Módulo I Gestão cultural

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C U R S O E M
D E S E N V O L V I M E N T O , T E R R I T Ó R I O E S O C I E D A D E
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) 
Termo de Cooperação
Processo nº 23078.548465/2020-09
Código: IAP-001041
Título: Estudos e pesquisas para formulação de indicadores 
sobre Economia Criativa e da Cultura no Brasil
Unidade Administrativa Responsável: Ministério do 
Turismo/Secretaria Especial de Cultura
Vigência do Termo Cooperação MTur-UFRGS:
Março/2020 a Dezembro/2021
Convênio UFRGS-FEENG 022/2019
Protocolo Proc. Convênio UFRGS-FEENG: 
23078.450256/2019-84
Código do Projeto: 
FEENG 339
Portal SICONV n. 896777/2019
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O Núcleo de Estudos em Economia Criativa e da Cultura (NECCULT) da Universidade Federal do 
Rio Grande do Sul (UFRGS) é um ambiente interdisciplinar de ensino, pesquisa e extensão vinculado 
à Faculdade de Ciências Econômicas. O Núcleo pretende ser capaz de criar sinergia entre os vários 
interlocutores da área de Economia Criativa e da Cultura, funcionando, ao mesmo tempo, como 
ponto focal para os estudos na Universidade e referência nacional e internacional da área.
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Pesquisa
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Projeto gráfico e editoração
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Carolina Nobre
SUMÁRIO
AULA 1 ........................................................... 12
1. Introdução ............................................................................................... 12
2. Conceito de economia criativa ...................................................... 13
3. Panorama brasileiro da economia criativa ............................... 45
4. Panorama das políticas públicas da cultura ............................. 45
4.1 Elementos das políticas públicas .................................................................45
4.2 Operacionalização das políticas públicas ...............................................48
4.3 Atores e instituições das políticas públicas ...........................................45
4.4 Ciclo das políticas públicas ............................................................................78
5. Referências bibliográficas ................................................................ 89
 1
Objetivos de aprendizagem:
• Definição de economia criativa.
• Panorama brasileiro de pesquisa 
sobre economia criativa.
• Definição de políticas públicas e 
conceitos operacionais.
Economia da cultura 
e políticas públicas: 
o panorama brasileiro
AULA
Economia da cultura e políticas públicas 6
1. Introdução
A economia criativa é um campo relativamente recente no de-
bate intelectual, principalmente nos países em desenvolvimen-
to, sendo uma discussão propriamente do século XXI. Por conta 
disso, a definição de economia criativa ainda sugere novas con-
siderações, contando com múltiplos conceitos e abordagens. 
Essa multiplicidade abarca diferentes formas de mensuração 
das atividades que integram este setor, o que representa uma 
barreira para a apresentação de estatísticas sobre essas ativi-
dades. Este primeiro módulo tem o objetivo de abordar essa 
problemática, apresentando conceitos de economia criativa 
bem como o panorama geral dessa área no Brasil. 
2. Conceito de economia criativa
Uma importante definição sobre economia criativa é aquela 
apresentada pela UNCTAD (2010), que trabalha com a noção 
de indústrias criativas. As indústrias criativas estariam relacio-
nadas com atividades que produzem valor simbólico e possuem 
ligação com uma diversidade de outros setores. Além disso, in-
cluem desde as atividades mais tradicionais, como àquelas re-
lacionadas as artes e ao patrimônio, até àquelas mais contem-
porâneas, que estão em maior grau vinculadas ao mercado e às 
novas tecnologias. 
Economia da cultura e políticas públicas 7
Figura 1 – Classificação da UNCTAD para indústrias criativas
Manifestações
Locais culturais
Locais culturais
Design Serviços criativos
Novas mídias
Artes cênicas
Editoras e mídias 
impressas
Audiovisual
INDÚSTRIAS 
CRIATIVAS
Fonte: UNCTAD, 2010.
Os quatro grandes setores que compõem as indústrias criati-
vas pela metodologia da UNCTAD possuem a seguinte classifi-
cação em termos conceituais: 
• Patrimônio: é a expressão primordial das indústrias criativas, 
reunindo atividades que apresentam aspectos culturais, histó-
ricos, antropológicos e sociais. Estratifica-se entre locais cultu-
rais (sítios culturais, museus, bibliotecas, exposições, etc.) e ma-
nifestações tradicionais (artesanatos, festivais e celebrações). 
Indústrias criativas: 
a cadeia produtiva 
das indústrias criati-
vas conduz proces-
sos de obtenção de 
bens e serviços que 
têm como insumo 
básico a criatividade 
e o capital intelec-
tual que geram con-
teúdo criativo com 
valor econômico.
Economia da cultura e políticas públicas 8
• Artes: nesse setor estão contidas todas as atividades que 
apresentam puramente aspectos culturais e artísticos, produ-
zindo bens e serviços com valor simbólico. Divide-se em artes 
visuais (pinturas, esculturas, fotografias e antiguidades) e artes 
cênicas (música ao vivo, teatro, dança, ópera, circo, teatro de 
fantoches, etc.).
• Mídias: é composto por atividades que criam formas de in-
teração com grandes públicos, reunindo editoras e mídias im-
pressas (livro, imprensa, etc.) e audiovisual (filme, televisão, rá-
dio, demais radiodifusões).
• Criações funcionais: os bens e serviços produzidos nesse se-
tor possuem o estímulo da demanda, sendo gerados com alguma 
utilidade funcional. Compõem esse setor o design (interiores, 
moda, joalheria e brinquedos), os serviços criativos (arquitetô-
nico, publicidade, P&D criativo, cultural e recreativos) e as novas 
mídias (software, vídeo games e conteúdos digitais criativos). 
As indústrias criativas estão no núcleo da definição da econo-
mia criativa e, embora este conceito ainda seja um elemento de 
debate, há uma certa convergência internacional sobre a com-
posição das indústrias criativas, ao menos no que diz respeito 
àquelas consideradas mais clássicas, como as artes (UNCTAD, 
2010). Na abordagem da UNCTAD, existem determinados ele-
mentos que são inerentes à economia criativa e estão ampla-
mente relacionados com o crescimento e o desenvolvimento 
econômico dos países. 
Economia da cultura e políticas públicas 9
Quadro 1 – Definição da UNCTAD para economia criativa
CONCEITO DE ECONOMIA CRIATIVA PARA A UNCTAD
Ela pode estimular a geração de renda, criação de empregos e a expor-
tação de ganhos, ao mesmo tempo em quepromove a inclusão social, di-
versidade cultural e desenvolvimento humano. 
Ela abraça aspectos econômicos, culturais e sociais que interagem com 
objetivos de tecnologia, propriedade intelectual e turismo.
É um conjunto de atividades econômicas baseadas em conhecimento, 
com uma dimensão de desenvolvimento e interligações cruzadas em ma-
cro e micro níveis para a economia em geral.
É uma opção de desenvolvimento viável que demanda respostas de políti-
cas inovadoras e multidisciplinares, além de ação interministerial.
No centro da economia criativa, localizam-se as indústrias criativas.
Fonte: UNCTAD, 2010.
Outra abordagem sobre o conceito de economia criativa e das 
indústrias criativas é o modelo dos círculos concêntricos, de-
senvolvido por Throsby (2001) e posteriormente adaptado 
pela UNESCO em 2013. A noção principal deste modelo é que 
os bens e serviços desenvolvidos nas indústrias culturais se di-
ferenciam pelo seu valor cultural, que é simbólico. No núcleo 
das atividades criativas se desenvolvem as ideias criativas, que 
se manifestam na forma de som, texto e imagem e são incorpo-
radas pelas outras camadas dos círculos para a obtenção dos 
bens e serviços culturais. A ideia é que quanto mais afastada 
Economia da cultura e políticas públicas 10
do núcleo for a atividade, menor será a proporção de conteúdo 
cultural incluído no bem ou serviço (UNCTAD, 2010). 
Figura 2 – Modelo dos círculos concêntricos
Núcleo das artes criativas
Outras indústrias criativas
Outras indústrias criativas
Indústrias relacionadas
Fonte: Throsby (2008)
De maneira mais descritiva, as atividades que compõem cada 
uma das etapas dos círculos estão dispostas abaixo. Percebe-
se que, à medida em que se afastam do núcleo, as atividades 
possuem uma maior integração com o mercado e o conteúdo 
comercial incluído aumenta. 
Economia da cultura e políticas públicas 11
• Núcleo das artes criativas: literatura, música, artes 
cênicas e artes visuais.
• Outras indústrias criativas centrais: filmes, museus e 
bibliotecas.
• Indústrias criativas mais amplas: serviços de patrimô-
nio, editoras, gravação de sons, televisão, rádio, video-
games e jogos de computador. 
• Indústrias relacionadas: publicidade, arquitetura, de-
sign e moda.
Panorama brasileiro da economia criativa
No Brasil, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
(IBGE) utiliza a CNAE 2.0 (Classificação Nacional de Atividades 
Econômicas 2.0) como parâmetro sistematização e classifica-
ção dos setores da economia. A consolidação de uma metodo-
logia capaz de estruturar dados e pesquisas sobre a economia 
nacional é um importante instrumento na construção de políti-
cas públicas setoriais. A mensuração de variáveis econômicas 
de um setor, permite identificar e qualificar as políticas ade-
quadas e necessárias para o segmento. 
A partir da CNAE 2.0, o Atlas Econômico da Cultura Brasileira, 
elaborado pelo Núcleo de Estudos em Economia Criativa e da 
Cultura (NECCULT-UFRGS) em parceria com o Ministério da 
Economia da cultura e políticas públicas 12
Cultura (MinC), propôs-se a criar uma metodologia de mensu-
ração do setor cultural e criativo no país. Pela ótica da produção, 
o Atlas considera 46 classes CNAE 2.0 como parte integrante 
do setor cultural e criativo, que se dividem em 10 segmentos. 
Quadro 2 – Setores Culturais e Criativos na metodologia 
do Atlas Econômico da Cultura Brasileira
SETORES CULTURAIS E CRIATIVOS
Arquitetura e Design
Artes Cênicas e Espetáculos
Audiovisual
Cultura Digital
Editorial
Educação e Criação em Artes
Entretenimento
Música
Patrimônio
Publicidade
Fonte: Atlas Econômico da Cultura Brasileira, xxxx
Essa sistematização permitiu a construção de variáveis capa-
zes de dimensionar o setor cultural e criativo em termos mais 
objetivos de sua geração de valor econômico no país. A con-
sideração do panorama do setor que é apresentada por este 
Economia da cultura e políticas públicas 13
estudo, auxilia no planejamento de ações estratégicas para o 
segmento, além de ter sido um primeiro passo para a constru-
ção de uma Conta Satélite da Cultura (CSC), um instrumental 
relevante no campo das políticas públicas. 
O Atlas é composto por uma plataforma online, que pode ser 
acessada livremente e comporta 51 variáveis de ordem socioe-
conômica que mostram o panorama geral desse segmento no 
país. Além disso, o Atlas também conta com uma publicação im-
pressa, que reúne uma análise mais qualitativa dos dados apre-
sentados na plataforma para algumas variáveis selecionadas. 
4. Panorama das políticas públicas da cultura 
O conceito de políticas públicas, assim como o conceito de 
economia criativa, incorre de uma multiplicidade de interpre-
tações. Existem diversas propostas de definição das políticas 
públicas, e faz-se necessário arbitrar sobre qual delas conside-
rar. Um bom ponto de partida para entender o que são políti-
cas públicas é apresentar o seu objetivo. Uma política pública 
tem como finalidade provocar uma mudança social, a partir 
de uma situação inicial insatisfatória que necessita passar por 
transformações (SECCHI, 2015). O entendimento do conceito 
de políticas públicas pode ser aproximado também pela consi-
deração de elementos que caracterizam essas políticas, que é 
o caminho destacado neste texto. A partir de cinco elementos 
Economia da cultura e políticas públicas 14
principais, busca-se delimitar o que pode ser considerado uma 
política pública, embasando o restante das discussões des-
te estudo sobre o panorama das políticas públicas da cultura 
(LIMA, STEFFEN, D’ASCENZI, 2018). 
4.1 Elementos das políticas públicas
Primeiramente, destaca-se o elemento processual, que quali-
fica as políticas públicas como sendo um conjunto de decisões 
e ações. Nesse ponto, qualifica-se que uma decisão que não é 
implementada não pode ser considerada uma política pública.
O segundo elemento é o de finalidade, que diz respeito ao ob-
jetivo da política pública, que é uma resposta a algum problema 
social. Nesse campo, existem duas abordagens: a primeira con-
sidera que o objetivo da política pública deva ser o de trans-
formar um problema social, pois a grande complexidade dos 
problemas não permite uma resolução completa por parte das 
políticas públicas, ou seja, não é uma questão de resolver um 
problema, mas sim de transformar uma situação que precisa de 
melhorias. A segunda abordagem diz que o objetivo da política 
pública é resolver algum conflito social. 
O elemento de orientação ou substância das políticas públicas 
se refere aos valores da sociedade, significando que a política 
pública não é neutra, e sim orientada de acordo com os valores, 
ideias e prioridades prevalecentes na sociedade. Essa questão 
Economia da cultura e políticas públicas 15
faz com que as políticas públicas sejam diferentes em diferen-
tes lugares. 
O elemento de dinâmica se refere a interação e os conflitos 
entre os agentes que fazem parte das políticas públicas, pois 
os conflitos fazem parte da dinâmica de funcionamento dessas 
políticas. A elaboração e implementação de políticas públicas 
inclui uma dinâmica de alocação de recursos escassos, o que 
significa dar preferência para certos grupos de interesse e para 
a execução de determinadas políticas, e envolve o conflito dis-
tributivo desses recursos.
Por fim, considera-se a consequência da política pública, que 
é a transformação da ordem local. Delimita a forma de ação 
social, através da transformação do sistema de interação dos 
agentes e da destinação de recursos.
Economia da cultura e políticas públicas 16
Figura 3 – Elementos das políticas públicas
PROCESSO
Conjunto de 
ações e 
decisões.
FINALIDADE
Transformação 
do problema 
social.
DINÂMICA
Conflito entre os 
agentes das 
políticas 
públicas.
CONSEQUÊNCIA
Transformação 
da ordem social 
pelo impacto da 
mudança.
SUBSTÂNCIA
Orientação da 
política públicapelos valores e 
ideais.
Fonte: Lima, Steffen, D’Ascenzi, 2018.
4.2 Operacionalização das políticas públicas 
Outra questão central para o entendimento das políticas pú-
blicas é a consideração do processo de operacionalização des-
sas políticas, que envolve a transformação de uma ideia em um 
processo concreto, uma ação. Pelo método de estrutura de de-
composição, avalia-se as etapas dessa estrutura operacional da 
política pública (LIMA, STEFFEN, D’ASCENZI, 2018). A ideia 
deste método é sistematizar o processo de concretização da 
política pública partindo de níveis mais gerais de estruturação, 
para níveis mais específicos, onde a ideia torna-se melhor defi-
nida e assume características operacionais de fato. 
Economia da cultura e políticas públicas 17
Figura 4 – Estrutura de decomposição das políticas públicas
POLÍTICA PÚBLICA (PLANO)
Programas
Projetos
NÍVEL ESTRATÉGICO
Nível tático
Nível operacional
Fonte: Lima, Steffen, D’Ascenzi, 2018.
4.3 Atores e instituições das políticas públicas 
O aparato institucional é um mecanismo de grande relevância 
no molde das políticas públicas. Neste caso, busca-se uma de-
finição mais recente de instituições que se tratam de práticas 
sociais que influenciam as interações sociais entre diferentes 
agentes. Essas práticas sociais são formadas por regras for-
mais (a saber leis, decretos, constituição, etc.) e pressupostos 
práticos (SECCHI, 2015). Todo o processo de definição de uma 
política pública acaba sendo influenciado pelo aparato institu-
cional, justamente porque esse influencia no processo de deci-
são dos atores envolvidos nesse processo.
Para o entendimento da constituição das políticas públicas é im-
portante também, portanto, a identificação dos atores dessas 
políticas. Em termos mais gerais, qualquer parte interessada no 
processo de construção de uma política pública é um ator en-
Economia da cultura e políticas públicas 18
volvido. Geralmente, identifica-se os atores pela percepção dos 
agentes, indivíduos e/ou grupos, que são afetados pela imple-
mentação dessas políticas e fazem parte da dinâmica de confli-
to que é inerente à essa área, pois os resultados afetam direta-
mente seus interesses pessoais. Podemos classificar os atores 
como (LIMA, STEFFEN, D’ASCENZI, 2018; SECCHI, 2015):
• Políticos eleitos: possuem voz institucionalizada para lidar 
com os problemas públicos e agir para a implementação de po-
líticas públicas, visando atender os interesses da coletividade. 
Possuem agentes de confiança, equipes de governo, que são 
responsáveis por buscar formas de idealizar essas políticas. 
• Burocratas: são os funcionários do Estado, com a responsabili-
dade de gerenciar os processos públicos independente de resul-
tados políticos de governo, pela questão do ingresso via concur-
so público. Sua ação influencia a política pública de três maneiras: 
poder de aconselhar para conformar as decisões políticas, poder 
de implementar e poder de decidir as políticas implementadas.
• Grupos de interesse: utilizam-se de meios para influenciar 
os processos decisórios sobre políticas, organizados de ma-
neira formal ou informal. Utilizam de artifícios de poder para 
pressionar resultados em prol de suas visões e interesses par-
ticulares.
• Mídia: tem o papel de difundir a informação, o que pode 
ocorrer de maneira enviesada, e tem a capacidade de ampliar o 
Economia da cultura e políticas públicas 19
alcance de determinadas reivindicações, modificando a agenda 
política inclusive.
• Beneficiários: aqueles os quais as políticas públicas se des-
tinam. Não tem um papel passivo, pois são capazes de influen-
ciar na formulação das políticas e na receptividade da opinião 
pública. Sua articulação está fortemente relacionada com a or-
ganização de espaços de ativismo. 
• Judiciário: no que diz respeito às decisões judiciais impostas 
no âmbito das políticas públicas, sendo um aspecto relevante 
para formulação e implementação das mesmas.
• ONGs: tem o objetivo de representar e lutar pelos interes-
ses coletivos pelos quais se manifestam, dando atenção a as-
suntos negligenciados em certa medida pelo Estado. 
Economia da cultura e políticas públicas 20
Figura 5 – Atores das políticas públicas
Políticos eleitos
Burocratas
Grupos de 
interesse
Mídia
ONGs
Judiciário
Beneficiários
POLÍTICA 
PÚBLICA
Fonte: adaptado de Lima, Steffen, D’Ascenzi, 2018.
4.4 Ciclo das políticas públicas
O ciclo das políticas públicas caracteriza cada uma das etapas 
de implementação de uma política, analisando-as de maneira 
independente e estabelecendo uma lógica para o processo. É 
uma ferramenta importante de análise e pode ser apresentada 
pelas seguintes etapas (LIMA, STEFFEN, D’ASCENZI, 2018; 
SECCHI, 2015):
Economia da cultura e políticas públicas 21
• Definição da agenda: a agenda pode ser definida como um 
conjunto de problemas sociais considerados relevantes que 
necessitam de mudança. O problema social é, em si, uma situa-
ção socialmente percebida como indesejável, na qual os atores 
envolvidos decidem que precisa ser modificada. 
• Elaboração de alternativas: é a etapa onde são apontadas 
possíveis soluções para a transformação do problema. É uma 
questão complexa, uma vez que os problemas sociais depen-
dem de inúmeras variáveis e podem ser obtidas soluções por 
diferentes meios e abordagens, dependendo em grande medi-
da da interpretação e interesse dos agentes envolvidos sobre 
quais as prioridades e caminhos desejados. 
• Tomada de decisão: diz respeito à escolha da alternativa 
mais adequada para ser implementada. Elementos importan-
tes que influenciam na tomada de decisão são os interesses 
dos agentes envolvidos e os objetivos e métodos disponíveis. 
Por mais que uma alternativa seja desejável, se não existe mé-
todo e instrumental necessários para sua implementação, ela 
não se torna útil. 
• Implementação: é a fase de execução da política pública e 
pode ser entendida por três perspectivas:
• Top-down: nessa abordagem o ponto de partida da 
implementação da política pública é a construção bem 
definida das normas que regem os objetivos e a forma 
de ação da política. Estrutura-se primeiro o ambiente 
Economia da cultura e políticas públicas 22
normativo formal e técnico, adequando e treinando os 
processos e agentes envolvidos, para que se logre êxito 
na implementação.
• Bottom-up: parte da consideração de que os pro-
blemas sociais enfrentados pelas políticas públicas de-
correm de imprevistos, que mesmo um planejamento 
muito bem estruturado não é capaz de prever adequa-
damente. Dessa forma, a organização é centrada nos 
executores da política, capazes de lidar com os conflitos 
que surgem, o que faz desse tipo de abordagem um tan-
to incerta em relação aos resultados obtidos. 
• Redes: parte da interação entre os atores envolvidos 
com o problema social. Esses atores compartilham da 
mesma problemática e acabam sendo dependentes um 
dos outros porque, mesmo com linhas de ação diferentes, 
são afetados pelos mesmos problemas e veem na coope-
ração uma maneira de alcançar melhores resultados. 
• Avaliação: o processo de avaliação das políticas públicas 
permeia todas as outras etapas, com instrumentos e processos 
que permitam construir parâmetros sobre a eficácia e o méto-
do que está sendo utilizado desde a formulação até a percep-
ção dos impactos finais da política. 
Economia da cultura e políticas públicas 23
Figura 7 – Ciclo das políticas públicas
Elaboração de 
alternativas
Definição de 
agenda
Tomada de 
decisão
Formulação Implementação Avaliação
Fonte: adaptado de Lima, Steffen, D’Ascenzi, 2018
Economia da cultura e políticas públicas 24
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
LIMA, Luciana Leite; STEFFEN, Mariana Willmersdorf; D’AS-
CENZI, Luciano. Políticas Públicas. In: LIMA, Luciana Leite; 
D‘ASCENZI, Luciano. Políticas públicas, gestão urbana e de-
senvolvimento. Porto Alegre: Metamorfose,2018.
SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: Conceitos, Esquemas 
de Análise, Casos Práticos. São Paulo: Cengage Learning, 
2015.
THROSBY, David. The concentric circles model of the cultural 
industries. Cultural Trends, 2008. Disponível em: http://dx.doi.
org/10.1080/09548960802361951. Acesso em: 4 jul. 2019.
UNCTAD. Relatório de Economia Criativa 2010: economia 
criativa uma opção de desenvolvimento. São Paulo: Itaú Cul-
tural, 2012. Disponível em: https://unctad.org/pt/docs/ditc-
tab20103_pt.pdf. Acesso em: 4 jul. 2019.