DIREITO E LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

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DIREITO E 
LEGISLAÇÃO 
AMBIENTAL 
Cinthia Louzada Ferreira Giacomelli
Repartição constitucional de 
competências ambientais: 
competências legislativas 
e administrativas
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Reconhecer aspectos introdutórios das normas de competência
constitucional.
 Identifi car as competências legislativas ambientais.
 Caracterizar as competências administrativas ambientais.
Introdução
A competência é a faculdade juridicamente pertencente a um órgão 
ou agente público para a tomada de decisões e cumprimento das res-
pectivas funções. No sistema jurídico brasileiro, a Constituição Federal 
é o instrumento legal que determina as competências de cada ente da 
Federação, identificando e repartindo as atribuições da União, de estados 
e municípios para a administração do País, dividindo-se em competências 
legislativas e administrativas. 
No que se refere às competências legislativas, podemos afirmar que 
se subdividem de acordo com a temática que pretendem disciplinar, em 
atenção aos ditames constitucionais de organização do estado e à regra 
geral de predominância de interesses, ao passo que as competências 
administrativas se limitam a executar os ditames legais.
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Neste capítulo, você vai ler sobre as normas de competência cons-
titucional e os principais aspectos das competências legislativa e admi-
nistrativa na esfera ambiental. 
Introdução às normas de 
competência constitucional
A competência é a faculdade juridicamente pertencente a um órgão ou agente 
público para a tomada de decisões e o cumprimento das respectivas funções. 
No sistema jurídico brasileiro, a Constituição Federal é o instrumento legal 
que determina as competências de cada ente da Federação, identifi cando e 
repartindo as atribuições da União, dos estados e municípios para a adminis-
tração do País. Assim, podemos afi rmar que a competência será:
 da União para assuntos de interesse geral;
 dos estados e do Distrito Federal quando os assuntos se referirem a
interesse regional;
 dos municípios quando os assuntos forem preponderantemente de in-
teresse local.
De acordo com a doutrina, as competências constitucionais são classifi-
cadas em administrativa e legislativa, sendo subdivididas conforme será 
apresentado a seguir.
Competência administrativa
A competência administrativa se refere a atos tão somente político-administrativos.
Competência exclusiva — são matérias atribuídas a um único ente federado. 
A competência dos estados, por exemplo, é remanescente, nos termos do art. 
25, § 1º, da Constituição Federal. Assim, é de competência administrativa dos 
estados o que não lhes for vedado constitucionalmente, como, por exemplo, as 
disposições dos arts. 21 e 30, que são exclusivas da União e dos municípios, 
respectivamente (BRASIL, 1988). 
Competência comum — são matérias de responsabilidade de todos os entes 
federados: União, estados, Distrito Federal e municípios e estão dispostas no 
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art. 23 da Constituição Federal. Um exemplo é o inciso I: “zelar pela guarda da 
Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio 
público” (BRASIL, 1988).
Competência legislativa
A competência legislativa se refere à prática de atos legislativos-normativos 
e subdivide-se em (BRASIL, 1988):
Competência privativa — prevista no art. 22, são matérias cuja competência 
para legislar é somente da União. Contudo, diferentemente da competência 
exclusiva, esses temas poderão ser delegados, desde que a delegação seja de 
um assunto específi co e objeto de lei complementar.
Competência concorrente — prevista no art.24, são matérias atribuídas à 
União, aos estados e ao Distrito Federal. Nessa espécie de competência, a 
União limita-se a estabelecer normas gerais, cabendo aos estados e ao Distrito 
Federal legislar sobre normas específi cas. Caso não haja legislação federal 
sobre determinada matéria, os estados e até os municípios poderão exercer a 
competência legislativa plena, porém, se houver norma da União em caráter 
superveniente, será suspensa a norma geral emitida pelo estado ou município, 
naquilo que contrariá-lo.
Competência remanescente — refere-se ao estado e ao Distrito Federal e 
aborda matérias cuja competência para legislar não está prevista pela Constitui-
ção, como de atribuição da União ou dos municípios. De maneira excepcional, 
a Constituição estabelece certas competências aos estados, como aquelas 
previstas no art. 25, §§ 2º e 3º:
Art. 25 Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
[...]
§ 2º Cabe aos estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os ser-
viços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida 
provisória para a sua regulamentação.
 § 3º Os estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropo-
litanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos 
de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum (BRASIL, 1988).
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Competência exclusiva dos municípios — aos municípios, cabe com ex-
clusividade a competência para legislar sobre assuntos de interesse local. 
Diferentemente da competência privativa, não se admite delegação dessas 
atribuições.
Competência suplementar — como competência suplementar, entendemos 
aquela por meio da qual os municípios podem complementar a legislação 
federal e estadual, no que for conveniente. Nos termos do art. 24, na falta 
de norma geral federal, poderá o estado editar norma geral e específi ca e, 
na falta desta, o município poderá editar norma geral e específi ca. Assim 
determina o art. 30, I e II (BRASIL, 1988):
Art. 30 Compete aos Municípios:
I — legislar sobre assuntos de interesse local;
II — suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
[...]
Diante disso, podemos definir que as competências constitucionais 
legislativas se subdividem de acordo com a temática que pretendem disci-
plinar, em atenção aos ditames constitucionais de organização do estado e 
à regra geral de predominância de interesses, conforme a Figura 1.
Figura 1. Subdivisão das competências cons-
titucionais legislativas.
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Assuntos de interesse local — como expedição de alvará e licença comercial, horário 
de funcionamento de farmácias e lojas, bem como sistema de coleta seletiva de 
lixo — são de competência exclusiva do município.
Competências legislativas ambientais
De acordo com a Constituição Federal, a União possui competência privativa 
para legislar sobre determinados assuntos, como, por exemplo, águas, energia, 
jazidas, minas e outros recursos minerais. As populações indígenas e atividades 
nucleares também são de competência privativa da União e, nos termos do 
art. 22, parágrafo único, essa competência pode ser atribuída aos estados por 
meio de lei complementar.
Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os estados a legislar sobre 
questões específicas das matérias relacionadas neste artigo (BRASIL, 1988).
Podemos afirmar que a competência privativa é única de uma pessoa. 
Os assuntos arrolados privativamente à União são considerados de grande 
relevância, por isso, só poderiam competir à União. Nesse sentido, Horta 
(1995, p. 415) comenta:
A competência de legislaçãoprivativa é, por sua natureza, monopolística e 
concentrada no titular dessa competência. Desfazendo a rigidez inerente à 
competência privativa, a Constituição Federal de 1988 prevê, no parágrafo 
único do artigo 22, após a enumeração das matérias incluídas na privatividade 
legislativa da federação, que lei complementar poderá autorizar os estados 
a legislarem sobre questões específicas relacionadas na competência priva-
tiva. Essa forma de delegação legislativa da União aos estados, no nível dos 
ordenamentos constitutivos da República Federal, exige lei complementar, 
portanto, a aprovação da maioria absoluta das duas Casas do Congresso Na-
cional (art. 69), e não se reveste de generalidade, requerendo, ao contrário, a 
particularização de questões específicas, subtraídas ao elenco das matérias 
incluídas na privatividade da União.
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A competência legislativa poderá também ser concorrente. A competência 
concorrente é aquela que atribui à União, aos estados e ao Distrito Federal a 
capacidade de legislar sobre direito urbanístico, floresta, caça, pesca, fauna, 
conservação, defesa do meio ambiente e dos recursos naturais, entre outros, 
de maneira equilibrada: à União, caberá indicar normas gerais e, aos estados, 
caberá indicar normas específicas (§§ 1º e 3º). A competência concorrente 
está prevista no art. 24 da Constituição Federal. 
Assim, podemos atentar aos respectivos parágrafos do art. 24:
Art. 24 [...]
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á 
a estabelecer normas gerais.
 § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a 
competência suplementar dos estados.
 § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os estados exercerão a com-
petência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
 § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia 
da lei estadual, no que lhe for contrário (BRASIL, 1988).
Não podemos confundir competência concorrente com competência su-
plementar (§ 2º). Enquanto a competência concorrente permite que os estados 
editem normas específicas sobre questões regulamentadas de maneira geral 
pela União, a competência suplementar refere-se à autoridade legal plena dos 
estados em casos nos quais a União não prever normas gerais. 
Conforme Luís Sirvinskas (2016, p. 201), excluída a competência priva-
tiva da União, “a maior parte das matérias é de competência concorrente, 
impondo-se à União a responsabilidade de disciplinar normas gerais, e aos 
estados e Distrito Federal a edição de normas específicas”. Ressalta também 
que a distribuição de competência incentiva a cooperação entre os entes da 
Federação: “[...] a proteção do meio ambiente não deve ficar sob responsabi-
lidade de um único ente da Federação, mas deve ser partilhada entre todas as 
entidades desta e a comunidade, em observância ao princípio maior previsto 
no art. 225 da CF” (SIRVINSKAS, 2016, p. 201).
Nesse sentido de proteção ambiental, para os municípios, a Constituição 
Federal atribuiu a mesma autonomia dada aos estados. Destaca-se que não se 
trata de competência legislativa concorrente nas matérias contidas no art. 24, 
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pois os municípios não podem editar leis sobre essas matérias. Trata-se, no 
entanto, de competência comum para proteger o meio ambiente:
Art. 30 Compete aos Municípios:
 I — legislar sobre assuntos de interesse local;
 II — suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
[...]
VIII — promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante 
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
 IX — promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada 
a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (BRASIL, 1988).
Assim, para Paulo de Bessa Antunes (2017, p. 81):
[...] com efeito, o fato de existir uma competência comum entre União, estado 
e Municípios para proteger o meio ambiente não desonera o Município da 
obrigação de ter uma legislação própria para que possa fielmente desincumbir-
-se de suas obrigações constitucionais.
Portanto, os municípios devem atuar em virtude de sua competência para 
proteger o meio ambiente, podendo, inclusive, restringir normas estaduais e 
federais, a fim de torná-las mais protetivas.
Um exemplo de competência suplementar municipal é a Lei nº. 5.485/2010, do mu-
nicípio de Canoas, no Rio Grande do Sul. A exemplo de outras grandes cidades, lá foi 
instituída a coleta seletiva do lixo, em atenção à Lei nº. 12.305, de 2 de agosto de 2010, 
sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), que prevê a coleta seletiva como 
instrumento de gestão ambiental.
Competências administrativas ambientais
No que se refere à competência administrativa exclusiva de proteção ambiental, 
destacamos que não se abordam questões legislativas, mas tão somente se exe-
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cutam os ditames da legislação. Como ressalta Luís Sirvinskas (2016, p. 198), 
“tal fato pode ser identifi cado pelos verbos utilizados em todo o rol o art. 21 da 
CF, tais como: ‘prover’, ‘editar’, ‘autorizar’, ‘promover’, ‘administrar’, ‘organi-
zar’ etc”. Dessa forma, a União poderá elaborar e colocar em prática planos de 
ordenação territorial e instituir sistemas de preservação ambiental, por exemplo.
Nesse sentido, destaca Fernanda de Almeida (1991, p. 91) que cabe à União:
Desempenhar certas atividades de cunho político, administrativo, econômico 
ou social, que, por sua natureza, inserem-se na órbita do Poder Executivo, 
pressupondo o seu exercício a tomada de decisões governamentais e a utilização 
da máquina administrativa. Em alguns casos, o desempenho dessas atividades 
e serviços pressupõe ainda a participação do Poder Legislativo, que deve 
autorizar previamente ou aprovar a posteriori os atos do Poder Executivo. É 
o que se dá, por exemplo, com a declaração de guerra e celebração da paz [...].
Quanto à competência administrativa comum atribuída aos entes da Fede-
ração, é permitido que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios 
dividam a responsabilidade de proteger bens de valor histórico e cultural, 
como monumentos, paisagens naturais e sítios arqueológicos. Além disso, 
incumbe-lhes também:
  promover programas de habitação;
  proteger o meio ambiente;
  combater a poluição;
  fiscalizar a concessão de direitos de pesquisa e exploração de recursos 
hídricos e minerais em seus territórios. 
É a competência administrativa comum repartida entre os entes da Fede-
ração para a cooperação em prol de um objetivo comum. 
A Constituição Federal apresenta também, no art. 23, as matérias de com-
petência executiva comum atribuídas aos entes federativos para o cumprimento 
de atividades de maneira cooperativa. Essa competência também não se refere 
a legislar, porém, deve observar as leis já editadas para a implementação das 
políticas públicas ambientais. 
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Art. 23 É competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios:
[...]
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação 
entre a União e os estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em 
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional 
(BRASIL, 1988).
Podemos destacar que a cooperação prevista no parágrafo único do art. 23 
deve ser disciplinada por leis complementares, coma finalidade de estabelecer 
o equilíbrio do desenvolvimento na esfera nacional.
Nesse sentido, ressaltamos que o estado tem competência administrativa
para agir mesmo nas situações em que a legislação seja da União ou do mu-
nicípio. Luís Sirvinskas (2016, p. 200) destaca que “[...] para dar efetividade 
às matérias repartidas entre os entes da Federação basta o exercício do poder 
de polícia ambiental, inerente a cada uma das entidades públicas, sem o qual 
seria inviável fazer valer a competência administrativa”.
Podemos ressaltar também que:
[...] havendo interesse local, a entidade pública municipal terá competência 
exclusiva desde que não haja previsão nos dispositivos constitucionais 
atribuídos às demais entidades. Isso não implica, em hipótese alguma, a 
inobservância das normas de caráter geral da União nem das normas espe-
cíficas dos estados. Adotam-se as mesmas regras em relação à competência 
legislativa concorrente (SIRVINSKAS, 2016, p. 200).
Dessa forma, a autonomia do município não deve ser alegada como razão 
para a sobreposição de normas de interesse local sobre as normas gerais da 
União e as específicas dos estados. É de competência municipal suplementar 
a legislação federal e estadual apenas no que couber, ser legislar livremente: 
a hierarquia das normas deve ser observada.
A Figura 2 indica a hierarquia das normas, sendo que, no topo, estão os 
tratados internacionais e a Constituição Federal. Logo abaixo, estão as leis 
federais, que devem estar de acordo com a Constituição; mais abaixo, estão 
as leis estaduais e, depois, as leis municipais, devendo cada uma estar em 
consonância com as normas hierarquicamente superiores.
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Figura 2. Hierarquia das normas.
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