01A - Planejamento Estratégico Situacional em Saúde

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Tema – Planejamento Estratégico Situacional em Saúde 
Projeto Pós-graduação 
Curso Saúde Pública com Ênfase em Saúde da Família 
Disciplina Planejamento e Gestão em Saúde 
Tema Planejamento Estratégico Situacional em saúde 
Professora Ivana Maria Saes Busato 
Introdução 
O Planejamento Estratégico Situacional - PES - será o assunto deste 
tema. A metodologia do PES foi proposta na década de 1980 por Carlos Matus, 
economista chileno, e seu enfoque estratégico desencadeou outras 
metodologias. 
Ele vem como uma proposta teórico-metodológica para planejar e 
governar, e é utilizado e adaptado em áreas como a saúde e a educação. Sua 
aplicabilidade no planejamento em saúde possibilita situar os problemas em um 
contexto amplo, mantendo a riqueza da análise de viabilidades e de 
possibilidades de intervenção na realidade, em vários territórios. 
Finalizamos com a explicação sobre os outros métodos de planejamento 
que utilizam o enfoque estratégico: Altadir de Planificação Popular e o 
planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop). 
(Vídeo disponível no material on-line) 
Problematização 
A Unidade Básica de Saúde Campo Bello atende a uma população de 
cinco mil habitantes. Parte da comunidade é constituída por ocupações 
irregulares, que estão em fase de regularização, sendo que as residências e 
famílias já foram cadastradas e estão aguardando a documentação. 
A cidade é dividida em dez bairros, seis regiões administrativas e as 
 
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áreas administrativas da saúde são chamadas de Distritos Sanitários. Cada 
Distrito Sanitário possui uma equipe administrativa e técnica, gerida pelo 
gerente regional, esse distrito é subdividido em territórios de unidades de 
saúde. 
A Unidade Básica de Saúde Campo Bello pertence ao Distrito Sanitário 
que fica ao norte do município e agrega dois bairros: o bairro Água Clara é o 
mais antigo e mantém aspecto rural, com casas distantes uma das outras e 
com terreno ao fundo para pequenas plantações e/ou criações; o bairro Areias 
é mais recente formado por uma ocupação desordenada e em fase de 
regularização. 
Essa unidade ainda trabalha com a estratégia da saúde da Família, 
possuindo duas equipes, uma amarela e outra azul: 
A equipe amarela tem uma médica, uma enfermeira, quatro auxiliares de 
enfermagem, quatro agentes comunitários de saúde e uma equipe de saúde 
bucal com um dentista e um auxiliar. Essa equipe atende ao bairro Água Clara, 
cuja população total é de 2990 habitantes, sendo 1505 de idosos (acima 65 
anos), o que representa mais de 50%. Entre as principais morbidades estão a 
diabetes e a hipertensão. 
Já a equipe azul é formada por um médico, uma enfermeira, quatro 
auxiliares de enfermagem e uma equipe de saúde bucal com um dentista e um 
auxiliar. Atende ao bairro Areias, que tem população total de 2010 habitantes, a 
maior parte formada por crianças e adolescentes (1206). A principal morbidade 
dessa comunidade é doença respiratória e devemos destacar um caso de 
tuberculose pulmonar em uma adolescente de 14 anos. 
Em reunião para o planejamento estratégico cada equipe destacou seus 
problemas prioritários: a equipe amarela priorizou a hipertensão em idosos e a 
equipe azul a asma em crianças e adolescentes. Ambas apresentaram para 
você, gerente da unidade, suas ações e responsabilidades. Entre as 
responsabilidades destacadas para você como gerente da unidade estão: 
garantir todos os medicamentos para hipertensão para realizar o 
 
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acompanhamento dos pacientes da equipe amarela; a equipe azul apontou que 
a chefia tem que conseguir uma fisioterapeuta para realizar as fisioterapias 
funcionais nas crianças e adolescentes com asma. 
Como você encaminharia essas demandas? Você não precisa 
responder agora! Realize seus estudos sobre este tema e escolha a melhor 
alternativa para a situação mais adiante. 
(Vídeo disponível no material on-line) 
Para que planejar em saúde? 
O planejamento torna-se necessário quando um processo de mudança é 
indispensável e quando há determinadas situações que não deveriam ocorrer, 
exigindo respostas efetivas. Ele é uma ferramenta de trabalho utilizada para 
tomar decisões e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a 
garantir os melhores resultados e a realização de objetivos com menores 
custos e no menor prazo possível. 
No setor da saúde, o planejamento tem papel vital para o 
direcionamento de ações visando atingir ou alcançar um resultado previamente 
escolhido. Portanto, esse processo não se resume a um conjunto de intenções 
ou à tomada de decisões em si (VIEIRA, 2009). 
Planejamento em saúde é um processo que objetiva realizar uma 
intervenção sobre determinado recorte de realidade, com propostas de ação, 
realizada por atores sociais, em um processo que inclui desenhar, executar, 
acompanhar e avaliar, com propósito de manter ou modificar uma determinada 
situação de saúde (TANCREDI, 2002). 
O planejamento é uma ferramenta da gestão compartilhada, cuja 
finalidade é organizar a ação de grupos na realização de tarefas e contribuir 
para a coprodução de sujeitos capazes de intervir na formulação de políticas e 
na organização dos serviços. 
 
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Planejamento Estratégico Situacional 
A metodologia do Planejamento Estratégico Situacional - PES -, 
proposta por Carlos Matus, “propõe identificar e intervir sobre problemas de 
saúde da população, cuja delimitação resulta de negociação e consenso entre 
distintos modos de entender a saúde” (TEIXEIRA, 1995, apud KLEBA, 2011). 
O PES, 
“focaliza problemas de uma realidade, sobre a qual se pretende agir, 
cuja delimitação considera a perspectiva dos atores que os vivenciam 
e reconhece que há modos diversos de perceber e explicar a 
realidade”... “A resolução dos problemas depende da disponibilidade 
e do acesso a recursos, mas também da viabilidade política, ou seja, 
de quanto os atores reconhecem a necessidade de mudanças e de 
quanto eles estão abertos e se comprometem em sua efetivação” 
(KLEBA, et al., 2011). 
 
 
Figura 1: Carlos Matus 
Fonte: http://cigob.org.ar/new/matus/biografia/ 
 
A reflexão e a proposta de ação de Matus centram-se na necessidade 
de aumentar a capacidade de governar e seu método de planejamento é 
centrado em problemas e em operações que deverão ser desencadeadas para 
enfrentá-los. 
 
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O ato de governar implica em equacionar simultaneamente três grandes 
variáveis: o Programa de Governo, a Capacidade de Governo e a 
Governabilidade, formando o “Triângulo de Governo”. 
 
Figura 2: Triângulo de Governo 
Fonte: http://www.planejamento.gov.br/conteudo.asp?p=noticia&ler=10697 
 
A concepção do processo de planejamento do PES é constituída de 
“momentos” que não seguem uma lógica sequencial rígida. A noção de 
momentos, ao mesmo tempo em que respeita a experiência acumulada por 
cada instituição, permite a elaboração de um pensamento “comum” em uma: 
“estrutura “modular”, que permite a definição de objetivos e o 
desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas 
em tempos distintos do processo de intervenção sobre os problemas”. 
“Permite que se incluam propostas voltadas para o aperfeiçoamento 
do conhecimento disponível, ou para o aperfeiçoamento das normas 
técnicas e administrativas que regulam as ações a serem realizadas, 
ou para a operacionalização de ações propriamente ditas, sem 
“engessar” o processo em etapas rígidas, sequenciais” (TEIXEIRA, 
2010, p. 46-47). 
 
Uribe Rivera (et al., 1992) apresenta os quatro momentos do PES: 
Momento Explicativo, Momento Normativo, Momento Estratégico e Momento 
Tático-Operacional. 
O momento explicativo propõe estratégiaspara identificar, escrever e 
explicar os problemas, considerando informações objetivas como dados 
quantitativos, normas e rotinas, mas também informações subjetivas como a 
percepção dos diversos atores sobre os problemas analisados. 
 
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Para Matus: 
“há três tipos de problema, tendo como referência tempo, significado 
e natureza do resultado para um ator: ameaças, ou seja, o risco 
“potencial de perder uma conquista ou agravar uma situação”; 
oportunidades, como possibilidades que podem ser aproveitadas ou 
desperdiçadas; e problemas, identificados como deficiências que 
provocam desconforto, inquietação e exigem enfrentamento. A 
explicação dos problemas se dá através da identificação das causas 
a eles atribuídas e suas interações, conhecendo de que forma essas 
interferem na produção de um ou mais problemas, e quais podem ser 
consideradas nós críticos. Os nós críticos concentram a intervenção 
que gera mudanças, tendo alto impacto sobre os descritores do 
problema (KLEBA, et al., 2011). 
 
Uribe Rivera (et al., 1992) resume como momento de conhecer a 
situação atual, procurando identificar, priorizar e analisar seus problemas, com 
a visão de cada ator. No momento explicativo busca-se realizar a análise 
situacional da saúde. Uma concepção de “situação”: 
“um conjunto de problemas, identificados, descritos e analisados na 
perspectiva de um determinado ator social”... “Admitindo a pluralidade 
de “planejamentos”, isto é, o reconhecimento de que todos os atores 
sociais planejam (mesmo que não escrevam planos), isto é, tomam 
decisões e estabelecem cursos de ação voltados à consecução de 
seus objetivos (TEIXEIRA & PAIM, 2000, p. 69). 
 
O momento normativo: 
“propõe a definição de objetivos e resultados a alcançar, bem como a 
previsão de estratégias e ações necessárias para seu alcance. Essa 
etapa requer análise das tendências de natureza política, econômica 
e social que poderão influenciar o contexto assistencial, definindo 
cenários favoráveis ou desfavoráveis à implementação do modelo 
gerencial. Essa análise deve considerar sempre as finalidades a 
serem alcançadas, preservando tanto à coerência interna, que diz 
respeito aos princípios da instituição, quanto à coerência externa, que 
se refere ao SUS. O planejamento requer aqui que se observem 
obstáculos e oportunidades internas e externas, bem como o tempo 
que a resolução dos problemas requer e o tempo próprio do período 
de gestão” (KLEBA, et al., 2011). 
 
Resumidamente podemos afirmar que esse momento é a formulação de 
soluções para o enfrentamento do problema e elaboração de propostas de 
solução (RIVERA, et al., 1992). 
Sobre o momento estratégico, Kleba comenta: 
“O momento estratégico enfatiza a importância de analisar recursos 
 
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econômicos, administrativos e políticos, necessários e/ou disponíveis. 
A partir dos objetivos traçados, devem ser previstos projetos de 
intervenção, estabelecendo sua sequência temporal, bem como os 
efeitos esperados. Nesse momento, são revisados os nós críticos 
selecionados e sua interação com os demais problemas identificados 
na matriz explicativa. A análise dos recursos políticos avalia a 
motivação dos atores para se engajar e comprometer no processo. 
Reconhece a existência de conflitos de interesse e disputa por 
posições de poder que emergem nos processos de decisão, 
especialmente quando esses requerem mudanças de concepções e 
práticas” (KLEBA, et al., 2011, p. 188). 
 
O gestor deve “planejar junto, com e não para outros atores, o que 
requer uma postura dialógica, superando-se a concepção normativa do deve 
ser, e incorporando como possibilidades o pode ser e a vontade de fazer” 
(KLEBA, et al., 2011). 
Esse momento estratégico deve-se construir viabilidade para as 
propostas de soluções e a formulação de estratégias (RIVERA, et al., 1992). 
De Toni (2009) aponta que a viabilidade política é mais complexa porque 
envolve as relações com os outros atores, com recursos dominados e com as 
motivações e interesses pelos problemas. A escolha de estratégias para sua 
superação varia de acordo com diversos fatores: direcionalidade, ideológicos, 
culturais, emocionais, entre outros. Ele aponta três grandes opções 
estratégicas (DE TONI, 2009): 
a. De cooperação – que supõe negociação e acordo, aonde cada parte 
cede em troca de benefícios mútuos; 
b. De cooptação – implica que uma parte ganhe a adesão da outra 
parte (ator ou atores) aplicando seu peso, domínio de recursos e/ou 
força no projeto ideológico; 
c. De conflito – utilizando o conflito entre os atores. 
 
O próximo momento, o tático-operacional, segundo Teixeira (apud 
KLEBA, et al., 2011): 
“prevê a programação da implementação das propostas, incluindo 
cronograma, recursos, atores responsáveis e participantes na 
execução. É essencial ainda rever os objetivos, definindo estratégias 
e parâmetros de acompanhamento e avaliação, seja dos resultados, 
 
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seja do processo, reconhecendo-se a necessidade de flexibilizar o 
planejamento, mas garantindo sua efetividade e eficácia. Nesse 
sentido, é necessário prever momentos de análise das informações e 
de revisão das ações e dos recursos programados, assegurando não 
apenas a visibilidade do processo aos atores envolvidos, mas 
também a capacidade gerencial e assistencial de adaptar-se e 
adequar-se frente a situações imprevistas”. 
(Vídeo disponível no material on-line) 
 
Teixeira e Paim (2000) apontam que o enfoque situacional foi 
inicialmente adotado buscando certas adaptações e considerando, 
posteriormente, a possibilidade de se conjugar elementos teóricos e 
metodológicos da chamada “trilogia matusiana”: método de planejamento 
estratégico-situacional (PES); método Altadir de planificação popular (Mapp) e 
o método planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop). 
O método Altadir de Planificação Popular (MAPP): 
“se fundamenta nos mesmos princípios do PES” (...) “Pelas suas 
características operativas, constitui-se no método de eleição para 
planejamento no nível local, particularmente naqueles altamente 
descentralizados. É simples e criativo, elaborado com o objetivo de 
viabilizar a planificação a partir de uma base popular”. 
 
Isso ajuda a manter a comunidade comprometida, particularmente suas 
lideranças, pela análise e enfrentamento dos problemas. Tancredi avisa, 
porém, que esse “deve ser encarado como um método limitado à natureza e 
complexidade dos problemas” (TANCREDI, 1998, apud AGUIAR et al., 2006). 
O método planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop), 
também tem suas bases ancoradas no PES. A sigla Zoop vem de uma sigla 
alemã, Ziel Orientierte Projekt Planung, que em português significa 
Planejamento de Projeto Orientado por Objetivo. 
Esse método trabalha com a análise da participação dos grupos 
envolvidos, análise dos problemas, análise dos objetivos e a elaboração da 
matriz de planejamento por projeto (objetivos específicos, produtos, resultados, 
atividades, tarefas, responsáveis, prazos, indicadores de acompanhamento e 
avaliação). Utiliza tarjetas para construção coletiva da árvore de problemas e 
 
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análise situacional. 
Agora venha conhecer o Método Altadir de Planificação Popular (MAPP) 
e o Método de planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop), no 
vídeo a seguir. 
(Vídeo disponível no material on-line) 
Problematização 
Agora que você conhece melhor o planejamento estratégico em saúde, 
veja a seguir as possíveis ações em relação à situação que lhe foi apresentada 
no começo deste tema. Escolha aquela que você acredita ser a mais 
adequada: 
a. Encaminharia um documento formal à gerencia do Distrito Sanitário 
apontando a metodologia utilizada no Planejamento EstratégicoSituacional para análise dos problemas da comunidade e sua 
priorização. Relatando as perspectivas dos atores sociais nas 
propostas de solução dos problemas priorizados e solicitando 
avaliação de viabilidade econômica e política para sua implantação. 
b. Colocaria aviso no mural da Unidade de que essas responsabilidades 
destacadas para gerencia são impossíveis de solução exigindo a 
retratação da equipe e mudança de prioridades. 
c. Utilizaria as ferramentas do Planejamento Estratégico Situacional em 
especial o momento estratégico para analisar a construção de 
viabilidade para as propostas de soluções e formulação de 
estratégias com a equipe. Todos devem colocar suas visões sobre 
essas propostas e a viabilidade de execução para correção das 
propostas caso seja necessário. 
 
 
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Feedbacks: 
a. Essa decisão mostraria para todos os atores sociais envolvidos a sua 
corresponsabilização pelas propostas de solução colocadas no 
planejamento de cada equipe. Conforme aponta o momento 
estratégico do PES, essa é uma avaliação de viabilidade e, qualquer 
que seja o resultado, o planejamento será constantemente atualizado 
e novas propostas serão elaboradas. 
b. Essa sua decisão compromete completamente o planejamento da 
equipe porque a expectativa de todos os atores sociais é uma nova a 
análise de viabilidade que deve ser realizada por todos, para 
encontrar novos caminhos na melhoria dos problemas priorizados. 
c. O Planejamento Estratégico Situacional tem ferramentas para 
trabalhar com problemas que podem ter viabilidade ou não. O 
importante é a corresponsabilização entre todos os atores sociais 
para em qualquer momento rever e alterar as propostas para solução 
dos problemas. 
Síntese 
O Planejamento Estratégico Situacional proposto por Carlos Matus foi 
detalhado neste tema. Aprendemos os conceitos de momentos colocados por 
Matus e sua utilização na trilogia matusiana, apresentada pelas três 
metodologias de aplicação do PES: o método PES que abrange com toda 
intensidade o enfoque estratégico de Carlos Matus e suas derivações, o 
Método Altadir de Planificação Popular e o Método de Planejamento de Projeto 
Orientado por Objetivo. 
A situação-problema que foi desenvolvida neste tema apresentou uma 
situação vivenciada por gerentes de unidades de saúde, com o estudo do 
Planejamento Estratégico Situacional. Isso pode instrumentalizá-lo para o 
desempenho como profissional de saúde trabalhando em equipes 
multiprofissionais. 
 
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(Vídeo disponível no material on-line) 
Referências 
AGUIAR, G. N. de et al. Planejamento Participativo Realizado em Área de 
Abrangência do Programa Saúde da Família. APS, v.9, n.1, p. 45-49, jan./jun. 
2006. 
RIVERA, F. J. U.; ARTMANN, E. Planejamento e gestão em saúde: 
flexibilidade metodológica e agir comunicativo. Ciênc. saúde coletiva [on-line], 
vol. 4, n. 2, p. 355-365, 1999, 
CAMPOS, R. O. Planejamento e razão instrumental: uma análise da produção 
teórica sobre planejamento estratégico em saúde, nos anos noventa, no Brasil. 
Cad. Saúde Pública [on-line], vol.16, n. 3, p. 723-731, 2000. 
GONZALEZ, M. M. L. Planejamento estratégico em saúde com base em 
determinantes: o caso do município de Campo Bom (RS). Uma proposta 
metodológica para a gestão descentralizada. Ciênc. saúde coletiva [on-line], 
vol.14, suppl.1, p. 1587-1597, 2009. 
KLEBA, M. E.; KRAUSER, I. M.; VENDRUSCOLO, C. O planejamento 
estratégico situacional no ensino da gestão em saúde da família. Texto 
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DE TONI, J. Metodologia e técnicas de Planejamento governamentais 
revisitados. In: REPETTO, F. et al., Reflexões para Ibero-América: 
Planejamento estratégico. Brasília: ENAP, 2009. 105p. 
TANCREDI, F. B.; BARRIOS S. R. L.; FERREIR, J. H. G. Planejamento em 
saúde. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São 
Paulo, 2002. 
TEIXEIRA, C. F. Planejamento em saúde: conceitos, métodos e experiências / 
Carmen Fontes Teixeira (organizadora). - Salvador: EDUFBA, 2010. 
TEIXEIRA, C. F. Planejamento e programação situacional em distritos 
sanitários: metodologia e organização. In: MENDES, E. V., 
 
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organizador. Distrito sanitário: o processo social de mudança das 
práticas sanitárias do Sistema Único de Saúde. São Paulo/Rio de 
Janeiro: Hucitec/Abrasco, 1995, p. 237-265. 
TEIXEIRA, C. F.; PAIM J. S. Planejamento e programação de ações 
intersetoriais para a promoção da saúde e da qualidade de vida. RAP Rio de 
Janeiro, 34(6):63-80, Nov./Dez., 2000. 
URIBE, F. J. R.; ARTMANN, E. Planejamento e gestão em saúde: histórico e 
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line], vol.15, n. 5., p. 2265-2274, 2010. 
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VIEIRA, F. S. Avanços e desafios do planejamento no Sistema Único de 
Saúde. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol. 14, suppl. 1, p. 1565-1577, 2009. 
Atividades 
 Carlos Matus trabalhou com o enfoque estratégico propondo o 1.
Planejamento Estratégico Situacional, com o conceito de aumentar a 
capacidade de governar. Analise as proposições abaixo e assinale 
alternativa correta: 
a. Essa proposta era representada pelo Triângulo de Governo. 
b. Essa proposta era representada pelo Método ZOOP. 
c. Essa proposta era representada pelo Método Altadir de Planificação 
Popular. 
d. Essa proposta era representada pela Estimativa Rápida Participativa. 
 
 
 
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 Analise as proposições a seguir e assinale alternativa correta sobre o 2.
momento tático-operacional do PES: 
I. realiza a priorização dos problemas; 
II. prevê a programação da implementação das propostas; 
III. a análise situacional é produzida. 
a. As proposições I e II estão corretas. 
b. Somente a proposição II está correta. 
c. As proposições I II e III estão corretas. 
d. Somente a proposição III está correta. 
 
 O Momento Explicativo é uma das etapas do PES, analise as 3.
alternativas a seguir e assinale alternativa correta: 
a. Momento de executar o plano. 
b. Elaboração de propostas de solução. 
c. Momento da definição de objetivos e resultados a alcançar. 
d. Conhecer a situação atual, análise situacional. 
 
 A formulação de soluções para enfrentamento do problema é realizada 4.
no momento________, no momento________ há formulação de 
estratégias e construção de viabilidade das propostas de soluções 
elaboradas no momento__________. 
Assinale a alternativa que preenche corretamente as lacunas do texto: 
a. Explicativo, Estratégico e Normativo 
b. Normativo, Estratégico e Normativo 
c. Tático-operacional, normativo e estratégico 
d. Estratégico, tático-operacional e explicativo 
 
 
 
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 O enfoque estratégico para o planejamento em saúde de Carlos Matus 5.
deu origem às propostas metodológicas: MOPP e ZOOP. Coloque 
verdadeiro ou falso e assinale a alternativa que apresenta a sequência 
correta: 
( ) o MOPP tem objetivo de viabilizar a planificação a partir de uma 
base popular; 
( ) o ZOOP nunca utiliza o momento explicativo do PES; 
( ) o MOPP nunca é utilizado como método de eleição para 
planejamento no nível local; 
( ) o método do PES sempre utiliza a análise de viabilidade. 
a. F F V V 
b. F V V F 
c. V F F V 
d. V V F F