Planejamento Estratégico e Inovação

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“Planejamento Estratégico e Inovação na 
Escola Nacional de Saúde Pública-ENSP” 
 
 
por 
 
Gladson Pacheco Marques 
 
Dissertação apresentada com vistas à obtenção do título de Mestre 
Modalidade Profissional em Saúde Pública. 
 
Orientadora principal: Prof.ª Dr.ª Elizabeth Artmann 
Segundo orientador: Prof. Dr. Pedro Ribeiro Barbosa 
 
 
 
 
Rio de Janeiro, julho de 2011. 
 
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Esta dissertação, intitulada 
 
 
“Planejamento Estratégico e Inovação na 
Escola Nacional de Saúde Pública-ENSP” 
 
 
 
apresentada por 
 
Gladson Pacheco Marques 
 
foi avaliada pela Banca Examinadora composta pelos seguintes membros: 
 
Prof. Dr. Marco Antônio Vargas 
Prof. Dr. Francisco Javier Uribe Rivera 
Prof.ª Dr.ª Elizabeth Artmann – Orientadora principal 
 
 
Dissertação defendida e aprovada em 14 de julho de 2011. 
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Dedico esta dissertação a meu pai, Gilson 
Pedro Marques e minha mãe, Maria Lúcia 
Pacheco Marques (in memorian) que foram 
fonte permanente de afeto e exemplo, à 
minha esposa Leila e às minhas irmãs, 
cunhados, sobrinhos, sogro e sogra que 
embelezam e dão graça à minha vida. 
 
 
 
 
 
 
 
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AGRADECIMENTOS 
 
 
 
Agradeço a Deus autor de toda vida por ter me segurado no colo nos muitos momentos 
em que meu físico e intelecto já não acreditavam que seria possível chegar ao fim desta 
etapa. 
Agradeço a minha família por terem aceitado os momentos de ausência e distância. Em 
especial aos meus pais, Gilson e Maria Lúcia (in memorian) por todo carinho e 
ensinamento recebido. À minha esposa Leila pelo amor, dedicação, apoio e 
compreensão nesta etapa em que muitas vezes mesmo presente me encontrava com o 
pensamento distante devido às preocupações do curso. Às minhas irmãs (Luciana e 
Adriana), sogro (Olegário), sogra (Rita), cunhados (Alex, Geninho, Ramon e Ângela), 
sobrinhos (Gabriel, Rafael, Dudinha, Luma e Pietra), pelo ninho de amor que sempre 
me proporcionaram. 
Aos professores orientadores Elizabeth Artmann e Pedro Barbosa pelo rico aprendizado 
e contribuição acadêmica para a realização deste trabalho. 
Aos professores Marco Vargas e Javier Uribe por terem aceitado participar da banca e 
pelas importantes contribuições, críticas e sugestões para aprimoramento desta 
dissertação. 
Ao amigo Fabius pela atenção e sugestões dadas. 
À coordenação do Mestrado, aos professores e aos funcionários do curso pelo incentivo 
proporcionado a todos os alunos da turma. 
Aos meus colegas de trabalho Ana Carneiro, Leyla, Claylson, Renata, Rodrigo e 
Angélica por terem segurado os momentos de minha ausência, pela amizade, carinho e 
por terem ―sobrevivido‖ aos meus momentos de irritação neste período. 
À Margareth Portela por ter me introduzido ao tema da inovação através do NIT. 
Ao amigo Jorge Castro pelos ricos momentos de convivência e aprendizado. 
Ao Chico Braga que com a sugestão de textos e artigos contribuiu para enriquecer essa 
dissertação. 
Aos colegas de mestrado, pela amizade, companheirismo e pelos ricos debates. 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
 
LISTA DE TABELAS, QUADROS, FIGURAS E GRÁFICOS ............................xvii 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS...............................................................xviii 
RESUMO ......................................................................................................................xix 
ABSTRACT ..................................................................................................................xx 
 
 
INTRODUÇÃO …………..……………………………............………………….. 21 
 
OBJETIVOS ..................……………………………………………………………...25 
 
ESTRATÉGIAS METODOLÓGICAS ......................................................................25 
 
 
CAPITULO I - PLANEJAMENTO E MATUS ........................................................30 
Introdução .......................................................................................................................30 
1.1 - Planejamento Normativo x Planejamento Estratégico ...........................................32 
1.2 - O conceito de situação ............................................................................................35 
1.3 – A Teoria da Ação ...................................................................................................36 
1.4 - A Teoria da Produção Social ............................................................,.....................36 
1.5 - A proposta metodológica do Planejamento Estratégico-Situacional .....................37 
1.5.1- O Momento Explicativo .......................................................................................38 
1.5.2- O Momento Normativo ........................................................................................40 
15 
 
1.5.3- O Momento Estratégico .......................................................................................41 
1.5.4- O Momento Tático-Operacional ..........................................................................43 
1.6- Considerações Finais ...............................................................................................45 
 
 
CAPÍTULO II - HISTÓRICO, MISSÃO, CONFIGURAÇÃO 
ORGANIZACIONAL E O PAPEL DA FIOCRUZ E ENSP NO CONTEXTO DA 
INOVAÇÃO EM SAÚDE ............................................................................................49 
 
2.1 - A missão e configuração da FIOCRUZ .................................................................63 
2.2 - A missão e configuração da ENSP .........................................................................66 
 
 
CAPÍTULO III - INOVAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ......................................70 
3.1 - O processo de transferência de conhecimento .......................................................74 
3.1.1 - A transferência de conhecimento para tomadores de decisão na ENSP .............77 
3.2 – Sistemas de Inovação .............................................................................................78 
3.2.1 - Sistema Nacional de Inovação em Saúde ............................................................79 
3.3-O descompasso entre o conhecimento científico e a geração de patentes no Brasil.83 
3.4 - O complexo econômico e industrial da saúde ........................................................90 
3.4.1 - Inovação em serviços ..........................................................................................93 
3.4.2 - Identificação de algumas interações da ENSP com o complexo industrial da 
saúde................................................................................................................................95 
 
16 
 
CAPÍTULO IV–A CONSTRUÇÃO DOS DISCURSOS DO SUJEITO 
COLETIVO..................................................................................................................103 
4.1 - Descrição do método de análise de discursos ......................................................107 
4.2 - Apresentação dos resultados ................................................................................107 
4.2.1 - Discurso de líderes dos grupos de pesquisa da ENSP .......................................108 
4.2.2 - Discurso da direção da ENSP ............................................................................169 
4.2.3 - Discurso da presidência da FIOCRUZ ..............................................................193 
 
CAPÍTULO V– CONSIDERAÇÕES FINAIS .........................................................221 
 
CAPÍTULO VI– REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................238 
 
ANEXOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 
 
LISTA DE TABELAS, QUADROS, FIGURAS E GRÁFICOS 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 1- Metas programadas e realizadas da Ação de Pesquisa e DesenvolvimentoTecnológico, Fiocruz 2009 .....................................................................................52 
Tabela 2- Distribuição das publicações em revista indexada realizadas, segundo objetivos 
institucionais do Plano Anual da Fiocruz 2009.....................................................53 
Tabela 3- Total de publicações de artigos por Unidade da Fiocruz em 2009............................54 
Tabela 4- Indicador/ Pesquisa publicada por pesquisador doutor e por doutor em 2009 ........57 
Tabela 5- Depósitos de patentes na fase internacional do PCT(Patent Cooperation Treaty) em 
2010 (por países de origem).......................................................................................85 
Tabela 6- Número de alunos matriculados e egressos dos cursos à distância da ENSP por região 
do Brasil até 2010 ......................................................................................................97 
LISTA DE QUADROS 
 
Quadro 1- Problema: Baixa qualidade da assistência hospitalar em Angra dos Reis..................39 
Quadro 2- Indicador de eficiência/ Total de pesquisas publicadas em revista indexada pelo total 
de pesquisadores doutores........................................................................................55 
Quadro 3- Número de projetos PDTIS segundo Redes, Fiocruz 2009.......................................60 
Quadro 4- Número de projetos PDTSP segundo Redes, Fiocruz 2009 .......................................60 
Quadro 5- Mestrados profissionais da ENSP vigentes em 2009 .................................................96 
Quadro 6- Depósito de patentes com a participação da ENSP/Fiocruz no Brasil e no exterior ..97 
Quadro 7- Relação dos produtos dos Projetos PDTSP contemplados por pesquisadores da ENSP 
a partir de 2007 ..........................................................................................................98 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1- Triângulo de Ferro........................................................................................................44 
Figura 2- Cooperação Internacional da Fiocruz...........................................................................62 
Figura 3- Organograma da Fiocruz .............................................................................................63 
Figura 4- Organograma da ENSP ................................................................................................67 
Figura 5- Distribuição dos casos de Malária no Brasil, janeiro a junho de 2007.........................79 
Figura 6- Distribuição dos casos de leishmaniose tegumentar e visceral no Brasil em 2006 .....80 
Figura 7- Política de Desenvolvimento Produtivo 2008 .............................................................89 
Figura 8- Instituições que estão nos ―cutpoints‖ das respectivas Redes de Co-autoria (2006-
2007) em ordem alfabética..........................................................................................101 
Figura 9- Exemplo de Rede de co-autoria científica: Malária, 2006-2007................................101 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
Gráfico 1- Publicações em revistas indexadas na Fiocruz 2001-2009.........................................53 
Gráfico 2- Pedidos de patente requeridos no Brasil e no exterior, Fiocruz 2001-2009.............57 
Gráfico 3- Número de artigos brasileiros publicados em periódicos científicos indexados pela 
Thomson/ISI e participação percentual em relação ao mundo, 1981-2008.............83 
Gráfico 4- Pedidos de patentes de invenção depositados no escritório de marcas e patentes dos 
Estados Unidos da América, em 2008 .....................................................................86 
Gráfico 5- Dispêndios nacionais em pesquisa e desenvolvimento (P&D) financiados pelo 
governo em relação ao produto interno bruto (PIB) em anos mais recentes 
disponíveis .................................................................................................................87 
Gráfico 6- Evolução da balança comercial da saúde 2009: Panorama Geral (Valor em 
US$Bilhões, atualizado pelo IPC/ EUA)...............................................................87 
Gráfico 7- CEIS/2009 – Participação das Indústrias no Déficit Comercial brasileiro...............88 
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
 
 
CEIS Complexo Econômico e Industrial da Saúde 
C&T Ciência e Tecnologia 
DIPLAN Diretoria de Planejamento Estratégico 
ENSP Escola Nacional de Saúde Pública 
FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz 
OCDE Organização de Cooperação de Desenvolvimento Econômico 
OMPI Organização Mundial de Propriedade Intelectual 
PCT Patent Cooperation Treaty (Tratado de Cooperação em Matéria de Patentes) 
PDTSP Programa de Desenvolvimento e Inovação Tecnológica em Saúde Pública da 
Fiocruz 
PDTIS Programa de Desenvolvimento Tecnológico em Insumos para Saúde da Fiocruz 
P&D Pesquisa e Desenvolvimento 
PES Planejamento Estratégico Situacional 
POM Plano de Objetivos e Metas 
PPA Plano Plurianual 
SEPLAN Serviço de Planejamento da ENSP 
SIIG Sistema Integrado de Informações Gerenciais 
SUS Sistema Único de Saúde 
WHO World Health Organization 
 
 
 
 
http://www.castelo.fiocruz.br/vpplr/
19 
 
RESUMO 
 
 
O tema relacionado à inovação tecnológica vem ganhando cada vez mais relevância no mundo 
atual. Esta é considerada como a mola propulsora do sistema capitalista, tendo no processo de ―destruição 
criadora‖ sua razão de ser, com os países que despontam nas inovações de produtos e serviços alcançado 
um grau de desenvolvimento econômico superior. E no setor de saúde isso não é diferente, com um 
agravante: estudos da OMS têm mostrado uma grande desconexão entre a carga de doença e os 
investimentos em pesquisa, fazendo com que os países menos desenvolvidos fiquem ―à mercê‖ das 
empresas transnacionais, além de provocar um enorme déficit comercial nestes países. Neste contexto as 
instituições de Ciência e Tecnologia têm um papel fundamental. A autonomia no trabalho científico é 
característica altamente prezada pela comunidade dos pesquisadores, que a consideram, inclusive, 
intrinsecamente associada à qualidade de seu produto. No entanto, uma vez que os recursos públicos são 
limitados, essa autonomia deve estar vinculada, no caso da FIOCRUZ e ENSP aos objetivos estratégicos 
institucionais. Dessa forma, o objetivo dessa dissertação foi de analisar e discutir a dinâmica da inovação 
na ENSP, tendo no planejamento um aspecto essencial nesse processo. Para tanto, foi realizada uma 
pesquisa bibliográfica e documental sobre o tema, e entrevistas com vinte e oito profissionais da 
instituição, sendo vinte líderes de grupos de pesquisa da ENSP; três vice-diretores e a chefe do serviço de 
planejamento da ENSP; o diretor da área de Planejamento da Fiocruz, a coordenadora da Gestão 
Tecnológica da Fiocruz e os coordenadores dos programas de fomento da instituição PDTSP e PDTIS. O 
modelo centrado na produção científica e na publicação de artigos sem uma aplicabilidade para sanar 
problemas de saúde nacionais tem sido duramente criticado, sobretudo nas instituições de ciência e 
tecnologia, que pela razão de ser devem apresentar essa diferenciação das universidades. Constata-se que 
são essenciais e urgentes mudanças nos padrões de articulação para diminuir o desperdício e aumentar a 
efetividade das ações de fomento. Essas mudanças, devido às características presentes na ENSP, de uma 
organização profissional conforme Mintzberg devem passar por uma ação comunicativa constante, com a 
busca pelo entendimento ou consenso como fundamental para integrar e gerar sinergias na organização 
rumo aos objetivos estratégicos almejados tomando por base as concepções do Planejamento Estratégico 
Situacional(PES) de Carlos Matus, e tendo no processo de transferência do conhecimento um grande 
desafio para que de fato possa impactar na melhoria das condições de saúde e vida da população 
brasileira.Palavras-chave: Planejamento Estratégico Situacional; Inovação em Serviços; Complexo Econômico-
Industrial da Saúde; 
 
 
 
20 
 
ABSTRACT 
The issue related to technological innovation is becoming increasingly important in today's 
world. This is regarded as the mainspring of the capitalist system, and in the process of "creative 
destruction" its reason for being, with the countries that stand on product innovations and services 
reached a higher degree of economic development. And in the health sector is no different, with one 
aggravating factor: WHO studies have shown a big disconnect between the disease burden and 
investments in research, making the least developed countries to become "the mercy" of transnational 
corporations, and to cause a huge trade deficit in these countries. In this context, the institutions of 
science and technology play a key role. The autonomy of the scientific work is highly valued by the 
community feature of the researchers, who consider even intrinsically linked to the quality of your 
product. However, since public resources are limited, this autonomy must be linked, in the case of 
ENSP and FIOCRUZ institutional strategic goals. Thus, the goal of this dissertation was to analyze 
and discuss the dynamics of innovation in ENSP, and in planning an essential aspect in this process. 
To this end, we performed a literature search and document on the subject, and interviews with 
twenty-eight professionals of the institution, twenty leading research groups in the ENSP, three vice 
presidents and head of the planning of ENSP, the director of Planning area of Fiocruz, the coordinator 
of the Technology Management Fiocruz and the coordinators of programs for promoting the 
institution PDTSP and PDTIS. The model based on scientific research and to publish articles without a 
remedy applicability to national health problems has been severely criticized, especially in institutions 
of science and technology that the reason for this differentiation should provide the universities. Notes 
that are essential and urgent changes in the patterns of articulation to reduce waste and increase the 
effectiveness of development actions. These changes due to the features present in the ENSP, a 
professional organization as Mintzberg must go through a communicative action constant, with the 
quest for fundamental understanding or consensus as to integrate and create synergy in the 
organization toward the desired strategic objectives based upon the concepts Situational Strategic 
Planning (ESP) Carlos Matus. Keywords: Situational Strategic Planning; Innovation in Services; 
Economic and Industrial Complex of Health. 
 
21 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
O tema relacionado à inovação vem ganhando cada vez mais relevância no 
cenário atual com a desigualdade gerada por este progresso tecnológico se refletindo na 
condição social das populações mundiais. No setor saúde isso não é diferente, com 
estudos da OMS mostrando a grande desconexão entre a carga de doença e os 
investimentos em pesquisa. No referido estudo foi constatado que apenas 10% dos 
gastos mundiais em pesquisa na área da saúde eram dedicados a doenças ou condições 
que representam mais de 90% da carga mundial da doença (1). 
Ao se abordar os temas do desenvolvimento e da competitividade, tanto de 
países, regiões e empresas, é possível identificar um consenso sobre a importância da 
inovação como dimensão explicativa para diferentes graus de desenvolvimento das 
organizações e sociedades. De acordo com Gadelha (2) a inovação em saúde envolve 
uma complexa teia de instituições que adquirem um formato co-evolutivo não linear 
bastante diferenciado nos diversos ―tempos e espaços‖ de desenvolvimento em que os 
países se situam em torno do processo de inovação. Os arranjos institucionais envolvem 
setores e cadeias produtivas, empresas, organizações de C&T, agências de regulação 
sanitária, de implementação de políticas industriais, científicas e tecnológicas, de 
políticas de saúde, de propriedade intelectual, entre outras. 
O presente e, sobretudo, o futuro, apresentam a área de saúde como ocupando 
crescentes espaços na dinâmica econômica e social das sociedades. Não são poucos os 
países que já apresentam o setor saúde com participação superior a 10% de participação 
nos respectivos Produtos Internos Brutos. As tendências só apresentam ampliação dessa 
participação. Compreender a saúde como espaço de desenvolvimento, tomá-la como 
estratégica na sua dimensão sanitária, mas também em termos de política científica e 
tecnológica, industrial, de comércio exterior, dentre outras, tende a fazer cada vez mais 
diferença entre as nações e na dinâmica econômica global (3). 
A Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP) estabelecida pela União em 1954 e 
integrada à estrutura da FIOCRUZ em 1970, desde o seu início procura atuar na 
vanguarda da política nacional de saúde recebendo como atribuições o aperfeiçoamento 
22 
 
de pessoal técnico necessário aos serviços de saúde pública e o desenvolvimento de 
estudos e pesquisas sobre assuntos de interesse médico-sanitário. Como forma de 
atender ao apelo da Lei da Inovação, Lei 10.973 de 2004 (4), foi inaugurado em 
outubro de 2007, o Núcleo de Inovação Tecnológico (NIT) na ENSP vinculado à 
Gestão Tecnológica da FIOCRUZ (GESTEC), numa forma de disseminar a importância 
deste tema para as Unidades da Fiocruz. 
Dessa forma, o objetivo desta dissertação foi analisar e discutir a dinâmica da 
inovação na ENSP, tomando como base o período de ocorrência do último plano 
quadrienal na Fiocruz, 2005 a 2008. A idéia é que este estudo contribua para aperfeiçoar 
o sistema de planejamento da Unidade em análise e a conseqüente geração de inovações 
na ENSP. 
A pesquisa bibliográfica realizada utilizou como base as teorias e conceitos de 
dois temas centrais, o de Planejamento Estratégico e Inovação. Além destes foram 
adotadas as contribuições da Teoria das Configurações de Mintzberg (5), que propiciou 
a compreensão das características presentes numa organização como a ENSP e a 
Fiocruz. Com relação a pesquisa documental foram analisados os seguintes documentos 
da Fiocruz: Plano Quadrienal 2005-2008 (6), Documento Final do VI Congresso Interno 
de 2010 (7), Relatório de Atividades 2008 (8) e Relatórios de Gestão 2009 (9). Além 
destes foi utilizado o documento ―Mais Saúde‖ (10) do Ministério da Saúde. Foram 
realizadas entrevistas com roteiros semi-estruturados com os seguintes profissionais, na 
ENSP: a Direção; líderes dos Grupos de Pesquisa; e a chefe do Serviço de Planejamento 
(SEPLAN); na Presidência da FIOCRUZ: o chefe da Diretoria de Planejamento 
(DIPLAN), a Coordenadora da Gestão Tecnológica da Fiocruz (GESTEC) e os 
Coordenadores dos Programas PDTSP e PDTIS. Para as entrevistas foram utilizados 
elementos da metodologia do Discurso do Sujeito Coletivo – DSC (11), em que se 
extraiu de cada um dos depoimentos as idéias centrais e suas correspondentes questões-
chave, e de onde foram obtidas informações sobre o processo de planejamento na ENSP 
e Fiocruz e sua relação com a geração de inovações. 
No primeiro capítulo, são apresentados os fundamentos teórico-metodológicos 
do Planejamento Estratégico Situacional(PES) de Carlos Matus (12). O objetivo é o de 
associar às suas contribuições da gestão de organizações e particularmente, às 
proposições para o desenvolvimento do sistema de direção, com sua aplicabilidade para 
a ENSP. Para ele, a ação comunicativa deve ser constante, com a busca pelo 
23 
 
entendimento ou consenso como fundamental. O sucesso dos planos de ação fica 
subordinado a essa busca, que só se é possível através do compartilhamento das 
diferentes ―visões de mundo‖ entre os atores que interagem num contexto situacional. 
No capítulo II, é feita uma descrição do Histórico, Missão, Configuração 
Organizacional da ENSP e da Fiocruz.Procurou-se também através da apresentação de 
alguns resultados das atividades realizadas entender o papel destas no contexto da 
inovação em saúde no Brasil. 
O terceiro capítulo faz referência à importância da inovação para o sistema 
capitalista, os diferentes tipos de inovação, e a relevância dos denominados ―sistemas de 
inovação‖ para a geração destas. No âmbito da saúde é apresentada a grande 
desconexão entre a carga de doença e os gastos em pesquisa e desenvolvimento em 
saúde, com os países de maior renda não investindo recursos para o combate dessas 
doenças do ―terceiro mundo‖. Para tanto, é salientado a necessidade do fortalecimento 
do sistema de inovação em saúde dos referidos países como forma de combater, 
principalmente, a incidência das chamadas ―doenças negligenciadas‖. O fortalecimento 
do Complexo Industrial da Saúde no Brasil é colocado como fundamemtal nesse 
contexto, de forma a contribuir também para a redução do déficit comercial na área da 
saúde e com o Estado possuindo um papel fundamental para o seu desenvolvimento. 
Em seguida, no quarto capítulo são apresentados os resultados das entrevistas 
realizadas a partir da abordagem metodológica em pesquisa qualitativa do Discurso do 
Sujeito Coletivo, baseada em Lefévre e Lefévre (11). 
Por último, nas considerações finais, é realizada uma análise da experiência de 
aplicação do DSC onde são apontadas a título de conclusão algumas reflexões, 
dificuldades e desafios para a geração de inovações na ENSP, tendo o processo 
comunicativo um papel-chave para o sucesso dos planos de ação, que devem ter como 
pilar à busca de um consenso, ainda que provisório. Este só é possível mediante o 
compartilhamento das diferentes visões de mundo pelos atores que interagem. 
Tendo o reconhecimento de que as Instituições Científicas e Tecnológicas 
devem empreender esforços para uma gestão estratégica e inovadora, de que uma das 
missões da FIOCRUZ é a de promover a saúde e o desenvolvimento social, gerar e 
difundir conhecimento científico e tecnológico e ser um agente da cidadania, e a ENSP 
como parte da FIOCRUZ se insere nessa missão. Assim, o presente trabalho pretende 
24 
 
contribuir para a sintonia das exigências e desafios que se impõem às Instituições 
Científicas e Tecnológicas do país no sentido de contribuir para o fortalecimento do 
Sistema Nacional de Inovação em Saúde e a conseqüente melhoria do Sistema Nacional 
de Saúde. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25 
 
- Objetivo Geral 
 
 O objetivo desta dissertação foi analisar e discutir a dinâmica da inovação na Escola 
Nacional de Saúde Pública (ENSP), no período relativo ao último Plano Quadrienal da 
Fiocruz, 2005 a 2008, tomando por base o Planejamento Estratégico Situacional (PES) 
de Matus (12). 
 
- Objetivos Específicos 
 
- discutir a delimitação do conceito de inovação numa instituição de ensino, 
pesquisa e assistência como a ENSP; 
- analisar a percepção dos principais atores envolvidos no processo de inovação 
da Instituição sobre as políticas de planejamento, fomento para inovação e 
propriedade intelectual; 
- contribuir para melhorar o processo de planejamento e a conseqüente dinâmica 
das inovações na Unidade; 
 
Estratégias Metodológicas 
 
A estratégia metodológica utilizada foi o estudo de caso que, segundo Triviños 
(13), é uma categoria de pesquisa cujo objeto é uma unidade que se analisa com maior 
detalhamento. Este tipo de estudo caracteriza-se, segundo o mesmo autor, pelo estudo 
profundo e exaustivo de um ou poucos objetos, de maneira que permita o seu amplo e 
detalhado conhecimento. 
 
As técnicas de coleta de dados que foram utilizadas são destacadas a seguir: 
 
 - Pesquisa Bibliográfica 
 
26 
 
Com a finalidade de se alcançar o objetivo proposto neste trabalho foi 
indispensável à realização de pesquisa bibliográfica sobre o tema, utilizando-se como 
base as teorias e conceitos de dois temas centrais, planejamento estratégico e inovação. 
Nesse sentido, buscou-se como fonte de iluminação para a pesquisa, as contribuições do 
Planejamento Estratégico Situacional de Matus (12) além dos conceitos da Teoria das 
Configurações de Mintzberg (5) para a compreensão dos limites e desafios da gestão 
estratégica de organizações de C&T em saúde como a ENSP. 
 
- Pesquisa Documental 
 
Foram analisados os documentos internos da FIOCRUZ, entre eles, o PQ 2005-
2008, Documento Final do VI Congresso Interno, Relatórios de Atividades 2008 e 
Relatório de Gestão 2009. Também foram analisados no período citado, os documentos 
internos disponíveis que subsidiaram o entendimento do planejamento e da gestão 
estratégica da Unidade em estudo, os quais foram utilizados como subsídio para o 
mapeamento das atividades e iniciativas de inovação empreendidas. 
 
- Entrevistas 
Foram realizadas entrevistas com roteiros semi-estruturados com os seguintes 
profissionais da ENSP: o Diretor da Unidade, a Vice-Diretora de Pesquisa e 
Desenvolvimento Tecnológico, a chefe do setor de Planejamento, o coordenador do 
NIT/ENSP, os líderes dos grupos de pesquisa, a Vice-Diretora de Ensino, o editor da 
revista científica Cadernos de Saúde Pública e o Vice-Diretor da Escola de Governo em 
Saúde. A entrevista com atores da ENSP objetivou a obtenção das seguintes 
informações: as dificuldades e oportunidades vivenciadas para concretizar a missão da 
ENSP; as iniciativas empreendidas pela Unidade para estabelecer estratégias para tais 
inovações; a colaboração do Planejamento da Fiocruz para estas iniciativas; 
informações acerca das inovações geradas no âmbito da Unidade; a interação da 
Unidade com os agentes do Sistema Nacional de Inovação; a participação em alianças 
estratégicas e outras formas de cooperação; as mudanças ocorridas na Unidade a partir 
da nova Lei de Incentivo à Inovação nº 10.973 de 02/12/2004 (4) e, a política de 
27 
 
proteção à Propriedade Intelectual da Fiocruz e da Unidade; os programas institucionais 
de incentivo à inovação. 
Além dos membros da ENSP, foram entrevistados através de um roteiro de 
pesquisa semi-estruturado: o chefe da Diretoria de Planejamento da FIOCRUZ 
(DIPLAN), a coordenadora da Gestão Tecnológica da FIOCRUZ (GESTEC) e os 
coordenadores dos programas PDTSP e PDTIS da FIOCRUZ. As entrevistas foram 
previamente agendadas, seguindo um roteiro com questões abertas. 
Foram utilizados elementos da metodologia do Discurso do Sujeito Coletivo – 
DSC, objetivando capturar e consolidar as informações coletadas a partir das entrevistas 
realizadas. Esse método teve como proposta a organização e tabulação de dados 
qualitativos de natureza verbal, na qual consistiu basicamente em analisar o material 
coletado extraindo-se de cada um dos depoimentos as idéias centrais e suas 
correspondentes questões-chave. 
As entrevistas foram gravadas em gravador digital, transcritas e analisadas 
através do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) (11). Com as informações obtidas foi 
construído um quadro analítico. O projeto foi apresentado ao Comitê de Ética da Escola 
Nacional de Saúde Pública tendo os participantes preenchido e assinado um termo de 
consentimento livre e esclarecido. 
O DSC conforme concebido consiste em uma modalidade de análise de 
discursos obtidos em depoimentos verbais ou obtidos em qualquer manifestação 
discursiva que se possa encontrar em textos e documentos escritos. Um dos objetivos da 
técnica a partir dos procedimentos que adota é reduzir a variabilidade naturalmente 
presente nos discursos, visando com isso validar o conhecimento que o autor do 
discurso representa em sua fala. É em face disso, que na obtenção de qualquer discurso, 
mas, sobretudo do discurso verbal, a liberdade de falar, pensar livre e argumentar dos 
depoentes deve ser valorizada. E isso não prescinde de um conjunto de questões 
diretrizes formuladas para aplicação na coleta dosdiscursos, sob pena de se dificultar a 
captura do que é a fala coletiva (11). 
Estruturalmente, o DSC se organiza a partir da utilização de figuras 
metodológicas designadas como: ancoragem; idéia central; expressões-chave e o 
discurso do sujeito coletivo, propriamente dito. Os significados dessas figuras ou etapas 
de um procedimento de análise dão a noção de um processo de apreensão de 
28 
 
significados que surgem no conjunto das falas, as quais exibem um pensamento coletivo 
ou a representação do grupo sobre dado tema ou questão. A ancoragem para Lefévre e 
Lefévre (11) tem um sentido de manifestação lingüística explícita de uma dada teoria, 
ou ideologia, ou crença que o autor do discurso professa e que, na qualidade de 
afirmação genérica, está sendo usada pelo enunciador para enquadrar uma situação 
específica; idéia-central consiste numa etapa derivada da leitura dos textos coletados, ou 
de um momento no qual se obtém de cada Discurso sob exame o que tem de central em 
sua elaboração. 
As idéias centrais foram resgatadas através de descrições diretas do sentido do 
depoimento, revelando o que foi dito ou através de descrições indiretas ou mediatas, que 
revelaram o tema do depoimento ou sobre o quê o sujeito enunciador estava falando. 
Para os autores, a idéia central é um nome ou expressão lingüística que revela e 
descreve, de maneira mais sintética, precisa e fidedigna possível, o sentido de cada um 
dos discursos analisados; expressões-chave representam uma etapa em que se busca o 
resgate da literalidade do depoimento. Está associada à extração das idéias-centrais de 
um discurso, e são uma espécie de prova discursivo-empírica da verdade das idéias 
centrais e das ancoragens e vice-versa (11). 
Discurso do Sujeito Coletivo é o estágio final, ou síntese que deriva das etapas 
de extração das idéias-centrais e expressões-chave, representando o conjunto nuclear 
dos discursos. Nesse sentido, o DSC afirmaria a representação que, sobre um dado tema 
ou questão, todo o grupo dos falantes manifesta. Isso não significa que cada um, 
individualmente, manifesta a mesma idéia ou expressão, próxima de uma 
homogeneidade, mas que em seu conjunto, ou no coletivo, tal discurso é representativo 
do pensamento de todos. Por esta razão, os autores da técnica afirmam que os discursos 
dos depoimentos não se anulam ou se reduzem a uma categoria comum unificadora. O 
que se busca é reconstruir, com pedaços de discursos individuais, como em um quebra-
cabeça, tantos dicursos-síntese quantos se julgue necessários para expressar uma dada 
figura, ou seja, um dado pensar ou representação social sobre um fenômeno; por isso 
mesmo, é um discurso redigido na primeira pessoa do singular. Mas não pode ser 
construído de uma maneira aleatória. A junção das peças ou pedaços dos discursos deve 
seguir alguns princípios: Coerência, isto é, o discurso como um todo deve apresentar 
coerência e fazer sentido; Posicionamento próprio, ou seja, uma posição específica 
diante do tema pesquisado; Distinção entre os DSCs, isto é, no caso das respostas 
29 
 
produzirem mais de um DSC deve levar em conta diferença e/ou antagonismo presente 
e complementaridade possível entre eles; Artificialidade natural, ou seja, é como se uma 
pessoa só falasse por um conjunto de pessoas. 
Desse ponto de vista, Lefévre e Lefévre (11) acentuam que a coleta e a análise 
dos dados exigem alguns cuidados. Nesse sentido, arrolam em seu livro um conjunto de 
passos para a coleta e para a tabulação dos registros que são detalhadamente 
apresentados, sobretudo quando se trata da coleta de dados num ambiente empírico. 
Neste caso, acentuam que o instrumento Entrevista tem sido o recurso utilizado com 
mais freqüência nos estudos realizados. Os passos de coleta apresentados são: A escolha 
dos sujeitos; Elaboração do roteiro de perguntas; Preparo dos entrevistadores; Preparo 
do ambiente para a entrevista; preparo do equipamento para gravação; cuidado com o 
clima de informalidade durante a entrevista. Quanto aos passos para a tabulação dos 
registros, os autores sugerem o número de cinco, para os quais é adotada uma grade 
Instrumento de Análise do Discurso contendo: três colunas para o registro das 
Expressões-chave; Idéias-centrais e anotação da Ancoragem identificada. Por último, 
apresentam outra grade (Instrumento de Análise do Discurso que contém duas colunas 
para o registro das Expressões-Chave e do DSC propriamente dito o que leva ao 
Quadro-Síntese final onde estarão apresentados os resultados, apresentáveis de mais de 
uma forma. 
Pelas características técnicas apresentadas o DSC se apresenta como um 
instrumento de ordenamento eficaz de comunicação que está na base de todas as 
representações sociais, na medida em que, em última instância, estas resultam de 
processos interacionais articuladores da construção social da realidade. 
 
 
 
 
 
 
 
30 
 
CAPÍTULO I 
PLANEJAMENTO E MATUS 
 
 
Introdução 
Neste capítulo serão apresentados elementos da Teoria Macroorganizacional1 do 
Planejamento Estratégico Situacional (PES) e o Sistema de Direção Estratégica, que 
trata de uma visão particular sobre as organizações e sobre um modelo de direção 
estratégica para conduzi-las. A compreensão das particularidades de uma organização 
profissional segundo Mintzberg (5), juntamente com a abordagem do PES e a 
compreensão comunicativa abordada por Rivera (14) subsidiarão a discussão de 
aspectos do modelo de gestão da ENSP com análise de seu atual processo de 
planejamento e da adequação deste para incrementar as inovações que atendam a 
demandas prioritárias do sistema de saúde nacional. 
Refletindo sobre os desafios mais urgentes dadas as características dos serviços 
públicos, e em especial para a gestão das organizações de saúde, Kopf e Hortale (15) 
baseados em autores como Rivera (16, 17, 18 e 19), Rivera e Artmann (20); Dussault 
(21); Junqueira e Inojosa (22) salientam a necessidade de se promoverem esforços em 
abordagens gerenciais descentralizadoras, que apostem em mecanismos 
descentralizadores que favoreçam a participação dos trabalhadores, o compartilhamento 
decisório e a formação de consensos, a cooperação interdisciplinar e a responsabilização 
crescente com os objetivos organizacionais. 
Rivera (17) ao preocupar-se com a instrumentação gerencial, parte do 
pressuposto de que a "gerência contemporânea" tem na comunicação seu eixo central e 
que "gerir é comunicar, negociar, problematizar coletivamente e, essencialmente, 
produzir e acompanhar compromissos lingüisticamente mediados". Dessa forma, os 
sistemas de gestão inscritos na Teoria das Macroorganizações de Carlos Matus (12) 
favoreceriam as possibilidades para uma abordagem comunicativa. 
 
1 O conceito de Macroorganização, tal como desenvolvido por Matus (1987), enfatiza as relações paralelas entre organizações que 
coexistem num determinado sistema e onde nenhuma detém poder absoluto de mando sobre a outra. 
 
31 
 
Carlos Matus, Ministro da Economia durante o Governo de Salvador Allende no 
Chile no período de 1970-73, foi um autor preocupado com a capacidade de governo da 
esquerda latino- americana. Seu trabalho faz uma crítica ao planejamento normativo, de 
base economicista e prescritiva, e da formulação e desenvolvimento do paradigma 
estratégico em planejamento e gestão. O método de planejamento desenvolvido por ele, 
o Planejamento Estratégico Situacional (PES), possui um enfoque estratégico do 
planejamento o qual permite apreender a complexidade dos processos sociais das 
organizações, além de fornecer ferramentas operacionais que possibilitem a construção 
de projetos e planos de ação que enfrentem problemas estratégicos das instituições. 
Sendo o planejamento no PES considerado um cálculo que precede e preside a ação, 
este passa a estar intrinsecamente vinculado à açãoe aos resultados/ impactos e não 
somente ao cálculo que antecede a ação, conforme salienta Matus (12) La 
planificacioón es inseparable de la gerencia. 
Muito embora o PES tenha sido desenhado para ser utilizado no nível central, 
global, seu formato é bastante flexível para aplicação nos níveis regionais/ locais e 
setoriais, sem, contudo, deixar de situar os problemas num contexto global mais amplo, 
o que permite manter a qualidade da explicação situacional e a riqueza da análise de 
viabilidade e de possibilidades de intervenção na realidade (23) sendo, portanto, 
aplicável a uma organização como a Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP) que 
apresenta em seus processos de trabalho um grau de complexidade considerável e cujos 
objetivos estratégicos não devem se descolar das necessidades de saúde da população do 
país. 
O PES é um método de planejamento por problemas e trata, principalmente, dos 
problemas mal estruturados e complexos, para os quais não existe solução normativa ou 
previamente conhecida como no caso daqueles bem estruturados, e é utilizado em 
diversas áreas do conhecimento, entre elas, a de saúde. Esses problemas são abordados 
em suas múltiplas dimensões – política, econômica, social, cultural, etc, e em sua 
multissetorialidade, pois suas causas não se limitam ao interior de um setor ou área 
específica e suas soluções dependem, muitas vezes, de recursos extra-setoriais e da 
interação dos diversos atores envolvidos na situação. 
É de fundamental importância apresentar algumas das principais características 
que diferenciam o planejamento normativo, tão criticado por Matus, do Planejamento 
32 
 
Estratégico, o qual constituiu a base para a formulação do Planejamento Estratégico 
Situacional (PES). 
 
1.1 - Planejamento Normativo x Planejamento Estratégico 
Matus reconhece a pouca valorização do processo de planejamento, muito como 
resultado do fracasso da adoção do planejamento normativo. No planejamento 
normativo são apresentados seis postulados: 
- a existência em separado, de um sujeito que planeja e um objeto, sob seu 
possível controle, que é planejado. O sujeito não é visto como parte da realidade/objeto 
de planejamento; 
- o sujeito é capaz de conhecer a realidade através de um diagnóstico único e 
objetivo, com a dimensão tempo estando restrita ao momento passado ou presente do 
dito diagnóstico; 
- para compreender a realidade futura, o sujeito se utiliza de leis de 
comportamento social, aplicando ainda modelos analíticos de base causa-efeito. 
Previsão e predição são a mesma coisa, estando a potência do método dependente de 
sua capacidade de predição; 
- não se considera a possibilidade de planejamento de outros atores, não 
existindo oponentes. O cálculo se restringe ao deve ser num contexto de harmonia e 
concertação central do ator único que planeja; 
- ao trabalhar com o deve ser, o planejamento normativo despreza as incertezas 
ou eventos probabilísticos mal definidos, desconsiderando problemas não-estruturados 
ou não os tratando como tal e; 
- o plano como produto de um único ator com capacidade de planejar, apresenta-
se com final fechado, porque sua situação terminal é conhecida. Ou seja, tudo se reduz a 
cumprir o plano para alcançar os objetivos. 
Já, as características do planejamento estratégico são as seguintes: 
33 
 
 - o sujeito que planeja faz parte do objeto, que por sua vez, compreende outros 
sujeitos que planejam; a governabilidade se apresenta com possibilidades diversas, 
função das capacidades diversas de controle dos distintos atores; 
- sendo vários os atores, está impossibilitado o diagnóstico único; a explicação 
situacional é possível para todos os atores, segundo sua inserção particular na 
realidade/objeto planejado; 
- em oposição a aplicação de leis para predição do futuro, requer-se o cálculo 
interativo e o juízo estratégico; as relações causa-efeito se entrelaçam às relações 
iniciativa-resposta; a previsão ganha o lugar da predição; 
- o deve ser cede lugar ao pode ser e a vontade de fazer; enfrentar e vencer 
resistências é uma constante, função do cálculo político e da permanente atenção na 
conjuntura; o contexto do plano é de uma interrelação contínua entre conflito, 
concertação e consenso; 
- a norma torna-se apenas um momento dentro do estratégico e do operacional; 
trabalha-se com problemas não estruturados; muitas vezes não serão enumeradas as 
possibilidades e nem estabelecidas às probabilidades; 
- o plano não é monopólio de um único ator, portanto seu futuro está aberto; as 
soluções ótimas, certas e únicas, cedem lugar a soluções satisfatórias, reconhecendo-se a 
continuidade dos problemas sociais no tempo. 
Matus cita seis argumentos defendendo o cálculo situacional sistemático: 
O primeiro argumento diz respeito à necessidade de se mediar o futuro com o 
presente. Supõe "la necesidad de prever las posibilidades del mañana para diseñar 
com anticipación lo que debo hacer hoy."2 O futuro será o resultado das ações de hoje. 
Aqui reside uma crítica embutida à prática do cálculo imediatista, que muitas vezes, em 
nome das restrições e problemas do presente, prevalecem sobre repercussões futuras das 
ações ou da ausência de ações no presente. 
 O segundo argumento aborda a necessidade de se prever diante a 
impossibilidade de predizer. Especialmente para o desenvolvimento de sistemas 
 
2. MATUS. Adiós Señor Presidente. p.24. 
34 
 
sociais, onde será remota a possibilidade de predição, restará a necessidade de prever 
futuros alternativos, ante os quais, dentro de espaços de probabilidade, serão 
desenhados vários planos. Para Matus, é preciso "prever posibilidades para prever 
acciones y, en consecuencia, ser oportunos en la acción."3 
 O terceiro argumento coloca que mesmo os imprevistos podem ser enfrentados 
com uma reação planejada. É natural que uma ocorrência possível no futuro fique além 
das possibilidades de previsão, o que não impede, ao contrário, uma preparação para 
reagir eficaz e rapidamente aos imprevistos. 
 O quarto salienta a necessidade de mediação do passado com o futuro. Supõe a 
necessidade de se aprender com erros cometidos e não projetá-los no futuro, por 
ausência de aprendizagem com a própria prática. 
 O quinto argumento trata da necessidade de mediação do conhecimento com a 
ação. Neste argumento Matus introduz a noção de que o cálculo não é objetivante em 
relação à realidade, com repercussões sobre o desenho das ações. Para ele, há distintas 
possibilidades de leitura da realidade, segundo pontos de vista dos diversos atores que 
estão presentes simultaneamente numa dada situação e que podem agir sobre ela. 
Assim, diz Matus, que a perspectiva técnico-científica é mais uma das leituras. Nesse 
caso, está implícita uma crítica ao cálculo técnico puro, ainda que sistemático, atributo 
do planejamento normativo. Para o cálculo que precede e preside a ação, serão 
consideradas então, as dimensões técnicas, mas também o cálculo político e social, 
levando-se em conta então, outras motivações e interesses em jogo em torno e no 
problema. 
 Finalmente, o último argumento, o sexto, fala da necessidade de uma coerência 
global frente às ações parciais dos atores sociais. Supõe capacidade de ação para 
conduzir sistemas sociais segundo objetivos plurais e democráticos. 
 Para Matus, governar envolve a articulação de três variáveis, que são 
interdependentes: o projeto de governo, que expressa o conteúdo propositivo dos 
projetos de ação no intento de alcançar determinados objetivos; a governabilidade do 
sistema, que expressa uma relação entre as variáveis que o respectivo ator (governo), 
controla e não controla (todas relacionadas às ações propostas em seu projeto de 
 
3. Idem.Ibidem. p.26. 
35 
 
governo) e; a capacidade de governoque se refere à capacidade de dar direção ao 
processo, em função do arsenal de métodos, técnicas e habilidades do ator e de sua 
equipe de governo. 
O planejamento impactaria essas três variáveis, muito embora, tenha uma 
relação mais direta com a capacidade de governo. Segundo Matus, quão maior for o 
domínio das técnicas de planejamento, maior será a capacidade de ação dos atores. 
Dessa forma, aprimorar a capacidade de governo requer o aperfeiçoamento de métodos 
e habilidades de planejamento, garantindo assim a qualidade e profundidade no cálculo 
que precede e preside a ação. 
Após ter sido realizada a diferenciação das características do planejamento 
normativo e do planejamento estratégico, serão apresentados alguns conceitos-chave, 
que embasam o método de planejamento defendido por Matus, entre eles o conceito de 
situação, a Teoria da Ação e a Teoria da Produção Social. 
 
1.2- O conceito de situação 
Através desse conceito, Matus (12) questiona a possibilidade de uma explicação 
objetiva e única da realidade por um sujeito que a olha como objeto de fora. Embora a 
situação seja referida a um ator, leva-se em conta o ponto de vista dos outros atores 
envolvidos nesta, que analisam o problema de dentro da situação. 
A apreciação situacional, diferentemente do diagnóstico tradicional, é um 
diálogo entre um ator e outros atores cujo relato é assumido por um dos atores de 
maneira inteiramente consciente do texto e contexto situacional que o faz participante 
de uma realidade conflitiva que admite outros relatos. Rivera (14) salienta que através 
do conceito de situação, Matus provoca uma ruptura com a explicação objetivista do 
planejamento tradicional, na medida em que assume o caráter auto-referencial de toda 
explicação da realidade. 
A análise da situação, entretanto, deve ir além dos fenômenos aparentes e das 
causas imediatas, tornando necessária a adoção de modelos teóricos de leitura da 
realidade, sendo os modelos propostos por Matus, a Teoria da Produção Social e a 
Teoria da Ação Social (23). 
36 
 
1.3 - A Teoria da Ação 
 Matus abordando o conceito de ação, procura desconstruir as concepções 
tradicionais do planejamento. A sua análise supõe a teoria do planejamento tradicional 
derivada da lógica de teoria econômica, sendo essa em geral, uma teoria do 
comportamento econômico
4
 (24). A noção de comportamento, similarmente, tem o 
significado de um processo subordinado a leis, portanto, não criativos. 
 Para ele, o significado de uma ação humana não é único, sobretudo, o autor que 
a pratica o faz com intencionalidade e interesses próprios, buscando alcançar específicos 
resultados. A previsibilidade do comportamento não é possível, mediante simples 
aplicação de leis. 
 Dessa forma, a ação humana, intencional e reflexiva, é realizada 
permanentemente, na perspectiva de alcance de objetivos em disputa (ou de consenso), 
o que significa a aceitação de outros atores envolvidos, onde todos, desenvolvem 
processos criativos, não havendo mais espaço para atos previsíveis segundo leis 
naturais. Matus novamente traz para o debate a questão da incerteza, intrínseca à 
natureza da ação humana, e de como o planejador pode e deve lidar com ela. 
A Teoria da Ação faz uma distinção entre uma forma de ação não interativa, 
instrumental ou comportamental, típida do planejamento normativo; e uma ação 
interativa, com referência ao espaço social e político, que fundamenta a necessidade do 
cálculo interativo ou raciocínio estratégico, podendo tais ações serem conflitivas ou 
cooperativas ou estratégicas comunicativas(diálogos). 
 Matus conclui afirmando que no planejamento normativo, de caráter 
economicista, estaria apenas contemplada a ação instrumental (onde o Estado é o único 
sujeito que planeja) e a ação comportamento, praticada como resposta pelos agentes 
econômicos, integrantes do sistema, como se objeto fossem (12). 
 
1.4 - A Teoria da Produção Social 
A Teoria da Produção Social diz respeito a um método de leitura da realidade 
que a explica para além dos fatos mais aparentes. Para tanto, são considerados três 
 
4 RIVERA, Francisco Javier Uribe. p.155 
37 
 
níveis: o nível dos fatos ou fenoprodução (fatos de qualquer natureza), o nível das 
acumulações ou fenoestruturas (capacidades de produção de fatos novos) e a 
genoestrutura, que se expressam através das regras ou leis básicas que regulam uma 
formação social. 
A aplicação desta teoria acontece no momento da montagem do Fluxograma 
Situacional, quando os problemas são explicados, com o estabelecimento de uma rede 
de relações causais, com estas causas sendo distribuídas entre os três níveis citados. 
 Matus utiliza a metáfora do jogo, para ilustrar sua formulação. As regras do 
jogo, que definem a sua singularidade(um dado jogo e não outro qualquer), são a sua 
genoestrutura. Os jogadores, com sua capacidades (de jogo) acumuladas, são as 
fenoestruturas humanas (atores), possuidoras ou não de outras fenoestruturas. As 
jogadas expressam as ações (fluxos de produção) dessas fenoestruturas. As jogadas, 
segundo o alcance de seus objetivos, podem acumular ou desacumular capacidades, de 
modo que elas se fenoestruturam, como acumulações econômicas, como relações de 
poder ou relações de força e relações de destreza entre os jogadores.5 
 A dinâmica do jogo, das interações entre os jogadores, não conformam uma 
única realidade, que será sempre lida conforme situação momentânea de cada jogador. 
As capacidades fenoestruturadas de um jogador, condicionam as jogadas possíveis, 
definidas como espaço de produção possível. 
 
1.5 - A proposta metodológica do Planejamento Estratégico-Situacional 
 Matus desenvolveu uma sofisticada e criativa metodologia para 
desenvolvimento prático de suas idéias sobre planejamento e governo. O autor 
apresenta a noção de momentos no processo de planejamento, que se caracteriza pela 
permanente interação de suas fases. São quatro os momentos definidos: explicativo 
(foi, é, tende a ser), normativo (deve ser), estratégico (pode ser do deve ser) e tático-
operacional (fazer e recalcular). 
A cada momento, definido enquanto um marco temporário provisório, 
corresponde uma dimensão do processo a ser enfatizada, estando as demais também 
 
5. MATUS, Carlos. Adíos Señor Presidente. op.cit. p.138. 
38 
 
presentes, ainda que subordinadas. Não há precisão de início e fim, configurando uma 
visão de continuidade, onde mesmo a noção de circularidade, está condicionada por 
novas situações, novos problemas a serem enfrentados, num processo permanentemente 
criativo. Pode-se dizer que não há um processo em separado de planejamento, como 
também não haverá um plano. Fica para trás a lógica de fases seqüenciais, lineares, 
típicas do planejamento tradicional, onde seguiam-se o diagnóstico, a programação, a 
execução e a avaliação, materializando um processo e um plano. Será visto que tais 
funções no entanto, não desaparecem na proposta de Matus, mas são enriquecidas e 
valorizadas. 
 O método em si, reforça a concepção de que governar é enfrentar problemas, não 
na perspectiva de eliminá-los, mas de transformá-los por outros de menor valor. Por 
decorrência, o PES trabalhará com a noção de problemas relevantes, prioritários, 
estratégicos. 
 Os quatro momentos para o processamento técnico-político dos problemas são 
citados a seguir: 
 
1.5.1 - O Momento Explicativo 
 Esse momento é o de seleção e explicação de problemas a serem enfrentados. 
Esse momento será desenvolvido em função das categorias chaves do PES. A 
explicação se dá segundo a concepção da teoria da produção social, identificando as 
regras(genoestrutura) que condicionam o problema, as fenoestruturas envolvidas, o 
fluxo de produção social e os fatos que se apresentam como suascausas mais imediatas. 
Igualmente, essa explicação supõe um ator explicando, numa dada situação espacial e 
temporal, como referência. Significa dizer que o mesmo problema, seria explicado 
diferentemente segundo a referência assumida. A referência, também condiciona as 
possibilidades de ação, e estas próprias, o problema e sua explicação. 
 O "diagnóstico" não será único, pois subtende-se outros atores e portanto, outras 
explicações. 
 A identificação de problemas pode se dar de diversas maneiras, sendo bastante 
utilizadas as técnicas de brainstorming aplicadas sobre um coletivo definido de pessoas 
que expressem um ator, por exemplo, a cúpula dirigente de uma organização. 
39 
 
 O resultado constitui um banco de problemas, a serem hierarquizados e 
priorizados, selecionando-se aquele ou aqueles que serão objeto de intervenção. 
 Há um protocolo que é utilizado para se avaliar a importância estratégica ou não 
do problema. Este inclui alguns critérios como: valor do problema para o ator principal, 
para outros atores e para a população; custo econômico das soluções; custo político do 
enfrentamento ou postergação do problema; eficácia da intervenção, entre outros que 
podem ser acrescentados, dependendo do âmbito dos problemas. 
Após a seleção dos problemas, passa-se a fase de descrição destes utilizando-se 
indicadores ou descritores que os definam com clareza. O exemplo abaixo extraído de 
Artmann(23) é importante para facilitar o entendimento: 
 
Quadro 1 – Problema: Baixa qualidade da assistência hospitalar em Angra dos Reis 
Descritores Fontes de Verificação 
D1 – 30% das internações avaliadas como 
desnecessárias 
Supervisão hospitalar 
D2 - 45% dos prontuários não atualizam 
ou não cumprem prescrições 
Supervisão hospitalar 
D3 – taxa de infecção hospitalar estimada 
acima de 20% 
Vigilância epidemiológica 
Supervisão hospitalar 
D4 – 60% dos casos de tétano neonatal 
ocorreram na Santa Casa 
Vigilância epidemiológica 
Supervisão hospitalar 
D5– 2 casos de septicemia por interrupção 
da medicação 
Vigilância epidemiológica 
Supervisão hospitalar 
Após os problemas serem descritos, estes devem ser analisados através da 
construção de uma rede de causalidade. A explicação do problema se dá em seguida, 
com a construção do modelo causal, que representa as interrelações entre seis tipos de 
causas, que são: regras, acumulações e fluxos (segundo a natureza das causas - ver 
40 
 
teoria da produção social) e dentro da governabilidade (causas que dependem do ator 
que explica e planeja), fora de governabilidade (causas que dependem no todo ou em 
parte de outros atores) e fora do jogo (causas associadas a outros problemas). O modelo 
causal está articulado aos descritores e constitui o fluxograma explicativo. 
 Todas as causas contidas no fluxograma são chamadas de nós explicativos. 
Dentre estes, alguns são definidos como nós críticos, pois devem atender aos três 
critérios abaixo simultaneamente (23): 
- A intervenção sobre esta causa trará um impacto representativo sobre os 
descritores do problema, no sentido de modificá-los positivamente?; 
- A causa constitui-se num centro prático de ação, ou seja, há possibilidade de 
intervenção direta sobre este nó causal (mesmo que não seja pelo ator que explica)? 
 - É oportuno politicamente intervir? 
 Caso as três questões acima sejam respondidas de maneira afirmativa, o nó é 
considerado crítico, ou seja, deve ser enfrentado. Após esse passo, os nós críticos 
passam por um processo de descrição e análise semelhantes ao problema principal, com 
a indicação dos atores que controlam as variáveis dos nós críticos. Os descritores e 
indicadores são utilizados para a avaliação dos resultados. 
Se o nó crítico estiver dentro do espaço de governabilidade do ator, será mais 
fácil enfrentá-lo pois possuirá os recursos para fazê-lo. Porém, se uma causa tiver um 
alto impacto sobre o problema, estiver fora do espaço de governabilidade do ator, mas 
existir oportunidade política para atuação, deve ser selecionada. Esta, no entanto, 
demandará uma capacidade de negociação e criatividade dos atores interessados. 
1.5.2 - O Momento Normativo 
 Neste momento, é onde se desenha o plano de intervenção, definindo a situação 
futura desejada e as operações/ações para que sejam alcançados os resultados esperados. 
Há uma noção de direcionalidade, de modo que o ator possa explicitar onde deseja 
chegar (situação-objetivo). O terceiro elemento do momento normativo está dado pela 
construção de cenários futuros alternativos. Assim, a situação-objetivo deve estar 
adaptada a um cenário específico. 
41 
 
 O desenho de cenários e do programa direcional, supõe cálculo situacional 
interativo e não apenas balanço de recursos para executar as operações. Os cenários 
modelam os programas direcionais, estes entendidos enquanto seqüência ou 
concomitância entre operações no processo de implementação do plano. 
 Rivera (24) faz algumas ponderações sobre a utilização de cenários. Considera 
que quanto maior o horizonte futuro projetado, maior a imprevisibilidade do cenário e 
que a simulação para o cálculo de um cenário necessita envolver grupos e pessoas de 
várias especialidades, com o intuito de elevar o grau de previsibilidade. Sugere ainda a 
realização de cálculos para períodos não muito longos, a 
serem permanentemente reajustados, valendo-se de 
mecanismos de interação com atores envolvidos na 
definição virtual de uma situação-objetivo.6 
Para ele, um dado cenário deve ser considerado como a expressão de uma 
negociação por uma opção normativa. 
Os cenários, entretanto, não eliminam as incertezas futuras. Matus apresenta 
então, caminhos para lidar com estas. Entre eles, não congelar o cálculo sobre o futuro, 
ao contrário, refazê-lo constantemente; propor planos de contingência para enfrentar as 
surpresas; dispor de sistemas de manejo de crises; esclarecer incertezas evitáveis; 
distribuir e diluir a incerteza entre várias opções e atores; comprar seguros, comprar 
opções que reduzem incerteza, comprar proteção; limpar os possíveis erros do plano, 
refazendo análises de pontos fortes e debilidades das apostas assumidas (24). 
1.5.3 - O Momento Estratégico 
Nesse momento estratégico é onde se realiza a análise de viabilidade do plano 
nas dimensões políticas, econômicas, cognitivas e organizativas. É o momento de 
realizar a análise, se o deve ser, pode ser. Mas mesmo que a análise de viabilidade seja 
considerada negativa, pode-se pensar na construção de estratégias de maneira a torná-la 
viável. 
A análise de viabilidade considera dois níveis: 
 
6. Idem.Ibidem. p209. 
42 
 
1) Motivação dos atores diante das operações do plano, com registros do interesse e 
o valor para o ator. Para o interesse são considerados os seguintes sinais: a favor 
(+); contra (-) e indiferente (0). Para o valor são atribuídos os indicadores: Alto 
(A); Médio (M) ou Baixo (B). O registro desse valor é fundamental pois um ator 
contrário ao projeto, mas considerando-o com valor alto, poderá dispender um 
esforço maior para que este não se concretize. 
2) Grau de controle dos recursos necessários à implementação das operações e 
ações pelos atores que a apóiam e dos que a rejeitam. Se um único ator tiver o 
controle de um recurso crítico, mas for contrário à operação, será aplicado o 
sinal (-) e esta operação será considerada de conflito. 
 O processo de construção de viabilidade é em si a estratégia. Estratégico será 
tudo o que for feito para alcançar um objetivo ou quando referido a outro (ator), 
significa a forma de lidar com ele no jogo, de modo a vencer sua eventual resistência 
e/ou ganhar sua colaboração (12). 
 Assim, estratégia não será uma simples questão de análise de viabilidade, mas 
sobretudo o processo de construção de viabilidades. A mediação entre o deveser e o 
pode ser se dá pela vontade de fazer, de superar as restrições. 
 Matus aponta quatro dimensões básicas da viabilidade: política, econômica, 
cognitiva e organizativa. Já a análise da viabilidade exige questionamentos em três 
planos: o da decisão, o da operacionalização e finalmente, o da reprodução estável dos 
projetos do plano. 
 Ainda que identifique quatro dimensões na categoria viabilidade, o autor acaba 
por valorizar os aspectos políticos como determinantes em última instância da 
viabilidade ou não de um projeto/operação. A análise política acaba por ser mais 
abrangente, pois supõe também o controle dos demais recursos(econômicos, cognitivos 
e organizativos) assumidos que são, como recursos de poder. 
 Matus sofistica um pouco mais a análise das motivações, procurando valorizar o 
vetor de peso de cada ator, que ajuda na avaliação da capacidade de pressão do 
respectivo ator frente a determinada operação. O vetor de peso será decorrente dos 
recursos críticos que efetivamente aquele ator controla, em relação a cada operação. Ao 
final desta análise será possível distinguir as operações de conflito viáveis, das não 
43 
 
viáveis. Para as não-viáveis será necessária a construção de estratégias. O PES aborda 
cinco possibilidade: 
1) Adoção de estratégias específicas que são classificadas, segundo Matus (12) 
em: 
- imposição: seria o uso da autoridade em relação a outro ator; de maneira geral, 
quando há posição hierárquica claramente definida e adequada análise de sua 
eficácia e infalibilidade; 
- persuasão: corresponde a uma ação de convencimento, sedução a outro ator 
buscando apoio e adesão, com o ator não necessitando fazer concessão em 
relação ao seu projeto; 
- negociação cooperativa: implica reconciliar interesses divergentes, por um 
processo em que ambas as partes cedem algo; 
- a negociação conflitiva: diz respeito à negociação onde há interesses opostos 
com apenas uma parte ganhando; 
- confrontação: está relacionado à medição de forças entre os atores (ex: 
votação); 
2) Utilização de consenso nas operações visando acumulação de forças; 
3) Adoção de táticas como: surpresa, distração, esclarecimento, intimidação e 
mobilização; 
4) Elaboração de planos em módulos para que sejam adaptados às mudanças do 
plano e do cenário; 
5) Ordenação temporal das operações sendo considerada a melhor trajetória a 
que respeita a procedência de certas operações, permitindo uma acumulação 
de poder ajudando na viabilização do plano. 
1.5.4 - O Momento Tático-Operacional 
Este é o momento de implementação do plano. No PES planejamento e gestão 
são inseparáveis, onde se procura impactar nos problemas selecionados de forma que 
44 
 
estes se traduzam em problemas mais favoráveis. Assim, o momento tático-operacional 
é o momento do fazer acontecer. 
 Para o autor, o momento tático-operacional resulta num processo de organização 
da gestão, através do desenvolvimento de diversos sistemas a comporem em conjunto 
um sistema de direção estratégica de uma organização ou macro-organização7. Esse 
sistema de direção estratégica se expressa em um ―Triângulo de Ferro‖ formado por três 
sub-sistemas, conforme figura abaixo: 
 
Figura 1- Triângulo de Ferro 
 
Fonte: Adiós Señor Presidente. Caracas, Pomaire/ Ensayos, 1987. 
1) Agenda do Dirigente: Ela deve se preocupar com os problemas e questões 
importantes e delegar os demais. Portanto, trata das questões estratégicas. Já as questões 
de rotina devem ser tratadas de forma diferenciada, de forma que as 
urgências/emergências não ocupem a maior parte do tempo dos dirigentes. 
2) Sistema de Gerência por Operações: Está relacionada a como as operações e ações 
realizadas afetam o VDP dos problemas. Se não for realizada esta responsabilização, 
não será possível avaliar o grau de realização do plano e as necessidades para 
adaptação ou revisão diante de mudanças na situação. 
 
7. Matus apresenta uma preocupação com planejamento governamental, assim o seu conceito de macro-organização está mais 
referido a sistemas de organizações sem comando comum mas que coexistem debaixo de regras comuns; para o autor, um governo 
estadual ou municipal, com suas diversas organizações, configuram uma macro-organização. 
45 
 
3) Sistema de Petição e Prestação de Contas: Se refere à prestação de contas sobre cada 
atividade presente no plano. Para que esta se efetive, deve haver alguém para 
solicitar e responsáveis pelas operações e ações do plano. 
Ao lado desses, é fundamental também um Sistema de Monitoramento ou 
Acompanhamento e Avaliação do Plano para que se consiga avaliar os resultados finais 
e os processos intermediários do desenvolvimento do plano (23). 
 
1.6 - Considerações Finais 
A proposta desenvolvida na Teoria das Macro-organizações e no Sistema de 
Gestão Estratégica que o segue, pressupõe a construção de uma organização racional, 
descentralizada, planejada, criativa, participativa e responsável, trazendo contribuições 
para se pensar a mudança e a gestão das organizações públicas de saúde. A produção 
social no âmbito das Macro-organizações se dá em três planos (como na Teoria da 
Produção Social): regras, acumulações e fluxos de produção. Os componentes básicos 
(regras) da Macro-organização seriam, portanto, a direcionalidade, a 
departamentalização, a governabilidade e a responsabilidade (15). 
As regras de direcionalidade definem a missão, os objetivos e as funções de uma 
macro-organização e se expressam na Agenda do Dirigente, estando relacionadas ao uso 
do tempo e ao foco de atenção do dirigente. 
Já as regras de departamentalização materializam as funções em dada estrutura 
organizacional, integrada por unidades de produção intermediárias e finais. Associadas 
às regras de governabilidade, definem como se dá o acesso aos recursos críticos da 
organização pelos seus vários níveis hierárquicos, expressando-se no Sistema de 
Gerência por Operações, o qual compreende a direção e administração por Objetivos, 
isto é, por módulos de ação que integram um plano, que se traduzem em operações, 
ações e subações, e que se articulam, por sua vez, com módulos orçamentários 
(programas, subprogramas, atividades), integrando uma atividade gerencial organizada 
em todos os níveis (25). 
46 
 
Segundo essa regra, as organizações seriam mais ou menos centralizadas, 
dependendo da possibilidade que cada nível hierárquico tenha para definir os seus 
problemas de alto valor e do acesso aos recursos críticos para enfrentá-los. 
Para Matus, o poder concentrado reduz a capacidade de resposta oportuna do 
sistema diante das mudanças da realidade e das oportunidades, enquanto o poder bem 
distribuído permite que cada nível organizativo se detenha em problemas de alto valor 
(26). 
Finalmente, as regras de responsabilidade são expressas pelo Sistema de 
Petição e Prestação de Contas, o qual transforma, de acordo com Artmann (26) em 
uma demanda neutra em informação sobre resultados de gestão. 
A adoção dessas regras e respectivos sistemas, articulados entre si, permitiriam 
a cada nível organizacional trabalhar com problemas de alto valor, com 
direcionalidade, governabilidade e responsabilidade sobre problemas e operações. 
Para Rivera (14) o foco em problemas de alto valor que o Sistema de Agenda 
do Dirigente propõe, associado ao Sistema de Gerência por Operações, é onde reside o 
grande potencial para uma ação comunicativa mais efetiva nas organizações de saúde. 
O Sistema de Agenda do Dirigente e o de Gerência por Operações confeririam dois 
requisitos fundamentais à descentralização do poder organizacional, em relação: à 
capacidade de cada nível hierárquico se pronunciar sobre o que é relevante para a ação 
e o acesso aos recursos necessários; e à capacidade de integrar os trabalhadores para o 
entendimento. 
A proposta de reforma organizacionalda Teoria das Macroorganizações 
pretende gerar mudança no nível das estruturas mentais e das práticas de trabalho. Por 
isso, o sucesso desta reforma vai depender de como irá atuar o Sistema de Direção 
Estratégica, de acordo com as regras, na busca deste objetivo. 
Matus estabelece uma relação entre estruturas mentais (cultura), práticas de 
trabalho e formas organizacionais. As estruturas mentais, ou a cultura organizacional, 
definem as práticas de trabalho e estas, por sua vez, condicionam as formas 
organizacionais. Essa subordinação da forma organizacional às práticas de trabalho é 
colocada da seguinte forma por Matus (12): 
47 
 
A organização real impõe-se à organização formal, porque a primeira apóia-
se em práticas de trabalho arraigadas. Se quisermos reformar uma 
organização, não devemos começar pelas conseqüências, já que em toda 
organização vigora o seguinte processo causal: estruturas mentais 
........práticas de trabalho estruturas organizacionais. 
 
Esta relação está explícita num dos princípios de Macro-organização: o princípio 
da subordinação das formas organizacionais às práticas de trabalho. As estruturas 
mentais seriam modificadas por meio de teorias e de treinamento. 
Para Rivera (19) a estratégia de desenvolvimento teórico e de treinamento 
proposta por Matus, embora importante, não esgotam as possibilidades de atuação sobre 
a cultura. Juntamente com Rivera (14), outro autor, Campos (28), têm apontado uma 
série de outras possibilidades e mecanismos para se atuar sobre a cultura, tais como o 
envolvimento do trabalhador no processo de gestão, a utilização de ferramentas 
dialógicas que estimulam o inter-relacionamento, a construção de espaços de 
comunicação e de explicitação dos conflitos, a análise do ―não dito‖, entre outras. 
Rivera (14) continua, fazendo considerações sobre uma determinada forma de se 
trabalhar a cultura, tendo em vista a viabilização do projeto de gestão. Segundo ele, 
dadas as limitações culturais a uma perspectiva de mudança e racionalização, um tipo 
particular de gerência comunicativa surge como necessidade para a gestão de uma 
organização do tipo profissional. Essa tipologia de Mintzberg sugere, segundo o autor, 
uma forma de gestão setorial baseada na negociação e comunicação intensivas, em 
formas flexíveis e descentralizadas de estrutura, no desempenho de colegiados de gestão 
como lugares de consenso e em uma autonomia importante para os centros operadores. 
Tais características desse enfoque de gestão tendem a coincidir com os atributos de uma 
organização comunicante, que não se diferenciam significativamente das características 
da organização racional matusiana. 
Rivera & Artmann (27) salientam também a importância crescente da visão do 
líder como instância da aprendizagem organizacional, de base coletiva, e coordenador 
de processos de comunicação lingüística. Para os autores, o líder deve desenvolver 
competências comunicativas e apoiar a mudança para gerir com mais eficácia as 
relações intersubjetivas dos atores organizacionais, tornando a organização mais 
competente. 
48 
 
O que se observa na obra de Matus (12) é que a concepção de planejamento 
parte da articulação planejamento e governo. Este resgata o planejamento como método 
de governo, como ferramenta útil, flexível e eficaz para lidar com as necessidades da 
direção em cada lugar da administração pública. O planejamento neste caso é realizado 
por atores que têm interesses específicos, explicações diferentes da realidade, e com 
posicionamento marcado pela inserção particular de cada ator. Nesse contexto, a 
incorporação da perspectiva política como forma de lidar com as resistências de outras 
forças presentes na realidade torna-se imprescindível. O planejamento situacional, 
então, é compreendido como uma forma de organização para a ação, sendo esta uma 
diferença fundamental em relação ao planejamento tradicional. 
Dadas as características da ENSP, como uma organização profissional conforme 
salienta Mintzberg(5), com o núcleo operacional formado pelos 
pesquisadores/professores/ profissionais de saúde que possuem uma grande autonomia 
na realização de suas atividades; ao se abordar a implantação do PES deve-se avaliar 
também as peculiaridades de uma organização como esta para se atingir um 
envolvimento/ comprometimento do núcleo operacional com os objetivos estratégicos 
da Unidade em estudo. Mas sem dúvida, a adoção do PES como método de 
planejamento, poderá abrir a perspectiva de mudança na cultura institucional, mesmo 
que paulatinamente. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
49 
 
CAPÍTULO II 
HISTÓRICO, MISSÃO E O PAPEL DA FIOCRUZ E DA ENSP NO CONTEXTO 
DA INOVAÇÃO EM SAÚDE 
 
 
A Fundação Oswaldo Cruz/ FIOCRUZ foi criada pelo poder público em 1900, 
em resposta ao grave quadro sanitário do país no início do século passado. Inicialmente 
foi denominada Instituto Soroterápico Federal e tinha a função de produzir soros e 
vacinas para o combate e controle das doenças que grassavam na época. Seu modelo de 
gestão foi desenhado à imagem do Instituto Pasteur na França unindo tecnologia, 
prestação de serviço, produção de insumos e gestão para a solução dos problemas 
nacionais de saúde pública (8). 
Em 1908 passou a denominar-se Instituto Oswaldo Cruz e em 1970, Fundação 
Oswaldo Cruz, pelo Decreto nº 66.624, de 22 de maio de 1970, como uma entidade 
dotada de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, integrante da 
administração indireta do governo federal, vinculada ao Ministério da Saúde. 
No entanto, nos anos que se seguiram à mudança de nome para FIOCRUZ, os 
resultados obtidos por esta não motivaram o governo federal a realizar maiores 
investimentos nesta instituição, pois suas pesquisas ainda se concentravam bastante em 
doenças rurais, deixando de lado as doenças que assolavam a crescente população 
urbana (28). 
O crescimento econômico brasileiro a partir da segunda metade do século XX 
trazia cada vez mais forte o desejo da classe industrial brasileira se desenvolver, 
substituindo os produtos importados pelos nacionais. Dessa forma, segundo Azevedo e 
Hamilton (), em meados de 1975, a Fiocruz incorporou essa visão do desenvolvimento 
científico e tecnológico, alinhado à ótica do desenvolvimento auto-sustentável, que 
trazia embutido o processo de desenvolvimento nacionalista. 
De 1970 a 1986 a FIOCRUZ foi incorporando em sua estrutura outras unidades 
técnico-científicas, sendo a Escola Nacional de Saúde Pública a primeira a se integrar 
em 1970, e a Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio e a Casa de Oswaldo Cruz, 
50 
 
as últimas Unidades que se integraram ao conjunto, respectivamente em 1985 e 1986 
(8). Com a incorporação de novas Unidades, a Fiocruz ampliava o seu leque de 
atividades, e com a incorporação de Biomanguinhos e Farmamanguinhos, além da 
pesquisa e ensino, pode dar um salto na sua área de produção, com todas essas 
atividades voltadas para a resolução dos problemas nacionais de saúde pública. 
 Em 1985, no momento em que o país vivia um momento especial devido ao seu 
processo de redemocratização, ocorreu uma mudança também na Fiocruz, assumindo a 
Presidência da instituição o sanitarista Sérgio Arouca. Apoiado por diversas instituições 
de pesquisas nacionais e internacionais, ele adota um modelo de gestão democrático e 
transparente. 
Com o intuito de promover um debate sobre os rumos institucionais, foi 
realizado em 1988, o I Congresso Interno. Decisões importantes foram estabelecidas 
que impactaram a governança institucional, entre elas: a obrigatoriedade de realização 
de processos eleitorais para escolha dos dirigentes pelos servidores; a indicação de 
nomes que orientariam a designação do presidente da Fiocruz, pelo Ministro da Saúde; 
a criação do Conselho Deliberativo; e, a afirmação do Congresso Interno como fórum 
privilegiado