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Planejamento, gestão
e avaliação em
saúde bucal
Paulo sávio anGeiras de Goes
saMuel JorGe Moysés
Organizadores
Catalogação na publicação: Ana Paula M. Magnus – CRB 10/2052
P712 Planejamento, gestão e avaliação em saúde bucal [recurso
 eletrônico] / Organizadores, Paulo Sávio Angeiras de Goes,
 Samuel Jorge Moysés. – Dados eletrônicos. – São Paulo :
 Artes Médicas, 2012.
 Editado também como livro impresso em 2012.
 ISBN 978-85-367-0171-4
 1. Odontologia. 2. Saúde bucal – Gestão. I. Goes, Paulo
 Sávio Angeiras de. II. Moysés, Samuel Jorge.
CDU 616.314:005
�� introdução
O planejamento é um instrumento de gran-
de utilidade para a organização da ação dos 
atores e agentes, que orienta as iniciativas e 
gera convergência e articulação das diversas 
formas de intervenção na realidade. Dessa ma-
neira, o planejamento contribui para a mobili-
zação das energias sociais e constitui uma re-
ferência para a implementação das ações que 
podem desatar o processo de transformação 
na direção e com os objetivos defi nidos pela 
sociedade. Ou seja, o planejamento representa 
uma maneira de pensar o futuro e de funda-
mentar as escolhas e prioridades.1
Métodos e técnicas de
planejamento em saúde 
Adriana Falangola Benjamin Bezerra
capítulo 3
Teixeira,2 menciona a utilização do termo 
“planejamento” em vários espaços e instân-
cias de gestão, seja no campo da esfera pú-
blica, seja no campo da esfera privada, no 
sentido de desenhar, executar e acompanhar 
ações para intervenção sobre determinada 
realidade. Vilasbôas3 reforça a ideia de ações 
com vistas à intervenção realizadas por ato-
res sociais, na perspectiva de mudança, mas 
também com a possibilidade de manutenção 
de determinada situação. Matus,4 por sua vez, 
afi rma que “negar o planejamento é negar a 
possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo 
seja ele qual for”.
Introdução | 45
Métodos e técnicas de planejamento em saúde | 46
O exercício do Planejamento Estratégico Situacional | 48
Institucionalização do planejamento | 51
Considerações fi nais | 52
46
Goes & Moysés
O histórico do planejamento remete a um 
contexto de uma tentativa de regulação global 
da sociedade, o que pode ser ilustrado pela 
experiência inicial dos países socialistas. En-
quanto alternativa à economia de mercado, 
o planejamento nos países socialistas ado-
tou um modelo de regulação baseado em um 
único ator tecnocrático, subordinando as re-
lações intersubjetivas a uma visão de desen-
volvimento baseado no determinismo econô-
mico.5
Na saúde, a apropriação de um modelo de 
planejamento surgiu de demanda pelos siste-
mas de saúde, acarretada pela mudança nas 
condições de vida e saúde da população, e 
o reconhecimento da prática do planejamen-
to em saúde por organismos internacionais, 
como a Organização Mundial de Saúde (OMS), 
coincide com o desenvolvimento científico e 
tecnológico ocorrido na segunda metade do 
século XX, o qual foi acompanhado pela orga-
nização de redes e sistemas de saúde.2
�� Métodos�e�técnicas�de�
planejamento�em�saúde
A institucionalização de um método de pla-
nejamento em saúde foi inicialmente propos-
ta pela Organização Pan Americana de Saúde 
(Opas), identificado como método Cendes/
Opas.6 Esse método surgiu como resposta às 
demandas apresentadas na Reunião de Punta 
Del Este (agosto de 1961) relativas à formula-
ção de planos integrados de desenvolvimento 
econômico e social como condição para a rea-
lização de investimentos externos, que, a partir 
de um referencial desenvolvimentista, permi-
tiam aos países subdesenvolvidos percorrer as 
diversas etapas supostamente já percorridas 
pelos países que alcançaram sua maturidade 
econômica e social.
Em 1972, por ocasião da III Reunião dos 
Ministros da Saúde das Américas, em Santiago 
do Chile, circulava a versão de um documento 
científico da Opas com as seguintes conside-
rações sobre o método Cendes/Opas:7
•	 o planejamento em saúde não produzia o 
desenvolvimento e os resultados espera-
dos; e
•	 a relação com os níveis decisórios não havia 
sido satisfatória, principalmente por causa 
da falta de comunicação intelectual entre o 
político e o planejador.
O método Cendes/Opas passa então a ser 
reconhecido como de enfoque normativo e, 
nos dias atuais, aquelas propostas racionali-
zadoras em contextos de recursos escassos, 
especialmente no campo da programação de 
ações e serviços de saúde, adotam processos 
normativos de planejamento.2
Considerando a limitação do método Cen-
des/Opas na década de 1970, o planejamento 
estratégico em saúde surge como tentativa de 
reconhecer a complexidade do contexto, ao 
introduzir as ideias de subordinação do eco-
nômico ao político e da diversidade de atores-
-sujeitos do mesmo ato de planejar. A questão 
da viabilidade política passa a ocupar um papel 
central, e a definição de propostas/compromis-
sos de ação fica dependente de uma articula-
ção que se abre a uma perspectiva policêntrica 
de análise.5 
Em 1975, o Centro Panamericano de Pla-
nificación de la Salud (CPPS) elabora o docu-
mento “Formulación de Políticas de Salud”, 
no qual apresenta um modelo esquemático 
que contempla a ideia de construção de uma 
imagem-objetivo, entendida como “uma situ-
ação futura que se deseja construir partindo 
da identificação de uma situação presente in-
satisfatória passível de modificação”.8 Assim, 
a crítica ao modelo esquemático proposto no 
documento passa por questões referentes a 
dificuldades operacionais e de escolha dos in-
dicadores para aferir condições de vida. Mas, 
apesar das limitações do modelo proposto 
pelo CPPS, este representou um avanço com 
relação ao Cendes/Opas e serviu como matriz 
para o planejamento estratégico.
Um dos pensadores do enfoque estratégi-
co, Mario Testa, na crítica ao pensar normati-
vo, ao considerar o setor saúde inseparável da 
totalidade social, enfatiza a importância de se 
analisar as relações de poder no contexto das 
práticas de saúde. Para tanto, sistematizou o 
“Postulado de coerência”, diagrama de análi-
se das relações de poder a partir do projeto de 
governo, dos métodos utilizados pelo governo 
47
Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
na concretização do seu projeto e a organiza-
ção do processo de trabalho para atingir os 
propósitos.9
Segundo Testa, no processo de planeja-
mento o diagnóstico deve atentar para três 
aspectos: administrativo, estratégico e ideo-
lógico, sendo que a síntese diagnóstica deve 
refletir a realidade de saúde analisada e, a 
partir desta, deve-se elaborar as propostas 
programático-estratégicas.10
A abordagem situacional foi agregada ao 
planejamento estratégico pelo economista 
chileno Carlos Matus, no fi nal dos anos 1970. 
De acordo com o economista, “a planifi ca-
ção supõe um cálculo situacional complexo, 
cálculo este afetado por múltiplos recursos 
– organizativos, fi nanceiros, políticos – que 
cruzam muitas dimensões da realidade”. Por-
tanto, a análise situacional tem de preceder e 
presidir a ação concreta.11
O enfoque situacional e estratégico do pla-
nejamento é estruturado em quatro momentos 
sequenciados logicamente para a elaboração 
teórica do planejamento: explicativo, normati-
vo, estratégico e tático-operacional.4
O momento explicativo visa a explicar a 
realidade, isto é, os problemas, suas causas 
e consequências, as oportunidades e as ame-
aças existentes no contexto a ser trabalhado. 
O momento normativo, que é quando se defi -
ne o conteúdo propositivo do plano, é inicia-
do após a identifi cação, seleção e priorização 
de problemas, e o consequente desenho da 
árvore explicativa de suas causas. Construída 
a árvore e selecionados os nós críticos – causa 
que, ao ser trabalhada, pode infl uenciar outras 
causas, determinando a contenção/resolução 
do problema – são defi nidas as operações e 
ações necessárias para combater as causas 
fundamentais dos problemas abordados (nós 
críticos).4,12
Considerando a diversidade de atores 
envolvidos nos planos com seus respectivos 
interesses e adinamicidade do cotidiano, tor-
na-se indispensável analisar a viabilidade da 
estratégia das ações planejadas, confi guran-
do-se o momento estratégico, no qual a in-
tenção é analisar criteriosamente os cenários 
e os atores sociais existentes, identifi cando 
interesses e motivações de cada ator e as 
pressões que podem ser exercidas com rela-
ção às ações planejadas capazes de infl uen-
ciar positiva ou negativamente na execução 
destas. Além disso, é possível identifi car al-
gumas vulnerabilidades do plano e elaborar 
estrategicamente planos de contingência ca-
pazes de minimizar os impactos negativos.4,12
O planejamento estratégico, diferentemen-
te da visão tradicional que separava os plane-
jadores dos executores, só termina quando é 
executado. Nesse sentido, inicia-se o momen-
to tático-operacional, responsável pelo fazer, 
decidir e agir sobre a realidade concreta. Nes-
se momento, as ações são executadas, mo-
nitoradas e avaliadas, e não só o andamento 
destas, mas também a evolução dos proble-
mas originais. Outros aspectos fundamentais 
nesse momento são: a estrutura organizacio-
nal, o fl uxo interno de informações, a coor-
denação e avaliação do plano, o sistema de 
prestação de contas, as ferramentas geren-
ciais existentes e necessárias e, por fi m, a for-
ma, a dinâmica e o conteúdo da participação 
democrática na condução do plano.4,12
O Planejamento Estratégico Situacional 
(PES) considera que o ator que planeja faz par-
te da realidade planejada; e sobre uma mesma 
situação há várias explicações, dependendo 
dos interesses de quem explica, portanto, é 
preciso conhecer a explicação do outro. A ca-
pacidade de ação varia de ator para ator que 
planeja, ou seja, o sucesso de um plano vai de-
pender dos recursos políticos, administrativos 
e fi nanceiros de quem planeja, e a viabilidade 
do plano está na dependência da capacidade 
de todos os atores envolvidos na situação.4
Segundo Artmann13 e Cecílio,14 a comple-
xidade do PES tem sido suavizada por meio 
de adaptações ao método.
Para refl etir
Como fazer para não inibir e limitar a 
criatividade e a sensibilidade dos técnicos 
e dos atores sociais, nem substituir os 
interesses e desejos da sociedade em 
função da institucionalização de um 
método de planejamento?
48
Goes & Moysés
�� O�exercício�do�Planejamento�
estratégico�Situacional
De acordo com Matus, “cada âmbito pro-
blemático necessita de um desenho particular 
de planificação situacional, o que requer dese-
nhar o próprio método dentro do método geral 
estabelecido para que o plano seja operati-
vo”.11 A construção de um plano operativo visa 
ter como produto a explicitação das ações, 
responsabilidades e compromissos, de modo a 
resultar em um instrumento orientador da ges-
tão e do processo de trabalho. E, como forma 
de aproximar o discurso teórico sobre método 
de planejamento do contexto de operar os ser-
viços e sistemas de saúde, optou-se por dis-
correr acerca de uma proposta de construção 
de um plano operativo, utilizando o PES em um 
espaço definido como oficina de planejamen-
to, adotando simplificações e adaptações ao 
método.
O�“pensar”�a�oficina
A decisão de realizar uma oficina de plane-
jamento, considerando-a uma frente de sus-
tentabilidade ao processo de trabalho no cam-
po da saúde bucal, implica a necessidade de 
definir os participantes, os objetivos e a meto-
dologia, visando obter os produtos esperados.
A programação da oficina deve ser constru-
ída intercalando conteúdos sobre a metodolo-
gia adotada e temas sobre o processo a ser tra-
balhado, além de buscar imprimir o sentimento 
de aquisição de conhecimento (metodologia e 
processo de trabalho), de construção coleti-
va, de espaço para reflexão sobre a prática de 
cada um, e como momento de sensibilização e 
adesão à questão a se problematizada
Participantes
A definição dos participantes deve ser ba-
seada na identificação dos atores considera-
dos estratégicos na condução do processo de 
trabalho para o campo da saúde bucal.
A�oficina
É oportuno realizar uma dinâmica, visando 
estabelecer um sentimento de cooperação e 
empatia no grupo. A operacionalização da ofi-
cina deve ser planejada de modo que inicial-
mente seja apresentado um tema relacionado 
ao processo de militância sociopolítica e perí-
cia técnico-científica para que o grupo possa, 
em seguida, iniciar o esquema processual dos 
quatro momentos do planejamento estratégico 
citados anteriormente. No início da construção 
de cada um dos quatro momentos, deve ser 
apresentada a respectiva base teórico-meto-
dológica.
O grupo deve refletir sobre os aspectos 
sociopolíticos e técnico-científico para, em 
seguida, identificar problemas relevantes. Na 
determinação dos problemas, é importante 
considerar o valor político do problema, o cus-
to político em caso de adiamento de sua reso-
lução, o custo econômico e o grau de governa-
bilidade sobre o problema (Quadro 3.1).
A partir da seleção do problema, são identi-
ficados os atores com capacidade para atuar e 
transformar a realidade por meio de uma moti-
vação ou de interesse positivo (+), contrário (–) 
Quadro 3.1. Momento explicativo
PROBLEMAS
O custo político em 
caso de adiamento 
de sua resolução
O custo econômico 
em caso de adiamento 
de sua resolução
Grau de 
governabilidade 
sobre o problema
Hierarquização 
(pontuação)
49
Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
Quadro 3.2. Momento normativo
Nó crítico Operação Ações Responsáveis Apoio Prazos
PROBLEMA:
Causa
C
a
u
sa
Causa
CausaCausa CausaCausa
Descritores
D
e
sc
rit
o
re
s
Descritores Descritores
ConsequênciasConsequências
C
o
n
se
q
u
ê
n
c
ia
s
Consequências
Consequências
Consequências
Consequências
Figura 3.1. Momento explicativo: árvore explicativa.
ou indiferente (0). Para os atores identifi cados 
como (–) e (0), devem ser defi nidas estratégias 
de ação, com o objetivo de eliminar resistências 
e buscar o apoio para a resolução do problema.
Após a seleção do problema, são identifi ca-
das suas causas determinantes, com o objetivo 
de elaborar o fl uxograma situacional, ou seja, a 
árvore explicativa. A relação entre as causas, 
considerando a determinação de uma sobre a 
outra, é grafi camente representada por setas, 
sendo a(s) causa(s) com maior afl uxo de seta(s) 
identifi cada(s) como um “nó crítico” (Figura 
3.1). Na escolha do nó crítico são considerados 
os critérios de governabilidade sobre ele e de 
viabilidade política para modifi cá-lo.
Defi nido o nó critico, são pensadas ope-
rações que levem à modifi cação positiva do 
problema por meio de ações, identifi cação de 
responsáveis, apoio necessário à operacionali-
zação e prazo de execução (Quadro 3.2). Defi -
nidas as operações, analisa-se sua viabilidade 
com relação ao recurso político, organizativo, 
cognitivo e fi nanceiro. Considerando a viabili-
dade, são elencados os produtos, os resulta-
dos, e analisa-se a efi ciência e a efi cácia das 
operações em face ao problema (Quadro 3.3).
Na perspectiva da ação – e a partir das 
operações, dos produtos e dos resultados 
previstos – são defi nidas metas, indicadores, 
fontes de informação dos indicadores, perio-
dicidade da averiguação e fóruns para apre-
sentação e divulgação das operações e das 
ações realizadas e o impacto sobre o proble-
ma (Quadro 3.4).
50
Goes & Moysés
Quadro 3.4. Momento tático-operacional
PROBLEMA:
Operação Meta Produto Resultado Indicador Fontes de 
informação
Periodicidade Responsável Fóruns
Op1
Op2
opção metodológica possíveis, tendo em vista 
o tempo disponível para realizá-la, a disponibi-
lidade na agenda dos participantes, entre ou-
tros fatores.
Com relação à metodologia, a adoção de 
uma perspectiva situacional, baseada no pla-
nejamento estratégico, pela complexidade e 
pela limitação do tempo, pode ser simplifi cada 
e adaptada ao contexto. As considerações de 
Matus15 embasam a referida opção quando ele 
expõe que o método serve, no máximo, para 
ajudar a sistematizar o conhecimento darea-
lidade, e não para substituí-lo. Para o autor, 
quem planeja é sempre o ator, e um ator com 
conhecimento do problema e capacidade de 
raciocínio estratégico com certeza enfrentará 
Uma�análise�das�limitações
Durante a organização da ofi cina, é neces-
sário considerar que ela terá a construção e a 
Quadro 3.3. Momento estratégico
PROBLEMA:
Ação
Recursos
Produto Resultado Efi ciência Efi cácia
Político Organizativo Cognitivo Financeiro
Para refl etir
Como institucionalizar o processo 
ascendente de planejamento levando 
em conta a complexidade do perfi l 
epidemiológico brasileiro aliada à 
quantidade e diversidade dos municípios, 
além da grande desigualdade em saúde 
ainda prevalente tanto em relação ao 
acesso, quanto à integralidade e à 
qualidade da atenção prestada?
51
Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
melhor um problema do que alguém com 
pouco conhecimento da realidade, ainda que 
detenha um amplo conhecimento do método, 
por melhor que este possa ser.
As limitações não devem ser impeditivas 
dos avanços a serem conquistados, entendi-
dos como resultados de uma ofi cina motivada 
pela vontade e pela necessidade de mudança. 
A ofi cina e o plano operativo, no entanto, de-
vem ser entendidos como parte de um proces-
so técnico-político e, portanto, contextualiza-
do na realidade que, por princípio, é dinâmica.
A simplifi cação na utilização do instrumen-
tal metodológico, não compromete a contri-
buição para a construção coletiva, política e 
complexa, como a intervenção proposta na 
experiência a ser relatada pelos participantes 
do processo de elaboração de um plano.
A implementação de um sistema de mo-
nitoramento e avaliação do plano permitirá a 
retroalimentação, com identifi cação de proble-
mas e avanços, os quais terão como conse-
quência a reelaboração do plano, propiciando 
espaço para a refl exão e o exercício metodo-
lógico.
�� institucionalização�do�
planejamento
No Brasil, a institucionalização do planeja-
mento pela gestão está inscrita na Constituição 
Federal de 1988.16 Os documentos formais do 
processo de planejamento orçamentário são o 
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Or-
çamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual 
(LOA).
O PPA refere-se às diretrizes e políticas 
institucionais, aos objetivos e às metas da ad-
ministração pública, e nele o governo indica o 
que pretende fazer, como fazer e quanto fazer. 
Esse plano é publicizado na forma de lei e edi-
tada a cada quatro anos. O gestor governa um 
ano com o PPA elaborado no período anterior, 
e o último ano do PPA elaborado pela gestão 
será o primeiro ano da próxima gestão.
A LDO contempla as metas e as priorida-
des da administração pública para o exercício 
fi nanceiro; além disso, ela orienta a elaboração 
da LOA, dispõe sobre alterações na legislação 
tributária e estabelece a política de aplicação 
de recursos das agências fi nanceiras ofi ciais 
de fi nanciamento, bem como possibilita a par-
ticipação do Congresso Nacional na defi nição 
de metas e prioridades, e na elaboração da 
proposta orçamentária.
A LOA, por sua vez, compreende três or-
çamentos: fi scal, da seguridade social (OSS) 
e das empresas estatais, e estima receitas e 
despesas relativas aos três poderes.
O PPA, a LDO e a LOA são construídos, em 
cada nível de gestão, a partir das necessida-
des informadas por cada ente da administra-
ção pública federal, estadual e municipal. No 
caso da saúde, os instrumentos de planeja-
mento são o Plano de Saúde (os), a Programa-
ção Anual de Saúde (PAS) e o Relatório Anual 
de Gestão (RAG).
O PS é o instrumento que apresenta as 
intenções e os resultados a serem buscados 
no período de quatro anos, os quais são ex-
pressos em objetivos, diretrizes e metas, ou 
seja, é a defi nição das políticas de saúde em 
uma determinada esfera de gestão e a base 
para a execução, o acompanhamento, a ava-
liação e a gestão do sistema de saúde. O PS 
é o documento orientador do conteúdo da 
área de saúde no PPA, ao passo que a PAS 
é o instrumento que operacionaliza as inten-
ções expressas no PS, e nela são detalhadas 
as ações, as metas e os recursos fi nanceiros 
que operacionalizam o respectivo plano, assim 
como apresentados os indicadores para a ava-
liação (a partir dos objetivos, das diretrizes e 
das metas do Plano de Saúde), para cada um 
dos quatro anos do plano.
Saiba mais
No que se refere aos instrumentos de 
planejamento, existem distintos modelos 
e métodos que variam desde aqueles 
que só contemplam a simples projeção 
de tendências, até modelos complexos, 
com fundamento em diferentes marcos 
teóricos e conceituais, que propõem 
uma visão mais elaborada da situação 
problematizada, levando em consideração 
as variáveis externas ao problema, as visões 
e proposições dos diferentes atores sociais 
envolvidos e do planejamento em particular.18
52
Goes & Moysés
Já o RAG é o instrumento que apresenta 
os resultados alcançados, apurados com base 
no conjunto de indicadores, que foram indica-
dos na Programação Anual para acompanhar o 
cumprimento das metas nela fixadas.17
A institucionalização do planejamento na 
saúde e o reforço à importância dos instru-
mentos PS, PAS e RAG foram ampliados com 
criação do Sistema de Planejamento do SUS 
(PlanejaSUS), cujos objetivos são:17
•	 pactuação de diretrizes gerais para o pro-
cesso de planejamento no âmbito do SUS;
•	 formulação de metodologias unificadas e 
modelos de instrumentos básicos do pro-
cesso de planejamento, englobando o mo-
nitoramento e a avaliação, que traduzam 
as diretrizes do SUS, com capacidade de 
adaptação às particularidades de cada es-
fera administrativa;
•	 implementação e difusão de uma cultura 
de planejamento que integre e qualifique as 
ações do SUS entre as três esferas de go-
verno e subsidie a tomada de decisão por 
parte de seus gestores;
•	 promoção da integração do processo de 
planejamento e orçamento no âmbito do 
SUS, bem como da intersetorialidade desse 
sistema, de maneira articulada com as di-
versas etapas do ciclo de planejamento;
•	 monitoramento e avaliação do processo de 
planejamento, das ações implementadas 
e dos resultados alcançados, de modo a 
fortalecer o PlanejaSUS e a contribuir para 
a transparência do processo de gestão do 
SUS.
Vieira19 observa que a lógica que orienta a 
construção do PS é a do planejamento estraté-
gico, ao passo que a lógica que orienta a PAS é 
a do planejamento tático operacional baseada 
nas ideias de Mario Testa10 para o planejamen-
to em saúde.
�� Considerações�finais
O exercício cotidiano do planejamento em 
saúde é marcado pelo acompanhamento da 
realidade, que, por ser dinâmica e complexa, 
exige uma constante avaliação e pós avalia-
ção das decisões e de suas consequências. 
Transitar no campo da saúde, na perspectiva 
da eficácia, da produção da saúde requer a 
valorização dos sujeitos, de sua subjetividade 
e de um pensar critico. Nesse contexto, méto-
dos e técnicas de planejamento não podem e 
nem devem representar recursos para o “en-
quadramento”, para a racionalidade exacer-
bada. A instrumentalidade dos métodos e das 
técnicas de planejamento está na capacidade 
de “fazer sentido” aos sujeitos demandantes, 
operadores e gestores do sistema de saúde 
e, para esse “fazer” não existe receita ou mé-
todo total, pois essa possibilidade já afastaria 
o valor de uso de uma opção metodológica, 
haja vista a diversidade de contextos e reali-
dades a serem planejadas, modificadas e sus-
tentadas.
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