Direito Administrativo

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Direito Administrativo 
Aulas 1, 2 e 3 
Administração Pública Direta e Indireta: DL 200/67 
Conceito de Administração Pública 
 Administração Pública (AP) é o conjunto de entidades, órgãos e pessoas (físicas ou 
jurídicas) incumbidos de realizar a atividade administrativa, visando a satisfação das 
necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado (interesse público). 
 A atividade administrativa é a gestão dos interesses qualificados da comunidade (pela 
necessidade, utilidade ou conveniência de sua realização), e marcados pela conjugação de 
dois princípios do regime jurídico – administrativo: supremacia do interesse público e 
indisponibilidade do interesse público. 
Conceito de Administração Pública 
 A AP está subordinada aos princípios do Direito Administrativo, tanto os expressos no Art. 
37, caput, CR/88 (LIMPE), como os reconhecidos pelo ordenamento jurídico. AP, Estado e 
Governo não se confundem. O Estado é a nação politicamente organizada, e é uma pessoa 
jurídica, com personalidade jurídica própria (Art. 41, I, CC/2002). O Governo, por sua vez, 
corresponde à atividade que fixa objetivos do Estado ou conduz politicamente os negócios 
públicos. 
 O Estado brasileiro é composto por três poderes: Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, 
todos eles independentes e harmônicos entre si. Porém, a atividade administrativa está 
presente em todos os poderes estatais. A função principal do Poder Legislativo é legislar, 
produzir as leis que existem em nosso país. Mas o Poder Legislativo também executa a função 
administrativa, não de forma principal, quando, por exemplo, contrata pessoal, abre licitação, 
etc. 
Conceito de Administração Pública 
 Da mesma forma, a função precípua do Poder Judiciário é aplicar as leis ao caso concreto, 
com o fito de dirimir os conflitos de interesses (lides). Entretanto, a função administrativa 
também está aqui presente, quando, por exemplo, contrata funcionários, compra veículos 
oficiais, etc. Portanto, é o Poder Executivo que executa, de forma principal, concreta e direta, a 
função administrativa, praticando atos administrativos que representam uma manifestação do 
poder de império do Estado. 
 O Estado Gerencial Brasileiro é dividido em três setores, cada um com atribuições 
específicas, mas todos perseguindo a satisfação do interesse público (1º Setor, 2º Setor e 3 º 
Setor). 
Conceito de Administração Pública 
1º SETOR: Administração Pública Direta e Indireta. 
2º SETOR: Concessionárias e Permissionárias de serviços públicos. 
3º SETOR: Sistema “S” (SESC, SENAI, SEBRAE), ONG’s e OSCIP. 
Conceito de Administração Pública 
A Administração Pública, por sua vez, se divide em Direta e Indireta. 
A Administração Pública Direta é composta pelos entes federais: 
1- União; 
2- Estados – Membros; 
3- Distrito Federal; 
4- Municípios. 
Conceito de Administração Pública 
A Administração Pública, por sua vez, se divide em Direta e Indireta. 
A Administração Pública Indireta é composta por tais entidades: 
1- Autarquias; 
2- Fundações; 
3- Empresas Públicas; 
4- Sociedade de economia mista. 
Conceito de Administração Pública 
 As entidades da Administração Pública Indireta são criadas por força e vontade da 
Administração Pública Direta, para auxiliar esta no desempenho da função administrativa. 
Embora a indireta tenha sido criada pela direta não há entre elas uma relação de subordinação, 
mas de mera vinculação. No entanto, embora não esteja subordinada (mas somente vinculada) 
a indireta pode sofrer controle do ente criador. Esse controle chama-se controle finalístico ou 
tutela administrativa (alguns ainda chamam de supervisão ministerial). 
Conceito de Administração Pública 
 A AP Direta corresponde à atuação direta do Estado por suas entidades estatais (União, 
estados, Distrito Federal e Municípios). A AP Indireta é integrada por pessoas jurídicas de 
direito público ou privado, criadas ou instituídas a partir de lei específica (autarquias, 
fundações, empresa pública e sociedade de economia mista). 
Conceito de Administração Pública 
Descentralização ≠≠ Desconcentração ≠ Centralização 
 A centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, ou seja, por 
intermédio dos inúmeros órgãos e agentes que compõem sua estrutura funcional. Na 
descentralização, o Estado executa suas tarefas indiretamente, isto é, delega a atividade a 
outras entidades. Na desconcentração, o Estado desmembra órgãos para propiciar melhoria na 
sua organização estrutural. 
 A AP Direta reflete a administração centralizada, pois é uma atuação direta. A AP Indireta 
reflete a administração descentralizada, pois é uma atuação indireta. Descentralização é a 
distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. A descentralização é 
feita por outorga (lei) ou por delegação (ato ou contrato). Desconcentração é uma distribuição 
interna de competências, ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa 
jurídica. 
Conceito de Administração Pública 
 Descentralizar = cria uma nova pessoa jurídica. Se submete ao controle da AP Direta, mas 
não tem hierarquia com essa. Desconcentrar = NÃO criar uma nova pessoa jurídica. Se 
submete ao controle e tem hierarquia. Trata-se de desmembrar órgão. Ex. Presidente e seus 
ministros. 
 A descentralização ocorre através de outorga ou delegação. Outorga =- se faz através de 
Lei, e transfere o exercício e a titularidade do serviço. Delegação = se faz através de ato 
administrativo ou contrato, e transfere somente o exercício. Não transfere a titularidade, que 
permanece nas mãos do Estado. 
 O conceito de AP Direta está previsto no artigo 4º, I, DL 200/67. O conceito de AP Indireta 
está previsto no artigo 4º, II, DL 200/67. 
Conceito de Administração Pública 
 Centralização é o fenômeno jurídico que visa organizar as estruturas da administração 
pública direta, formada pelos entes federativos. 
 Descentralização é o fenômeno jurídico responsável pela criação das estruturas que 
compõem a administração pública indireta, criada por força e vontade da direta, e para auxiliar 
a direta no desempenho da função administrativa. 
 Não são fenômenos excludentes, não se repelem. Ao contrário, se complementam para que 
possa ser criada definitivamente a Administração Pública. 
Autarquias 
 São pessoas jurídicas de direito público, integrante da Administração Pública Indireta, criada 
por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e 
típicas do Estado. 
 Autarquias são pessoas jurídicas de direito público, tendo sido esta personalidade jurídica 
adquirida no termo inicial de eficácia de sua lei instituidora. Logo, as autarquias são instituídas 
por lei, e na data que esta entra em vigor, a autarquia começa a existir como pessoa jurídica. 
 As autarquias são CRIADAS por lei (lei ordinária). Lei, portanto ato oriundo do Poder 
Legislativo. Assim, não pode criar autarquia nem por decreto nem por medida provisória, pois 
esses são atos do Poder Executivo. 
Autarquias 
 Base Legal: Artigos 4º, II, “a” e 5º, I, DL 200/67. 
 Artigo 77, § 2º, I, CERJ. 
 Artigo 37, XIX, CR/88. 
Autarquias 
 As autarquias são instituídas e excluídas por lei ordinárias, em respeito ao princípio do 
paralelismo das formas. Tal lei é de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo, como 
manda o artigo 61, § 1º, II, CR/88. Uma vez criadas, são organizadas por ato administrativo, na 
forma de Decreto. Seu pessoal pode ser regido pelos sistemas estatutário ou celetista. 
 As autarquias podem ter cargos públicos, e aqui será estatutário. Se for emprego público, 
será regime celetista (artigo 1º, caput, Lei 9.962/00). O patrimônio das autarquias é formado de 
bens públicos. São bens públicos de uso especial, pois estão afetados a um fim especial (artigo 
98, CC/2002). O objeto da autarquia é atividadetipicamente estatal. Ex: INSS, IBAMA, INCRA, 
UFF, UFRJ. A autarquia é pessoa jurídica autônoma em relação ao Estado. As autarquias têm 
imunidade tributária recíproca (artigo 150, § 2º, CR/88), isto é, o Estado não pode cobrar tributo 
dele próprio. 
Fundação Pública 
 Base Legal: Artigos 4º, II, “d” e 5º, IV, DL 200/67. 
 Artigo 77, § 2º, IV, CERJ. 
 Artigo 37, XXI, CR/88. 
Fundação Pública 
 A fundação pública, se instituída pelo Poder Público, será pessoa jurídica de direito público e 
assim terá todos os benefícios das autarquias. Mas se for instituída por particulares, será 
pessoa jurídica de direito privado. Se a fundação for pessoa jurídica de direito público, deve ser 
criada e extinta por lei. Se for fundação de direito privado, será instituída por autorização legal. 
A lei não cria, mas autoriza a criação. Se a fundação for de direito público, pode ser regime 
estatutário ou celetista. Se for fundação de direito privado, será celetista. 
 Se a fundação de direito público, o patrimônio é composto por bens públicos. Se a fundação 
for de direito privado, o patrimônio é formado por bens particulares. Qualquer fundação pública, 
seja de direito público ou de direito privado, o seu objeto será sempre atividade residual. 
Quanto à forma, se for fundação de direito público, é igual à autarquia, ou seja, tem forma 
autárquica (ou autarquia fundacional). Se for fundação de direito privado, a forma é de pessoa 
jurídica de direito privado (artigo 62, CC/2002). O artigo 150, § 2º, CR/88 concede imunidade 
às fundações, ambas. 
Fundação Pública 
 A fundação de direito público é considerada Fazenda Pública e tem as mesmas prerrogativas 
que as autarquias possuem, mas as fundações de direito privado não têm nenhuma 
prerrogativa. As fundações de direito público têm como justiça competente a Federal (artigo 
109, CR/88). As fundações de direito privado tem a Justiça Comum como a competente. Para 
ambas as espécies de fundação, a licitação é obrigatória, salvo se for caso de dispensa ou 
inexigibilidade concedida por lei. 
 A fundação de direito público responde de forma objetiva pelos danos que seus agentes 
causarem a terceiros (artigo 37, § 6º, CR/88), mas a fundação de direito privado é pessoa 
jurídica de direito privado que exerce atividade residual, logo a sua responsabilidade é 
subjetiva. 
Fundação Pública 
 O DL 200/67, ao se referir à fundação, diz que ele tem natureza jurídica de pessoa jurídica 
de direito privado. Não se refere à natureza pública, porque essa muito se aproxima das 
autarquias, podendo ser consideradas entidades iguais. 
Empresas Públicas 
 São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da AP Indireta, criadas por autorização 
legal, sob qualquer forma jurídica adequada à sua natureza, para que o governo exerça 
atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de 
serviços públicos. Ex: ECT, BNDES, CEF, Casa da Moeda. São pessoas jurídicas de direito 
privado. Adquirem personalidade jurídica no momento do arquivamento de seus atos 
constitutivos no Registro Público de Empresa Mercantil. 
Empresas Públicas 
 Base Legal: Artigos 4º, II, “b” e 5º, II, DL 200/67. 
 Artigo 77, § 2º, II, CR/88. 
 A Empresa Pública será instituída através de autorização em lei. Será extinta da mesma 
maneira, ou seja, via lei. Todo seu capital pertence ao Poder Público. O regime jurídico será 
celetista nas Empresas Públicas. Os seus bens são privados, logo são penhoráveis. Porém, se 
for empresa pública que preste serviço público, esta penhorabilidade fica restrita, tendo em 
vista o princípio da continuidade do serviço público. 
Empresas Públicas 
 A Empresa Pública tem dois objetos possíveis: 
 prestação de serviço público, como faz a COMLURB; 
 exploração de atividade econômica, regulada pelo artigo 173, CR/88. 
Empresas Públicas 
 Quanto à forma, essa é livre para as Empresas Públicas, que podem ser civil ou mercantil. 
As Empresas Públicas não têm imunidade tributária. Não têm também prerrogativas 
processuais, pois não é considerada Fazenda Pública. Portanto, a competência será da justiça 
estadual, se a empresa pública for estadual. E federal, se ela for federal. 
 A Empresa Pública, seja o objeto que tiver, se submeterá à licitação, embora não haja uma 
sujeição direta à Lei 8666/93. Casa empresa pública deve ter em seu estatuto disposição sobre 
o assunto. Se for empresa pública que presta serviço público, a responsabilidade pelos danos 
causados será objetiva, na forma do artigo 37, § 6º, CR/88, mas se for empresa pública de 
intervenção no domínio econômico, a responsabilidade será subjetiva. 
Sociedade de Economia Mista 
 São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da AP Indireta, criadas por autorização 
legal, sob a forma de S.A., cujo controle acionário pertença ao Poder Público, tendo por fim, em 
regra, a exploração de atividades gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a 
prestação de serviços públicos. 
Ex: Banco do Brasil, Petrobrás. Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito 
privado. Adquirem personalidade no momento do arquivamento dos atos constitutivos no 
Registro Público de Empresas Mercantis. 
Sociedade de Economia Mista 
 Base Legal: Artigos 4º, II, “c” e 5º, III, da CR/88. 
 Artigo 77, § 2º, III, CERJ. 
 A sociedade de economia mista será instituída através de autorização em lei, e o regime 
jurídico de seu pessoal será celetista. Os bens da sociedade de economia mista são 
particulares. Não são bens públicos. A sociedade de economia mista não tem nenhuma 
prerrogativa fiscal ou processual. A sociedade de economia mista se submete à licitação. Sua 
responsabilidade civil será objetiva, com base no artigo 37, § 6º, CR/88. O objeto da sociedade 
de economia mista é o desempenho de atividade com caráter econômico. 
Sociedade de Economia Mista ≠ Empresa Pública 
 A 1ª diferença diz respeito ao patrimônio. Enquanto na empresa pública o capital é 
integralmente público, na sociedade de economia mista a maioria do capital votante pertence 
ao Estado. Ex: CEF é empresa pública. Banco do Brasil é sociedade de economia mista. 
 A 2ª diferença diz respeito à forma. A sociedade de economia mista tem que ser S.A., 
enquanto a empresa pública tem forma livre (artigo 235, Lei 6404/76 – Lei de S.A.). 
 A 3ª diferença diz respeito à justiça competente. Na sociedade de economia mista é a justiça 
comum a competente. 
 A empresa publica, se for S.A., será de capital fechado. A sociedade de economia mista é 
uma S.A. de capital aberto, com ações na bolsa de valores ou mercado de capitais, sob 
autorização da CVM, autarquia federal (comissão de valores mobiliários). 
Observação: Atualmente, a melhor doutrina, corroborada pela jurisprudência majoritária, 
aponta a existência de dois aspectos para a Administração Pública. O primeiro seria o aspecto 
externo, formal ou subjetivo, que diz que a AP seria um conjunto de órgãos, estruturas e 
entidades, todos criados por lei (artigo 48, CF), e que se destinam à prestação de uma função 
pública. 
 Quando se pensa em função pública, o artigo 2 da CF vem logo à mente, e ele 
preceitua que os Poderes da União são harmônicos e independentes entre si (salvo o 
sistema de freios e contrapesos), e são Legislativo, Executivo e Judiciário. Isso 
significa que o Estado Brasileiro tem que prestar à sociedade 3 funções. Para cada 
função, haverá um Poder a ela correlato que a prestará de forma típica, porém não 
exclusiva, então cada Poder prestará principalmente, mas não exclusivamente, 
determinada função pública (legiferante, administrativa e jusrisdicional). 
 
 Função legiferante consiste em inovar na ordem jurídica através da aprovação de leis e 
atos normativos (Emenda Constitucional é um exemplo de ato normativo que não é 
uma lei, mas é da competência do Poder Legislativo). Todo processo legislativo 
culminacom a aprovação de uma lei ou de ato normativo. 
 
 Função administrativa consiste na gestão da coisa pública, isto é, na administração de 
interesses coletivos, difusos e metaindividuais. Todo processo administrativo culmina 
com a prática de um ato administrativo. 
 
 Função jurisdicional consiste no dever (por conta do princípio constitucional da 
inafastabilidade da jurisdição) que o Poder Judiciário tem que aplicar uma lei ao caso 
concreto para dirimir (solucionar) uma lide, ou seja, um conflite de interesses 
qualificado por uma pretensão resistida (pretensão que pertence ao autor e resistência 
que pertence ao réu). Todo processo judicial culmina com a prolação de uma sentença 
(1º grau de jurisdição) ou um acórdão (2º grau de jurisdição) que vai confirmar ou 
reformar a sentença.