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SISTEMA DE ENSINO
ADMINISTRAÇÃO 
FINANCEIRA E 
ORÇAMENTÁRIA
Orçamento Público - Parte I
Livro Eletrônico
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Manuel Piñon
Orçamento Público – Parte I
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Orçamento Público – Parte I ...........................................................................................3
1. Introdução ao Estudo de AFO e Orçamento Público.....................................................3
1.1. AFO, Orçamento Público e Direito Financeiro ............................................................3
1.2. Atividade Financeira do Estado ................................................................................4
1.3. Fontes de AFO e Orçamento Público ........................................................................8
1.4. Competência para Legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento Público .............. 11
2. Finanças Públicas e Orçamento Público - Artigos 163 a 169 da CF/88 ...................... 13
2.1. Finanças Públicas – Normas Gerais ........................................................................ 13
2.2. Dos Orçamentos – Parte I.......................................................................................17
3. Um Pouco sobre o Orçamento Público .....................................................................32
3.1. Definições Iniciais ...................................................................................................32
3.2. Orçamento Autorizativo x Impositivo ....................................................................33
3.3. Teto de Gastos – Novo Regime Fiscal ....................................................................38
3.4. Natureza Jurídica do Orçamento ...........................................................................38
3.5. Outros Aspectos Relevantes do Orçamento ......................................................... 40
Resumo ........................................................................................................................45
Mapas Mentais ............................................................................................................ 48
Questões de Concurso ................................................................................................. 50
Gabarito .......................................................................................................................74
Gabarito Comentado .....................................................................................................75
Referências ................................................................................................................ 125
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Orçamento Público – Parte I
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
ORÇAMENTO PÚBLICO – PARTE I
1. Introdução ao Estudo dE aFo E orçamEnto PúblIco
1.1. aFo, orçamEnto PúblIco E dIrEIto FInancEIro
Uma boa maneira de começar a estudar essa matéria é compreender do que ela trata e 
saber distingui-la de outras matérias muito similares em termos de assuntos cobrados nos 
editais de concursos públicos. Estou me referindo às matérias AFO, Direito Financeiro e Fi-
nanças Públicas, onde, por exemplo, o tema Orçamento Público é normalmente presente.
Em comum temos o fato de que o estudo do Direito Financeiro, de AFO e das Finanças Pú-
blicas tem como objeto a Atividade Financeira do Estado, sendo que o Direito Financeiro tem 
uma “pegada” normativa e as Finanças Públicas uma “pegada” normalmente especulativa, ou 
seja, não foca em normatização.
Assim, podemos dizer que o Direito Financeiro é mais amplo que AFO, com foco, claro, nas 
normas que regulam seu campo de atuação. Na verdade, o estudo de AFO engloba o Direito 
Financeiro com uma “pegada” administrativa, ou seja, abrange a atividade financeira do esta-
do, focada em sua aplicação na gestão pública.
Assim, sucintamente, podemos enxergar o estudo de AFO pela ótica de assegurar a exe-
cução das funções do Estado, contribuindo para aprimorar o planejamento, a organização, a 
direção, o controle e a tomada de decisões dos gestores públicos em cada uma dessas fases.
Enquanto o Direito Financeiro foca mais em disciplinar a atividade financeira do Estado de 
modo amplo e está mais voltado para uma abordagem legalista e doutrinária, a matéria AFO 
possui um enfoque mais orçamentário, exigindo conhecimentos mais aprofundados sobre as 
técnicas de orçamentação, adquiridos com a leitura de manuais, especialmente o MTO – MA-
NUAL TÉCNICO DO ORÇAMENTO e o MCASP – MANUAL DE CONTABILIDADE APLICADA AO 
SETOR PÚBLICO, e normas infra legais sobre o tema.
Bem, devidamente situados, veja agora como a Doutrina conceitua o Direito Financeiro.
O Doutrinador Ricardo Lobo Torres no diz que Direito Financeiro é:
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[...] o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe disci-
plinar a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos 
para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos ob-
jetivos do Estado.
Já o para o Doutrinador Kiyoshi Harada é “o ramo do Direito Público que estuda a ativida-
de financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico”.
Sucintamente, guarde que podemos enxergar o estudo de AFO pela ótica de assegurar a 
execução das funções do Estado, contribuindo para aprimorar o planejamento, a organização, 
a direção, o controle e a tomada de decisões dos gestores públicos em cada uma dessas fases.
1.2. atIvIdadE FInancEIra do Estado
Antes de adentrarmos em seu embasamento constitucional, precisamos saber que o tan-
to AFO quanto o Direito Financeiro tem como objeto de estudo a Atividade Financeira do Es-
tado - AFE, que, por sua vez, ENGLOBA 4 elementos que estão intimamente ligados:
Direito Financeiro
Atividade Financeira do Estado
Receita
Pública
Despesas
Públicas
Orçamento
Público
Crédito
Público
• obter Receita Pública (orçamentária);
• criar o Crédito Público (empréstimo público);
• gerenciar ou Gerir o Orçamento Público (LOA – Lei Orçamentária Anual);
• despender Recursos (Gastar) – Executar a Despesa Pública (orçamentária).
Para melhor visualização da Atividade Financeira do Estado, veja:
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GERIR
OBTER
GASTAR
CRIAR
Orçamento/planejamento
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Receita
Despesa
Crédito
Entendida essa descrição simplória do que é o Direito Financeiro, vamos ver uma questão 
de prova e como a doutrina a conceitua.
QuEstão 1 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o direito financeiro regulamenta a ativi-
dade financeira do Estado no que diz respeitoa orçamento público, receita pública, despesa 
pública, crédito público, responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária.
Errado.
Tenha em mente que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que disciplina a atividade 
financeira do estado, que abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público 
(criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispên-
dio de recursos).
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Por seu turno, o Sistema Financeiro Nacional é regulado pelo Direito Econômico, que discipli-
na o sistema econômico e as atividades econômicas exercidas tanto por particulares quanto 
pelo próprio Estado.
Lembrando o saudoso Mestre Aliomar Baleeiro, que nos disse que a atividade financeira 
do Estado consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessida-
des, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público.
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Para Aliomar Baleeiro:
Obter recursos: as chamadas RECEITAS PÚBLICAS
Criar o crédito público: endividamento público
Gerir e planejar: aplicação dos recursos
Despender recursos: despensas públicas
É a procura de meios para satisfazer as necessidades públi-
cas (Alberto Deodato)
Sociedade Estado
Justiça
Segurança
Tributo
Etc
Orçamento
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Educação
Saúde
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Atividade 
financeira
do estado
Obtenção de
recursos
Gerência dos
recursos
Dispêndio dos
recursos
Obtenção de
recursos 
emprestados
Receita Pública Orçamento 
público Despesas 
públicas
Crédito 
público
Assim, podemos “destrinchar” essa ideia em 3 partes:
• o Estado, na realização da atividade financeira, tem como objetivo obter recursos (RE-
CEITA PÚBLICA) para poder despendê-los (DESPESA PÚBLICA) na aplicação de seus 
fins;
• além disso, nem sempre os recursos obtidos são suficientes, por isso o Estado precisa 
criá-los (CRÉDITO PÚBLICO) para que eles sejam capazes de atender todos os dispên-
dios;
• por fim, toda essa atividade deve ser gerenciada (ORÇAMENTO PÚBLICO).
Arrecadar 
receitas
Realizar 
receitas
Criar o crédito
público
Atividade financeira do estado
Orçamento público
Importante destacar que, no que diz respeito à extensão da atividade financeira do Estado, o 
STF já manifestou posição no sentido de que os Tribunais de Contas têm competência para 
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fiscalizar empresas públicas e sociedades de economia mista, independente da exigência de 
dano ao Erário (MS 25.092 e MS 25.181).
QuEstão 2 (CESPE/MPU/ANALISTA/2015) Julgue:
A atividade financeira do Estado, caracterizada pela presença constante de uma pessoa jurí-
dica de direito público, tem como principal finalidade a arrecadação de recursos.
Errado.
Amigo(a), na verdade a atividade financeira do Estado engloba obter receita, criar crédito pú-
blico, gerir recursos e gastá-los para promover desenvolvimento econômico e social e o bem 
comum de sua sociedade.
Logo, é errado dizer que a atividade financeira do Estado tem como principal finalidade a arre-
cadação de recursos. Volto a lembrar que a principal finalidade do Estado é promover desen-
volvimento econômico e social e o bem comum de sua sociedade.
1.3. FontEs dE aFo E orçamEnto PúblIco
A Administração Financeira e Orçamentária - AFO e o Orçamento Público encontram sua 
“gênese normativa” na Constituição Federal de 1988 – CF/88, especialmente entre os artigos 
163 e 169. Em sua prova, com certeza, teremos questões retiradas deles e nessa aula vamos 
explorá-los ao máximo.
Mas, além da letra da CF/88, as Finanças Públicas e Orçamento Público têm sustentação 
na Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro, Lei n. 4.320/1964, também conhecida como lei 
do orçamento público, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém de abrangência 
nacional, vinculando todos os entes políticos, quais sejam União, Estados, DF e Municípios.
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A CF/88 além de destinar um capítulo para tratar das finanças públicas, recepcionou a Lei 
4320/64 atribuindo-lhes status de Lei Complementar.
Reserva de Lei Complementar
Repare que o artigo 165, § 9º da CF/88 estabelece a competência de lei complementar para:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Raciocine comigo: se a CF é de 1988 e antes dela já vigorava Lei n. 4.320/1964, aprovada 
pelo Congresso Nacional por maioria simples, em processo legislativo de lei ordinária, então 
estamos diante de uma inconsistência constitucional.
Em verdade, essa incongruência deve-se ao fato de que a CF/88 exige lei complementar 
para tratar de exercício financeiro e dos instrumentos do Plano Plurianual - PPA, da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias - LDO e da Lei Orçamentária Anual – LOA.
Assim, contrariando a previsão da CF/88, a lei que regulamentou o exercício financeiro, 
período de tempo durante o qual o Estado realiza a sua atividade financeira, arrecadando re-
ceitas e executando despesas, é a Lei n. 4.320/1964, editada e publicada como originalmente 
como lei ordinária.
Entretanto, NÃO se pode afirmar, que pelo fato de ser uma lei pretérita à CF/88, que inau-
gurou um novo ordenamento jurídico no Brasil a partir daquele ano, e que vai de encontro à 
norma do art. 165, § 9º, I, foi automaticamente revogada com a publicação da Lei Maior.
A Lei n. 4.320/1964 não foi revogada, mas sim recepcionada como se Lei Complementar 
fosse. ASSIM, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 1726), a Lei 
n. 4.320/64 foi recepcionada com o status de lei complementar perante o texto constitucional 
de 1988, apesar da sua forma originária de lei ordinária.
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Em suma, a Lei n. 4.320/1964 é uma lei formalmente ordinária, aprovada por meio de 
processo legislativo ordinário, quórum de deliberação parlamentar maioria simples, e mate-
rialmente complementar, pois a matéria de que ela trata é de lei complementar, com fulcro no 
art. 165, § 9º, I, CF/88.
Desse modo, pelo fato de a Lei n. 4.320/1964 ter sido recepcionada pelo atual ordena-
mento jurídico brasileiro, ditado pela Carta Magna de 1988, com status de lei complementar, 
somente poderá ser alterada por uma lei federal de mesma matéria, e lei complementar.
Mesmo sendo uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, a Lei n. 
4.320/1964 somente poderá ser alterada, desde a vigência da atual Constituição, por uma lei 
complementar tanto quanto à forma e quanto à matéria.
Importante deixar claro que o Direito Financeiro, e, por tabela, também AFO e o Orçamento 
Público, não são normatizados apenas pela CF/88 e pela Lei n. 4.320/1964, pois a Lei Comple-
mentar n. 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF) também tem relevante importância.
Além dessas 2 Leis Complementares, temos as Leis do PPA, da LDO e da LOA que serão 
apresentadas ao longo do curso.
Ao longo do curso também faremos menções às jurisprudências mais significativas do 
STF e a dispositivos infra legais como Decreto 93.872/86 e os Manuais MTO – Manual Técni-
co do Orçamento e MCASP – Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
Veja a pirâmide das fontes do Direito Financeiro e Orçamentário:
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1.4. comPEtêncIa Para lEgIslar sobrE dIrEIto FInancEIro E 
orçamEnto PúblIco
Importante registrar que a competência para legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento 
Público é concorrente da União, Estados e Distrito Federal, como define o artigo 24, I e II; e § 
1º a 4º da CF/88. Veja:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suple-
mentar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrário.
Veja essa linha de raciocínio na sequência dos parágrafos do inciso II artigo 24 da CF/88, 
especialmente o que revela o 4º:
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suple-
mentar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrário.
Note que o dispositivo normativo acima não faz menção aos municípios, mas existe a 
possibilidade de dispor sobre temas próprios e específicos de direito financeiro, conforme 
disposição expressa do art. 30, II, CF/88. Confira:
Art. 30. Compete aos Municípios:
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Nessa pegada, a doutrina, EMBORA NÃO DE MODO PACÍFICO, tem aceito que existe com-
petência também para os Municípios, com base no art. 30, I, da CF/88.
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Sempre é bom lembrar que, no âmbito da competência concorrente, cabe à União esta-
belecer normas gerais, e aos Estados, DF e Municípios suplementar o que foi estabelecido 
pela União. Em verdade, a norma geral já foi editada pela União desde 1964. Trata-se da Lei n. 
4.320/1964, lei federal de normas gerais de direito financeiro, de abrangência nacional, vincu-
lando, portanto, todos os entes políticos.
Importante deixar claro novamente que, no âmbito da legislação concorrente, cabe à União 
legislar sobre normas gerais de direito financeiro (art. 24, § 1º, CF/88), e o Estado/DF mantém 
competência suplementar (art. 24, § 2º, CF/88), tendo os municípios a prerrogativa constitu-
cional de suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, conforme já explanado 
(art. 30, II, CF/88), com apoio da Doutrina, embora não pacífica.
E se não houvesse legislação federal, o que não é o caso, o Estado teria competência le-
gislativa plena (art. 24, § 3º, CF/88), o que significaria a possibilidade jurídica de editar lei de 
normas gerais de direito financeiro para atender a suas peculiaridades?
Sim! Se ligue! Mas como dito antes, não é o caso, pois a União já estabeleceu as Normas 
Gerais (Lei n. 4.320/1964).
Entretanto, é importante deixar claro que mesmo diante dessa possibilidade, se depois 
sobrevier a lei federal, posterior à edição da lei estadual de normas gerais de direito financeiro, 
as normas contrárias da lei estadual de normas gerais terão a sua eficácia suspensa, sendo 
válidas apenas as disposições normativas que não contrariarem as federais editadas, pois a 
superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que 
lhe for contrária (art. 24, § 4º, CF/88).
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QuEstão 3 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Os estados-membros e o Distrito Federal estão impedidos de editar normas gerais acerca da 
elaboração dos seus orçamentos, porque a CF atribui tal competência legislativa à União.
Errado.
Na verdade, essa competência é concorrente. Confira no artigo 24 da CF/88, com grifos nossos:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
2. FInanças PúblIcas E orçamEnto PúblIco - artIgos 163 a 169 da cF/88
Como já destacamos, as Finanças Públicas, o Direito Financeiro, a Administração Finan-
ceira e Orçamentária - AFO e o Orçamento Público encontram sua “gênese normativa” na 
Constituição Federal de 1988, especialmente entre os artigos 163 e 169.
Caro(a) aluno(a), é importante que quando estiver estudando essa matéria, esteja com as legis-
lações pertinentes em mãos para fazer as devidas anotações na própria lei, caso tenha esse hábito.
A leitura de “lei seca” é muito importante, sendo fundamental na Constituição Federal de 
1998 ler os artigos 163 a 169.
2.1. FInanças PúblIcas– normas gEraIs
As Normas Gerais de Finanças Públicas estão previstas nos artigos 163 e 164 da nossa 
CF/88. Vamos conhecê-los?
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2.1.1. Artigo 163 – Objeto de Lei Complementar
Tenha em mente que, basicamente, no artigo 163 são relacionadas as matérias relativas 
às Finanças Públicas que necessariamente devem ser objeto de Lei Complementar.
DICA!
Entenda e memorize tais matérias, pois esse ponto é muito 
cobrado em prova.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades con-
troladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Importante destacar ainda que o Supremo Tribunal Federal – STF já se manifestou (STF, 
ADI 2.238-MC, DJ de 06.10.2000) no sentido de que que as matérias relacionadas no artigo 
163 da CF/88 podem ser reguladas por lei complementar de maneira fragmentada, ou seja, o 
caput do mencionado artigo NÃO se refere a uma única LC - Lei Complementar, podendo, em 
verdade, serem editadas algumas LCs para abarcar todas as matérias relacionadas.
Importante destacar ainda que o termo “finanças públicas” do inciso I, é bem amplo. Assim, en-
tende-se que os demais incisos do Artigo 163 podem ser considerados abrangidos por esse termo.
Atualmente no Brasil, temos em vigência a Lei n. 4.320/1964 é que estatui Normas Ge-
rais sobre Finanças Públicas e Direito Financeiro, também conhecida como lei do orçamento 
público, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém de abrangência nacional, vincu-
lando todos os entes políticos, quais sejam União, Estados, DF e Municípios. Mesmo sendo 
uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, a Lei n. 4.320/1964 somente 
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poderá ser alterada, desde a vigência da atual Constituição, por uma lei complementar tanto 
quanto à forma e quanto à matéria.
2.1.2. Artigo 164 da CF/88 – Banco Central
Guarde que basicamente que no artigo 164 da CF/88 temos aspectos constitucionais re-
lacionados ao BACEN - Banco Central.
Nessa seara é importante lembrar que de acordo com o inciso VII do artigo 21 da nossa 
Carta Magna, é competência exclusiva da União emitir moeda, sendo tal competência é exer-
cida exclusivamente pelo BACEN.
Guarde ainda que no § 1º do artigo 164 temos a vedação expressa para que o BACEN 
conceda, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou 
entidade que não seja instituição financeira.
Ora, como até a promulgação da CF/88, o BACEN podia fazer empréstimos ao Tesouro Na-
cional, ao BACEN era permitido aumentar a oferta de moeda para gerar recursos para empres-
tar ao Tesouro e com o aumento de moeda em circulação no mercado, a inflação aumentaria 
em função da desvalorização da própria moeda em virtude da sua abundância.
Importante ter em mente que essa vedação feita pela CF/88 reforçou o papel de autorida-
de monetária do BACEN em consonância com o CMN – Conselho Monetário Nacional.
Já o § 2º do artigo 164 permite ao BACEN comprar e vender títulos de emissão do Tesouro 
Nacional, desde que o objetivo da transação seja especificamente o de regular a oferta de 
moeda ou a taxa de juros. Ou seja, a ideia é que os títulos do Tesouro Nacional não sejam um 
meio do BACEN simplesmente emprestar dinheiro ao Tesouro Nacional.
O § 3º costuma ser muito cobrado em prova. Por meio dele a o Constituinte determinou 
que as disponibilidades de caixa da União sejam depositadas no BACEN.
No caso das disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e 
dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, a determina-
ção é de que sejam depositadas em instituições financeiras oficiais, respeitando as exceções 
previstas em lei. Note que, desde que haja previsão legal, existe sim a possibilidade de que as 
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disponibilidades de caixa sejam depositadas em instituições financeiras não oficiais, desde 
que haja previsão em lei.
Nesta seara, o STF já se manifestou no sentido de que tal lei deve ser uma simples lei 
ordinária editada pela União, mas de caráter nacional, ou seja, de acordo com o STF as Cons-
tituições ou as leis estaduais NÃO PODEM dispor sobre essa matéria.
De acordo com o STF (STF ADI. 2661-MC, DJ de 23.08.2002), essa cláusula de depósi-
to compulsório nas instituições financeiras oficiais tem por valor subjacente a moralidade 
administrativa.
Vamos agora à literalidade do artigo, já que é comum sua cobrança em provas de concur-
sos públicos:
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco 
central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacio-
nal e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o ob-
jetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por 
ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
QuEstão 4 (CESPE/PREFEITURA DE FORTALEZA/PROCURADOR/2017) Acerca de tributa-
ção e finanças públicas, julgue o item subsequente, conforme as disposições da CF e a juris-
prudência do STF.
As disponibilidades financeiras do município devem ser depositadas em instituições financei-
ras oficiais, cabendo unicamente à União, mediante lei nacional, definir eventuais exceções a 
essa regra geral.
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Certo.
Exato. Confira o diz parágrafo 3º do artigo 164 da nossa CF/88:
Art.164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco 
central.
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por 
ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Destaque-se que o STF, em julgamento da ADI 2.661/MA, de 23/08/2002, pacificou a jurispru-
dência nesse sentido, ao determinar que as disponibilidades de caixa dos Estados-membros 
e seus respectivos órgãos e entidades devem ser depositadas em instituições financeiras 
oficiais, cabendo unicamente à União, mediante lei de caráter nacional, definir as exceções, 
conforme o dispositivo constitucional acima reproduzido.
2.2. dos orçamEntos – PartE I
Vamos agora conhecer os 5 artigos da CF/88 que tratam de Orçamento Público de modo 
amplo. A leitura dos artigos e o conhecimento da sua literalidade são muito importantes. 
Após a leitura dos artigos, teremos, posteriormente, oportunidade de conhecê-los melhor e 
colocá-los em prática.
2.2.1. Artigo 165 – Das Leis Orçamentárias
Comecemos pela leitura do artigo 165:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
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§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti-
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorren-
tes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pú-
blica federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e esta-
belecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório 
resumido da execução orçamentária.
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão 
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, 
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios 
de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem 
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados 
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das 
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os 
meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços 
à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
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I – subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fis-
cais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II – não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III – aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para 
os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos 
recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade da-
queles em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos 
orçamentos fiscal e da seguridade social da União. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 
2019) (Produção de efeito)
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com 
a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por 
Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informa-
ções sobre a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) 
(Produção de efeito).
Importante destacar que o artigo 165 da CF/88, em seu § 9º, estabelece a competência de 
lei complementar para:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Destaque-se que essa Lei Complementar ainda não foi promulgada, tendo seu papel sido 
exercido pela Lei n. 4.320/1964 já comentada anteriormente.
Esse artigo 165 será exaustivamente trabalhado quando estudarmos os Instrumentos de 
Planejamento e Orçamento (Leis Orçamentárias) em aula posterior.
2.2.2. Artigo 166 – Do Processo Legislativo
Agora vamos à leitura do Artigo 166:
Art. 166. Os projetosde lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
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I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atua-
ção das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor mo-
dificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão 
mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual se-
rão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complemen-
tar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta 
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária 
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante 
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um 
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo 
Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos 
de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
§ 10 A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, in-
clusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a 
destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional 
n. 86, de 2015)
§ 11 É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º 
deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita 
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa 
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da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
§ 12 A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações 
incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito 
Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 13 As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução 
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitu-
cional n. 100, de 2019) 
§ 14 Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução 
deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e ve-
rificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à 
viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional 
n. 100, de 2019)
I – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
II – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019) )
III – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
IV – (revogado). (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 15. (Revogado) (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 16 Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos 
§§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da 
adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente 
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 17 Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 
poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% 
(seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as progra-
mações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as progra-
mações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 18 Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumpri-
mento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes 
previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limita-
ção incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional n. 100, de 2019)
§ 19 Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe 
critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apre-
sentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 20 As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investi-
mentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido inicia-
da, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão 
da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
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QuEstão 5 (CESPE/TRT-8ª/TÉCNICO/2016) Julgue o item a seguir.
Conforme a CF, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, 
ao orçamento anual e aos créditos adicionais deverão ser apreciados, na forma do regimento 
comum, pela Câmara Federal e pelo Tribunal de Contas da União.
Errado.
Basta lembrar do artigo 166, caput, da CF/88 que diz:
“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamen-
to anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum”.
Assim, o erro da assertiva foi colocar TCU no lugar onde deveria constar Senado Federal.
Agora vem uma novidade: a EC 105/2019 incluiu o artigo 166-A na CF/88:
Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual 
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – transferência especial; ou (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – transferência com finalidade definida. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, 
do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa 
com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, 
vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no paga-
mento de: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – encargos referentes ao serviço da dívida. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
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§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos: (Incluído 
pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração 
de convênio ou de instrumento congênere; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e (Incluído pela Emen-
da Constitucional n. 105, de 2019)
III – serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo 
do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 105, de 2019)
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste ar-
tigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da exe-
cução orçamentária na aplicação dos recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os 
recursos serão: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e (Incluído pela Emenda Cons-
titucional n. 105, de 2019)
II – aplicados nas áreas de competência constitucional da União. (Incluído pela Emenda Constitu-
cional n. 105, de 2019)
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do 
caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se 
refere o inciso II do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
Obs.: � ainda nessa aula vamos conhecer um pouco mais sobre a Emenda Constitucionais 
86/2015, 100/2019 e 105/2019, e na aula seguinte vamos nos aprofundar no estudo 
desse artigo.
2.2.3. Artigo 167 – Vedações em Matéria Orçamentária
No artigo 167 da CF/88 temos os dispositivos constitucionais proibitivos, ou seja, as ve-
dações constitucionais em matéria orçamentária:
Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orça-
mentários ou adicionais;
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recur-
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sos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino 
e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, 
pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por anteci-
pação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indica-
ção dos recursos correspondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, in-
clusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por anteci-
pação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para paga-
mento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios.
XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, 
e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previ-
dência social de que trata o art. 201.
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem 
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exer-
cício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos,serão incorporados ao orçamento do 
exercício financeiro subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevi-
síveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, obser-
vado o disposto no art. 62.
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 
155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de 
garantia ou contra garantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inova-
ção, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato 
do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste 
artigo.
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QuEstão 6 (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) À luz da Constituição Federal de 1988, julgue 
o próximo item.
É dispensável a prévia autorização legislativa para a transferência de recursos de uma cate-
goria de programação para outra, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, 
com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções.
Certo.
Amigo(a), o lance aqui é que a EC 85/2015 incluiu o § 5º no artigo 167 da CF/88 que é uma 
exceção à vedação do inciso VI, especificamente para as atividades de ciência, tecnologia e 
inovação, com base na ideia de que essa área precisa de um pouco mais de flexibilidade que 
as demais. Confira, novamente, com grifos nossos:
Art. 167. São vedados:
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inova-
ção, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato 
do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste 
artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 85, de 2015)
Analisando o conteúdo dos incisos de parte do artigo acima transcrito, podemos ver que 
o inciso I proíbe o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.
Em outras palavras, mesmo com previsão no PPA ou na LDO acerca da realização de des-
pesas vinculadas a determinadas ações ou programas governamentais, o efetivo gasto e, assim, 
a execução do projeto, somente poderão ir adiante se houver previsão específica quanto às 
receitas e despesas na LOA, em consonância com o princípio da universalidade.
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QuEstão 7 (CESPE/TCE-PB/AUDITOR/2018/ADAPTADA) No que se refere a vedações 
constitucionais em matéria orçamentária dispostas nas normas gerais de direito financeiro 
da CF, julgue:
O início de programas e projetos não incluídos na LOA é admitido excepcionalmente pela CF, 
desde que a sua execução não ultrapasse a previsão orçamentária fixada no exercício finan-
ceiro anterior.
Errado.
Não existe exceção! O início de programas e projetos não incluídos na LOA é vedado pela CF!
Já o inciso II proíbe a realização de despesas que superem os créditos orçamentários ou 
adicionais, ou seja, toda despesa deve estar vinculada a uma receita, não sendo permitido 
assumir obrigações sem a indicação da respectiva fonte de financiamento.
Podemos ver que no inciso III, existe um limite quanto à realização de operações de crédito, 
tendo em vista que ao serem contratadas e contraídas aumentam o endividamento do Estado.
Essa é a chamada “Regra de Ouro” das Finanças Públicas! De acordo com a “Regra de Ouro” 
das Finanças Públicas, a contratação de operações de crédito não poderá ser superior ao 
montante das despesas de capital, a não ser que haja autorização específica pelo Poder Le-
gislativo, por maioria absoluta, mediante crédito adicional suplementar ou especial, com fi-
nalidade precisa. Ela tenta garantir que as receitas advindas do endividamento estejam no 
mesmo patamar do gasto com investimentos.
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Seguindo nossa análise, o inciso IV trata do Princípio Orçamentário da Não Vinculação da 
Receita de Impostos a Órgão, Fundo ou Despesa.
Adiante, o inciso VI combinado com o § 5º (exceção) tratam do Princípio da Proibição do 
Estorno de Verbas, também já estudado.
Voltando ao inciso V combinado com os §§ 2º e 3º, que tratam de créditos adicionais, 
aparecem os mecanismos que retificam o orçamento anual.
No inciso IX temos a vinculação da instituição de fundos, aqueles instrumentos orçamen-
tários criados com o objetivo de destinar recursos a programas, projetos e atividades gover-
namentais, à prévia autorização legislativa.
QuEstão 8 (CESPE/CGM-JOÃO PESSOA/AUDITOR/2018) Julgue o item subsequente, rela-
tivo ao sistema tributário, ao sistema financeiro, ao orçamento público e ao controle externo 
conforme as disposições da CF.
No âmbito das finanças públicas, é necessária a existência de prévia autorização legislativa 
para a instituição de fundos de qualquer natureza.
Certo.
Sim, é necessária a existência de prévia autorização legislativa para a instituição de fundos 
de qualquer natureza, já que a constituição, em seu artigo 167, inciso IX, veda a instituição de 
fundos sem prévia autorização legislativa.
No inciso X a vedação visa é limitar a facilitação do aumento e superação de limites em 
relação às despesas de pessoal. Em outras palavras, fica vedada a transferência voluntária de 
recursos e a concessão de empréstimos pelo Governo Federal e Estadual e respectivas insti-
tuições financeiras, cujo objetivo seja o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e 
pensionista dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
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Seguindo nossa análise dos dispositivos do artigo 167 da CF/88, chegamos ao inciso XI, 
que limita a utilização dos recursos/receitas decorrentes da arrecadação de contribuições 
destinadas ao financiamento da SeguridadeSocial ao pagamento do regime geral de previ-
dência social, disciplinado no artigo 201 da CF/88.
Em outras palavras, enquanto nas receitas dos impostos, a regra é a da não vinculação, quan-
do se trata da disciplina das contribuições, a norma constitucional é inversa: deve haver vin-
culação à finalidade pela qual o tributo foi exigido.
Importante deixar registrado também que o STF firmou JURISPRUDÊNCIA acerca do ar-
tigo 169, § 1º, DA CF/88, entendendo que a ausência de dotação orçamentária prévia em 
legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo 
tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. Assim, caso uma lei conceda um 
aumento de remuneração a servidores sem dotação suficiente na LOA ou sem autorização na 
LDO, ela não será declarada inconstitucional.
Nesta linha de raciocínio, a única restrição é que a referida lei não poderá ser aplicada na-
quele exercício financeiro. Caso, no exercício seguinte, exista dotação na LOA, e autorização 
na LDO, a lei que concede o aumento poderá ser aplicada.
2.2.4. Artigo 168 – Autonomia dos Poderes e Órgãos
O mais curto de nossa aula! Vamos fazer a leitura e, em seguida, ver o posicionamento do STF:
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos su-
plementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério 
Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, 
na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
De acordo com o STF, cujo trecho do MS 34.483 (Min. Dias Toffoli, j. 22-11-2016, 2ª T, DJE 
de 8-8-2017) a seguir reproduzimos:
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http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13301269
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O direito prescrito no art. 168 da CF/1988 instrumentaliza o postulado da Separação 
de Poderes e, dessa perspectiva, institui um dos fundamentos essenciais para a per-
manência do Estado Democrático de Direito, impedindo a sujeição dos demais Poderes 
e órgãos autônomos da República a arbítrios e ilegalidades perpetradas no âmbito do 
Poder Executivo respectivo. É dever de cada um dos Poderes, por ato próprio, proceder 
aos ajustes necessários, com limitação de empenho (despesa), ante a frustração de 
receitas que inviabilize o cumprimento de suas obrigações (LC 101/2000, art. 9º), ope-
rando-se esses ajustes em um ambiente de diálogo institucional, em que o Poder Execu-
tivo sinaliza o montante da frustração de receita – calculada a partir do que fora proje-
tado no momento da edição da lei orçamentária e a receita efetivamente arrecadada no 
curso do exercício financeiro de referência – e os demais Poderes e órgãos autônomos 
da República, no exercício de sua autonomia administrativa, promovem os cortes neces-
sários em suas despesas para adequarem as metas fiscais de sua responsabilidade aos 
limites constitucionais e legais autorizados, conforme sua conveniência e oportunidade.
2.2.5. Artigo 169 – Despesas com Pessoal
Vamos fazer a leitura e, em seguida, apresentar algumas considerações acerca desse artigo.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, em-
pregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de 
pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de 
pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação 
aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas fede-
rais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referi-
dos limites.
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado 
na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ado-
tarão as seguintes providências:
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I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de 
confiança;
II – exoneração dos servidores não estáveis.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegu-
rar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável 
poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a 
atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspon-
dente a um mês de remuneração por ano de serviço.
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, veda-
da a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de 
quatro anos.
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto 
no § 4º.
A Carta Magna, em seu artigo 169 determina o estabelecimento de limites para as despe-
sas com pessoal ativo e inativo da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a 
partir de lei complementar, e o seu § 2º determina que decorrido o prazo estabelecido na Lei 
Complementar, ou seja, na LRF, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas 
federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem 
os referidos limites.
Note que o § 1º do artigo 169 da nossa Carta Magna nos diz que os aumentos de despe-
sas com pessoal, independentemente da forma ou do órgão, só poderão ser feitos se houver 
prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e 
aos acréscimos dela decorrentes ou se houver autorização específica na LDO, ressalvadas as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Ainda no que concerne a aumento de despesa com pessoal, guarde que é nulo de pleno 
direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 dias anterio-
res ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão.
Guarde também que a CF/88 veda a transferência voluntária de recursos e a concessão de 
empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas 
instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionis-
ta, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
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A LRF estabeleceu os limites máximos para a despesa total com com pessoal de cada 
Poder e órgão, sendo que a verificação do cumprimento dos limites estabelecidos para as 
despesas com pessoal será realizada ao final de cada quadrimestre.
Importante destacar que a LDO de cada Ente Federado pode definir limites inferiores aos es-
tabelecidos na LRF. A própria LRF estabeleceu como limite de alerda 90% do limite que não 
poder ser ultrapassado.
QuEstão 9 (CESPE/PREFEITURA DE FORTALEZA/PROCURADOR/2017) A respeito de endi-
vidamento e de receita e despesa públicas, julgue o item seguinte.
Não é exigível prévia dotação orçamentária para a concessão de vantagem ou aumento de 
remuneração em recomposição salarial orientada pela reposição do poder aquisitivo em vir-
tude da inflação.
Certo.
Para responder essa questão precisamos conhecer os dispositivos constitucionais que tra-
tam das regras de aumento das despesas com pessoal ativo e inativo no âmbito da União, 
Estados, DF e Municípios, presentes no artigo 169 da nossa CF/88.
Assim, precisamos conhecer quais são as situações em que são permitidas as concessões de 
vantagens ou afins que causem aumentos nas despesas com pessoal.
Nessa toada, temos no inciso I desse dispositivo a exigência de dotação orçamentária prévia 
e suficiente para atender as projeções de despesa com pessoal decorrentes das concessões 
das vantagens, aumentos EFETIVOS de remuneração, criação de cargos e etc., mais quais-
quer acréscimos decorrentes dessas projeções.
Entretanto, a variação do poder aquisitivo da moeda (inflação) não se enquadra como aumen-
to efetivo já que não pode ser tratada como uma recomposição salarial efetiva, mas apenas 
como uma recomposição ou revisão geral anual.
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Em suma, leve para a prova que não se exige dotação orçamentária prévia no caso das varia-
ções das despesas com pessoal decorrentes de efeitos inflacionários.
Nós sabemos que os gastos com a folha de pagamento de pessoal e inativos e pensionis-
tas representam o “carro chefe” das despesas de todo o setor público brasileiro. Assim, uma 
das regras básicas da Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites para 
os gastos com pessoal.
A definição desse limite é um verdadeiro princípio e busca simplesmente permitir que o 
gestor público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à popu-
lação, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de tributos.
Existe jurisprudência do STF no sentido de que a conduta de outros órgãos sobre os quais 
o Poder Executivo não pode exercer ingerência não lhe pode trazer tais consequências da-
nosas, ou seja, o descumprimento de limites de gastos previstos na legislação orçamentária 
realizado pelos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público Estaduais, órgãos dotados 
de autonomia institucional e orgânico-administrativa, não pode ensejar a inscrição do Poder 
Executivo do estado-membro nos sistemas restritivos ao crédito utilizados pela União.
3. um Pouco sobrE o orçamEnto PúblIco
3.1. dEFInIçõEs InIcIaIs
Nosso objetivo agora é avançar um pouco mais no tema Orçamento Público, também 
chamado de “orçamentos anuais”, mas que tecnicamente falando, de forma restritiva, é a LOA 
– Lei Orçamentária Anual.
Podemos dizer que o Orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz 
em termos financeiros para determinado período (um ano), os planos e programas de traba-
lho do governo.
Em outras palavras, é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas 
e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe auto-
riza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina 
administrativa.
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Outra forma de vermos o orçamento é como um processo mais amplo, englobando tam-
bém o PPA e a LDO:
ENTENDENDO ORÇAMENTO PÚBLICO
O que é orçamento público?
Planejamento de previsão de arrecadação de receitas (impostos taxas, contri-
buições...) e fixação de despesas públicas para realização das políticas públicas 
por meio de programas, projetos atividades e operações especiais para um de-
terminado período de tempo, aprovados nas leis do Plano Plurianual - PPA, Lei de 
diretrizes orçamentárias - LDO e Lei orçamentária anual - LOA.
Iniciativa do Poder Executivo enviado ao Poder Legislativo para apreciação e 
aprovação, sancionado pelo Poder Executivo
Note que o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza (temos um sistema 
misto), por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funciona-
mento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, 
assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Em suma, podemos dizer que o Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia 
das Receitas e Despesas Públicas para um período determinado.
3.2. orçamEnto autorIzatIvo x ImPosItIvo
Importante deixar registrado que, no Brasil, o orçamento público é, em relação às despe-
sas discricionárias, autorizativo, e não impositivo, ou seja, a fixação de despesas é uma mera 
sugestão ou previsão de gastos, sem que haja o dever legal de executá-los.
Em verdade, em nossa pátria, a realização de uma despesa pública (gasto público) está, 
portanto, condicionada à disponibilidade financeira de receitas arrecadadas durante o exercí-
cio financeiro (1º de janeiro a 31 de dezembro, conforme art. 34, Lei n. 4.320/1964).
Neste sentido, nossa Carta Magna determina que o Poder Executivo publique, até 30 dias 
após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
Ainda de acordo com a CF/88 em seu artigo 168 “os recursos correspondentes às dota-
ções orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos 
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órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, 
ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês”.
A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem 
o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, 
o Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento, bloqueando re-
cursos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem.