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Avaliação e Monitoramento
de Projetos Sociais
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Avaliação e Monitoramento
de Projetos Sociais
Edgilson Tavares de Araújo
Rosana de Freitas Boullosa
avaliação e monitoramento de projetos sociais (Jupiter Images - DPI Images e IESDE Brasil S.A.).indd 1 19/3/2010 09:17:10
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Avaliação e Monitoramento
de Projetos Sociais
Edgilson Tavares de Araújo
Rosana de Freitas Boullosa
2009
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© 2009 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito 
dos autores e do detentor dos direitos autorais.
Capa: IESDE Brasil S.A.
Imagem da capa: Jupiter Images/DPI Images
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Todos os direitos reservados.
B764 Boullosa, Rosana ; Tavares, Edgilson / Avaliação e monitoramento de projetos
 sociais. / Rosana Boullosa ; Edgilson Tavares — Curitiba : IESDE 
Brasil S.A., 2009.
264 p.
ISBN: 978-85-387-0385-3
1.Pesquisa de avaliação (Programas de Ação social). 2.Programas sociais 
– Desenvolvimento. 3.Política social. I.Título. II.Tavares, Edgilson.
CDD 361
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Doutora em Políticas Públicas pela Università IUAV 
di Venezia, em Veneza (Itália) – venceu o prêmio Giovanni 
Ferraro, edição 2007, de melhor tese italiana em sua área 
de pesquisa. Mestre em Planejamento pela mesma Univer-
sidade e graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Uni-
versidade Federal da Bahia. Atualmente é professora ad-
junta da Escola de Administração da Universidade Federal 
da Bahia (UFBA), coordena um grupo de estudo e pesquisa 
sobre avaliação de políticas públicas, além de coordenar o 
Programa de Residência Social do Centro Interdisciplinar 
de Desenvolvimento e Gestão Social (CIAGS/UFBA).
Rosana de Freitas Boullosa
Doutorando e Mestre em Serviço Social pela Ponti-
fícia Universidade Católica de São Paulo, Especialista em 
Estratégias de Mobilização e Marketing Social pela Univer-
sidade de Brasília-Unicef. Bacharel em Administração pela 
Universidade Federal da Paraíba. Atualmente é Coordena-
dor dos Cursos de Administração do Centro Universitário 
Jorge Amado (UNIJORGE); Professor da Escola de Adminis-
tração da Universidade Federal da Bahia (EA-UFBA); Pes-
quisador e professor colaborador do Centro Interdiscipli-
nar de Desenvolvimento e Gestão Social da Universidade 
Federal da Bahia (CIAGS/UFBA).
Edgilson Tavares de Araújo
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Sumário
Introdução à avaliação e monitoramento de projetos sociais .............11
Introdução à avaliação e monitoramento .......................................................................................11
Avaliação como campo de práticas e de conhecimento ...........................................................12
Encontrando uma definição-guia para avaliação .........................................................................16
Especificidades das avaliações de intervenções sociais .............................................................20
Alguns limites entre avaliação e monitoramento ........................................................................22
Conclusão ....................................................................................................................................................25
Avaliação de políticas e programas sociais no Brasil ...............................29
Introdução ..................................................................................................................................................29
Avaliação e reforma do Estado ............................................................................................................29
Evolução das experiências de avaliação no setor público do país .........................................33
Conclusão ....................................................................................................................................................35
Avaliação, pesquisa avaliativa e valores ........................................................41
Introdução ..................................................................................................................................................41
Pesquisa avaliativa X avaliação ............................................................................................................41
Valores e avaliação ...................................................................................................................................43
Avaliação como uma atividade política ...........................................................................................46
Avaliação formativa X avaliação somativa ......................................................................................46
Avaliação interna X avaliação externa ..............................................................................................48
Conclusão ....................................................................................................................................................49
Avaliação, ciclo do projeto e usos ...................................................................57
Introdução ..................................................................................................................................................57
Timing da avaliação .................................................................................................................................57
Usos da avaliação .....................................................................................................................................61
Conclusão ....................................................................................................................................................64
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O desenho da pesquisa avaliatória .................................................................69
Introdução ..................................................................................................................................................69
Níveis de desenho ....................................................................................................................................70
A lógica avaliatória ...................................................................................................................................71
A construção do desenho de avaliação (conjunto orgânico) ...................................................73
Conclusão ....................................................................................................................................................82
Abordagens e metodologias de avaliação 
de programas e projetos sociais ......................................................................91
Introdução ..................................................................................................................................................91
Compreendendo as diferenças de abordagens em avaliação .................................................92
Metodologias-chave para a avaliação de programas e projetos sociais ..............................95Conclusão ..................................................................................................................................................102
Critérios de avaliação para projetos sociais ..............................................111
Introdução ................................................................................................................................................111
Abrangência e componentes da avaliação no nível de projetos ..........................................112
Abordagens de análise e definição de critérios na avaliação dos projetos sociais ........115
Dilemas e desafios na definição de critérios para a avaliação de projetos sociais .........123
Indicadores sociais ............................................................................................133
Introdução ................................................................................................................................................133
Definições sobre indicadores sociais ..............................................................................................134
Classificação e tipologia de indicadores de projetos sociais ..................................................136
Caracterização e utilização de indicadores ...................................................................................138
Formulação de indicadores ................................................................................................................141
Principais fontes de informação e indicadores no Brasil ..........................................................143
Agregação de indicadores e índices de desenvolvimento .................157
Introdução ................................................................................................................................................157
Índices de desenvolvimento econômico .......................................................................................158
Conclusão ..................................................................................................................................................168
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Monitoramento de projetos sociais ............................................................179
Introdução ................................................................................................................................................179
Monitoramento e acompanhamento: conceitos e distinções ...............................................180
Monitoramento como processo de gestão de projetos sociais ............................................183
Tipos ou modelos de monitoramento ............................................................................................185
Sistemas de informação e sistemas de monitoramento ..........................................................187
Instrumentos de gestão e monitoramento ..................................................................................192
Desafios para implantação de sistemas de monitoramento ..................................................193
Técnicas e instrumentos de avaliação de programas 
e projetos sociais ................................................................................................205
Introdução ................................................................................................................................................205
Análise da literatura ou análise bibliográfica ...............................................................................206
Pesquisa de arquivo...............................................................................................................................207
Observação in loco .................................................................................................................................207
Pesquisa de survey .................................................................................................................................208
Entrevistas .................................................................................................................................................210
Opinião de especialistas ......................................................................................................................215
Técnica delphi ...........................................................................................................................................216
Análise de conteúdo .............................................................................................................................217
Testes ..........................................................................................................................................................218
Conclusão ..................................................................................................................................................218
Avaliação e aprendizagem .............................................................................225
Introdução ................................................................................................................................................225
As principais dificuldades de retroalimentação ..........................................................................226
Aprendendo com a avaliação ............................................................................................................227
Limitações da avaliação .......................................................................................................................233
Conclusão ..................................................................................................................................................235
Gabarito .................................................................................................................241
Referências ...........................................................................................................255
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Apresentação
Avaliar é uma atividade intrínseca ao ser humano, 
carregada de subjetividade e relacionada tanto ao campo 
da decisão, quanto ao campo da aprendizagem individual 
e social. Avaliamos continuamente informações, situações, 
alternativas, decisões, posicionamentos, organizações, 
tudo aquilo que nos chama atenção ou pode trazer im-
plicações para as nossas vidas. Assim, emitimos juízos de 
valor, acumulando experiência e construindo uma certa 
cultura de avaliação, mesmo que informal e intuitiva. Em 
outras palavras, podemos afirmar, sem muito exagero, que 
somos todos experientes avaliadores informais. Mas qual 
a fronteira entre estas avaliações informais e intuitivas e 
as avaliações consideradas formais? Como utilizar a nossa 
experiência em processos formais de avaliação? Ainda, 
como ultrapassar a barreira da informalidade, de um certo 
“achismo”, e construir processos de avaliação que sejam 
efetivamente úteis para os “objetos” avaliados? Essas são 
algumas das perguntas que este livro procura responder 
ao apresentar e explorar o campo do conhecimento de 
avaliação e monitoramento de uma classe especial de ob-
jetos de avaliação: as políticas sociais e os seus instrumen-
tos (sobretudo programas e projetos), compreendidos 
como “estratégias de ação” (públicas e/ou privadas) que 
buscam mudar ou transformar realidades consideradas 
socialmente problemáticas. 
Avaliações formais não são simples juízos de valor 
emitidos por atores que se consideram avaliadores ou que 
são legitimados como tal. Pelo contrário, tratam-se de um 
processo complexo, multiatorial, cujo juízo de valor resul-tante deve ser argumentado e fundamentado em procedi-
mentos de pesquisa avaliatória. Este livro procura apresen-
tar ao leitor o complexo universo das avaliações formais de 
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políticas sociais e dos seus instrumentos. Para isso, propõe 
uma releitura da (não tão recente) história da avaliação no 
país, observando os seus desafios e potencialidades, que 
nos leva a compreendê-la como parte integrante do ciclo 
de vida dos próprios objetos de estudo. Essa interpretação 
explora a dimensão cívico-dialógica da avaliação, compre-
endendo-a como um processo de aprendizagem que pro-
cura explorar as dimensões prático-organizacional e cívica.
Os 12 capítulos do livro procuram, assim, apresentar 
ao aluno como a avaliação implica sempre um procedi-
mento reflexivo, baseado na exposição de determinados 
juízos, construídos preferencialmente de forma coletiva 
por todos os interessados, e orientados para os fins espe-
cíficos das diversas ações, projetos ou programas sociais. 
Os conteúdos tratados buscam fornecer ao aluno as fer-
ramentas elementares não apenas para implementar os 
processos avaliativos adequados às variadas necessidades 
sociais, mas também e principalmente permitir e estimu-
lar a reflexão sobre as implicações sociais e políticas da 
avaliação, que vem se tornando cada vez mais necessária 
e utilizada em empresas, políticas públicas e ações do Ter-
ceiro Setor.
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Introdução à avaliação e 
monitoramento de projetos sociais
Rosana de Freitas Boullosa
Introdução à avaliação e monitoramento
Avaliamos e monitoramos continuamente, mesmo sem nos darmos conta. Essas 
atividades complementares nos ajudam a construir a realidade em que vivemos. A re-
alidade, como nos lembram Berger e Luckmann (1980), é um construto social e, por-
tanto, possui uma boa dose de subjetividade1. Parte de tal subjetividade se revela nas 
entrelinhas das avaliações e observações que fazemos, pois modelam decisões, traçam 
diretrizes e juízos, abrem e constroem diferentes caminhos para a nossa existência. 
Avaliação e monitoramento são, assim, atividades intrinsecamente relacionadas ao 
campo da decisão, mas também da aprendizagem social e individual, que se utiliza de 
um ferramental também desenvolvido e amadurecido, validado no tempo, de acordo 
com a variedade das experiências que vivemos. Esse ferramental avaliatório, mesmo 
contendo fortes traços culturais, é próprio de cada ser humano, pois também se rela-
ciona dialeticamente com sua própria experiência. Em outras palavras, quase nunca 
validamos coletivamente ou socialmente as verdades que balizam ou modelam as 
nossas avaliações; tampouco refletimos ou explicitamos nossas verdades ou nossos 
construtos avaliatórios. No entanto, continuamos a avaliar e a monitorar as ações que 
nos envolvem de modo direto ou indireto. De alguma forma, portanto, podemos afir-
mar que somos todos, uns mais outros menos, avaliadores experientes.
Grande parte de tal experiência, todavia, foi desenvolvida de modo intuitivo e in-
formal, com pouca ou nenhuma sistemática de avaliação. Em outras palavras, emitimos 
juízos de valor sem nos preocuparmos em explicar a sua lógica, impossibilitando outras 
pessoas de reconstruírem e/ou compartilharem o percurso que nos levou a emitir tais 
juízos de valor. Por juízo de valor entendemos a instituição de relações significativas 
afirmativas entre o sujeito do juízo e o atributo ou predicado do juízo. O juízo de valor 
1 Peter L. Berger, sociólogo estadunidense, e Thomas Luckmann, sociólogo alemão, publicaram em 1966 o livro A construção Social da Realidade, introduzindo 
a expressão construção social nas ciências sociais. Para esses autores, a realidade não é um dado objetivo, mas sim algo construído socialmente, a partir de rela-
ções sociais que estabelecem significados. Esses significados são compartilhados e validados continuamente pela própria sociedade que o construiu.
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ao qual nos referimos se refere quase sempre à qualidade ou ao mérito do sujeito do 
juízo (no nosso caso, uma política, plano, programa, projeto ou ação social). E mesmo 
tratando-se de avaliações informais, essas são extremamente importantes na constru-
ção do nosso comportamento, interesses e preferências no nosso agir social. Em outras 
palavras, os juízos de valor que fazemos sobre tudo o que nos está entorno influenciam 
as nossas ações.
A compreensão das dimensões subjetiva, intuitiva e informal da avaliação é, por-
tanto, extremamente importante para quem deseja estudar formalmente o campo 
do conhecimento de avaliação e monitoramento de uma classe especial de objetos de 
avaliação que são os programas sociais, compreendidos como programas que buscam 
mudar ou transformar uma dada realidade considerada socialmente problemática. Tais 
dimensões nos auxiliam ainda a perceber que estamos nos aproximando de um campo 
estruturado de conhecimento com o qual já temos uma certa familiaridade. E essa fami-
liaridade se dá justamente pela nossa experiência em emitir juízos de valor, mesmo que 
frequentemente não argumentados, beirando o que na linguagem popular se traduz 
no neologismo “achismo” (quando achamos algo de alguma coisa, mas não consegui-
mos elencar argumentos capazes de justificar perante os outros o nosso juízo).
Avaliações formais não são simples juízos emitidos. Pelo contrário, trata-se de 
juízos argumentados emitidos após procedimentos de pesquisa que possam ser com-
partilhados por diferentes pessoas e não restritos a quem emitiu o tal juízo. Como 
discutiremos mais adiante, avaliações formais de programas sociais “são processos de 
pesquisa aplicada que objetivam a determinação de juízos argumentados, cuja lógica 
avaliatória pode ser reconstruída e discutida pelas coletividades interessadas em seus 
resultados ou impactos, incluindo eventuais padrões ou modelos de comparação” 
(BOULLOSA, 2006, p. 89).
Avaliação como campo 
de práticas e de conhecimento
Avaliar é atribuir valor. Essa é a clássica definição de avaliação, endossada por um 
dos seus maiores teóricos, o britânico Michael Scriven2, que conceitua avaliação como 
uma atividade formal de atribuição de valor material (worth), valor simbólico (value) e 
mérito (merit) a uma entidade – podendo essa entidade assumir diferentes complexi-
dades, tais como planos, programas, projetos e/ou ações. Quando Scriven propôs tal 
definição, em 1967, a avaliação de programas já se apresentava como um campo de 
2 Michael Scriven é um acadêmico estadunidense, nascido na Grã-Betanha em 1928, cofundador e editor do Journal of Multidisciplinary Evaluation, considerado 
um dos maiores teóricos de avaliação de programas (sobretudo educacionais). Apesar da idade avançada, Scriven ainda escreve para importantes jornais sobre 
o tema e é diretor associado do The Evaluation Center na Western Michigan University, além de titular do Departamento de Filosofia.Av
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Introdução à avaliação e m
onitoram
ento de projetos sociais
práticas e conhecimentos relativamente estruturado, assim como já esboçava os seus 
contornos como área de atuação profissional, sobretudo nos países de língua anglo- 
-saxônica. Afinal, quase seis décadas haviam sido transcorridas desde as primeiras ex-
periências registradas de avaliação de intervenções governamentais no campo social. 
Rossi e Freeman (1993) identificaram e estudaram alguns esforços sistemáticos de ava-
liação de programas de alfabetização e de programas de redução da mortalidade e 
morbidade causadaspor doenças infecciosas, nos Estados Unidos, que aconteceram 
antes da Primeira Guerra Mundial (1914-1918). Esses esforços de avaliação buscavam 
conhecer a efetividade dos programas em estudo em vista do seu aperfeiçoamento.
Nessa mesma perspectiva, seguiram-se novos estudos de abordagem quantita-
tiva3 que resultaram no desenvolvimento de novas técnicas para a avaliação de pro-
gramas sociais, construindo, já nos anos 1930, um primeiro arcabouço de saberes re-
lacionados ao tema, ainda que restritos aos países mais ricos, sobretudo àqueles de 
língua anglo-saxônica. Nos EUA, o programa New Deal, implantado entre 1933 e 1936, 
pelo então presidente Franklin Roosevelt (1882-1945), para enfrentar a Grande Depres-
são4 exigiu grandes esforços de avaliação, sobretudo na fase de implementação e no 
juízo dos resultados. O conservadorismo fiscal e a escassez de recursos deram ainda 
um novo impulso à avaliação imputando-lhe papel decisório na alocação de recursos 
públicos. Assim, durante os anos 1930 e 1940, a avaliação de programas assumiu um 
viés mais técnico, ou tecnicista, orientado quase que exclusivamente às exigências de 
informação por parte dos agentes decisores, sobretudo dos agentes governamentais.
A propagação da cultura de avaliação aos chamados países periféricos ainda 
tardou um pouco, pois se deu somente com os programas de cooperação internacio-
nal empreendidos após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Alguns desses pro-
gramas, como o Plano Marshall e o Programa Aliança para o Progresso5, passaram a 
exigir a prática da avaliação como condição indispensável para a efetivação das ajudas 
econômicas prometidas. A crença de que melhores e maiores informações determi-
nariam a qualidade das decisões somada à demanda de controle externo das ações 
e dos investimentos em andamento impulsionaram o desenvolvimento de métodos 
estatísticos e de pesquisas aplicáveis ao estudo e tratamento dos problemas sociais 
considerados relevantes (sobretudo para os financiadores). A esse ponto, a cultura 
3 A abordagem quantitativa busca descrever atributos e significados considerados inerentes ao objeto de avaliação e, por isso, também é chamada de abor-
dagem objetiva. Além disso, esse tipo de abordagem se caracteriza pelo uso de quantitativos (que podem ser quantificados e facilmente comparados) e por 
técnicas de análise predominantemente dedutivas, orientada aos resultados. Diversamente, a abordagem qualitativa busca descrever significados socialmente 
atribuídos ao objeto de avaliação e, por isso, também é chamada de abordagem subjetiva, pois é orientada ao processo, com técnicas de análise predominan-
temente indutiva e uso de dados qualitativos.
4 Também chamada de Crise de 29, um dos mais problemáticos períodos de recessão econômica da história mundial, que durou toda a década de 1930. Nos 
Estados Unidos, onde a crise tomou proporções mundiais com a quebra da bolsa de Nova York, em 24 de outubro de 1929, o presidente Roosevelt apresentou 
um exitoso plano para combater os avanços da crise, chamado New Deal. A partir das ideias do New Deal, três anos mais tarde, o economista inglês John M. 
Keynes publicou o célebre livro The General Theory of Employment, Interest, and Money, lançando as bases do keynesianismo, que defende o papel do Estado 
como agente controlador da economia.
5 O Plano Marshall foi como ficou conhecido o Plano para a Recuperação da Europa, formulado, em homenagem ao Secretário de Estado dos EUA, George Mar-
shall, financiado e implementado pelo Governo dos Estado Unidos para a reconstrução dos Países Aliados da Europa após o final da Segunda Guerra Mundial. 
Já o Programa Aliança para o Progresso (1961-1970) foi uma versão do Plano Marshall para a América Latina, também formulado, financiado e implementado 
pelo Governo dos Estados Unidos a fim de contrastar a influência de Cuba e do socialismo.
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14
da avaliação já havia conquistado o mercado, não somente a esfera governamental. 
Nesta última, buscava-se compreender realidades sociais problemáticas e complexas, 
mas buscavam-se também bases científicas para a averiguação e o juízo do desenvol-
vimento dos esforços empreendidos para transformar positivamente tais realidades 
problemáticas e complexas.
Tudo isso gerou uma miríade de metodologias, modelos, matrizes e propostas 
conceituais, resultando ainda, como lembram Rossi e Freeman (1993), na sofisticação 
das técnicas de pesquisa e no desenvolvimento de computadores capazes de exami-
nar analiticamente grande número de variáveis estatísticas. No início dos anos 1960, 
os avaliadores já não acreditavam mais nas teorias que preconizavam que o homem 
seria dotado de uma racionalidade ilimitada, capaz de prever e fazer cálculos perfeitos; 
também já começavam a duvidar da concepção gerencialista que dominava o campo 
da avaliação e do monitoramento. Pelo contrário, começavam a perceber o quanto uma 
visão gerencialista da avaliação estava relacionada com uma abordagem top-down6 
que imperava nos processos decisórios das intervenções sociais daquele período. De 
fato, acreditava-se que a sequência de uma (correta) tomada de decisão era linear ou 
sequencial: começava com a problematização, seguida da correta e compreensiva vi-
sualização de todas as alternativas possíveis, da avaliação de tais alternativas, concluin-
do-se com a decisão pela melhor alternativa, em um hipotético contexto de simetria 
informacional. Assim, o avaliador passa a ser visto como agente de decisão ou analista 
de decisão, ou seja, aquele agente que realiza cálculos, juízos de valor, ordena as pre-
ferências etc. ou até mesmo administra a estruturação do problema, analisando-o e 
produzindo recomendações ao tomador de decisões (também chamado de agente 
tomador de decisão). Em ambos os casos, os agentes de decisão informam o agente 
tomador de decisão.
Nos anos 1960 acontece o que muitos autores definem como o boom da ava-
liação nos Estados Unidos (GUBA; LINCON, 1989; ALBAEK, 1998), como as polêmicas 
avaliações dos programas Great Society (Grande Sociedade, voltado à eliminação da 
pobreza e justiça racial) e War on Poverty (Guerra à Pobreza, parte do Great Society), 
ambos partem da reforma social promovida pelo então presidente Johnson (1908-
1973) em um contexto histórico de grande prosperidade econômica. A avaliação 
passa a ser usada predominantemente como ferramenta de planejamento gover-
namental, particularmente dos agentes com maior poder de decisão. Faria (2005) 
recorda que o aumento recorde do gasto público, somado ao desconhecimento dos 
impactos das ações de governo e da necessidade crescente de controle da burocra-
cia (e dos seus burocratas)7 acabaram por institucionalizar aquela visão top-down 
6 Uma abordagem decisional de tipo top-down pressupõe que as decisões devem acontecer de cima para baixo, respeitando a hierarquia do sistema orga-
nizacional que implementa qualquer decisão. Do lado oposto, encontra-se a abordagem decisional de tipo bottom-up, que defende que as decisões devem 
acontecer no sentido oposto da pirâmide hierárquica, ou seja, de baixo para cima.
7 Em sociologia, a burocracia é uma estrutura organizacional caracterizada por procedimentos e rotinas regulares e por um sistema hierárquico, com alta divi-
são de responsabilidade, onde seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos padrões, como engrenagens de uma máquina. Max Weber 
(1864-1920) foi um dos precursores da Teoria da Burocracia, para quem os seus principais atributos eram a impessoalidade, a concentração dos meios da admi-
nistração, um efeito de nivelamento entre as diferenças sociais e econômicas e a execução de um sistema da autoridade que é praticamente indestrutível.A
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Introdução à avaliação e m
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ento de projetos sociais
que já se entrevia um ou dois séculos antes, consolidando também a ideia de que a 
avaliação aumentaria ou garantiria a racionalidade dos processos decisórios, além de 
legitimar a intervenção pública.
Não por acaso, Rossi e Wright (1984) consideram tal período como a era de ouro 
da avaliação de programas (golden age of evaluation), caracterizado, segundo Oakley 
(1998, p. 95), pelo “randomised, controlled experimental paradigm”, ou paradigma ex-
perimental controlado aleatório, apoiado sobremaneira no trabalho que Campbell e 
Stanley publicam em 1966, intitulado Experimental and Quasi-Experimental Designs for 
Research (Desenhos Experimentais e Quase-Experimentais de Pesquisa). Em poucas 
palavras, segundo tal paradigma originário do campo da Biologia, é possível avaliar 
políticas e programas sociais através de estudos comparativos entre grupos que foram 
submetidos a tais políticas ou programas e grupos que não foram submetidos a tais es-
forços (chamados de grupos de controle). Também contribui para o sucesso da idade 
de ouro da avaliação nos EUA, a obrigatoriedade da destinação de pelo menos 1% do 
gasto com programas sociais ao quesito avaliação.
A idade de ouro da avaliação começa a apresentar os primeiros sinais de satura-
ção no começo dos anos 1980, em particular em relação aos chamados programas ex-
perimentais. A literatura especializada em avaliação elencou muitos motivos para que 
tal saturação ocorresse, dando origem a buscas por novas alternativas de avaliação. 
Entre os motivos, destacamos alguns:
 perplexidade e desencanto com a ineficácia das próprias intervenções 
avaliadas;
 excesso de otimismo em acreditar que as avaliações poderiam gerar decisões 
perfeitas;
 impaciência dos gestores com os tempos exigidos por esse tipo de avaliação, 
pois cada processo de avaliação deveria acompanhar os resultados e efeitos 
de cada projeto sobre um grupo de beneficiários e um grupo de não benefici-
ários (grupo de controle);
 dificuldade em descobrir se os efeitos eram realmente causados pelo projeto 
avaliado ou não, diante da impossibilidade de se construir grupos de controle 
idênticos aos grupos de beneficiários.
Em contraposição a esse tipo de abordagem, durante o Governo de Reagan 
(1981-1989) na presidência dos EUA, emergem novas abordagens de avaliação que 
privilegiam uma visão mais bottom-up dos processos de avaliação de políticas e pro-
gramas sociais. Dessas novas abordagens surgem diferentes e múltiplas metodologias 
de avaliação voltadas à avaliação e monitoramento de programas, projetos e ações 
de transformação social, tanto públicos, quanto privados e mistos. Os autores Guba 
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16
e Lincon (1998) chamam esse período de Reativo, por considerá-lo como uma certa 
reação às abordagens top-down que predominavam no período anterior (o período 
da “era de ouro”). Outro autor, Derlien (2001), que também se dedica a compreender 
a evolução e estruturação da avaliação como campo de práticas e de conhecimentos, 
associa essa última fase da avaliação (a partir dos anos 1990) à função de realocação do 
gasto público. De fato, com a crise fiscal difundiu-se também a ideia de que boas ava-
liações poderiam indicar objetivamente quais as melhores respostas para os problemas 
sociais, maximizando o escasso investimento público. Essa ideia ganhou força no con-
texto do paradigma do Estado mínimo, quando a avaliação passou a ser instrumento 
específico de gestão voltado para a Reforma do Estado, implementada pelo Governo 
Brasileiro que buscava, entre outras coisas, responsabilização (ou accountability) dos 
políticos, burocratas e gestores públicos em geral e privatização de alguns bens e ser-
viços sociais que antes eram providos pelo Estado.
Encontrando uma definição-guia para avaliação
Essa breve revisão da evolução da avaliação como um campo de práticas e de 
conhecimento nos permite vislumbrar a grande variedade de definições acerca dos 
significados, usos e limites da avaliação de programas e projetos sociais. Neste livro, 
buscaremos adotar uma definição que chamaremos de definição-guia para a avaliação 
(BOULLOSA, 2006), que nos ajudará a enfrentar com coerência os conteúdos que per-
passam e estruturam o campo da avaliação.
Vamos começar retomando o conceito clássico de avaliação de Scriven (1967), 
para quem avaliar é julgar o valor ou o mérito de uma entidade, sendo essa entida-
de portadora de diferentes graus de complexidade (planos, programas, projetos etc.). 
Scriven deposita todo o peso da sua conceituação sobre o objetivo intrínseco da ava-
liação que está, para o autor, em julgar algo de alguma coisa. Scriven dá voz, assim, 
aos chamados modelos com atribuição de valor, ou seja, modelos de avaliação que 
emitem um juízo de valor. O juízo de valor se constitui como uma sorte de recomen-
dação ao tomador de decisão. Em contracorrente, outra grande linha reúne modelos 
sem atribuição de valor, ou seja, modelos que não emitem um juízo de valor e que 
se restringem a apresentar informações parciais ao tomador de decisão, deixando ao 
mesmo a tarefa de conectar informações e extrair ou construir juízos de valor, como as 
avaliações de modelo mínimo.
O quadro a seguir reúne algumas das mais importantes definições de avaliação. 
Observe como alguns autores preferem acreditar que a avaliação é uma atividade que 
deve mostrar a realidade sem emitir um juízo de valor. Para esses autores, quem deve 
emitir o juízo de valor não é o avaliador, mas, sim, quem solicitou a avaliação. A maioria 
dos autores, entretanto, é enfática em afirmar que não há avaliações sem juízo de valor Av
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ento de projetos sociais
e que até mesmo as que não o fazem de modo direto, acabam emitindo juízos quando, 
por exemplo, selecionam os critérios de avaliação. Cada uma delas carrega consigo 
aspectos metodológicos e epistemológicos importantes, além de indicar qual o papel 
do profissional em avaliação.
Quadro 1 – Algumas definições sobre avaliação
Autor(es) / 
(obra) Definição de avaliação Observação
Scriven
(1967)
“Julgamento do valor ou o mérito de uma ‘entidade’.” Com juízo de valor, 
sobretudo.
Rossi, Freeman e 
Lipsey
(1999, p. 62 e 80)
“Essencialmente um esforço de colheita e interpretação de 
informações que procura responder a uma determinada sé-
rie de perguntas sobre o comportamento e sobre a eficácia 
de um programa.”
“Fundamentalmente um esforço para colher e interpretar 
informações sobre o andamento de programas, para respon-
der a perguntas relevantes do tomador de decisão ou, pelo 
menos, de qualquer interesse para um ou mais atores sociais 
envolvidos.”
Sem juízo de valor.
Patton
(1998, p. 23)
“A avaliação é a coleta sistemática de informações sobre ati-
vidades, características e resultados para a formulação de ju-
ízos sobre programas, de modo a melhorar a sua eficácia ou 
direcionar decisões sobre a sua programação futura.”
Com juízo de valor, 
mas não deixa claro 
quem emite tal juízo.
Carol Weiss
(1998, p. 4)
“Análise sistemática do processo e ou do resultado de um 
programa ou de uma política, comparado a um conjunto de 
valores (standard) implícito ou explícito, a fim de contribuir 
para o melhoramento do programa ou da política”.
Com juízo de valor, 
mas com maior peso 
à dimensão proces-
sual da avaliação e 
a sua contribuição 
ao próprio ciclo do 
objeto avaliado.
Means Collection 
(União Europeia)
(1999, v. 1, p. 17)
“Consiste no juízo do seu valor em relação a critérios explíci-
tos, e sobre bases de informação especificadamente coleta-
das e analisadas.”
Com juízo de valor, 
mas com ênfase na 
cientificidade de tal 
juízo.Worthen, Sanders 
e Fitzpatrick
(2004)
“Avaliação é a identificação, esclarecimento e aplicação de 
critérios defensáveis para determinar o valor (ou mérito), a 
qualidade, a utilidade, a eficácia ou a importância do objeto 
avaliado em relação a estes critérios.”
Com juízo de valor, 
releitura de Scriven.
Bezzi
(2007)
“Conjunto de atividades úteis para exprimir um juízo direcio-
nado a um fim – juízo argumentado através de procedimen-
tos de pesquisa avaliativa. Tal pesquisa constitui-se como o 
elemento essencial e imprescindível para dar confiança aos 
procedimentos e para garantir a fidelidade das informações 
utilizadas para exprimir aquele juízo”.
Com juízo de valor, 
mas ressaltando os 
aspectos de pesqui-
sa que propiciariam 
o que o autor bem 
define como argu-
mentação do juízo.
A última das definições presente no quadro 1, proposta por Bezzi (2007), ree-
xamina a aproximação entre avaliação e pesquisa avaliatória, já discutida por Rossi e 
Wright no trabalho intitulado Evaluation Reseach (Pesquisa avaliativa), publicado em 
1984, no qual propõe que a avaliação deve empregar uma rigorosa metodologia das 
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ciências sociais. Nessa mesma perspectiva, outros autores buscaram resgatar a relação 
entre avaliação e pesquisa, ressaltando a dimensão processual e coletiva das avalia-
ções. Neste texto, adotaremos uma definição-guia de avaliação que também explora 
a dimensão investigativa e processual da avaliação de políticas e programas sociais, 
proposta por Boullosa, em 2006 (p. 112):
Avaliação é o conjunto de atividades, nem sempre solidamente correlacionadas, voltado para a 
expressão de um juízo ou síntese avaliatória, direcionado a um fim, nem sempre claro e/ou explícito, 
empreendido por um conjunto de agentes, nem sempre definidos ou etiquetados como avaliadores. 
Este juízo deve ser o máximo possível argumentado através de instrumentos e procedimentos de 
pesquisa avaliatória (não somente pesquisa social aplicada), de modo a possibilitar a sua reconstrução 
analítica e discussão dos resultados, juízo ou síntese avaliatória, pelas coletividades interessadas em tal 
avaliação, desencadeando um processo de aprendizagem prático-institucional (relativo ao objeto de 
avaliação) e social (relativo à dimensão dialógico-cívica da sociedade em geral).
A definição proposta por Boullosa (2006) interpreta claramente a avaliação como 
um juízo explicitado em uma síntese avaliatória. Esse juízo é, ao mesmo tempo, um juízo 
direcionado a um fim, admitindo diferentes usos da avaliação, inclusive o seu caráter de 
subjetividade, e um juízo argumentado, admitindo a dimensão dialógica e novamente 
subjetiva da avaliação. A avaliação é um processo que envolve diferentes atores, direta 
e/ou indiretamente, através de entrevistas, opiniões, leituras, reuniões e outros tipos de 
troca. Além disso, os atores envolvidos na atividade da avaliação, sobretudo o ator que 
assume a coordenação do processo de avaliação, possuem as suas crenças, valores, pre-
conceitos e outras subjetividades que influenciam no processo. A figura abaixo procura 
aprofundar o conteúdo da definição adotada como definição-guia para esta disciplina.
Problematiza os objetivos 
deste juízo
Admite a subjetividade do 
objetivo deste juízo
Admite um senso científico, 
mas sobretudo profissional
Explicita os elementos 
de avaliação e promove 
simetria informacional
Admite a incerteza, pois 
reconhece a dimensão 
dialógica da avaliação
Assume-se como parte de um 
processo de aprendizagem 
prático-institucional e 
sociocívico
Juízo ou síntese 
avaliatória 
direcionado(a) a um fim
Juízo ou síntese 
avaliatória 
argumentado(a)
A pesquisa 
avaliativa é o núcleo 
mais importante 
da avaliação, 
dando solidez à 
argumentação do 
juízo ou da síntese 
avaliatória. Através 
dela é possível 
reconstruir o juízo, 
compartilhar 
os resultados 
e desencadear 
o processo de 
aprendizagem 
prático-institucional 
e sociocívicos
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Figura 1 – Esquema conceitual proposto pela definição de avaliação de Boullosa (2007).
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Considerar a avaliação como uma atividade próxima à pesquisa social aplicada 
significa assumir que, além de uma dimensão metodológica, a avaliação exige refle-
xões teóricas, epistemológicas e deontológicas (relacionada aos deveres profissionais 
da categoria do avaliador, mesmo que ainda não contemplada por um código espe-
cífico aqui no Brasil). Além disso, a avaliação nunca é uma atividade isolada, realizada 
por um único avaliador. Pelo contrário, uma avaliação é um processo complexo, na 
qual se relacionam diferentes atores que se expressam implícita ou explicitamente por 
diferentes fontes de informação, além de ser voltada para um público que em última 
instância é a própria sociedade.
A avaliação pressupõe ainda um exercício de reconstrução, pois não avaliamos 
algo objetivo e natural, mas, sim, um conjunto complexo e incerto de ações voltadas à 
transformação social. Por isso, uma das primeiras atividades da avaliação é justamen-
te a reconstrução do objeto a ser avaliado, compreendendo a sua natureza e limites. 
Essa reconstrução é incessante, pois a própria avaliação altera progressivamente a 
compreensão do seu objeto, assim como do seu próprio fim ou objetivo da avaliação. 
Nessa perspectiva, o processo de avaliação também pode ser visto como um processo 
de construção de significados ou de significâncias, onde cada sujeito avaliador ou avalia-
do (diferentes atores com múltiplas realidades) deve enfrentar um problema semân-
tico relacionado à compreensão do significado da avaliação e dos seus processos. O 
processo de avaliação pode, portanto, ser também compreendido como processo de 
construção de uma lógica compartilhada de avaliação que compreenda as múltiplas 
tramas de significado formadas pela sobreposição nem sempre pacífica de diferentes 
realidades, construídas por diferentes atores (BOULLOSA, 2007).
A natureza da realidade é 
significativa (SCHUTZ, 1962)
Realidade avaliada
Problema semântico
O significado é uma categoria 
do sujeito (portanto, é intrínse-
co a quem o problematiza)
Diferentes atores 
 = 
múltiplas realidades 
= 
múltiplas tramas de significados
Processo de construção de uma 
lógica de avaliação é um processo 
compartilhado de significação
“A realidade é uma construção social” 
(BERGER; LUCKMAN, 1966)
Quem observa, portanto, faz parte dela.
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Figura 2 – Avaliação como processo de construção de significados e significâncias.
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A construção de uma lógica compartilhada de avaliação colabora para a redução 
da complexidade decisional que envolve a avaliação e os seus objetos, sejam eles polí-
ticas, planos, programas, projetos e/ou ações. Por isso, a avaliação não pode deixar de 
enfrentar o desafio da promoção do diálogo entre os diferentes planos conceituais e 
metodológicos dos atores envolvidos direta ou indiretamente na avaliação, de modo a 
construir uma lógica avaliatória compreensível a todos, bem como uma síntese avalia-
tória útil ao objeto avaliado. Nesse sentido, é possível afirmar que a avaliação carrega 
consigo o papel de instrumento coletivo de juízo de ações socialmente relevantes, so-
bretudo quando relacionadas às intervenções de transformação social.
Especificidades das avaliações 
de intervenções sociais
As intervenções voltadas à transformação ou maximização do bem-estar social 
estão quase sempre protegidas sob a alcunha daschamadas políticas sociais, que têm 
se revelado como um “invólucro” suficientemente elástico para acolher desde progra-
mas de redistribuição de renda a programas de promoção da segurança urbana, entre 
tantos outros. Dada a complexidade dos grandes “invólucros” das ações sociais organi-
zadas, sobretudo aquelas de governo, tais como políticas econômicas, sociais, culturais 
etc., vamos tentar compreender quais os conteúdos possíveis do que chamamos de 
avaliação de políticas e programas sociais através da compreensão da natureza dos 
bens e serviços promovidos ou preservados pelas intervenções sociais.
Para os nossos objetivos, os bens e serviços podem ser divididos em quatro gran-
des categorias: bens privados, bens públicos, bens semipúblicos e bens coletivos; todos 
eles podem ser produzidos e ofertados pelo mercado, Estado e/ou Terceiro Setor8. 
Todavia, nas economias modernas observa-se uma clara especialização na produção e 
preservação das diferentes classes de bens. Os bens privados, por exemplo, são produ-
zidos sobretudo pelo mercado, enquanto que os demais, sobretudo os bens públicos, 
são em grande parte produzidos e preservados pelo Estado. Além dessa diferença, os 
bens públicos se caracterizam por serem indivisíveis (os de mercado são divisíveis e 
autoexcludentes) e pela baixa ou inexistente reciprocidade de exclusão do consumo, 
assim como pelo princípio da não exclusão. Em outras palavras, os bens públicos não 
se deterioram pelo uso, o seu consumo por um indivíduo não prejudica as possibilida-
des de consumo dos demais indivíduos (SAMUELSON, 1966).
Já os bens semipúblicos ou meritórios são frequentemente explicados como bens que 
possuem características de mercado e de público, vistos, portanto, como intermediários. 
8 Terceiro Setor (Third Sector) é uma terminologia sociológica que abriga todas as iniciativas privadas de utilidade pública, desde que com origem na sociedade 
civil, sem vínculos diretos com o Primeiro Setor (Público, o Estado), nem com o Segundo Setor (Privado, o Mercado).A
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Eles são perfeitamente divisíveis, mas os benefícios da sua produção e consumo recaem 
sobre toda a sociedade. É o caso, por exemplo, da educação, que pode ser produzida tanto 
pelo mercado quanto pelo Estado, total ou parcialmente, mas que, dado os benefícios so-
ciais dispersos que produz (externalidades positivas), não pode ser considerada exclusiva-
mente como bem de mercado. O mesmo acontece com os bens e serviços de saúde, que 
contribuem para o bem-estar geral da sociedade. Em outra categoria se encontram os bens 
chamados de coletivos, os quais, segundo uma pequena parte da literatura especializada, 
são bens que pertencem à sociedade, mas que são cedidos pelo Estado a terceiros (priva-
dos). Tal cessão gera entradas para o Estado que deveriam, a princípio, ser aplicadas na pre-
servação de bens públicos ou outros semipúblicos.
Quadro 2 – Tipologia de bens
Rivalidade na fruição
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A Bens privados
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Bens semipúblicos
(toll good)
Mercado / Estado / Terceiro 
Setor
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IX
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Bens coletivos
ESTADO através 
de concessões
Bens públicos
ESTADO
(Terceiro Setor)
As intervenções compreendidas no contexto do que chamamos de políticas so-
ciais tratam da promoção ou preservação de bens públicos ou semipúblicos, produzi-
dos pelo Estado, pelo mercado ou mesmo pelo chamado Terceiro Setor. Como recorda 
Contador (2000), o fato de não ser destruído no ato do consumo traz algumas difi-
culdades para a mensuração dos benefícios do consumo desses bens. Além disso, é 
bastante complicado, quando não impossível, mensurar o quanto esse bem foi ou não 
consumido pelos seus potenciais beneficiários e o quanto ele foi realmente útil à trans-
formação da sua realidade social. A avaliação se complica ainda quando pensamos que 
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alguns desses bens não são usados de forma voluntária ou pontual (como a segurança 
nacional) e que os seus fruidores tendem a subestimar os seus benefícios, atribuindo- 
-lhes pouco ou nenhum valor. E para complicar mais ainda, o uso privatizado de um 
bem público pode provocar, paradoxalmente, a degradação do próprio bem.
Assim, a avaliação de programas sociais tem se deparado desde o princípio com 
os problemas relativos às especificidades das classes de bens que busca fomentar ou 
preservar. Avaliar programas sociais é de certa forma avaliar estratégias de investimen-
tos voltados à produção de bens públicos e semipúblicos, seja pelo Estado, mercado 
ou Terceiro Setor, em separado ou em parcerias. Ao longo da disciplina, nós vamos 
tentar compreender as complexidades e incertezas que estruturam os principais desa-
fios da avaliação de programas sociais como campo de práticas e de conhecimento.
Alguns limites entre avaliação e monitoramento
Para concluir este capítulo, é necessário ainda compreendermos alguns limites 
entre avaliação e monitoramento. Segundo a literatura especializada, há duas grandes 
linhas para se compreender a relação entre avaliação e monitoramento: para a primei-
ra, monitoramento e a avaliação são atividades coincidentes e ambas formulam juízo 
de valor sobre o objeto avaliado; para a segunda, o monitoramento é uma das ativida-
des da avaliação e limita-se ao processo de coleta de informações. Neste livro, abraça-
mos a primeira das grandes linhas, assumindo, porém, que avaliação e monitoramento 
são duas atividades complementares.
Nessa perspectiva, compreende-se por monitoramento o conjunto de atividades 
de acompanhamento sistemático do desenvolvimento e/ou desempenho do progra-
ma, com fins quase sempre de aperfeiçoamento do mesmo. É importante compreender 
que trata-se de um processo rotineiro de acúmulo de observação e análise. Em outras 
palavras, trata-se de uma atividade de registro regular de um programa, projeto ou 
ação. É preciso ainda considerar que o monitoramento também pode ser voltado para a 
verificação da continuidade da validade da hipótese sobre a qual o programa foi cons-
truído. Além desse objetivo de monitoramento, podemos também direcionar a nossa 
observação continuada e sistemática para outros aspectos do programa, tais como:
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ento de projetos sociais
 acompanhar o desempenho de um programa;
 acompanhar se os investimentos feitos em um programa/projeto estão sendo 
bem utilizados;
 verificar se o programa se mantém na rota dos seus objetivos;
 identificar os pontos críticos na implementação do programa/projeto/ação a 
fim de sugerir mudanças;
 verificar a validade da hipótese sobre a qual se baseia o programa ao longo da 
sua implementação;
 garantir que todas as atividades sejam executadas corretamente pelas pesso-
as certas no tempo certo;
 acompanhar o alcance parcial dos objetivos levando ou não em consideração 
parâmetros e valores de projetos/programas semelhantes.
Além disso, é importante distinguir avaliação e monitoramento de outras ativida-
des de análise de dados, tais como benchmarking, pesquisa de base, social audit e certi-
ficação. Benchmarking é o processo de confronto do próprio desempenho e resultados 
com outros desempenhos e resultados possivelmente similares, podendo ser interno 
(entre unidades de uma mesma organização ou programa), competitiva (em relação 
a organizações ou programas considerados excelentes), funcional (em relação às best 
practicies, mesmo queem outros setores de intervenção) ou genérica (em relação ao 
inteiro processo organizacional); já o social audit busca identificar as diferenças entre as 
metas propostas e aquelas alcançadas, eventualmente propondo reparações pontuais, 
sem problematizar a validade das hipóteses ou dos objetivos propostos pelo programa 
em questão. A pesquisa de base busca construir teorias gerais, independentemente da 
utilidade direta e imediata para a produção de transformação social. A certificação, 
por sua vez, admite procedimentos de avaliação, mas é voltada ao completo preenchi-
mento dos padrões mínimos (standard) para que uma determinada experiência possa 
receber uma garantia externa de qualidade. Cada uma dessas atividades possui um 
equilíbrio próprio entre propensão à reflexão e à crítica e propensão à intervenção, 
como mostra o gráfico 1.
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Gráfico 1 – Relação entre avaliação e outras atividades
Pesquisa de base
Certificação
Social Audit
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MAIOR propensão à reflexão, à crítica
Menor propensão à análise, 
MAIOR propensão ao registro, à informação
M
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R propensão 
à intervenção
Avaliação 
Benchmarking
Monitoramento?
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 A
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Como você pode notar, avaliação e monitoramento estão presentes no gráfico 
em posições separadas. Entretanto, são atividades complementares, que estão pro-
fundamente relacionadas. Essa divisão é somente analítica, pois refere-se aos eixos 
propostos para a compreensão dos equilíbrios que cada uma das atividades descritas. 
Nessa perspectiva de análise, a avaliação aparece como uma atividade muito propen-
sa à reflexão e à análise, pois não são atividades automatizadas, que se restringem ao 
simples registro de informações. A avaliação, ainda, está localizada quase que comple-
tamente no quadrante relativo à maior propensão à intervenção. De fato, a avaliação 
tem sido cada vez mais solicitada como instrumento de gestão, relacionado ao desejo 
de intervenção no objeto de avaliação.
No que diz respeito ao monitoramento, o mesmo é apresentado com uma forma 
irregular, evidenciando as diferentes interpretações que podemos ter do mesmo. No 
gráfico, ele encontra-se dentro dos dois quadrantes inferiores, ou seja, naqueles rela-
tivos à menor propensão à análise e maior propensão ao registro de informação, des-
tituído de desejo analítico. Infelizmente, ainda temos muitos processos de monitora-
mento que se recusam a “pensar”, ou seja, que se limitam a registrar dados e evidenciar 
possíveis distorções na curva de parâmetros considerados normais. Quanto ao eixo 
de maior ou menor propensão à intervenção (eixo horizontal), note que a avaliação 
encontra-se bastante equilibrada pois depende do seu propósito. Alguns processos de Av
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ento de projetos sociais
monitoramento estão relacionados com um pequeno sistema de correções de eixo do 
projeto, outros não.
Conclusão
Como você pôde perceber, nesta disciplina nós vamos aprender um pouco mais 
sobre atividades que não nos são estranhas: avaliação e monitoramento. Vimos que 
ambas as atividades estão relacionadas ao campo da decisão, bem como aos campos 
da aprendizagem social e individual. Dessa vez, porém, vamos passar do âmbito das 
avaliações informais para aquele das avaliações formais. Além disso, das avaliações for-
mais de um tipo muito particular de objeto de avaliação que são as intervenções de 
cunho social, agrupadas em conjuntos aos quais damos os nomes de políticas, planos, 
programas, projeto ou ações.
Com esse panorama geral sobre avaliação e monitoramento de projetos sociais 
concluímos a nossa primeira aula. Mas sugiro que você não fique por aqui. Pelo con-
trário, que vá adiante e pesquise sobre o tema. Mesmo ainda não tendo uma grande 
tradição em avaliação, cada vez são produzidos no país estudos relativos a esse campo 
de práticas e conhecimentos. Sobretudo na internet/web, você encontrará uma abun-
dância de informações, teses, estudos de caso e, sobretudo, relatórios de avaliação. 
Leia-os e comece a se ambientar com o linguajar específico do mundo da avaliação. 
Você perceberá também que cada vez mais a figura profissional do avaliador de proje-
tos sociais se faz presente dentro das diferentes esferas de governo, em decorrência de 
um mercado profissional em ascensão.
Texto complementar
Limitações potenciais da avaliação
(WORTHEN; SANDRS; FITZPATRICK, 2004)
A utilidade da avaliação levou algumas pessoas a considerá-la uma panaceia 
para todos os males de nossa sociedade. Mas, sozinha, a avaliação não tem condi-
ções de resolver todos os problemas da sociedade. Um dos maiores erros dos avalia-
dores é prometer resultados que não podem ser alcançados. Até mesmo fervorosos 
defensores da avaliação são obrigados a admitir que muitos estudos de avaliação 
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não conseguem levar a melhorias significativas dos programas que julgam. Por quê? 
Em parte é uma questão de compreender mal outros fatores que afetam o uso das 
informações da avaliação, mesmo em estudos que têm boas definições conceituais 
e são bem conduzidos. Além disso, tanto avaliadores quanto seus clientes podem ter 
sido limitados pela tendência infeliz de ver a avaliação como uma série de estudos 
separados entre si em vez de considerá-la um sistema contínuo de autorrenovação.
A existência de avaliações mal planejadas, mal executadas ou impropriamente 
ignoradas não deve nos surpreender: esses fracassos ocorrem em todos os campos 
da atividade humana. O verdadeiro problema é a sua frequência e magnitude. Muitas 
avaliações-chave foram tão decepcionantes ou tiveram tão pouco impacto que até 
alguns defensores da avaliação mostraram reserva quanto à possibilidade de a ava-
liação estar à altura de seu elevado potencial. Na verdade, a menos que as práticas 
de avaliação melhorem significativamente nos próximos anos1, seu potencial pode 
nunca se realizar. Isso não precisa acontecer. [...]
Há um problema paralelo quando aqueles que precisam da avaliação supõem 
ingenuamente que basta tocar um empreendimento com sua varinha de condão 
para corrigir todas as disfunções e inadequações. Embora a avaliação possa ser 
imensamente útil, é em geral contraproducente que os avaliadores ou aqueles que 
dependem do seu trabalho proponham a avaliação como o último recurso de todo 
problema ou, na verdade, de qualquer tipo de solução porque a avaliação em si não 
cria uma solução – embora possa sugeri-la. A avaliação serve para identificar pontos 
fortes ou fracos, destacar o que é bom e expor defeitos, mas não pode, sozinha, cor-
rigir problemas, pois este é o papel da administração e de outros responsáveis, que 
podem usar as conclusões da avaliação como instrumento de ajuda nesse processo.
A avaliação tem um papel a cumprir no sentido de esclarecer seus consumido-
res e pode ser usada para muitas outras coisas. Mas é somente uma entre muitas in-
fluências voltadas para a melhoria das políticas, práticas e decisões das instituições 
importantes para nós.
1 É importante lembrar que o texto foi publicado em 2004.
Atividades
Você já participou de algum estudo de avaliação ou conhece alguma experi-1. 
ência desse tipo? Procure um estudo de avaliação e identifique cinco aspectos 
que o diferenciam de uma avaliação informal.Av
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Introdução à avaliação e m
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ento de projetossociais
Faça uma lista com dez avaliações informais que você efetuou nas últimas 24 2. 
horas. Dessas dez, selecione as duas mais complexas e procure desvendar qual 
o percurso de avaliação que você percorreu para chegar a tais juízos. Escreva 
ambos os percursos e identifique quais os aspectos subjetivos (crenças, valores, 
simpatias, preconceitos, relações causais pessoais) neles presentes.
Você concorda que toda avaliação emite sempre um juízo de valor? Justifique.3. 
Explique por que o juízo da avaliação deve ser argumentado e quais as prerro-4. 
gativas desse juízo.
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Avaliação de políticas e 
programas sociais no Brasil
Rosana de Freitas Boullosa
Introdução
A avaliação está hoje consolidada na agenda governamental do país, embora os 
seus usos ainda sejam extremamente limitados. A concepção gerencialista que vem mar-
cando a cultura de avaliação no país ainda não conseguiu superar o estigma da avaliação 
como última etapa de processos de intervenção social. Avalia-se porque se deve, mas 
não se sabe bem o porquê, separando-a dos sistemas de aprendizagem que envolvem 
qualquer processo de intervenção social, sobretudo quando promovidos pelo Estado.
Assistimos, assim, a uma certa “automatização da avaliação” que se perde no vazio 
da falta de uso prático para os próprios objetos avaliados, sejam eles políticas, planos 
programas, projetos ou ações. Essa automatização da avaliação esvaziada de significa-
do é em parte decorrente do modo como a cultura da avaliação vem se consolidando 
no país. Neste capítulo vamos tentar compreender como a “função avaliação” foi sendo 
incorporada nas agendas de governo do país, modelando comportamentos institu-
cionais, e reforçando essa lacuna entre o consenso sobre a necessidade de se avaliar e 
dificuldade em compreender ou inserir esse processo de avaliação dentro de um ciclo 
de aprendizagem social dos objetos avaliados.
Avaliação e reforma do Estado
Também no que diz respeito à avaliação, o Brasil apresenta traços comuns com a 
América Latina, pois toda ela vivenciou um grande esforço de inclusão da avaliação nas 
agendas nacionais de governo, durante as décadas de 1980 e 1990, marcado pelo in-
tenso debate sobre a crise de governabilidade e credibilidade dos Estados Nacionais. A 
concepção gerencialista da administração pública brasileira encontra suas raízes em tais 
debates, influenciados pelo movimento estadunidense e europeu de reforma dos apare-
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lhos de Estado, sob a batuta dos governos de Ronald Reagan (presidente dos EUA entre 
1981 e 1989) e Margaret Thatcher (primeira-ministra da Inglaterra entre 1979 e 1990).
Malgrado as diferenças, ambos os governos apregoam a cultura do empreende-
dorismo como complementar à flexibilização do trabalho, motivado sobretudo pelas 
reformas pouco pacíficas na legislação trabalhista, que alterava significativamente a 
relação Estado e sociedade. No célebre livro A Condição Pós-Moderna, David Harvey 
(1992) identifica a emergência de novo código de valores e condutas que orientariam 
as preferências dos atores socais a buscar controle, eficiência e competitividade máxi-
mas em suas atividades prático-organizacionais. E em tais buscas, a função avaliação 
aparece como um dos seus principais instrumentos.
De fato, na Inglaterra, Thatcher se esforçava para reverter o quadro de perdas 
locais crescentes em um mercado internacional cada vez mais aberto e competitivo, 
através de esforços de maximização da produção, de redução dos gastos públicos e da 
introdução de princípios de flexibilidade no mercado de trabalho. O sucesso da flexi-
bilidade é atribuído por alguns autores, como Morris, como decorrente de um resgate 
de alguns ideais vitorianos como o “esforço e o trabalho duro, cultivando-se também a 
motivação, a ambição criativa, a inovação, a excelência, a independência, a flexibilida-
de e a responsabilidade pessoal” (MORRIS, 2001 apud PAES, 2005, p. 37).
Nos Estados Unidos, a lógica da flexibilização e gerencialismo também não é 
muito diferente, ainda que um pouco mais tardia. O gerencialismo defende que a 
utilização racional dos recursos garante a otimização dos resultados, a administra-
ção se resume a um problema de eficiência alocativa. Além disso, o gerencialismo 
reforça a ideia de que progresso individual é para todos, pois o sucesso dependeria 
exclusivamente da capacidade empreendedora do indivíduo. Autores como Du Gay 
(1991), quando estudam o culto à excelência da era Reagan, demonstram como o 
ideal sonho americano (American Dream), que apresentava o país como a terra da 
oportunidade de progresso e crescimento, precedeu e impulsionou o gerencialismo 
da administração pública estadunidense.
Em 1992, Osborne e Gaebler publicam um livro intitulado Reinventando o Governo, 
com um subtítulo bastante alinhado ao espírito da época: como o espírito empreende-
dor está transformando o setor público. Os autores defendem que governo empreen-
dedor ou governo inovador é aquele que emprega “os recursos de novas formas, para 
maximizar a produtividade e a eficiência” (OSBORNE; GAEBLER, 1994, p. 16). Para isso, 
utilizam-se de adjetivos que buscam ressaltar o caráter modernizador da nova gestão 
pública: governo que busca e incentiva a competitividade, que assume um papel de 
catalisador das relações econômicas, pertencente à comunidade, orientado por mis-
sões, de resultados, orientado ao cliente, empreendedor, preventivo, descentralizado, 
orientado ao mercado e reinventado. Tais adjetivos revelam ainda que a reinvenção do 
governo pressupunha a utilização de práticas gerencias oriundas da gestão empresa-
rial e do mercado na gestão dos bens públicos.
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Avaliação de políticas e program
as sociais no Brasil
Os esforços reformistas se justificaram em grande parte pela busca da “moderni-
zação” da gestão pública, pela adoção de princípios da gestão empreendedora e por 
transformações da relação entre Estado e sociedade. Todas essas mudanças aconte-
ceram em um contexto de dinamização e legitimação da reforma do Estado (FARIA, 
2005), impulsionada por uma visão limitante da avaliação como etapa final do chama-
do “ciclo de projetos” ou de “ciclo de políticas”. Essa visão alinhava-se sobretudo àquilo 
que Scriven (1967) chamou de avaliação somativa, que é voltada aos atores tomadores 
de decisão, seja para decidir sobre a continuidade dos programas e/ou projetos avalia-
dos, seja para aquilatar resultados, seja como ação de responsabilização dos gestores 
(accountability).
As principais características pós-reforma da administração pública gerencial bra-
sileira são a orientação para o cidadão e para a obtenção de resultados, em contrapon-
to à administração burocrática, que se concentra nos processos, sem considerar a ine-
ficiência envolvida. São esses os princípios propostos por Bresser-Pereira e Peter Spink, 
que organizam o livro Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial (1998), com 
o objetivo de apresentar “um novo marco teórico e uma nova prática para a admi-
nistração pública – a abordagem gerencial” (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1999, p. 7). É o 
próprio Bresser-Pereira a explicar pouco depois que:
No lugar da velha administração pública burocrática, emergiu uma nova forma de administração – 
a administração pública gerencial –, que tomou emprestado do setor privado os imensos avanços 
práticos e teóricos ocorridos no século XX na administração de empresas, sem contudo perder sua 
característica específica:a de ser uma administração que não está orientada para o lucro, mas para 
o atendimento do interesse público (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 9).
Todas essas ideias deram o tom do debate da reforma do Estado brasileiro, que 
abraça a vertente gerencialista, que defende a racionalização top-down (de cima para 
baixo) dos processos decisionais, e colocaram as bases para uma cultura também ge-
rencialista de avaliação no país. Por isso, muitos autores defendem que a difusão das 
práticas de avaliação estão profundamente relacionadas às questões de efetividade, 
eficiência, responsabilização e desempenho da gestão pública, que, por sua vez, fazem 
parte da cultura gerencialista da reforma do Estado. Pode-se, inclusive, atribuir a tal 
correlação à utilização limitada que muitas das avaliações acabam sofrendo no âmbito 
da administração pública, mesmo quando foram solicitadas para embasar decisões de 
gestores, formuladores e implementadores de programas e políticas públicas. Na pers-
pectiva da reforma do Estado, as avaliações de políticas e programas deveriam contri-
buir (ou mesmo garantir) que formuladores e implementadores tomassem decisões 
“mais corretas”, com mais informação e conhecimento sobre o tema tratado, de modo 
a otimizar o gasto público, maximizar os seus resultados, identificar êxitos e enfrentar 
as dificuldades com maior margem de acerto.
Desse modo, no bojo da reforma do Estado, emerge com muita força no país a 
figura profissional do avaliador de políticas, programas e projetos sociais. Assumindo 
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um certo tom de ironia, Vieira (1993, p. 70) resume tal processo com as seguintes pa-
lavras: “[...] [no] Brasil, desde o tempo da elaboração da Constituição de 1988, a febre 
avaliatória ganha dimensão de epidemia e os avaliadores metamorfoseiam-se em fes-
tejados demiurgos [...]”.
Além disso, Vieira relaciona os preceitos da Administração Pública Gerencial (APG) 
com a perda de direitos sociais (sobretudo trabalhistas) ocorrida nos anos 1990. Para 
ele, a consolidação da figura profissional do avaliador acontece justamente no contex-
to da supressão de tais direitos, que acabam funcionando como legitimadores de tais 
processos, ao sugerir, por exemplo, cortes de pessoal, embasado por “argumentações 
científicas”.
Essa compreensão dos avaliadores como medidores ou auditores de resultados 
sociais também é notada por outros autores, como Derlien (2001), para quem a APG 
acabou sendo a maior incentivadora da função de realocação de recursos que a avalia-
ção assumiu nos anos 1990, sobretudo na América Latina. Para esse autor, os grandes 
protagonistas da realocação não são mais os administradores, mas, sim, os escritórios 
de avaliação e auditoria, assim como os ministérios da fazenda e as unidades de gover-
no envolvidas com o orçamento público. Ele lembra que as perguntas avaliatórias mais 
frequentes colocavam ênfase nos aspectos quantitativos em detrimento dos qualitati-
vos (DERLIEN, 2001, p. 106), tais como:
 Quais programas podem ser suprimidos ou reduzidos a partir dos resultados 
negativos da avaliação?
 Quais são as consequências do retrocesso das fronteiras do Estado, ou seja, da 
privatização de determinadas atividades públicas?
 Como se pode obter ‘mais rendimento pelo dinheiro’ a partir da reorganização 
dos programas individuais e das atividades públicas em seu conjunto?
Para Pimenta de Faria (2005), o desenho das reformas de Estado na América latina 
privilegiaram dois propósitos básicos: de um lado, o trinômio: contenção de gastos; 
maximização da eficiência e da capacidade de resposta dos governos; maximização da 
responsabilização dos gestores e da transparência dos processos públicos. Do outro, 
reavaliação do leque tradicional de atribuições do Estado na promoção e preservação 
de bens públicos. Talvez por isso, Caiden e Caiden afirmam que “a medição de desem-
penho, o monitoramento e a avaliação não foram apenas ornamentais nem tiveram 
uma significação incidental nas reformas. Foram (ou deveriam ter sido) as alavancas 
essenciais da mudança” (CAIDEN e CAIDEN, 2001 apud FARIA, 2005).
A grande importância que a avaliação assume na reforma do Estado está, por-
tanto, relacionada à credibilidade ou cientificidade que a mesma parece imputar aos 
processos de “desregulamentação” e “devolução”. Por desregulamentação (deregu-
lation) compreende-se o conjunto de mudanças promovidas para a eliminação de A
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restrições dos negócios a fim de encorajar a eficiência nas operações do mercado. 
Por devolução (devolution) compreende-se o conjunto de mudanças promovidas 
para diminuir o tamanho do Estado, por acreditar que através da transferência ou 
deslocamento de funções e serviços públicos para as instâncias subnacionais (des-
centralização) ou para o mercado (privatização). Além disso, a avaliação funcionou 
ainda como instrumento de transparência da gestão pública e, muitas vezes, como 
expressão de gestão participativa.
Evolução das experiências de 
avaliação no setor público do país
Em 1991, o Governo Collor de Mello cria o Programa da Qualidade do Serviço 
Público (PQSP), ainda como um Comitê Setorial da Administração Pública, vinculado 
ao Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP), iniciado um ano antes, 
com o objetivo de apoiar a modernização das empresas brasileiras que precisavam se 
ajustar à abertura econômica e à forte concorrência estrangeira. O foco principal do 
PBSP era mobilizar e incluir as organizações públicas do executivo federal para a im-
plantação do PBQP. De 1991 a 1995, os esforços de mobilização restringiram-se a pales-
tras, seminários e cursos voltados aos gestores de tais organizações. Em 1995, o então 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado do Governo Fernando Hen-
rique Cardoso, liderado pelo então ministro Bresser-Pereira, implanta o Plano Diretor 
de Reforma do Aparelho do Estado, que propõe mudanças nos âmbitos institucional- 
-legal, cultural e de gestão da administração pública. O Plano Diretor tece fortes crí-
ticas à incapacidade do Estado contemporâneo de responder eficientemente à crise 
dos anos 1980, ao seu tamanho desmesurado que causa incapacidade de resposta, 
e propõe uma ampla reforma. Em tal reforma, o Estado deveria restringir a sua ação 
direta, sem perda de governabilidade, concentrando os seus esforços e recursos escas-
sos às funções de regulação e controle, além de continuar exercendo as funções que o 
mercado não conseguiria executar:
O objetivo [do plano] é construir um Estado que responda às necessidades de seus cidadãos, um 
estado democrático, no qual seja possível aos políticos fiscalizar o desempenho dos burocratas 
e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar contas, e onde os eleitores possam fiscalizar o 
desempenho dos políticos e estes também sejam obrigados por leis a lhes prestar contas. (BRESSER-
PEREIRA; SPINK, 1998, p. 36).
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado enfatiza, assim, a importân-
cia dos processos de avaliação da administração pública como última etapa do ciclo 
de vida das ações do setor público, sobretudo pela sua capacidade de responsabilizar 
os agentes públicos, assim como de aquilatar resultados dos investimentos públicos. 
Desse modo, no Plano Diretor, a avaliação é reafirmada como a última etapa de uma 
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leitura tradicional do ciclo das políticas e dos seus instrumentos (que compreende as 
três etapas de “formulação/definição”, “implementação” e “avaliação”), como aparece 
no trecho em que propõe a criação de “mecanismos que viabilizem