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SISTEMA DE ENSINO
ADMINISTRAÇÃO 
FINANCEIRA E 
ORÇAMENTÁRIA
Orçamento Público - Parte III
Livro Eletrônico
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Professor Manuel Piñon
Orçamento Público - III
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Apresentação ................................................................................................................................... 4
Orçamento Público – Parte III ....................................................................................................... 5
1. Orçamento Público ...................................................................................................................... 5
1.1. Conceito ...................................................................................................................................... 5
1.2. Dimensões do Orçamento Público ....................................................................................... 7
2. Princípios Orçamentários ......................................................................................................... 9
2.1. Princípio da Unidade/Totalidade ........................................................................................ 14
2.2. Princípio da Anualidade/Periodicidade .............................................................................16
2.3. Princípio da Universalidade ou Totalização ..................................................................... 18
2.4. Princípio da Legalidade ........................................................................................................20
2.5. Princípio do Equilíbrio Orçamentário .................................................................................21
2.6. Princípio da Exclusividade/Pureza .................................................................................... 23
2.7. Princípio da Especificação/Especialização/Discriminação .........................................24
2.8. Princípio da Clareza, Objetividade ou Inteligibilidade .................................................. 27
2.9. Princípio da Precedência ...................................................................................................... 27
2.10. Princípio da Programação ..................................................................................................28
2.11. Princípio da Uniformidade ou Consistência ....................................................................28
2.12. Princípio da Proibição/Vedação do Estorno de Verbas ...............................................28
2.13. Princípio do Orçamento Bruto ........................................................................................... 30
2.14. Princípio da Publicidade ..................................................................................................... 32
2.15. Princípio da Unidade de Tesouraria/Caixa ..................................................................... 33
2.16. Princípio da Não Afetação ou Não Vinculação de Receitas ........................................34
2.17. Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários ............................................. 37
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Orçamento Público - III
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2.18. Princípio da Transparência Orçamentária ......................................................................38
3. Técnicas/Métodos/Espécies de Orçamento ....................................................................... 39
3.1. Orçamento Tradicional ou Clássico .................................................................................... 39
3.2. Orçamento de Desempenho ou de Realizações ..............................................................40
3.3. Orçamento-Programa .......................................................................................................... 41
3.4. Orçamento Base Zero ........................................................................................................... 45
3.5. Orçamento Participativo ......................................................................................................48
3.6. Orçamento Incremental .......................................................................................................49
4. Tipos de Orçamentos ............................................................................................................... 50
4.1. Orçamento Legislativo .......................................................................................................... 50
4.2. Orçamento Executivo ........................................................................................................... 50
4.3. Orçamento Misto ....................................................................................................................51
5. Funções do Orçamento Público ............................................................................................. 52
5.1. Função Alocativa .................................................................................................................... 53
5.2. Função Distributiva ............................................................................................................... 55
5.3. Função Estabilizadora .......................................................................................................... 55
Resumo ............................................................................................................................................ 57
Mapa Mental ...................................................................................................................................61
Questões de Concurso ................................................................................................................. 62
Gabarito ........................................................................................................................................... 85
Gabarito Comentado ....................................................................................................................86
Referências Bibliográficas ........................................................................................................ 128
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ApresentAção
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje nessa aula é, principalmente, avançar no conhecimento do Orça-
mento Público, aprofundando os conceitos das primeiras aulas.
Como diria Abraham Lincoln, “a melhor maneira de prever o futuro é criá-lo”!
Então vamos fazer nossa parte e criar o nosso futuro! Espero que aproveite bem essa aula 
que preparei com muito carinho para você. Se gostar, coloque na avaliação. Se não gostar, 
comente os motivos.
Bom proveito!
Prof. Manuel Piñon
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Orçamento Público -III
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ORÇAMENTO PÚBLICO – PARTE III
1. orçAmento público
1.1. conceito
O Orçamento Público é um documento que prevê as quantias de moeda que, num perí-
odo determinado (normalmente um ano), devem entrar e sair dos cofres públicos (receitas 
e despesas públicas), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das 
categorias de despesas mais relevantes. Assim, o Orçamento Público é chamado no inciso III 
de “orçamentos anuais”, também conhecido como LOA – Lei Orçamentária Anual.
Vamos conhecer o conceito doutrinário de orçamento público segundo autores renoma-
dos na matéria.
De acordo com os autores Abrúcio e Loureiro:
O orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas pú-
blicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos 
extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou 
força política. Portanto, nas decisões orçamentárias os problemas centrais de uma ordem demo-
crática como representação e accountability estão presentes. (…) A Constituição de 1988 trouxe 
inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não 
só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, 
mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo.
Para o saudoso mestre Aliomar Baleeiro:
O orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por 
certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços pú-
blicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação 
das receitas já criadas em lei.
Finalmente, para Giacomoni:
De acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual cons-
titui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de 
médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão 
definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas.
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Questão 1 (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) O orçamento público, um instrumento fun-
damental de governo, constitui o principal documento de políticas públicas. A respeito desse 
assunto, julgue o seguinte item.
Com base no orçamento público, os governantes selecionam as prioridades e decidem como 
empregar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos 
sociais, conforme o peso ou a força política desses grupos.
Certo.
Veja a definição dos doutrinadores Ciro Biderman e Paulo Arvate, na obra Economia do Setor 
Público no Brasil:
O orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas pú-
blicas. Através dele, os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos 
extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou 
força política.
Então, o que é Orçamento na Administração Pública?
Podemos dizer que Orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em 
termos financeiros para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do 
governo.
Em outras palavras, é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas 
e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, 
através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina adminis-
trativa.
De modo mais direto, podemos dizer que o Orçamento do Estado é o ato contendo a apro-
vação prévia das Receitas e Despesas Públicas para um período determinado.
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Questão 2 (CESPE/MPE-PI/TÉCNICO/2018) Julgue o item seguinte, relativo ao orçamento 
público.
O orçamento, importante instrumento de planejamento de qualquer entidade pública ou pri-
vada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação desses recursos em 
determinado período de tempo.
Certo.
Aproveite e confira a literalidade do MCASP, com grifos nossos:
O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou 
privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado 
período.
1.2. Dimensões Do orçAmento público
Na verdade, o orçamento público pode ser analisado sob diversos aspectos: político, eco-
nômico, social, administrativo, jurídico etc., e, de acordo com a evolução da sociedade e com 
a variação de suas necessidades, um ou outro aspecto surge como o mais importante do 
orçamento naquele momento.
Importante saber que para parte da Doutrina, o Orçamento Público apresenta três impor-
tantes dimensões, todas de interesse direto para a sociedade: dimensão jurídica, dimensão 
econômica e dimensão política.
Existe ainda outra parte da doutrina que elenca ainda outros dois aspectos: administrati-
vo e técnico.
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De acordo com a atuação jurídica, o orçamento tem caráter e força de lei, e enquanto tal 
define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos – no tocante à rea-
lização de despesas e à arrecadação de receitas.
Seguindo a regra geral relativa à elaboração e à aprovação das leis em nosso país, tam-
bém o processo legislativo relativo ao Orçamento Público (PPA, LDO e LOA) passa obrigato-
riamente pelas etapas de discussão nas comissões e no plenário, as votações nas comissões 
e em plenário, inclusive acerca de eventuais emendas e destaques, até a sanção presidencial.
Já em relação à sua pegada administrativa, o orçamento é visto como importante peça 
de planejamento, na medida em que o Estado busca saber o quanto disporá em termos de 
recursos financeiros para aplicar em prol das necessidades coletivas.
Segundo o Doutrinador Giacomoni, o orçamento auxilia os responsáveis pelas finanças 
públicas na consecução das diversas etapas do processo administrativo, tais como a progra-
mação, a execução e o controle.
Ainda existe a pegada sob o aspecto técnico. Nesse quadrante, foram estabelecidos inú-
meros mandamentos que visam disciplinar e dar uniformidade à estrutura da lei orçamentária 
no país, por meio da apresentação de demonstrativos, estimativa da receita, demonstração de 
resultados e contabilização da execução orçamentária, dentre outros.
Note outra maneira de visualizar as dimensões do Orçamento Público:
Dimensões ou Aspectos do Orçamento
• Forma de observação (paradigma, visão):
 – jurídica: STF considera o orçamento uma lei formal;
 – econômica: plano de ação governamental,isto é, o  poder de intervir na atividade 
econômica (emprego, renda);
 – financeira: fluxo de entrada e saída de recursos;
 – política: definição de prioridades, visando à inclusão e à realização de programas 
governamentais no plano de ação a ser executado;
 – técnica: formalidades técnicas e legais exigidas no processo orçamentário.
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Em suma, podemos dizer que o orçamento, portanto, tem aspecto político, porque revela 
ações sociais e regionais na destinação das verbas. Tem também características econômi-
cas, porque manifesta a realidade da economia. É técnico, porque utiliza cálculos de receita e 
de despesa e tem, ainda, aspectos jurídicos, porque atende às normas da Constituição Fede-
ral e de leis infraconstitucionais.
Questão 3 (CESPE/IPHAN/AUXILIAR/2018) Em relação ao orçamento público e seus pre-
ceitos, julgue o item.
Orçamento é o plano contábil que expressa como as ações de governo serão executadas, por 
meio da aplicação de recursos (despesas) e suas formas de financiamento (receitas).
Errado.
Na verdade, o orçamento não é apenas plano contábil, já que contempla uma multiplicidade 
de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro e administrativo.
2. princípios orçAmentários
Os Princípios Orçamentários, na verdade, são regras básicas estabelecidas por normas 
tanto constitucionais quanto infraconstitucionais, e  também pela doutrina, que devem ser 
observadas rigorosamente durante o ciclo orçamentário (planejamento, execução e controle 
do Orçamento Público) por todos os poderes de todos os entes federados. Basicamente vi-
sam dotar o sistema orçamentário de maior “padronização” no sentido positivo da palavra, 
servindo de base de orientação de todo o processo orçamentário.
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Princípios 
orçamentários
Unidade
Universalidade
Anuidade
Exclusividade
Orçamento 
bruto
Equilíbrio
Legalidade
Publicidade
Especificação
Não 
vinculação 
da receita
Clareza
Exatidão
Podemos dizer, portanto, que esses Princípios, na verdade, funcionam como regras gerais 
que moldam a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA, de modo a atender a necessidade 
de torná-la compatível com os objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual – PPA e, 
principalmente, na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.
Podemos afirmar ainda que os Princípios Orçamentários se constituem em “espinha dor-
sal” do estudo orçamentário, servindo como premissas e guias a serem observadas na ela-
boração do Orçamento para dotar o sistema orçamentário da consistência e estabilidade ne-
cessários.
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Nessa linha de raciocínio, servem para disciplinar e orientar a ação dos gestores públicos 
em sentido amplo.
Questão 4 (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) O orçamento público, um instrumento fun-
damental de governo, constitui o principal documento de políticas públicas. A respeito desse 
assunto, julgue o seguinte item.
Os princípios orçamentários constituem as regras básicas a serem seguidas por todo orça-
mento público e se destinam a padronizar e garantir que o dinheiro público seja usado de 
maneira correta.
Certo.
Cabem aos princípios orçamentários o papel de definir as regras básicas acerca da elabora-
ção do orçamento público. Veja a definição de princípios orçamentários constante no MANU-
AL TÉCNICO DO ORÇAMENTO – MTO: “Os princípios orçamentários visam estabelecer regras 
básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elabora-
ção, execução e controle do orçamento público”.
Doutrinariamente falando, os Princípios Orçamentários podem ser classificados em fun-
damentais e operacionais. Vamos aprender a distingui-los e a agrupá-los!
Com base na Doutrina predominante, podemos dizer que os Princípios Fundamentais são 
aqueles tradicionalmente aceitos pela maioria dos países, tais como:
• exclusividade;
• unidade ou totalidade;
• anualidade ou periodicidade;
• universalidade ou totalização;
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• legalidade; e
• reserva legal.
Já os chamados Princípios Operacionais visam dotar o orçamento de mais racionalidade 
e eficiência. São eles:
• especificação;
• não vinculação de receita;
• orçamento bruto;
• publicidade; e
• equilíbrio orçamentário.
Orçamento bruto Exclusividade
Especialização
PublicidadeEquilíbrioAnualidade
Universalidade
Unidade
Princípios 
orçamentários
Na verdade, não existe uma lista exaustiva de quais são os Princípios Orçamentários, já 
que Orçamento Público está em constante evolução.
Para fins de prova de concurso público, vamos elencar e explicar os Princípios Orçamen-
tários mais cobrados, que são aqueles mais prestigiados pela Doutrina e também pelo nosso 
Ordenamento Jurídico, tanto constitucional quanto infraconstitucional.
Ainda de acordo com a melhor Doutrina, os Princípios Orçamentários têm o papel de as-
segurar o cumprimento dos fins a que se propõe o orçamento, podendo ser agrupados em 
gerais e específicos, conforme demonstrado no quadro abaixo:
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Princípios Orça-
mentários
Princípios Orçamentários 
Gerais (receita e despesa)
Substâncias
- Anualidade
- Unidade
- Universalidade
- Equilíbrio
- Exclusividade
Formais ou de Apre-
sentação
- Especificação
- Publicidade
- Uniformidade
- Precedência
Princípios Orçamentários 
específicos (só receita)
Não afetação da receita Legalidade da Tributa-
ção
Vamos agora estudar cada um os principais PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS? OS PRINCÍ-
PIOS DA UNIDADE, DA ANUALIDADE E DA UNIVERSALIDADE.
A Lei n. 4.320/1964, aquela que estatui as normas gerais de Direito Financeiro, em seu 
artigo 2º, determina obediência a três Princípios: UNIDADE, ANUALIDADE E UNIVERSALIDA-
DE. Para quem gosta de mnemônicos, esses 3 Princípios formama sigla UAU! Vejam na letra 
da lei:
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da 
unidade, universalidade e anualidade.
Os Princípios Orçamentários (“UAU”) previstos no art. 2º da Lei n. 4.320/1964, não caem, eles 
“despencam” em prova e já foram objeto de muitas questões recorrentes nas provas de con-
cursos.
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U
ni
ve
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al
id
ad
e
An
ua
lid
ad
e
U
ni
da
de
Cada ente federativo (União, 
Estados, Municípios e DF) 
deverá incluir, na LOA, todas 
as despesas e receitas de 
todos os poderes, órgãos, 
entidades, fundos e fundações 
instituídas e mantidas pelo 
Poder Público.
O orçamento deve ser UNO, 
ou seja, cada dente gover-
namental deve elaborar um 
único orçamento.
O exercício financeiro coin-
cide com o ano civil – 1º de 
janeiro a 31de dezembro. 
É o período ao qual se refe-
rem a previsão das receitas 
e a fixação das despesas 
registrados na LOA.
Vamos conhecer primeiramente cada um desses 3 princípios.
2.1. princípio DA uniDADe/totAliDADe
Podemos afirmar, de acordo com o que diz o chamado Princípio da Unidade ou Totalidade, 
que todas as Receitas e Despesas devem estar contidas em uma só Lei Orçamentária – LOA 
para cada ente federativo.
Em outras palavras, o que esse Princípio Orçamentário quer estabelecer é que o orçamen-
to deve ser um só, ou seja, “uno”, de modo que cada ente da federação deve possuir apenas 
um ORÇAMENTO de maneira uniforme.
A ideia é eliminar eventuais orçamentos “paralelos” e permitir que o Poder Legislativo 
exerça o controle dos gastos e operações sob a responsabilidade do Poder Executivo.
Guarde, portanto, que não pode haver mais de um orçamento para cada ente governamen-
tal.
O embasamento legal desse princípio é o artigo 2º da Lei n. 4.320/1964 combinado com o 
artigo 165, § 5º, da nossa CF/1988. Veja como esse princípio aparece explicitamente no artigo 
2º da Lei n. 4.320/1964 (com grifos nossos):
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade.
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Ressalte-se que, embora esse princípio exista em nossa legislação desde 1964, somen-
te após a entrada em vigor da CF/1988 é que ele efetivamente passou a ser respeitado. Até 
então existiam várias peças orçamentárias, sendo que parte delas nem eram submetidas ao 
Congresso Nacional para aprovação, como era o caso do finado “orçamento monetário”.
Doutrinariamente falando, este princípio pode aparecer em sua prova com os seguintes sen-
tidos:
1) Unidade, com a ideia de que o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orça-
mento para cada ente da federação em cada exercício financeiro.
2) Totalidade, há coexistência de múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer conso-
lidação, como é o caso dos orçamentos fiscal, previdenciário e de investimentos das estatais, 
de modo a permitir que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas.
Na verdade, modelo orçamentário adotado no Brasil a partir da CF/1988 baseia-se na 
existência de Instrumentos Orçamentários, quais sejam: Plano Plurianual – PPA, Lei de Dire-
trizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA.
Importante deixar registrado que o PPA e a LDO foram criados com a CF/1988 e que a sua 
existência não contraria o Princípio da Unidade ou Totalidade, já que o orçamento propria-
mente dito é a LOA que continua sendo apenas uma.
Aí você me pergunta:
Mas, professor, eu já li em nossa Constituição que existe uma tal de tripartição do orça-
mento. Isso não contraria o Princípio da Unidade ou Totalidade?
Que bom que você já leu o artigo 165 da CF/1988!
O § 5º do art. 165 da CF/1988 realmente estabelece uma tripartição do orçamento: o Or-
çamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Em-
presas Estatais.
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Mas calma! Os três orçamentos instituídos pela CF/1988 respeitam o princípio da unida-
de/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles compõem uma só peça: a Lei Orçamen-
tária Anual.
Assim, LOA é “una” e ninguém a divide!
A LOA na verdade é apenas subdividida em orçamentos fiscal, de investimentos e da se-
guridade social para melhor compreensão.
Podemos ainda dizer que o Princípio da Unidade dispensa unidade documental, já que a 
totalidade dos 3 documentos/orçamentos vão formar a peça única para cada ente da federa-
ção que é a LOA. Veja:
FISCAL
SEGURIDADE
SOCIAL
3 ORÇAMENTOS
(Por esfera)
INVESTIMENTOS
1 LOA
2.2. princípio DA AnuAliDADe/perioDiciDADe
O Princípio Orçamentário denominado de Anualidade ou Periodicidade deixa claro que a 
vigência do orçamento deve ser limitada a um ano. O seu embasamento legal é o Artigo 2º da 
Lei n. 4.320/1964, onde aparece explicitamente, combinado com o artigo 165, III, da CF/1988.
Princípios orçamentários
Princípio da anualidade ou perio-
dicidade
O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um 
período de um ano.
Deve ter vigência limitada a um exercício financeiro.
Válido, inclusive, para o PPA, pois precisa 
de uma LOA por ano.
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Esse princípio surgiu com o fito de obrigar o Poder Executivo a solicitar periodicamente 
uma autorização ao Poder Legislativo para cobrar tributos e aplicar os recursos públicos ar-
recadados.
Como no Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, conforme dispõe o artigo 
34 da Lei n. 4320/1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, podemos concluir 
que esse Princípio está relacionado ao intervalo de tempo de 12 meses, de 1º de janeiro e 31 
de dezembro.
Veja a literalidade do artigo 34 da Lei n. 4.320/1964:
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Uma leitura atenta de nossa Carta Magna revela que diversos dispositivos discretamente 
remetem à anualidade, tais como:
Art. 167.
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual,ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.
Guarde que no Brasil, EM REGRA, a LOA não pode ser editada com vigência superior a um ano. 
MAS TEMOS UMA EXCEÇÃO PREVISTA NA CF/1988!
Veja o que dispõe o art. 167 § 2º da CF/1988:
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem 
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exer-
cício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício financeiro subsequente.
Preste atenção: os créditos adicionais que iniciam com a letra “E” (Especiais e Extraordiná-
rios) são Exceções ao Princípio da anualidade ou periodicidade, já que se o ato de autorização 
for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, desde que reabertos nos limites 
de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
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Atente também ao fato de que o PPA, com duração quatro anos, ele não é considerado 
uma exceção ao princípio da anualidade, já que é considerado um plano estratégico e não 
efetivamente operacional, necessitando da LOA (que é anual) para se tornar efetivo.
Não confunda o princípio orçamentário da Anualidade com o princípio constitucional tributá-
rio da anterioridade que é um princípio tributário, e não orçamentário.
Antigamente, antes da CF/1988, existia o princípio da anualidade tributária que determi-
nava que deveria haver autorização para a arrecadação de receitas previstas na LOA, ou seja, 
até a promulgação da CF/1988 as leis tributárias deveriam estar incluídas na LOA, não se 
admitindo alterações tributárias após os prazos constitucionais do orçamento anual. Entre-
tanto, o referido princípio tributário não foi recepcionado pela CF/1988 e tendo sido na época 
substituído pelo princípio tributário da anterioridade.
DICA
A Anualidade é princípio orçamentário. Já a Anterioridade não 
é um princípio orçamentário, mas sim um princípio tributário.
É comum que em provas de concursos o examinador alterne dentro da própria questão os 
nomes dos Princípios, tentando confundir o candidato, ou colocando nas provas os seus si-
nônimos misturados. Desse modo, guarde os alguns sinônimos usados em prova:
Unidade = Totalidade
Anualidade = Periodicidade
Universalidade = Totalização
2.3. princípio DA universAliDADe ou totAlizAção
De acordo com o Princípio da Universalidade ou Totalização, o  Orçamento (LOA) deve 
conter todas as Receitas e todas as Despesas do ente público.
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A fundamentação legal desse Princípio é feita com base nos artigos 2º, 3º e 4º da Lei n. 
4.320/1964, combinados com o §5º do artigo 165 da CF/1988.
Comece vendo o que a CF/1988 nos fala a respeito da abrangência da LOA:
§ 5º A Lei Orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta.
Agora veja como aparece na Lei n. 4.320/1964:
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade.
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito 
autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da 
administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto 
no art. 2º.
Esse Princípio tem a função de permitir que o parlamento tenha controle prévio sobre os 
gastos e receitas do ente em questão.
Princípios orçamentários
Princípio da
Universalidade
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas refe-
rentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entida-
des da administração direta e indireta.
Não se aplica ao PPA, pois não contempla 
todas as despesas
Esse princípio se aplica à LOA
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Em termos federais, guarde que a LOA deve conter todas as receitas e despesas referentes 
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
A ideia, resumidamente falando, é: todas as receitas e todas as despesas devem estar no 
orçamento. MAS TEMOS EXCEÇÕES:
1 – Os Conselhos Profissionais (CREFITO, CREA, CRA etc.), os Serviços Sociais (SENAT, 
SESI, SESC, SENAI etc.) e as Organizações Não Governamentais (ONGs) não integram a LOA 
federal.
2 – As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista denominadas Estatais NÃO 
Dependentes (como a Petrobrás), ou seja, que conseguem viver com suas próprias receitas e 
NÃO dependem do Governo para se custearem. Vale salientar que apesar de não “entrarem” 
no orçamento, as Estatais não dependentes integram a Administração Indireta.
2.4. princípio DA legAliDADe
De acordo com o caput do artigo 37 da CF/1988, o Princípio da Legalidade é aplicável a 
toda Administração Pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficiência.
O bom e velho “LIMPE”!
Dessa maneira, o princípio da Legalidade aplicado à Orçamentação Pública possui a mes-
ma fundamentação legal geral pela qual a Administração Pública se subordina à Lei.
Além disso, fortalecem o princípio da legalidade orçamentária os seguintes dispositivos 
da nossa CF/1988:
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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duasCasas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
DICA
Em suma, o Princípio da Legalidade, que também é um prin-
cípio orçamentário, determina que todos os instrumentos de 
planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA), também conhe-
cidos como leis orçamentárias, e também de créditos adicio-
nais, precisam ser encaminhadas pelo Poder Executivo para 
discussão e aprovação pelo Poder Legislativo.
2.5. princípio Do eQuilíbrio orçAmentário
Segundo o princípio do Equilíbrio Orçamentário, deve haver um Equilíbrio entre as Receitas 
e Despesas. Para isso, o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não 
poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período.
Caso ocorra reestimativa de receitas, com base no excesso de arrecadação e na obser-
vância da tendência do exercício, pode ocorrer solicitação de crédito adicional e, consequen-
temente, a ampliação dos gastos públicos.
A sua base legal é LRF, que em seu artigo 4º determina que a LDO trate do equilíbrio entre 
receitas e despesas:
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas.
A Doutrina apresenta duas formas de interpretar esse Princípio Orçamentário:
1 – De acordo os que interpretam que o equilíbrio do orçamento é formal, a LOA deve pre-
ver receitas e fixar despesas em montantes iguais.
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Nessa pegada, sob o aspecto formal, o princípio do equilíbrio zela principalmente pela 
publicação de um orçamento equilibrado.
Entretanto, no mundo real, os recursos próprios do governo, ou seja, suas receitas primá-
rias não são suficientes para cobrir suas despesas, tornando o equilíbrio orçamentário uma 
“peça de ficção”.
2 – O fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não significa na prática o 
efetivo equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que parte da Doutrina defen-
de o equilíbrio real, ou equilíbrio material, ou seja, um equilíbrio das contas públicas em sua 
execução.
Esse inclusive é um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. É a execução 
equilibrada do orçamento, sem a preocupação da publicação de montantes iguais de receitas 
e despesas.
No Brasil de hoje a LOA é aprovada com o equilíbrio formal, mesmo sem haver recursos 
próprios para cobrir os gastos, pois as operações de créditos – empréstimos – são conta-
bilizadas como receitas orçamentárias – Receita de Capital, permitindo, assim, o equilíbrio 
formal, ou seja, contabilmente e formalmente o orçamento sempre estará equilibrado, pois um 
eventual deficit aparece normalmente nas operações de crédito, que também devem constar 
do orçamento.
Assim, embora o princípio do equilíbrio não tenha hierarquia constitucional de modo ex-
plícito, já que não está explicitado na CF/1988, existem dispositivos na nossa Carta Magna 
que seguem essa linha de pensamento.
Guarde que o equilíbrio a ser buscado pela LRF é o equilíbrio autossustentável, ou seja, 
aquele não baseado em operações de crédito e no aumento da dívida pública.
Equilíbrio formal: montantes iguais na LOA.
Equilíbrio material/real: equilíbrio real na execução das contas públicas.
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2.6. princípio DA exclusiviDADe/purezA
Segundo o Princípio da Exclusividade ou da Pureza, a Lei do Orçamento não pode ter ma-
téria estranha a previsão da Receita e da fixação da Despesa.
O embasamento legal do Princípio da Exclusividade ou da Pureza é o artigo 165 §8º da 
CF/1988. Veja o que nos revela a nossa Carta Magna (com grifos nossos):
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Temos também previsão no artigo 7º da Lei n. 4.320/1964, confira:
Art. 7º A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I – Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do arti-
go 43;
II – Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da 
receita, para atender a insuficiências de caixa.
§ 1º Em casos de deficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo 
fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.
§ 2º O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se in-
cluirá na receita quando umas e outras forem especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo 
em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.
§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédi-
to, poderá constar da própria Lei de Orçamento.
Ressalte-se que o inciso II teve sua aplicação prejudicada pelo artigo 38 da LRF que deve 
prevalecer.
Guarde que a adoção desse Princípio visa garantir que Orçamento deve conter apenas 
matéria orçamentária e financeira e não cuidar de assuntos estranhos.
Foi implantado como norma constitucional para impedir as distorções das famosas “cau-
das orçamentárias”. É bom deixar registrado que a LOA não poderá conter dispositivo criando 
tributos ou novos cargos na Administração Pública, como os políticos gostariam de fazer. 
Isso só pode ser feito por lei específica.
Assim, a lei orçamentária não poderá tratar de outros assuntos como, por exemplo, cria-
ção de tributos, criação de empresas públicas etc. Resumindo: o orçamento conterá apenas 
matéria relativa à Atividade Financeira do Estado.
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MAS TEMOS EXCEÇÃO! Repare neste trecho:
Não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação 
de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos ARO – Antecipação de 
Receita Orçamentária, nos termos da lei.
Importante saber diferenciar a operação de crédito “normal” da operação de crédito por 
Antecipação da Receita Orçamentária – ARO, referidas na CF/1988 e passíveis de autorização 
pela LOA (exceções ao Princípio da Exclusividade ou Pureza).
ARO – ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA –Processo pelo qual o tesouro público 
pode contrair uma dívida antecipando a receita prevista, a qual será liquidada quando efetiva-
da a entrada de numerário.
OPERAÇÕES DE CRÉDITO “NORMAIS” destinam-se a cobrir desequilíbrio orçamentário ou 
a financiar obras, mediante contratos ou emissão de títulos da dívida pública.
A operação é denominada operação de crédito interno quando contratada com credoressituados no País e operação de crédito externo quando contratada com agências de países 
estrangeiros, organismos internacionais ou instituições financeiras estrangeiras.
As operações de reestruturação e recomposição do principal de dívidas têm enquadra-
mento especial quando significarem a troca de dívida (efeito permutativo) com base em en-
cargos mais favoráveis ao Ente.
Guarde que as exceções ao princípio da exclusividade são créditos suplementares e opera-
ções de crédito, inclusive por ARO.
2.7. princípio DA especificAção/especiAlizAção/DiscriminAção
O princípio da Especificação, Especialização ou Discriminação orienta para que todas as 
receitas e despesas devem ser especificadas, de modo a que demonstre a origem e a aplica-
ção dos recursos, ou seja, não podem ser incluídos valores globais no Orçamento.
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Princípios orçamentários
Princípio da
Especificação
A lei orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender 
indiferentemente as despesas de pessoal, material, serviços de tercei-
ros, transferências ou quaisquer outras (art. 5º Lei n. 4.320/1964
Tem que discriminar. Ex.: Educação 5 Bilhões, mas para qual área da educação?
Ou Especificação ou Discriminação
O seu embasamento legal é feito por meio dos artigos 5º e 15º §1º da Lei n. 4.320/1964.
Vamos ver o artigo 5º com grifos nossos:
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente 
a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressal-
vado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Vale informar que as mencionadas exceções previstas no artigo 20 da Lei 4.430/64 refe-
rem-se aos programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não podem seguir ao pé 
da letra as normas gerais de execução da despesa, como, por exemplo, os programas de pro-
teção à testemunha que, em função do sigilo inerente, se tivessem especificação detalhada, 
perderiam sua finalidade.
A ideia é que o orçamento precisa ser detalhado e especificado de modo suficiente para 
facilitar seu entendimento e acompanhamento, evitando a ação genérica, mal especificada, 
com demasiada flexibilidade.
Podemos, com base nesse Princípio, que existe vedação às autorizações de despesas 
globais.
DICA
Guarde a PALAVRA-CHAVE desse Princípio: DETALHAMENTO!
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Em suma, o detalhamento em tela visa agregar maior transparência ao processo orça-
mentário, possibilitando a fiscalização parlamentar, dos órgãos de controle e da sociedade, 
inibindo o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo.
Adicionalmente, podemos dizer que ele também facilita o processo de padronização e 
elaboração dos orçamentos, bem como o processo de consolidação nacional das contas pú-
blicas.
GUARDE AS 2 EXCEÇÕES:
1– Contrariando esse ditame, a reserva de contingência, de acordo com a definição oficial 
contida nos manuais de orçamento federal, é uma dotação global, não especificamente des-
tinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos 
recursos são utilizados para atender passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais 
imprevistos. Nesse sentido, a reserva de contingência representa uma exceção ao princípio 
da especificação, especialização ou discriminação.
2– A outra exceção ao referido princípio são os chamados Programas Especiais de Trabalho 
– PETs.
Veja o que diz o parágrafo único do artigo 20 da Lei n. 4.320/1964:
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cum-
prir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por 
dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Como exemplo de PET, temos os programas de proteção à testemunha, pois caso fossem 
especificados no orçamento correriam o risco de perder sua eficiência pela perda do sigilo.
Registre-se que no caso do PPA e da LDO não existe necessidade de um detalhamento 
muito apurado das receitas e despesas, visto que a LOA é obrigada a seguir o princípio da 
especificação e é o instrumento que operacionaliza o PPA e a LDO.
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Cuidado para não confundir Princípio do Orçamento Bruto com o Princípio da Discriminação! 
Tenha em mente que o princípio da discriminação/especialização/especificação determina 
que as receitas e despesas devam ser especificadas, demonstrando a origem e a aplicação 
dos recursos, visando facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto público. Por 
seu turno, o princípio do orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes líquidos 
e determina a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais, não importando se o saldo 
líquido será positivo ou negativo.
2.8. princípio DA clArezA, objetiviDADe ou inteligibiliDADe
O chamado Princípio da Clareza, Inteligibilidade ou da Objetividade revela que o orçamen-
to deve ser claro e compreensível para qualquer indivíduo. A ideia é que o orçamento deve ser 
apresentado em uma linguagem clara e compreensível a todos que precisam ou se interes-
sam por acompanhá-lo.
Mas a realidade não é bem assim!
Existe um grau de complexidade inerente ao orçamento, que agrega informações finan-
ceiras, legais, administrativas, contábeis e de planejamento, que torna esse Princípio difícil de 
ser plenamente na vida real.
2.9. princípio DA preceDênciA
Esse Princípio é curto e grosso: a aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício 
financeiro a que se refere a referida LOA. Em outras palavras, não se pode, em tese, aprovar o 
orçamento no próprio ano da sua execução.
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2.10. princípio DA progrAmAção
Resumidamente, o Princípio da Programação visa atender à obrigatoriedade de especifi-
car os gastos por meio de programas de trabalho, o que permite uma identificação dos obje-
tivos e metas a serem atingidos.
Basicamente, para atender ao princípio da programação é necessário vincular as normas 
orçamentárias à consecução e à finalidade do plano plurianual e aos programas nacionais, 
regionais e setoriais de desenvolvimento, nos moldes do Orçamento-Programa.
2.11. princípio DA uniformiDADe ou consistênciAO chamado Princípio da Uniformidade existe para que os conceitos e critérios de elabora-
ção da LOA sejam uniformes, viabilizando uma comparação ao longo do tempo.
A ideia é que o orçamento mantenha uma mínima padronização ou uniformidade na apre-
sentação de seus dados, de forma a permitir que os usuários realizem comparações entre os 
diversos períodos.
2.12. princípio DA proibição/veDAção Do estorno De verbAs
Esse princípio na verdade é uma determinação para que o gestor público não possa trans-
por, remanejar ou transferir recursos sem autorização, visando que no decorrer do exercício 
financeiro ocorra uma “deformação” da LOA aprovada pelo Poder Legislativo, sendo, portanto, 
necessário o seu “crivo” em cada mudança.
A ideia aqui é impedir a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de 
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem a prévia autoriza-
ção legislativa.
Assim, em caso de insuficiência de recursos, o Poder Executivo deve efetuar abertura de 
crédito adicional ou solicitar a transposição, remanejamento ou transferência, mas, é claro, 
com autorização do Poder Legislativo.
Nesse contexto, devemos entender a categoria de programação como sendo a função, 
a subfunção, o programa, o projeto/atividade/operação especial e as categorias econômicas 
de despesas, assuntos que são estudados na aula de despesa pública.
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Princípios orçamentários
Princípio da
Proibição do Estorno
É vedada a tranposição, o remanejamento ou a transferência de re-
cursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão 
para outro sem prévia autorização legislativa. (art. 167, VU CF)
Ou seja, não é absoluto, pois se existir prévia au-
torização tudo bem
Mas temos uma exceção, que foi trazida pela Emenda Constitucional – EC n. 85/2015, onde 
um ato do Poder Executivo, sem necessidade de prévia autorização legislativa, poderá trans-
por, remanejar ou transferir.
Recursos de uma categoria de programação no âmbito das atividades de ciência, tecnologia 
e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções.
Confira sua base legal, que é o artigo 167 VI da CF/1988, que foi flexibilizada em 2015 pela 
Emenda Constitucional n. 85/2015 no § 5º, veja:
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inova-
ção, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato 
do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste 
artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 85, de 2015).
Importante conhecer o significado dos termos e saber distingui-los:
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Orçamento Público - III
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Transposição – destinação de recursos de um programa de trabalho para outro, por meio 
de realocações do ente público dentro do mesmo órgão.
Remanejamento – destinação de recursos de um órgão para outro, por meio de realoca-
ções do ente público.
Transferência – destinação de recursos dentro do mesmo órgão do mesmo programa de 
trabalho, por meio de realocações de recursos entre as categorias econômicas de despesas.
2.13. princípio Do orçAmento bruto
Exemplo
Esse princípio surge para um contexto comum no dia a dia dos Entes Públicos como, por 
exemplo, quando um Município paga salários que a partir de determinado valor, superior ao 
da isenção de IR – Imposto de Renda.
Nesse caso, o valor do IR, que é uma receita desse Município (vide repartição das Receitas na 
CF/1988), é descontado diretamente pela fonte pagadora, que, no caso é o próprio Município.
Assim, ao pagar o salário de um servidor, é efetuada uma despesa (salário) que ao mesmo 
tempo gera uma receita (IRRF). Assim, o natural seria registrar no Orçamento desse Município 
o valor Líquido. E é justamente para combater essa prática que serve o princípio do Orçamen-
to Bruto!
O princípio do Orçamento Bruto fala que todas as Receitas e todas as Despesas devem 
constar no Orçamento pelos seus totais sem qualquer tipo de dedução.
A base legal é o artigo 6º da Lei n. 4.320/1964. Veja:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como 
despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que 
as deva receber.
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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Princípios orçamentários
Princípio do
Orçamento Bruto
Todas as receitas e despesas constarão da lei de orçamento pelos 
totais, vedadas quaisquer deduções (Artigo 6º Lei n. 4.320/1964
Ex.: Pagamento de Pessoal – No orçamento deve constar o bruto e não o 
líquido que ele recebeu
Questão 5 (CESPE/TCE-PR/AUDITOR CONSELHEIRO SUBS/2016) Julgue:
De acordo com o princípio do orçamento bruto, as receitas devem constar no orçamento pe-
los seus totais, deduzindo-se destes somente os impostos.
Errado.
Nada de dedução! Se deduzir aparece o líquido, o que é vedado pelo princípio do orçamento 
bruto, pelo qual as receitas devem constar no orçamento pelos seus totais!
Parte da Doutrina entende que o Princípio do Orçamento Bruto integra o Princípio da Univer-
salidade de forma mais completa.
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Note que o § 1º explica melhor os casos em de despesas que ao serem realizadas geram 
também receitas ao ente público e vice-versa, ou seja, no caso de receitas que, ao serem 
arrecadadas, acabam gerando despesas, sendo vedada a inclusão no orçamento apenas do 
saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre receitas e as despesas de determi-
nado serviço.
A ideia é impedir a inclusão no orçamento apenas do saldo positivo ou negativo resultante 
do confronto entre receitas e as despesas de determinado serviço.
Nessa pegada, se for fazer uma dedução de uma receita, o ente público não pode apenas 
registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tantoa arrecadação bruta, quanto a respectiva de-
dução, devem ser explicitados no orçamento em tela.
2.14. princípio DA publiciDADe
O princípio da Publicidade visa que todas as fases do Orçamento Público (preparação, 
execução e controle) sejam objeto de publicidade.
A ideai aqui é que o Orçamento Público seja conhecido pela sociedade, já que nele estão 
presentes as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo governo.
Sua base normativa é o artigo 37 da CF/1988, aquele artigo do bom e velho “LIMPE”, veja:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficiência.
A ideia é dar TRANSPARÊNCIA aos atos praticados pela Administração.
Existe uma relação entre o Princípio da Publicidade com o princípio da legalidade, já que 
para vigorar, uma lei deve ser publicada em veículos oficiais de comunicação, e a lei orçamen-
tária não é exceção a essa regra.
Nessa linha de raciocínio, para que o orçamento passe a produzir seus efeitos, precisa 
ser publicado no Diário Oficial correspondente a cada esfera. Caso o ente não possua Diário 
Oficial, alternativamente, o mesmo pode ser publicado em jornal local de grande circulação.
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2.15. princípio DA uniDADe De tesourAriA/cAixA
O Princípio da Unidade de Caixa ou da Unidade de Tesouraria visa obrigar os entes pú-
blicos a recolher os valores arrecadados em uma Conta Única, com a finalidade de facilitar a 
administração, o controle e a fiscalização da aplicação desses recursos.
Sua base legal é o artigo 16, §  3º, da CF/1988 combinada com o artigo 56 da Lei n. 
4.320/1964. Veja:
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por 
ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unida-
de de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.
O foco é que os recursos do governo sejam recolhidos em conta única facilitando a admi-
nistração e o controle.
DICA
Esse Princípio não deve ser confundido com o Princípio da 
Unidade Orçamentária.
Questão 6 (CESPE/TCE-PE/ANALISTA/2017) A respeito dos fundamentos da gestão finan-
ceira e orçamentária, julgue o item a seguir.
O caixa único do Tesouro Nacional destina-se a efetivar o princípio orçamentário da unidade.
Errado.
A assertiva está errada pois, na verdade, o caixa único do Tesouro Nacional torna efetivo o 
princípio da unidade de caixa e não o princípio da unidade orçamentária.
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À nível federal, este princípio é obedecido pela criação da Conta Única do Tesouro Nacio-
nal. Esta conta é mantida no Banco Central do Brasil, operacionalizada pelo Banco do Brasil 
S.A. (seu agente financeiro) e administrada pela STN – Secretaria do Tesouro Nacional.
Em suma, a ideia é coibir a existência de caixas paralelos, fracionados.
A Receita Pública passa por estágios conhecidos como: Previsão, Lançamento, Arrecada-
ção e Recolhimento. Você já pode começar a usar um mnemônico para gravar: PLAR.
o pulo do gato aqui é que o princípio da Unidade de Caixa ou Unidade de Tesouraria é verifica-
do no estágio do recolhimento (último estágio de execução da receita), momento em que todo 
o montante que foi anteriormente arrecadado nos agentes arrecadadores é recolhido para 
uma conta única em cumprimento ao referido princípio.
2.16. princípio DA não AfetAção ou não vinculAção De receitAs
Importante deixar registrado que apenas as receitas com IMPOSTOS não podem ser vin-
culadas. As demais receitas podem sim ser vinculadas. É plenamente possível, por exemplo, 
para criação de uma contribuição social vinculada à saúde.
Orçamento bruto Não afetação de receitas
Todas as receitas e despesas constarão 
na Lei de Orçamento pelos seus totais, ve-
dadas quaisquer deduções (art. 6º, Lei n. 
4.320/1964).
É vedada a vinculação de receita de impos-
tos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas: 
FPM, FPE, FNE, FNO, FCO, recursos para área 
de saúde e ensino, atividades da administra-
ção tributária, garantias a ARO e débitos com 
a União (art. 167, IV, CF/1988).
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Nessa toada, o Princípio da Não Vinculação ou Não Afetação da receita de impostos está pre-
visto no início IV do art. 167 da CF/1988 e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e 
o § 4º do mesmo dispositivo. Veja:
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de re-
cursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino 
e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, 
pelos artigos 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por ante-
cipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os 
arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação 
de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
DICA
Esse Princípio contempla várias exceções que podem ser co-
bradas em provas de concursos. Repare que as exceções são 
estabelecidas pela própria CF/1988.
Em sendo exceções ao referido princípio, nos casos apresentados a seguir pode haver vin-
culação de impostos, lembrando que são casos excepcionais previstos na própria CF/1988.
Esse princípio tem o objetivo de evitar que as vinculações das receitas de impostos dimi-
nuam a flexibilidade na execução dos gastos públicos, já que quando temos receitas vincu-
ladas a despesas, as mesmas se tornam despesas obrigatórias, engessando o orçamento e 
o gestor público.
As vinculações à receita de impostos, permitidas pela Constituição, são essas 6:
1 – Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita – ARO 
(CF/1988, art. 165, § 8º);
2 – Destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/1988, art. 198, 
§ 2º);
3 – Destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (CF/1988, 
art. 212);
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4 – Prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para 
com esta;
5 – Destinação de recursos para realização de atividades da administração tributária 
(CF/1988, art. 37, inc. XXII);
6 – Repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos indus-
trializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados – FPE, Fundo de Participação dos 
Municípios – FPM, Fundos de Desenvolvimento das regiões Norte – FNO, Nordeste – FNE e 
Centro-Oeste – FCO. Base legal: CF/1988, artigo 159, inciso I.
Importante registrar que, de acordo com o parágrafo único do art. 8º da LRF, caso o recur-
so seja vinculado, ele deve atender ao objeto de sua vinculação, mesmo que em outro exercí-
cio financeiro:
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclu-
sivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em 
que ocorrer o ingresso.
Questão 7 (CESPE/TCE-PE/ANALISTA/2017) A respeito do ciclo, do processo e dos princí-
pios do orçamento público, julgue o item subsequente.
O tratamento dado aos recursos destinados à educação e à saúde constitui uma exceção ao 
princípio orçamentário da não vinculação.
Certo.
O Princípio da Não Vinculação de Receitas dispõe que nenhuma receita de impostos pode ser 
reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos, exceto as ressal-
vas presentes na CF/1988. As exceções constitucionais são:
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1) Repartição constitucional dos impostos;
2) Destinação de recursos para a Saúde;
3) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
4) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
5) Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;
 6) Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.
2.17. princípio DA QuAntificAção Dos créDitos orçAmentários
Esse princípio é o que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados, e baseia-se 
na CF/1988, em seu artigo 167, VII. Confira:
Art. 167. São vedados:
(…)
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
Seguindo a mesma linha de raciocínio, o artigo 59 da Lei n. 4.320/1964 também determi-
na a observância de princípio. Confira com grifos nossos:
Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
Basicamente, o princípio da quantificação dos créditos orçamentários determina que todo 
crédito orçamentário na LOA seja autorizado com uma respectiva dotação, limitada, ou seja, 
cada crédito deve ser acompanhado de um valor determinado. Guarde que a dotação é o 
montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário.
Nessa pegada, em atendimento ao princípio da quantificação dos créditos orçamentários, 
a todo crédito na LOA corresponde uma respectiva dotação, não sendo possíveis dotações 
ilimitadas, sem exceções, ou seja, para que um empenho (estágio da despesa que “abate” o 
valor da dotação, por força do compromisso assumido) não exceda o limite dos créditos con-
cedidos, o correspondente crédito necessita ter montante determinado e limitado, em conso-
nância com a regra constitucional da quantificação dos créditos orçamentários.
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2.18. princípio DA trAnspArênciA orçAmentáriA
A ideia de transparência é, na verdade, mais ampla que a publicidade formal, devendo ser 
interpretada como estimuladora da prestação de contas por parte da Administração Pública 
em sentido amplo.
A sua base legal é o artigo 48 da LRF, que exige ampla divulgação, inclusive em meio ele-
trônico, dos instrumentos de planejamento e orçamento, da prestação de contas e de diver-
sos relatórios e anexos.
Confira com grifos nossos:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, 
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orça-
mentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execu-
ção Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Mentalize o resumo abaixo acerca dos Princípios Orçamentários:
PRINCÍPIOS 
ORÇAMENTÁRIOS
Caixa único do tesouro
Oferece flexibilidade no caixa
Evita desperdício de recursos
Linguagem clara e objetiva
Compreensão por qualquer pessoa
Especificidade e Detalhamento
Pormenorizadas/discriminadas
NÃO VINCULAÇÃO 
NÃO AFETAÇÃO
ANUALIDADE 
PERIODICIDADE
ESPECIFICAÇÃO 
DISCRIMINAÇÃO
CLAREZA
CLÁSSICO LEGALIDADE 
PRÉVIA AUT.
CLÁSSICO
PUBLICIDADE
CLÁSSICO
EQUILÍBRIO
COMP
LEME
NTAR
CLÁSSICO
Período de tempo de um ano
Não coincide com o ano civil
Não conterá matéria estranha
Processo de votação mais rápido
EXCLUSIVIDADE 
PUREZA
CLÁSSICO2 
EXCEÇÕES
Crédito suplementar 
Operação de Crédito, 
inclusive por anteci-
pação de receita
UNIVERSALIDADE
Deve conter todas as 
receitas e despesas
FLEXIBILIDADE
Permite ajuste na 
execução orçamentária
PROGRAMAÇÃO/ 
PLANEJAMENTO
Obrigação de 
prever as receitas 
vinculadas a 
programas do 
governo
UNIDADE/ 
TOTALIDADE
CLÁSSICO
Cada esfera elabora 
um único documento
ORÇAMENTO
Fiscal 
Seg. Social 
InvestimentoDE
VE
 C
O
N
TE
R
D
EV
E 
C
O
N
TE
R
SaúdeRepartição do produto de 
arrecadação de impostos
Prestação de garantias 
às operações de crédito 
por antecipação
Ensino
EX
CE
ÇÃ
O
DESTINAÇÃO DE RECURSOS PARA:
Orçamento 
em seu valor 
bruto sem 
qualquer tipo 
de dedução
ORÇAMENTO 
BRUTO
REGIONALIZAÇÃO
Orçamento bem distribuído
Reduzir desigualdades sociais
Maior nível de especificação regional
EXATIDÃO
Previsão + exata 
possível
COMP
LEME
NTAR
TRANSPARÊNCIA
Demonstrativo 
regionalizado
Possibilitar 
fiscalização e 
controle
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3. técnicAs/métoDos/espécies De orçAmento
Ao longo da história, o Orçamento Público evoluiu em termos de conceito, funções e técni-
cas de elaboração, ganhando gradativa importância no sentido uma ferramenta fundamental 
para a boa gestão de recursos por parte da Administração Pública.
Registre-se que alguns autores chamam essa classificação de tipos de orçamento e a que 
vimos anteriormente como espécies de orçamento.
3.1. orçAmento trADicionAl ou clássico
Com o surgimento do Estado Liberal inglês no