ADMINISTRATIVO - FONTES E PRINCÍPIOS

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DIREITO ADMINISTRATIVO
Princípios Administrativos
Os princípios clássicos do direito administrativo, que são de observância obrigatória e
imediata (eficácia plena), e estão expressos na CF são o famoso:
(L) egalidade,
(I) mpessoalidade,
(M )oralidade,
(P) ublicidade,
(E) ficiência
● Há ainda os princípios implícitos na CF, que são: motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, segurança jurídica, supremacia do interesse público e
continuidade dos serviços públicos;
A inobservância de qualquer um dos princípios (expressos ou implícitos) implicará na
nulidade da conduta do agente público.
É importante ressaltar que não há hierarquia entre os princípios e que nenhum princípio
é absoluto, tendo em vista que todos comportam exceções. Destaque-se, contudo, que a
doutrina de Celso Antônio B. de Melo tem entendido que a supremacia do interesse
público e a indisponibilidade do interesse público constituem a BASE do regime
jurídico-administrativo. Já Di Pietro entende que a base seriam a legalidade e a supremacia
do interesse público.
Vejamos detidamente cada um dos princípios (expressos e implícitos):
1) LEGALIDADE: Esse princípio, no que tange à administração pública, é bem mais
restrito do que quando se volta aos administrados, uma vez que o agente público
somente pode fazer aquilo que a lei autoriza.
* Esse princípio não retira completamente a discricionariedade do agente, pois a lei não é
capaz de prever todas as possibilidades do caso concreto.
O conceito de legalidade tem evoluido para o de “juridicidade”, que consiste não só
na estrita observância da lei, mas também na dos princípios e demais fontes normativas, de
forma que o agente público deve atuar de acordo com o ordenamento jurídico.
EXCEÇÃO AO PRINCÍPIO: Celso A. B. Melo ressalta como exceções a medida provisória,
o estado de defesa e o estado de sítio, pois MP não é lei, apenas tem força de lei.
2) IMPESSOALIDADE: Esse princípio possui dois vieses, o de que o tratamento com
os administrados deve acontecer de maneira isonômica, sem privilégios e o de que o
administrador deve agir sem vistas a se promover
SE LIGA! Hely Lopes (2004), entende que o princípio da impessoalidade se equipara ao
da finalidade; significa que o administrador não pode buscar interesse pessoal ou de
outrem, impondo ao administrador a prática exclusiva do ato para o seu fim legal.
Impessoalidade e finalidade são expressões sinônimas (impessoalidade = finalidade). Já
Celso Antônio (2004) entende que o princípio da finalidade é autônomo. Sendo que o
princípio da finalidade busca a vontade maior da lei, busca o espírito desta. Por isso, não se
confunde
● O princípio da impessoalidade está intrinsecamente ligado à Súmula Vinculante 13
do STF, que diz respeito à vedação ao nepotismo, que também decorre da
moralidade e da eficiência.
3) MORALIDADE: A conduta do administrador deve ser pautada de acordo com a
ética, o bom senso e os bons costumes/honestidade, ou seja, não basta só fazer o
que a lei manda, é preciso fazer de forma proba e honesta.
A moralidade administrativa é PRESSUPOSTO DE VALIDADE de TODO ato
administrativo!
A inobservância da moralidade administrativa na prática de qualquer ato realizado pelo
agente público vai resultar na responsabilização por improbidade administrativa, passíveis
das seguintes punições:
1. Suspensão de direitos políticos (cassação não!)
2. Perda da função pública;
3. Indisponibilidade dos bens;
4. Ressarcimento do erário na forma e gradação previstas em lei
* IMPROBIDADE NÃO É CRIME. A SANÇÃO É DE CUNHO CÍVEL/ADMINISTRATIVO *
4) PUBLICIDADE: Trata-se do dever de transparência da Administração Pública, de
forma que a atuação do agente deve ser transparente e seu conhecimento facilitado
ao cidadão. Trata-se de requisito de eficácia e moralidade do ato.
As informações devem ser fornecidas ao cidadão na grande maioria das vezes, no entanto,
comportará exceção nos casos de: defesa da intimidade ou privacidade do cidadão ou por
motivo de segurança da sociedade ou do Estado. As exceções devem ser devidamente
fundamentadas
● A Lei n. 8.429/1992, de Improbidade Administrativa, trata como ato de improbidade
que viola princípio administrativo aquele em que o agente público se nega a dar
publicidade a atos oficiais. Dessa forma, pode resultar para o agente público as
sanções do art. 37, § 4º da CF e do art. 12 da referida lei
.
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS
1) RAZOABILIDADE: É uma forma de controlar os excessos da administração pública
quando atua de forma discricionária. A doutrina tem entendido que razoabilidade e
proporcionalidade são sinônimos, no entanto, é possível fazer uma diferenciação
pontual da razoabilidade como sendo “bom senso” e da proporcionalidade como
sendo a “compatibilidade entre meios e fins”.
* Uma conduta razoável/proporcional deve ser: ADEQUADA, NECESSÁRIA e
PROPORCIONAL, ou seja, o meio utilizado deve ser apto a atingir determinado fim, a
conduta deve ser a menos gravosa aos bens envolvidos e as vantagens daquela atuação
deve superar as suas desvantagens.
2) MOTIVAÇÃO: É o fundamento do ato administrativo, o embasamento que o autoriza,
devendo ser claro, congruente e explícito. É a exteriorização do motivo (motivo é
requisito do ato, motivação não)
● A doutrina fala na Teoria dos Motivos Determinantes: Que significa que quando a
Administração Pública indica os motivos para prática de determinado ato, ele só será
considerado válido se os motivos forem verdadeiros, se a motivação for falsa,
inexistente ou incompatível, o ato será ilegal.
● A motivação deve ser anterior ou concomitante ao ato, caso seja posterior será
ILEGAL.
● Todos os atos podem ser motivados, mas nem todos os atos devem ser motivados.
Motivação é a regra, mas comporta exceções.
JURISPRUDÊNCIA
Direito Administrativo. Motivação posterior do ato de remoção ex officio de servidor. – “O vício
consistente na falta de motivação de portaria de remoção ex officio de servidor público pode ser
convalidado, de forma excepcional, mediante a exposição, em momento
posterior, dos motivos idôneos e preexistentes que foram a razão determinante para a prática do
ato, ainda que estes tenham sido apresentados apenas nas informações prestadas pela
autoridade coatora em mandado de segurança impetrado pelo servidor removido. De fato, a
remoção de servidor público por interesse da Administração Pública deve ser motivada, sob pena
de nulidade. Entretanto, consoante entendimento doutrinário, nos casos em que a lei não exija
motivação, não se pode descartar alguma hipótese excepcional em que seja possível à
Administração demonstrar de maneira inquestionável que: o motivo extemporaneamente alegado
preexistia; que era idôneo para justificar o ato; e que o motivo foi a razão determinante da prática
do ato. Se esses três fatores concorrem, há de se entender que o ato se convalida com a
motivação ulterior”. (Precedentes citados: REsp 1.331.224-MG, Segunda Turma, DJe 26/2/13; MS
11.862-DF, Primeira Seção, DJe 25/5/09. AgRg no RMS 40.427-DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves
Lima, julgado em 3/9/2013. INFORMATIVO 529 STJ)
A doutrina menciona também a existência da motivação aliunde (per relatione), que é
quando apenas há a concordância com os motivos expostos em pareceres, informações
(para fixar, as sentenças do judiciário não podem ter esse tipo de motivação, devem pontuar
necessariamente a justificativa da decisão)
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e
dos fundamentos jurídicos, quando: (motivação obrigatória)
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de
pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais;
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.3) SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR: É considerado
um dos pilares do regime jurídico administrativa, tendo em vista que o que se busca
com a Administração Pública é a satisfação da sociedade como um todo, devendo o
interesse coletivo se sobrepor ao do particular.
● O interesse público se divide em PRIMÁRIO (que é o da coletividade) e
SECUNDÁRIO (que é o interesse do Estado como sujeito de direitos). O interesse
secundário somente será válido se coincidir com o primário.
É partindo desse princípio, da supremacia do interesse público, que decorre o princípio da
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO, que de acordo com Celso Antônio B de
Melo, são pilares do regime jurídico-administrativo. Nesse sentido, o agente público não
poderá abrir mão de satisfazer os interesses da coletividade na sua atuação.
A jurisprudência vem autorizando a arbitragem como forma de solução de conflitos
mais ágil envolvendo a Administração Pública e que não fere a indisponibilidade do
interesse público, vejamos:
JURISPRUDÊNCIA
Administrativo. Mandado de segurança. Permissão de área portuária. Celebração de cláusula
compromissória. Juízo arbitral. Sociedade de economia mista. Possibilidade. Atentado. – “11. Sob
esse enfoque, saliente-se que dentre os diversos atos praticados pela Administração, para a
realização do interesse público primário, destacam-se aqueles em que se dispõe de determinados
direitos patrimoniais, pragmáticos, cuja disponibilidade, em nome do bem coletivo, justifica a
convenção da cláusula de arbitragem em sede de contrato administrativo. 12. As sociedades de
economia mista, encontram-se em situação paritária em relação às empresas privadas nas suas
atividades comerciais, consoante leitura do artigo 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal,
evidenciando-se a inocorrência de quaisquer restrições quanto à possibilidade de celebrarem
convenções de arbitragem para solução de conflitos de interesses, uma vez legitimadas para tal as
suas congêneres”. (MS 11.308/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em
09.04.2008, DJe 19.05.2008
4) CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA: Trata-se, respectivamente, da garantia que
cada parte goza de se manifestar sobre as provas e alegações produzidas pela
parte contrária, bem como da garantia que cada uma das partes tem de usar todos
os meios legais disponíveis para provar e defender suas alegações.
IMPORTANTE: Os Tribunais de Contas, quando a decisão puder resultar em anulação ou
revogação de ato administrativo, deve assegurar o contraditório e a ampla defesa de modo
a não prejudicar o administrado, no entanto, há uma exceção: que diz respeito ao registro
inicial de aposentadoria, reforma e pensão, nesses casos, não haverá direito ao
contraditório e a ampla defesa perante o TCU, tendo em vista que se trata de ATO
COMPLEXO (ou seja, trata-se da conjugação de vontade de 02 órgãos) - conforme
entendimento do STF.
JURISPRUDÊNCIA
Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas
estão sujeitos ao prazo de 5 (cinco) anos para o julgamento da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à
respectiva Corte de Contas. (ou seja, ultrapassados os 05 anos, haverá uma espécie de
homologação tácita, o que dispensa o contraditório e a ampla defesa)
5) SEGURANÇA JURÍDICA: Busca trazer estabilidade às decisões e situações
jurídicas, ainda que apresentem ilegalidade. Por isso, há a vedação de aplicação
retroativa de nova interpretação legal.
6) AUTOTUTELA: É o poder que a Administração Pública tem de controlar os próprios
atos, podendo revogar atos legais e anular atos ilegais sem precisar recorrer ao
poder Judiciário.
● SÚMULA 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos.
● SÚMULA 473 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos;
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
** O prazo para anulação de atos ilegais é de 05 anos, salvo comprovada má-fé, tendo em
vista que a população não pode ficar à mercê, ad eternum, de possível anulação de ato
ilegal (por força da segurança jurídica)
7) CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS: Via de regra, os serviços públicos
essenciais não devem sofrer interrupção a fim de que a população não reste
prejudicada. A suspensão somente é permitida em caso EMERGENCIAL ou após
AVISO PRÉVIO desde que:
i. Motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações;
ii. Por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade;
Desse princípio pode-se extrair a exceção do contrato não cumprido, que é uma
cláusula implícita comum nos contratos, inclusive administrativos, no entanto, nos casos
envolvendo a Administração Pública, mesmo que esta não honre com a sua parte no
contrato, a suspensão somente poderá ocorrer quando os prazos superarem 90 (noventa)
dias.
8) PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: Todo o ato
administrativo surge com presunção relativa de legitimidade, ou seja, presunção
juris tantum, admitindo prova em contrário. O ato, então, produzirá efeitos
normalmente até que seja provada a sua ilegalidade.
9) ESPECIALIDADE: A administração pública, com a adoção do modelo
descentralizado e criação da Administração indireta, passou a criar entidades,
autarquias, etc, especializadas em matérias específicas visando promover a
eficiência da Administração (ex: ANVISA, INSS, IBAMA, etc).