto com as forças policiais dos Estados. De 
acordo com os autores, apesar de as experiências de outros países, no Brasil as 
reivindicações e lutas em 1968 tiveram suas peculiaridades. Desde o golpe militar 
de 1964, apesar da dura perseguição da ditadura aos movimentos estudantis e 
aos docentes, esses continuavam a denunciar os abusos cometidos e requerer 
melhorias na educação pública. Porém, em 1968, o país vivia o período mais 
duro e obscuro da ditadura militar e o estopim para as mobilizações no país 
ocorreu quando um estudante secundarista, Édson Luís de Lima, foi morto no 
Rio de Janeiro, no mês de março, por um policial. Pode-se dizer que a partir 
de então, em 1968, esses movimentos se acirraram cada vez mais em várias 
capitais brasileiras, com muitos confrontos violentos com os militares, protestos 
que reuniam vários setores da sociedade como os estudantes, docentes, artistas, 
religiosos, dentre outros que faziam ocupações, passeatas etc. (VIEIRA, 2008; 
MARTINS, 2009). 
Diante da constante pressão e tensão social, sobretudo diante dos 
movimentos estudantis de 1968, o governo militar instituiu o Grupo de Trabalho 
para a Reforma Universitária (GTRU), no dia 02 de julho, por meio do Decreto 
nº 62.937/1968, buscando além de promover as mudanças na universidade, 
também acalmar os ânimos estudantis. O GTRU fez um diagnóstico da situação 
do ensino universitário e, segundo orientações do regime militar, pautou-se em 
“soluções realistas” e “medidas operacionais”, buscando maior efi ciência e 
produtividade nessa etapa de ensino (MARTINS, 2009; ROTHEN, 2008). Para a 
realização dessa reforma, o governo anunciou que deveria ser uma “expansão 
com contenção” de gastos, uma vez que foi anunciada a inexistência de recursos 
fi nanceiros para tal fi m. 
Vale frisar que a instituição do GTRU não representou uma pausa nas 
lutas e tão pouco uma abordagem mais pacífi ca das ações promovidas pela 
ditadura militar. Em junho de 1968 ocorreu uma grade passeata com mais de 100 
mil pessoas no Rio de Janeiro, que pediam o fi m da censura, da repressão e 
redemocratizaçãodo país, tal como elenca Vieira (2008). A autora também cita o 
30º congresso promovido pela União Nacional dos Estudantes (UNE), que ocorreu 
em outubro, momento em que mais de 900 pessoas foram presas pela política. 
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 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
A UNE foi criada em 1937, como entidade máxima de 
representação dos estudantes brasileiros. Em 1964 o Decreto nº 
4.464 extinguiu a UNE, em 1967 o Decreto nº 228 limitou a existência 
de grupos representativos de estudantes apenas no âmbito interno 
de cada universidade e, em 1969 o Decreto nº 477 impôs severas 
punições a professores e estudantes que fossem “hostis” ao regime 
militar. Mesmo com esses instrumentos repressores, os estudantes 
continuavam a se articular. 
É necessário lembrar que no dia 13 de dezembro de 1968 foi decretado o Ato 
Institucional nº 5 (AI-5), considerado símbolo da passagem do regime militar para 
a ditadura de fato.
Antes de continuar essa discussão aqui, vale uma pausa para refl exão: mas 
o que é reforma? Se um grupo de trabalho foi criado para uma reforma, por que a 
manutenção de tantos confl itos?
Em dicionários, o termo reforma é geralmente defi nido como fazer melhorias 
e corrigir erros. Pode-se dizer, de forma sintética, que esse termo remete sim a 
mudanças. Do ponto de vista das políticas educacionais, Vieira (2008) destaca 
que, em governos autoritários, como é o caso da ditadura militar, e naqueles 
democráticos, as reformas têm características distintas. Nos governos autoritários, 
as reformas educacionais tendem a ser mais coerentes com o propósito político-
ideológico do governo. Nesse caso, não há debates com os distintos grupos e 
setores da sociedade. Já as reformas em governos democráticos, não há uma 
coerência interna com todos os propósitos do governo, pois os diferentes sujeitos 
que possam estar implicados nessa reforma são ouvidos e busca-se atender as 
necessidades de diversos setores. No fi m, a reforma em um governo democrático 
vai refl etir interesses de distintos atores e, portanto, vai ser mais representativo.
Com relação à fi nalidade das reformas no campo educacional, Vieira (2008) 
debate que é possível identifi car dois grandes tipos: i) reformas voltadas para 
assegurar o acesso e ii) reformas voltadas para a qualidade. Diante desse debate, 
pode-se considerar que os trabalhos do GTRU e, posteriormente, a reforma que 
será implementada visaram atender aos interesses de um governo autoritário, 
com o objetivo de atender às intenções políticas, sociais e econômicas de uma 
minoria política e social do país. É importante ressaltar que, na análise da autora, 
a reforma universitária de 1968 respondeu, inicialmente, a uma demanda de 
expansão do acesso ao ensino superior e, depois, abriu margem para a questão 
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MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
da qualidade. Sendo assim, em seu entendimento, é possível observar nesse 
período “o duplo caráter de uma reforma, na qual estão presentes orientações que 
visam a atender às exigências simultâneas de quantidade e qualidade” (VIEIRA, 
2008, p. 14).
Compreendidos os tipos e fi nalidades de reforma educacional, retomamos 
ao GTRU. Com base nos estudos e propostas apresentadas pelo GTRU e 
de outras ações que o antecederam, no dia 28 de novembro de 1968, foi 
instituída a Lei nº 5.540, conhecida como a Lei da Reforma Universitária ou 
simplesmente Reforma Universitária de 1968, a qual fi xa normas de organização 
e funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média e 
dá outras providências. De acordo com Weber (2009), a Lei nº 5.540/1968 foi 
promulgada em meio ao contexto de repressão e intervenção militar em muitas 
universidades, mas que, mesmo ante a esse cenário, abriu as bases para que a 
formação até então ofertada se pautasse na construção do conhecimento. Além 
disso, foi sem dúvida um importante marco para as futuras conquistas para o 
ensino superior.
Na análise empreendida por Vieira (1982, 2008), destaca-se o fato de uma lei 
promulgada ser a expressão de um ambiente político autoritário ou democrático 
e a sua confi guração acaba retratando, então, o contexto em que é concebida. 
Sendo assim, a autora analisa que 
[...] a proposta elaborada pelo GT(RU) apresentava um projeto 
reformista de reestruturação do ensino superior, que visava 
atender a interesses do Estado em promover um tipo de reforma 
universitária que não oferecesse perigos de comprometer um 
projeto político em andamento. Ao mesmo tempo, a reforma 
deveria receber um tratamento "específi co", o que, em outras 
palavras, signifi cava dizer que deveria ser acentuada a sua 
dimensão técnica, pois, a reforma não constituía, segundo 
a perspectiva enfatizada pelo GT(RU), uma questão política 
(VIEIRA, 1982, p. 60).
Nesse sentido, o GTRU instituído no regime militar queria frisar apenas o 
aspecto técnico da reforma, alegando a não existência de questões políticas. 
No entanto, percebe-se aí as contradições e confl itos implícitos nessa tentativa 
de imprimir que as propostas apresentadas eram meramente técnicas. Os 
duros confl itos vividos na década de 1960 e, especialmente, em 1968, já são 
uma evidência da presença de fortes problemas políticos. Além disso, não há 
documentos e legislações neutros, uma vez que sempre vão refl etir as opiniões e 
decisões de grupos no poder, que podem ou não debater coletivamente, buscar 
conciliações, para tentar implementar uma ação que possa contemplar a maioria 
da população. 
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 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
Nesse cenário de instituição da Reforma Universitária de 1968, Fávero 
(2006), Vieira (1982) e Weber (2009) sublinham o papel dos estudantes para a 
promulgação da Reforma. A autora dá destaque à atuação da UNE, que realizava 
seminários e congressos anuais, buscando mobilizar e articular vários setores 
da sociedade para unirem forças na luta pelas causas em favor da educação. 
O movimento estudantil é apontado como fundamental para pressionar e, com 
isso, acelerar a ação do governo no sentido de instaurar a reforma. Isso porque 
o governo precisava minimizar a crise com os movimentos estudantis, de certa 
forma legitimando o regime militar entre os estudantes e, ao mesmo tempo, 
promover as mudanças para possibilitar o desenvolvimento econômico almejado.
Outros atores que exerceram infl uência na Reforma foram os acordos que 
vinham sendo celebrados entre Ministério da Educação (MEC) e Organismos 
Internacionais, desde os anos 1950, com ações que fortaleceram a pós-
graduação, com pagamento de bolsas para os professores brasileiros realizarem 
seus cursos de mestrado e doutorado nos Estados Unidos. Inclusive há registros 
de consultores dos Estados Unidos que trabalham junto ao MEC e escreveram 
um relatório com propostas de mudanças para o ensino superior (VIEIRA, 1982).
O texto da Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, Lei da Reforma 
Universitária, possui um total de 59 artigos. Na análise realizada por Vieira 
(1982), ela apresenta esses artigos sintetizados em cinco grandes temáticas 
articuladas que expressam as metas da reforma: i) racionalização; ii) expansão; 
iii) fl exibilização; iv) integração e v) autonomia. Com relação à estrutura para 
guiar a gestão das instituições pautou-se na articulação entre ensino, pesquisa e 
extensão. 
A lei trouxe várias inovações para o ensino superior, visando superar a forma 
de ensino isolado. Anteriormente, as instituições, em grande parte, funcionavam 
como faculdades isoladas. Já no artigo 2º da Lei, está prevista a estruturação 
das instituições em universidades, buscando promover a indissociabilidade entre 
pesquisa e o ensino. Dentre as medidas implementadas pela lei, destacam-
se a criação do regime departamental (Art. 11b), a realização dos vestibulares 
classifi catórios, o que resolvia o problema de excedente e da nota mínima para 
ingresso (Art. 17 e 21º), a criação de um ciclo básico nos cursos entre si, entre 
outroscursos (Art. 23 § 2º), a criação de uma carreira docente única (Art. 32 § 
1º), a exigência de títulos universitários para o ingresso e a promoção na carreira 
docente do magistério superior (Art. 32 § 2º), a extinção da cátedra vitalícia (Art 
33 § 3º), possibilidade de expansão de regime de dedicação exclusiva para os 
docentes (Art. 34), incentivo à pós-graduação (Art. 17 b, Art. 24, Art. 27). 
Para Vieira (1982), Martins (2009) e Dias Sobrinho (2003), a Reforma de 
1968 produziu efeitos contraditórios, pois de um lado modernizou uma parte das 
19
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
universidades públicas que gradualmente iniciaram as modifi cações acadêmicas 
que foram propostas, unindo a pesquisa ao ensino. Por outro lado, não rompeu 
com as tradições conservadoras do regime militar e continou restringindo a 
liberdade de ensino e pesquisa das instituições. 
Mesmo diante do rígido controle do regime militar sobre as instituições de 
ensino superior, a Reforma de 1968 possibilitou a instituição de uma carreira 
docente, a dedicação exclusiva dos docentes e o incentivo à pós-graduação. 
Essas ações permitiram a criação de Planos Nacionais de Pós-Graduação, os 
quais tiveram um papel fundamental no fortalecimento do ensino superior, dando-
lhe subsídios para se reestruturar, vinculando de forma mais sólida a formação e 
atividade profi ssional.
Após a Reforma de 1968, para fi ns de absorver a crescente demanda por 
vagas no ensino superior, ocorreu um aumento de instituições privadas de ensino. 
Martins (2009) salienta que, nesse período, parte dos membros de CFE, órgão 
que autorizava o funcionamento das instituições, era vinculado à iniciativa privada 
e isso facilitou a abertura de novos estabelecimentos de ensino superior. O autor 
enfatiza que a Reforma de 1968 abriu brechas que facilitaram as aprovações de 
estabelecimentos privados, pois foi possibilitada a criação de estabelecimentos 
isolados em caráter excepcional (Art. 31, Art. 32 a). Como o governo ofi cialmente 
tinha declarado a falta de recursos e a necessidade de expansão do ensino 
superior, ocorreu um discurso que as instituições privadas colaborariam com a 
rede pública na ampliação do ensino superior.
2.3 ALGUNS ACONTECIMENTOS DO 
PÓS 1968
Apesar do pouco investimento nas universidades públicas, essas instituições 
também conseguiram aumentar o número de matrículas. No período de 1967 a 
1980, as matrículas foram de 88 mil para cerca de 500 mil estudantes. Os números 
do ensino privado também mostram um crescimento em número de novos cursos, 
de 1968 a 1972, o CFE aprovou a abertura de 759 cursos em instituições privadas 
(MARTINS, 2009). 
As instituições privadas caracterizam-se por oferecerem cursos isolados 
e eram de pequeno porte. Existiam críticas com relação ao ensino ofertado por 
essas instituições, visto que eram marcadamente profi ssionalizantes e estavam 
distantes da articulação entre ensino e pesquisa. De acordo com Martins 
(2009), grande parte das novas instituições tinham um perfi l empresarial, que 
20
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
empregavam professores horistas, que se dedicavam tão somente ao ensino; e 
com poucos professores com titulação em mestrado e doutorado. No fi nal dos 
anos 1980, as instituições isoladas foram se organizando em universidades e 
“entre 1985 e 1996, o número de universidades particulares mais do que triplicou, 
passando de 20 a 64 estabelecimentos” (MARTINS, 2009, p. 23). Cabe destacar 
que no início dos anos 1980, diante da crise econômica que atravessava o país, 
o movimento de expansão das universidades diminuiu. Além disso, começaram a 
existir diversas críticas a estabelecimentos privados e, nesse período, o número 
de autorizações para a abertura de novos cursos nesse setor caiu. 
De acordo com Dias Sobrinho (2003), o maior número de instituições de 
ensino superior, pós-reforma de 1968, expressa o modelo efi cientista do regime 
militar que abriu as portas para a privatização da educação no Brasil. Diante disso, 
o governo passou a ter a necessidade de controlar como os recursos fi nanceiros 
destinados à educação superior e checar a qualidade dos estabelecimentos. 
Nesse sentido, as primeiras intenções de se realizar uma avaliação do ensino 
superior tinham o propósito de controlar como os recursos fi nanceiros estavam 
sendo empregados, uma espécie de prestação de contas ao governo. 
O ano de 1976 marcou o início das políticas de avaliação no ensino superior. 
Nesse período foi realizada a primeira experiência de avaliação da pós-graduação 
coordenada pela CAPES. O estudo de Hora (2013) aponta que a avaliação 
realizada pela CAPES estabeleceu padrões para sistematizar a avaliação e 
dentre os seus objetivos estão a necessidade de aprimoramento e investimento 
em qualidade dos programas de pós-graduação. A autora ressalta que a efi ciência 
(alcance de objetivos em menor tempo e com menos recursos) dos programas 
era um dos pontos do programa, pois em sua maioria se destinavam à formação 
profi ssional. Segundo a autora
Essa intervenção externa, por meio das avaliações, é uma 
das interferências que o Estado exerce sobre a educação 
superior como forma de controle, que não necessariamente 
está atrelada à garantia de uma educação de qualidade, mas, 
sobretudo, está relacionada à distribuição de recursos públicos 
nas instituições, o que dá início à constituição de um “Estado 
avaliador” (HORA, 2013, p. 40).
A terminologia de “Estado avaliador” surgiu nos anos 1980 a partir dos 
estudos de Neave (2001) que, ao analisar o ensino superior europeu, identifi cou 
várias mudanças na ação do Estado e que essas mudanças estariam presentes 
em vários países. Seguindo um fl uxo coordenado pelos organismos internacionais, 
muitos países, a partir dos anos 1980, iniciaram seus processos de avaliação, os 
quais também se articulavam às intenções de reforma estatal.
21
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
No Brasil, depois da experiência de avaliação da pós-graduação em 1976, 
outras começaram a ser organizadas. Dias Sobrinho (2003) destaca que nos 
anos 1980 o mundo vivenciou uma crise econômica e o regime militar brasileiro 
dava sinais de esgotamento. Esses fatores fortaleceram as discussões em torno 
da necessidade de avaliação para direcionar os recursos públicos e impor a 
“racionalidade da efi ciência”. O autor destaca duas avaliações instauradas no 
contexto dos anos 1980, mas que duraram pouco tempo: Programa de Avaliação 
da Reforma Universitária (Paru), criado em 1983 e o Grupo Executivo para a 
Reformulação da Educação Superior (Geres) em 1986.
De acordo com Barreyro e Rothen (2008) e Dias Sobrinho (2003), o Paru tinha 
como grupo gestor pessoas ligadas à Capes e ao CFE, além de pesquisadores 
com vasta experiência. O Paru tinha como foco dois temas: a gestão das 
instituições e o processo de produção e disseminação do conhecimento. Para 
atingir seus objetivos, era necessária a participação efetiva da comunidade 
acadêmica e de outros seguimentos externos à universidade. Em seu estudo, 
Hora (2013) sublinha que o Paru pode ser considerado uma das primeiras 
experiências de avaliação institucional no ensino superior. Como o programa de 
avaliação recebeu pouco apoio do MEC, ele foi desativado em 1984. 
Nesse período já se tinha a compreensão dos gestores públicos da 
importância da avaliação como instrumento que colaborava para o controle da 
educação superior por parte do Estado. Então, em 1985, no governo de José 
Sarney, foi instituída uma Comissão de especialistas chamada de “Comissão 
de Notáveis”, formalmente Comissão Nacional para Reformulação do Ensino 
Superior (CNRES), que iniciou um processo de construção de um documento 
para propor uma nova política para a educação superior (SOBRINHO, 2003). 
O relatório da CNRES tinha um caráter mais tecnicista, criticando a articulação 
entre ensino, pesquisa e extensão. Também apresentavacomo problemas a 
falta de informações sobre a qualidade das instituições de ensino superior, o que 
difi cultava um controle do governo. 
Em 1986, o documento produzido pelo CNRES foi ampliado pelo Geres. Para 
Barreyro e Rothen (2008), o Geres centrou a proposta de reforma das instituições 
federais de ensino superior, pois argumentava que a Reforma de 1968 limitava a 
autonomia universitária. Dias Sobrinhos (2003) destaca que o relatório do Geres 
apontava a realização da avaliação dos cursos de graduação por uma comissão 
de especialistas, com a elaboração e indicadores de efi ciência que permitissem 
checar a proporção professor/aluno, custo por estudante, evasão, dentre outros. 
O autor ressalta ainda que no documento estava a proposta de um exame 
nacional para a graduação.
Diante do exposto até aqui é possível notar que a Reforma de 1968 abre 
22
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
um período de transformações no ensino superior, podendo ser considerada 
a propulsora das demais mudanças da estrutura e funcionamento desta etapa 
de ensino. Tal como sublinha Vieira (2008), os acontecimentos iniciados com a 
Reforma de 1968 abrem um novo capítulo da história da educação superior, a 
qual continuamos a ler até hoje. Nas próximas seções vamos continuar a estudar 
os marcos legais que vão sendo delineados a partir da instituição da Constituição 
Federal de 1988.
3 MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO 
SUPERIOR BRASILEIRA A PARTIR 
DA REDEMOCRATIZAÇÃO
A seção anterior tratou brevemente dos antecedentes legais da educação 
superior no Brasil e deteve-se na Reforma Universitária de 1968, inserida 
nas políticas públicas do período histórico da ditadura militar. Nesta seção, 
será abordada a legislação em educação superior no Brasil a partir da 
redemocratização. Para tanto, destaca-se a Constituição Federal de 1988 como o 
dispositivo legal que lançou as bases para toda a legislação da educação superior 
nas últimas três décadas.
Em alguns de seus artigos, a Carta Magna contempla a educação superior. 
Destacam-se os artigos 207, 208 e 218, além do artigo 212, que aborda a 
aplicação de quantitativo da receita dos impostos pela União (nunca menos 
de 18%), Estados, Distrito Federal e Municípios (nunca menos de 25%) para 
a manutenção e o desenvolvimento do ensino e do artigo 213, que trata da 
destinação de recursos públicos para “escolas comunitárias, confessionais ou 
fi lantrópicas, defi nidas em lei” (BRASIL, 1988, s.p.): 
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-
científi ca, administrativa e de gestão fi nanceira e patrimonial, 
e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, 
pesquisa e extensão. [...]
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado 
mediante a garantia de: [...]
V – acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa 
e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; [...]
A rt. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento 
científi co, a pesquisa, a capacitação científi ca e tecnológica e 
a inovação (BRASIL, 1988, s.p.).
23
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, 
e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por 
cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida 
a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento 
do ensino. [...]
Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas 
públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais 
ou fi lantrópicas, defi nidas em lei, que: [...]
§ 2º As atividades de pesquisa, de extensão e de estímulo e 
fomento à inovação realizadas por universidades e/ou por instituições 
de educação profi ssional e tecnológica poderão receber apoio 
fi nanceiro do Poder Público (BRASIL, 1988). 
Embora a Constituição de 1988 tenha celebrado a educação em todos os seus 
níveis como dever do Estado e direito de todos, o processo de mercantilização da 
educação foi acentuado pela globalização e pelo neoliberalismo, com os governos 
Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso, que deu início à Reforma 
Administrativa. Dessa forma, há um descompasso entre o que a CF celebrava em 
seus dispositivos, uma Carta Magna de inspiração social-democrata, e a chegada 
das políticas neoliberais no Brasil, que preconizavam a redução do investimento 
público na educação superior. 
Os anos 1990 foram marcados pelas demandas do 
neoliberalismo no campo da política e da gestão educacional. Como 
resultado da infl uência de organismos internacionais sobre a América 
Latina, como o Banco Mundial, Dourado (2002) destaca o binômio 
privatização e mercantilização da educação. O governo Fernando 
Henrique Cardoso (1995-2003), guiado por essa nova orientação 
do capitalismo mundial, promoveu reformas na educação. A Lei de 
Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n°. 9.394, de 20 de 
dezembro de 1996 – é a primeira lei complementar no campo da 
educação promulgada depois da Constituição de 1988. A LDB de 
1996 dedica os artigos 43 a 57 à educação superior.
24
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
O processo de tramitação e o texto fi nal da LDB, de acordo com Dourado 
(2008), negligenciaram os debates encampados pela sociedade civil, em particular 
o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública. A gestão de Fernando Henrique 
Cardoso, em sintonia com a reforma de Estado, que modifi cou drasticamente a 
intervenção estatal, espelha mais as tendências educacionais dos anos 1980 do 
que as garantias da CF 1988, como a gratuidade do ensino, a gestão democrática 
da educação, a integração entre ensino, pesquisa e extensão e a autonomia 
universitária.
No Brasil, a década de 1980 foi marcada pela retomada 
dos movimentos sociais em todas as áreas, em pleno processo 
de redemocratização do país. Na educação, o movimento pela 
educação tomou corpo, forma e crítica ao modelo de educação e 
de formação nos moldes da racionalidade técnica e produtiva, o que 
fez surgir um dos movimentos considerados marcos na articulação 
das forças progressistas em prol da educação em âmbito nacional: 
o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP). Trata-
se de um movimento que perpassou as décadas de 1980, 1990, 
2000 e continua a sua defesa e seu horizonte por políticas públicas 
de formação humana em detrimento de políticas públicas para 
formação de recursos humanos. Trata-se também de uma ação, 
em certa medida, institucionalizada, que congrega em seu interior 
outros movimentos sociais, sindicatos, correntes parlamentares e 
instituições e iniciativas, características pouco presentes nas análises 
clássicas sobre os movimentos sociais. 
FONTE: MARTINS, Fernando José; ALMEIDA, Janaína Aparecida 
de Mattos. Movimento social e educação: o caso do Fórum Nacional 
em Defesa da Escola Pública: um movimento? Reunião Científi ca 
Regional da ANPED: educação, movimentos sociais e políticas 
governamentais, 24 a 27 de julho de 2016, UFPR, Curitiba, Paraná. 
Disponível em: https://cutt.ly/9v3Vua3. Acesso em: 15 jul. 2020.
De acordo com Dourado (2002), alguns normativos relacionados a esse 
nível de ensino prepararam o terreno para a LDB: a Lei n° 9.192/95, que alterou o 
processo de escolha de dirigentes das universidades federais; a Lei n° 9.131/95, 
que instituiu o Conselho Nacional de Educação (CNE) e criou previsão legal 
para avaliações nas instituições e nos cursos superiores; a Portaria n° 249/96 do 
25
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
Ministério da Educação que regulamentou os exames nacionais de cursos (ENC-
Provão); e o Decreto n° 2.026/96, que instruiu os procedimentos de avaliação 
dos cursos e das instituições de educação superior. É possível observar, desde 
esses documentos normativos precedentes, que a regulação da educação 
superior passou a se integrar com a avaliação de instituições e cursos, fato que é 
corroborado pelos artigos daLDB de 1996 que contemplam a educação superior.
Sobre a caracterização dos cursos de educação, eles podem ser: sequenciais, 
de graduação, de pós graduação e de extensão (artigo 44). O artigo 45 dita que 
esse nível de ensino pode ser ministrado por instituições públicas ou privadas, 
com vários graus de abrangência ou especialização, que devem ser credenciadas 
e terem seus cursos autorizados e reconhecidos, como prevê o artigo 46. 
É preciso destacar que “os vários graus de abrangência e especialização” se 
referem às políticas que resultaram na diversifi cação da organização acadêmica 
em universidades, centros universitários, faculdades integradas, faculdades, 
institutos superiores ou escolas superiores, de acordo com o artigo 7° do Decreto 
3.860, de 9 de julho de 2001.
Para ilustrar a dinâmica da evolução na legislação da educação superior, 
o processo regular de avaliação da educação superior sobre o qual aborda o 
artigo 46 foi estabelecido pela Lei n° 10.861, de 14 de abril de 2004, que instituiu 
o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). Além disso, 
a Lei n° 13.530, de 7 de dezembro de 2017, incluiu parágrafos a esse artigo, 
relacionados à possibilidade de sanar as defi ciências das instituições públicas 
identifi cadas no processo de avaliação e às sanções, resultantes desse processo, 
comutadas às instituições privadas.
Art. 46. A autorização e o reconhecimento de cursos, bem 
como o credenciamento de instituições de educação superior, 
terão prazos limitados, sendo renovados, periodicamente, 
após processo regular de avaliação (Vide Lei nº 10.870, de 
2004).
 § 1º Após um prazo para saneamento de defi ciências 
eventualmente identifi cadas pela avaliação a que se refere este 
artigo, haverá reavaliação, que poderá resultar, conforme o 
caso, em desativação de cursos e habilitações, em intervenção 
na instituição, em suspensão temporária de prerrogativas da 
autonomia, ou em descredenciamento (Vide Lei nº 10.870, de 
2004). 
 § 2º No caso de instituição pública, o Poder Executivo 
responsável por sua manutenção acompanhará o processo de 
saneamento e fornecerá recursos adicionais, se necessários, 
para a superação das defi ciências.
 § 3º No caso de instituição privada, além das sanções previstas 
no § 1o deste artigo, o processo de reavaliação poderá resultar 
em redução de vagas autorizadas e em suspensão temporária 
26
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
de novos ingressos e de oferta de cursos (Incluído pela Lei nº 
13.530, de 2017).
 § 4º É facultado ao Ministério da Educação, mediante 
procedimento específi co e com aquiescência da instituição de 
ensino, com vistas a resguardar os interesses dos estudantes, 
comutar as penalidades previstas nos §§ 1º e 3º deste artigo 
por outras medidas, desde que adequadas para superação 
das defi ciências e irregularidades constatadas (Incluído pela 
Lei nº 13.530, de 2017) (BRASIL, 1996. s.p.).
 Seguindo com os próximos artigos, o artigo 47 propugna que o ano escolar 
tenha pelo menos 200 dias de efetivo trabalho, subtraídos os dias destinados 
aos exames fi nais. No artigo 48, estabelece-se que os diplomas reconhecidos 
possuem validade em todo o território nacional e aqueles expedidos por 
instituições estrangeiras devem ser registrados em universidades públicas. Os 
artigos seguintes versam sobre transferência de alunos regulares para cursos 
afi ns, desde que haja vagas e por meio de processo seletivo, e preveem as 
transferências ex offi cio (artigo 49); a possibilidade de abertura de vagas para 
matrículas em disciplinas de seus cursos para alunos não regulares, mediante 
processo seletivo anterior (artigo 50); e a obrigatoriedade de as instituições de 
educação superior articularem-se com os órgãos normativos dos sistemas de 
ensino, uma vez que, embora as universidades possam deliberar sobre critérios 
e normas de seleção e admissão de estudantes, essas devem considerar que 
esses critérios exercem infl uência sobre a orientação do ensino médio (artigo 51). 
O artigo 52 defi ne as universidades como “instituições pluridisciplinares de 
formação dos quadros profi ssionais de nível superior, de pesquisa, de extensão 
e de domínio e cultivo do saber humano” (BRASIL, 1996), em se destacando 
o inciso I na caracterização dessas instituições pela “ produção intelectual 
institucionalizada mediante o estudo sistemático dos temas e problemas mais 
relevantes, tanto do ponto de vista científi co e cultural, quanto regional e nacional” 
(BRASIL, 1996). O inciso II determina que, no mínimo, um terço do corpo docente 
deve ter titulação de mestre e doutor e o inciso III determina que, ao menos, um 
terço do corpo docente pertença ao regime de tempo integral. No parágrafo único 
do artigo 52, “é facultada a criação de universidades especializadas por campo do 
saber” (BRASIL, 1996, s.p.). 
O artigo 53 estabelece que o exercício da autonomia universitária se dá nas 
seguintes atribuições conferidas a essas instituições:
 I - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas 
de educação superior previstos nesta Lei, obedecendo às 
normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo 
sistema de ensino; 
 II - fi xar os currículos dos seus cursos e programas, observadas 
as diretrizes gerais pertinentes;
27
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
 III - estabelecer planos, programas e projetos de pesquisa 
científi ca, produção artística e atividades de extensão;
 IV - fi xar o número de vagas de acordo com a capacidade 
institucional e as exigências do seu meio;
 V - elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em 
consonância com as normas gerais atinentes;
 VI - conferir graus, diplomas e outros títulos;
 VII - fi rmar contratos, acordos e convênios;
 VIII - aprovar e executar planos, programas e projetos de 
investimentos referentes a obras, serviços e aquisições 
em geral, bem como administrar rendimentos conforme 
dispositivos institucionais;
 IX - administrar os rendimentos e deles dispor na forma prevista 
no ato de constituição, nas leis e nos respectivos estatutos;
 X - receber subvenções, doações, heranças, legados e 
cooperação fi nanceira resultante de convênios com entidades 
públicas e privadas.
A Lei n° 13.490, de 10 de outubro de 2017, alterou o artigo 53, transformando 
o parágrafo único em parágrafo primeiro e adicionando os parágrafos segundo e 
terceiro:
§ 1º Para garantir a autonomia didático-científi ca das 
universidades, caberá aos seus colegiados de ensino 
e pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentários 
disponíveis, sobre: 
 I - criação, expansão, modifi cação e extinção de cursos; 
 II - ampliação e diminuição de vagas; 
 III - elaboração da programação dos cursos; 
 IV - programação das pesquisas e das atividades de extensão; 
 V - contratação e dispensa de professores; 
 VI - planos de carreira docente. 
 § 2º As doações, inclusive monetárias, podem ser dirigidas 
a setores ou projetos específi cos, conforme acordo entre 
doadores e universidades. 
 § 3º No caso das universidades públicas, os recursos das 
doações devem ser dirigidos ao caixa único da instituição, com 
destinação garantida às unidades a serem benefi ciadas. 
Destaca-se, no parágrafo primeiro, a gestão democrática por intermédio dos 
órgãos colegiados deliberativos, o que é esmiuçado pelo artigo 56:
Art. 56. As instituições públicas de educação superior 
obedecerão ao princípio da gestão democrática, assegurada 
a existência de órgãos colegiados deliberativos, de que 
participarão os segmentos da comunidade institucional, local 
e regional.
 Parágrafo único. Em qualquer caso, os docentes ocuparão 
setenta por cento dos assentos em cada órgão colegiado 
e comissão, inclusive nos que tratarem da elaboração e 
modifi cações estatutárias e regimentais, bem como da escolha 
de dirigentes(BRASIL, 1996, s.p.).
28
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
O artigo 54 segue tratando da autonomia das universidades em: propor, 
com base nos recursos disponíveis seu quadro de pessoal docente, técnico e 
administrativo e plano de cargos e salários (inciso I) e elaborar o regulamento 
de seu pessoal (inciso II), em se observando em ambos os casos a devida 
conformidade com normas gerais pertinentes; gerir, de acordo com os recursos 
alocados pelo Poder mantenedor das instituições, recursos para obras, serviços 
e aquisições em geral (inciso III); elaborar seus orçamentos anuais e plurianuais 
(inciso IV). Atente-se aos incisos seguintes do artigo 54 e ao artigo 55: 
 V - adotar regime fi nanceiro e contábil que atenda às suas 
peculiaridades de organização e funcionamento;
 VI - realizar operações de crédito ou de fi nanciamento, com 
aprovação do Poder competente, para aquisição de bens 
imóveis, instalações e equipamentos;
 VII - efetuar transferências, quitações e tomar outras 
providências de ordem orçamentária, fi nanceira e patrimonial 
necessárias ao seu bom desempenho.
 § 2º Atribuições de autonomia universitária poderão ser 
estendidas a instituições que comprovem alta qualifi cação 
para o ensino ou para a pesquisa, com base em avaliação 
realizada pelo Poder Público.
 Art. 55. Caberá à União assegurar, anualmente, em seu 
Orçamento Geral, recursos sufi cientes para manutenção e 
desenvolvimento das instituições de educação superior por ela 
mantidas (BRASIL, 1996, s.p.).
 Por fi m, no artigo 57, determina-se que, nas instituições públicas, os 
docentes devam ministrar pelo menos oito horas semanais de aulas. Após passar 
em revisão esses artigos da LDB, observa-se que as tônicas dessa legislação 
são a autonomia universitária e a avaliação. No entanto, a avaliação torna-se um 
instrumento de controle e regulação das instituições, que termina por limitar a 
atuação universitária e por padronizar a educação superior em território nacional. 
Ademais, a LDB reafi rma o ensino privado em todos os níveis, ampliando sua 
atuação nos anos seguintes e submetendo as instituições privadas à avaliação 
e aos atos regulatórios de credenciamento de instituições, autorização e 
reconhecimento de cursos. 
A LDB, em suas disposições transitórias (art. 87, § 1°), determinou ainda 
que a União deveria, no prazo de um ano, encaminhar ao Congresso proposta de 
Plano Nacional de Educação (PNE), que estabelecesse diretrizes e metas para a 
Década da Educação. 
Mesmo com o engajamento da sociedade civil, a versão aprovada 
representou a vitória do Poder Executivo, que teve êxito ao impor sua agenda 
ao Legislativo: o documento, aprovado em 2001, não garantia a expansão dos 
recursos do governo federal para a educação superior, mas assegurava o crédito 
29
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
educativo mediante recursos públicos estaduais, ampliava a participação da 
educação a distância e enfatizava a avaliação para aferir a qualidade do ensino. 
No documento não havia previsão de fi nanciamento para a expansão da educação 
pública, o que resultou num movimento de privatização e na atuação do Estado na 
implementação de um sistema nacional de avaliação – e não de educação – que 
ora atua na fl exibilização, ora atua na regulação/controle (DOURADO; CATANI; 
OLIVEIRA, 2003). 
Bello de Souza (2014) refl etirá sobre a implicação da hegemonia dos 
interesses do Poder Executivo: os nove vetos presidenciais limitaram a gestão e o 
fi nanciamento da educação, sobretudo, a educação superior. Por isso, afi rma que 
o PNE 2001-2010 era inconsistente, pois não previa custos, tampouco recursos 
para fi nanciamento, ainda que suas metas contemplassem a expansão dos níveis 
e modalidades da educação. 
Previsto pela Lei nº 10.172/2001 (BRASIL, 2001), o PNE defi niu 
diagnósticos, diretrizes e 295 objetivos e metas relacionadas 
ao conjunto de níveis – educação básica (educação infantil, 
ensino fundamental e ensino médio) e educação superior – 
e modalidades de ensino – Educação de Jovens e Adultos, 
Educação a Distância e Tecnologias Educacionais, Educação 
Tecnológica e Formação Profi ssional, Educação Especial 
e Educação Indígena –, tratando também da Formação dos 
Professores e Valorização do Magistério, do Financiamento 
e Gestão, além do Acompanhamento e Avaliação do Plano, 
propugnando a efetivação de uma gestão descentralizada 
pela via do regime de colaboração entre os entes federativos 
(BELLO DE SOUZA, 2014, p. 150). 
Texto: Balanço do Plano Nacional de Educação (PNE) 2001-
2010. Disponível em: https://cutt.ly/qv3VWDn. 
Cabe ainda acrescentar que outras legislações supervenientes, como 
o Decreto n° 3.860, de 9 de julho de 2001, tiveram por objetivo afi nar as 
competências do Ministério da Educação (MEC), do Conselho Nacional de 
Educação (CNE) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais 
Anísio Teixeira (Inep). Esse decreto viria a ser revogado pelo Decreto n° 5.773, 
de 9 de maio de 2006, que dispunha sobre o exercício das funções de regulação, 
supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores 
de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino, durante o governo Luiz 
30
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
Inácio Lula da Silva (2003-2010). Por fi m, o decreto de 2006, foi revogado pelo 
Decreto n° 9.235, de 15 de dezembro de 2017, com a mesma ementa do anterior, 
mas com alterações que confi guraram um novo marco regulatório da educação 
superior, no governo de Michel Temer (2016-2019).
Para refl exão acerca da privatização da educação superior no Brasil, vale 
citar os dados sintetizados por Dourado (2008, p. 9):
O processo de privatização da educação superior é fortemente 
intensifi cado na década de 1990, particularmente após 1995 
com as mudanças introduzidas nas políticas e gestão para 
esse nível de ensino [...]. Merece ser ressaltado que o setor 
privado que respondia em 1980 por 68,64% das 404.814 
vagas, em 1990 por 69,16% das 502.784, em 1995 por 70,81 
das 610.355, em 2000 por 79,8% das 1216.287 passou a 
responder em 2002 por 83,34% das 1.773.087 vagas para 
a educação superior. Trata-se [...] de lógica de expansão 
predominantemente privada. 
 Em se refl etindo nessa lógica de expansão predominantemente privada, 
aguardavam-se mudanças no governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-
2010), como indicava seu plano de governo, em que constavam os seguintes 
compromissos: ampliação da educação superior pública por meio da garantia de 
fi nanciamento público; a expansão da oferta de vagas para a educação superior 
em instituições públicas e a abertura de vagas em cursos noturnos; o envolvimento 
das IES na qualifi cação de docentes da educação básica.
 De fato, observou-se a efetivação da expansão da oferta em educação 
superior, com a criação de 14 universidades federais, entre as quais 4 tinham 
por objetivo promover a integração regional e internacional e 10 promoviam a 
interiorização da educação superior pública (MOREIRA; MOREIRA; SOARES, 
2018). O Plano de Desenvolvimento da Educação, lançado em 2007, previa a 
expansão de vagas tanto na rede federal quanto na rede privada. Além disso, o 
Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades 
Federais (REUNI), instituído pelo Decreto n° 6.096, de 24 de abril de 2007, como 
uma das ações do PDE, promoveu a criação de novos cursos e a expansão da 
rede federal. 
Também foram criados o Programa Ciência sem Fronteiras, o Programa 
de Bolsa Institucional de Iniciação à Docência (Pibid), instituído por Portaria 
normativa da Capes n° 38, de 12 de dezembro de 2010, e o Programa Nacional 
de Assistência Estudantil (Pnaes), instituído pelo Decreto n° 7.234, de 19 de 
julho de 2010, que visavam a incentivar a permanência dos estudantes nas 
instituições públicas, além de fomentarem a dedicação desses aos estudos. No 
caso do Ciência sem Fronteiras, propiciou-seaos estudantes a possibilidade de 
31
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
intercâmbio internacional. A educação a distância em nível superior desenvolveu-
se por meio do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). 
Houve também incremento no Financiamento Estudantil (Fies) para 
estudantes do ensino privado, criado, ainda no governo Fernando Henrique 
Cardoso, pela Lei n° 10.260, de 12 de julho de 2001, e modifi cado pela Lei n° 
12.202, de 14 de janeiro de 2010. Instituiu-se, por meio da Lei n° 11.096, de 
13 de janeiro de 2005, o Programa Universidade para Todos (Prouni), que 
promoveu a distribuição de bolsas em instituições privadas para estudantes de 
baixa renda: bolsas integrais para estudantes com famílias que aufi ram até um 
salário mínimo e meia per capita e bolsas parciais para aqueles com famílias 
cuja renda contabilizasse até três salários mínimos per capita. As instituições de 
educação superior que aderem ao Prouni são benefi ciadas por isenção fi scal. 
Esses programas, obviamente, não fortaleceram o setor público, mas fi nanciaram 
o setor privado por meio de recursos públicos.
A Lei n° 10.861, de 14 de abril de 2004, instituiu o Sistema Nacional de 
Avaliação da Educação Superior (Sinaes). Como o Capítulo 3 será dedicado 
exclusivamente à análise do Sinaes, no presente capítulo serão apontados 
apenas alguns aspectos da avaliação organizada por esse sistema. O artigo 1° 
trazia o objetivo desse sistema: a garantia de processo nacional de avaliação das 
instituições de educação superior; dos cursos de graduação e do desempenho 
acadêmico dos estudantes, mediante o Exame Nacional de Desempenho 
dos Estudantes. Merece destaque a avalição institucional, concretizada pela 
autoavaliação, coordenada pela Comissão Própria de Avaliação (CPA); e a 
avaliação externa, realizada pelos avaliadores do Banco de Avaliadores do Sistema 
Nacional de Avaliação da Educação Superior (BASIs). Os recursos referentes 
à avaliação externa são julgados pela Comissão Técnica de Acompanhamento 
da Avaliação (CTAA). Da avaliação institucional externa, resulta o Conceito 
Institucional (CI). 
A operacionalização do Sinaes fi cou a cargo do Inep e o estabelecimento de 
suas diretrizes e de sua coordenação, a cargo da Comissão Nacional de Avaliação 
da Educação Superior (Conaes), instância deliberativa, colegiada e vinculada ao 
ministro da Educação. De acordo com a legislação, 13 membros são indicados 
pelo ministro da Educação, entre os quais 5 nomes de grande relevância nacional 
em avaliação ou gestão acadêmica em educação superior, um membro do Inep e 
um membro da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior 
(Capes), um representante da Secretaria de Educação Superior (Sesu/MEC), 
um da Secretaria de Educação Profi ssional e Tecnológica (Setec/MEC) e um da 
Secretaria de Educação a Distância (Seed/MEC), além de um representante dos 
estudantes, dos técnico-administrativos e dos professores das instituições de 
educação superior. Os desafi os da Comissão são a promoção do aprimoramento 
32
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
constante do Sinaes, a garantia de sua qualidade e a articulação entre avaliação e 
regulação, que merece uma análise mais detida. 
O Conceito Preliminar de Curso (CPC) é um índice que avalia os cursos de 
graduação, com base no desempenho dos estudantes no Enade, aplicado a 
cada ano por grupo de áreas do conhecimento, e variáveis como infraestrutura 
e instalações, recursos didático-pedagógicos e corpo docente. Essas variáveis 
são retiradas do Enade, como o questionário socioeconômico. O CPC vai de 1 
a 5 e, sendo preliminar, trata-se de um indicador prévio da situação dos cursos 
de graduação no país. Para que os conceitos atribuídos sejam consolidados, 
comissões de avaliadores farão visitas in loco para confi rmar ou modifi car o 
conceito. 
O CPC é divulgado anualmente, junto com os resultados do Enade. Cursos 
que obtiverem CPC 1 e 2 serão automaticamente incluídos no cronograma 
de visitas dos avaliadores do Inep. Os demais casos, que incluem cursos 
com conceito igual ou maior que 3, podem optar por não receber a visita dos 
avaliadores e, assim, transformar o CPC em conceito permanente. O conceito 
3 classifi ca cursos que atendem aos critérios de qualidade, ao passo que o 
conceito 5 categoriza cursos de excelência, que são vistos como referência no 
país. O conceito permanece, Conceito de Curso (CC), é utilizado para subsidiar o 
processo de regulação dos cursos de graduação no país. 
Outro indicador de desempenho das instituições é o Índice Geral de Cursos 
(IGC), que é calculado com base na média ponderada do Conceito Preliminar de 
Curso (CPC) dos cursos de graduação. O IGC tem pontuação variável de um a 
cinco pontos. Uma instituição que obtenha de três a cinco pontos atende de forma 
satisfatória aos critérios de qualidade estabelecidos pelo Sinaes; abaixo de dois a 
atuação é insatisfatória. Seu cálculo segue o ciclo de três anos, em combinação 
com o resultado do Enade, que mede o desempenho dos estudantes.
Ainda no âmbito do Sinaes, a regulação passou a contar 
com três momentos distintos: autorização, reconhecimento e 
renovação do reconhecimento, que serão defi nidas a seguir:
• A autorização é realizada quando a instituição solicita ao MEC a 
abertura de um curso. Dois avaliadores observam três dimensões 
do curso: organização didático-pedagógica, corpo docente e 
técnico-administrativo e instalações físicas.
• O reconhecimento se dá quando a primeira turma do curso inicia 
a segunda metade do curso, após a instituição solicitar ao MEC. 
33
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
Dois avaliadores se encaminham à instituição para verifi car se os 
pontos arrolados no projeto inicial foram cumpridos.
• A renovação do reconhecimento obedece ao ciclo do Sinaes, que 
corresponde ao período de três anos. Com base no CPC, os cursos 
que alcançaram os conceitos 1 ou 2 – que são insatisfatórios – são 
avaliados por dois especialistas. Os cursos com conceito 3 ou 4 
pontos, caso a instituição solicite, serão também avaliados. 
No capítulo 3, também serão abordadas as legislações supervenientes 
ao Sinaes. Por ora, cabe destaque à Portaria Normativa MEC n° 40, de 12 
de dezembro de 2007, que instituiu o sistema e-MEC, que transpôs ao meio 
eletrônico a gestão de informações e o fl uxo de trabalho relacionados aos 
processos de regulação, avaliação e supervisão da educação superior no sistema 
federal de educação. Também instituiu o Cadastro e-MEC de instituições e cursos 
superiores, que consolidou informações sobre indicadores de qualidade, sobre 
o Enade e sobre o Banco de Avaliadores (BASIs). O e-MEC facilitou o acesso 
a informações e garantiu a transparência às instituições e aos cidadãos que 
pretendem obter dados para a escolha de um curso e de uma instituição. 
Por meio da Lei n° 11.892, de 29 de dezembro de 2008, foi instituída a Rede 
Federal de Educação Profi ssional, Científi ca e Tecnológica e foram criados os 
Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs), que são autarquias 
que, além do ensino técnico de nível médio, também oferecem cursos de 
educação superior, como os tecnólogos, licenciaturas e bacharelados, e cursos 
de pós-graduação lato e stricto sensu. Como instituições de educação superior, 
os IFs oferecem a tríade ensino, pesquisa e extensão.
O acesso à educação superior foi signifi cativamente modifi cado 
pela adesão das universidades públicas ao novo Exame Nacional 
do Ensino Médio (Enem), em 2009, e pela criação do Sistema de 
Seleção Unifi cado (Sisu), por meio da Portaria Normativa n° 2, de 
26 de janeiro de 2010, permitindo aos estudantes a inscrição em 
um exame de acesso e a possibilidade de tentar o ingresso em 
uma das universidades que aderiram ao Sisu e substituíram seu 
exame vestibular pelo Enem. Além disso, a nota no Exame tornou-se 
critério de seleção de candidatosao Prouni e para a concessão de 
fi nanciamento pelo Fies.
34
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
O Censo da Educação Superior de 2010, realizado pelo Inep, fornece o 
panorama da primeira década do século XX. O número de IES passou de 1.391, 
em 2001, para 2.378, em 2010, considerando-se que as públicas, nesse período, 
passaram de 183 para 278, e as privadas, para o mesmo período, cresceram de 
1.208 para 2.100. Nota-se que o setor privado continuou avançando. De acordo 
ainda com o Censo (BRASIL, 2010, p. 39), o número total de matrículas avançou 
de 3.036.113, em 2001, para 6.379.299, em 2010. A participação percentual do 
setor privado cresceu de 68,9% (2.091.529) para 74,2% (4.736.001), ao passo 
que a participação percentual do setor público retraiu de 31,1% a 25,8%. Isso 
indica que, no período entre 2001 e 2010, o aumento de 944.584 para 1.643.298 
vagas públicas foi proporcionalmente inferior ao acréscimo de vagas privadas. 
Foi esse o cenário encontrado pela sucessora Dilma Rousseff (2011-2015 
e 2015-2016), que assumiu com o compromisso de seguir com a política para 
a educação do governo anterior, centrada no aumento da oferta de vagas em 
universidades e institutos federais. A expansão universitária por meio do REUNI 
deu prosseguimento, no entanto, também avançou o fi nanciamento do Estado no 
ensino privado, por meio do crédito estudantil (FIES) e da concessão de bolsas 
pelo PROUNI. 
A aprovação da chamada Lei de Cotas – Lei n° 12.711, de 29 de agosto 
de 2012 – garantiu a reserva de 50% das matrículas nas universidades federais 
e institutos federais de educação, ciência e tecnologia a alunos que cursaram 
o ensino médio público, regular ou da educação de jovens e adultos (EJA), ou 
àqueles que concluíram o ensino médio por meio de exames de certifi cação. A 
lei determinava a subdivisão dessas vagas para dois grupos de estudantes de 
escolas públicas: oriundos de famílias com renda bruta igual ou inferior a um 
salário mínimo e meio per capita; e oriundos de famílias com renda bruta superior 
a um salário mínimo e meio. Nos dois grupos, deveria ser observado o percentual 
mínimo correspondente aos pretos, pardos e indígenas no estado da instituição, 
conforme o último censo demográfi co do Instituto Brasileiro de Geografi a e 
Estatística (IBGE). Para os estados com grande concentração de indígenas, 
o MEC recomendava – dentro dos limites da autonomia das instituições – 
critérios adicionais de reserva de vagas para esses estudantes. As instituições 
teriam quatro anos para oferecerem progressivamente as vagas para cotistas, 
considerando-se que, em 2013, teriam de ser reservadas, no mínimo, 12,5% das 
vagas ofertadas anualmente.
35
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
Texto: Em 16 anos de cotas raciais, UnB formou 4.791 pretos, 
pardos e indígenas. Disponível em: https://cutt.ly/Pv3BldG.
Surgiu a expectativa de que o documento fosse convertido no 
projeto de lei a ser entregue ao Congresso, no entanto, mais uma 
vez, como ocorrera com o PNE 2001-2010, o Poder Executivo 
encaminhou outra proposta, o PL n° 8.035/2010. É preciso 
acrescentar que a Conae também suscitou debates acerca da 
criação de um Sistema Nacional de Educação, já previsto na LDB 
(BRASIL,1996), mas jamais articulado pelo governo federal.
O projeto de lei foi convertido na Lei n° 13.005, de 25 de junho 
de 2014, com 20 metas subdivididas em estratégias para a educação. 
As referentes à educação superior são a 12, a 13 e a 14, as quais 
discutiremos a seguir:
Meta 12: elevar a taxa bruta de matrícula na educação 
superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa líquida para 
33% (trinta e três por cento) da população de 18 (dezoito) a 
24 (vinte e quatro) anos, assegurada a qualidade da oferta e 
expansão para, pelo menos, 40% (quarenta por cento) das 
novas matrículas, no segmento público (BRASIL, 2014).
A discussão acerca do Plano Nacional de Educação que sucederia o do 
decênio 2001-2010 foi igualmente bastante agitada na sociedade civil, com 
a realização da I Conferência Nacional de Educação (Conae), que resultou 
na entrega do Documento Final da Conae. Esse documento consolidava as 
propostas discutidas na sociedade, com vistas à redução de desigualdades e à 
gestão democráticas das instituições.
A Meta 12, acompanhada de 21 estratégias, traz dois indicadores que 
merecem ser elucidados. De acordo com Brasil (2016, p. 272-273), a taxa bruta 
de matrículas é um indicador: 
36
 LEGiSLAÇÃo E AVALiAÇÃo Do ENSiNo SuPErior No BrASiL
da capacidade de absorção do sistema educacional em 
determinado nível de ensino. É defi nida conceitualmente 
pelo total de matriculados (independentemente da idade) em 
relação ao total populacional em idade considerada adequada 
para cursar o nível de ensino em análise. O PNE considera a 
população de 18 a 24 anos como aquela que está na idade 
de referência para cursar a graduação. A TBM na graduação, 
portanto, indica, aproximadamente (sem considerar as vagas 
ociosas), qual é a capacidade de absorção de todos os cursos 
de graduação do País em relação ao tamanho da população 
de 18 a 24 anos de idade. 
Por sua vez, a taxa líquida de matrícula é um indicador (BRASIL, 2016, p. 
279):
A taxa líquida de matrícula (TLM) é um indicador de acesso 
ao sistema educacional por uma população considerada 
na idade de referência para cursar um determinado nível de 
ensino. Em sua defi nição clássica, a TLM considera apenas 
o percentual da população de uma faixa etária matriculada 
em um nível de ensino em relação ao tamanho total da 
população nessa faixa etária. A taxa líquida de escolarização 
(TLE) é um aperfeiçoamento desse indicador que considera 
também o percentual da população que está dentro da idade 
de referência, mas já concluiu o nível de ensino em questão 
(INEP, 2012). Esse aperfeiçoamento evita que o indicador seja 
penalizado por um fato virtuoso da escolarização dos jovens: a 
titulação na idade adequada. 
As estratégias incluem objetivos tangíveis, como ofertar, no mínimo, um terço 
das vagas em cursos noturnos, elevar a relação de estudantes por professor 
para 18, elevar a taxa de conclusão de cursos de graduação presenciais nas 
universidades públicas para 90%, assegurar, no mínimo, 10% dos créditos em 
atividades de extensão. No entanto, a maioria delas não são mensuráveis, como 
interiorizar o acesso à graduação, fomentar a educação superior pública e gratuita 
para a formação de professores da educação básica, ampliar as políticas de 
inclusão e assistência estudantil, reduzir as desigualdades de acesso e propiciar 
a mobilidade acadêmica, inclusive em âmbito internacional, ampliar Fies e Prouni.
O Relatório de Monitoramento bianual do PNE constatou a persistência das 
desigualdades regionais e identifi cou, quanto aos indicadores da Meta, o seguinte:
A taxa bruta de matrícula na educação superior cresceu 6,2 p.p. 
entre 2012 e 2019, registrando, neste ano, a taxa de 37,4%. 
Para o alcance da meta de 50% até 2024, será necessário um 
crescimento de 12,6 p.p. (2,5 p.p. ao ano).
A taxa líquida de escolarização na educação superior teve 
crescimento de 5,4 p.p. entre 2012 e 2019, quando atingiu seu 
valor mais elevado (25,5%). Para o alcance da meta de 33%, 
será necessário um crescimento de 7,5 p.p. (1,5 p.p. ao ano). 
(BRASIL, 2020, p. 275-276).
37
MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL Capítulo 1 
A meta seguinte determina: “Meta 13: elevar a qualidade da educação 
superior e ampliar a proporção de mestres e doutores do corpo docente em 
efetivo exercício no conjunto do sistema de educação superior para 75% (setenta 
e cinco por cento), sendo, do total, no mínimo, 35% (trinta e cinco por cento) 
doutores” (BRASIL, 2014). Apresentam-se 9 estratégias, que, pelo menos quanto 
à qualidade, não são facilmente mensuráveis. Propõe-se o aperfeiçoamento 
do Sinaes, o aumento do quantitativo de estudantes a serem avaliados pelo 
Enade, a