LIVRO CONTABILIDADE E FINANÇAS PÚBLICAS UNIASSELVI

Prévia do material em texto

2018
Contabilidade e Finanças 
PúbliCas
Prof.ª Carla Moser
Copyright © UNIASSELVI 2018
Elaboração:
Profª Carla Moser
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
 M899c
Moser, Carla
 Contabilidade e finanças públicas. / Carla Moser – 
Indaial: UNIASSELVI, 2018.
 224 p.; il.
 ISBN 978-85-515-0218-1
 1.Finanças públicas - Contabilidade. – Brasil. II. Centro 
Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD 351.72
III
aPresentação
Caro acadêmico,
Seja bem-vindo à disciplina de Contabilidade e Finanças Públicas. 
Vamos conhecer um pouco da Administração Pública, as regras das suas 
finanças e a Contabilidade Pública, que é o mecanismo de geração das 
informações financeiras para seus diversos tipos de usuários. Vamos entender 
que a gestão financeira dos administradores públicos e demais pessoas que 
trabalham na Administração Pública é mais eficiente e transparente através 
da Contabilidade Pública.
Neste caderno, você, acadêmico, encontrará informações para 
reconhecer os aspectos teóricos que envolvem o cotidiano dos ingressos 
e saídas dos recursos públicos pelos cofres dos órgãos estatais e as regras 
que devem ser seguidas para a realização de uma gestão responsável e 
transparente.
Na Unidade 1 iniciamos nossos estudos com a abordagem sobre o 
setor público destacando a Administração Pública e suas peculiaridades. 
Após conhecermos o campo de aplicação da Contabilidade Pública, podemos 
entender a sua origem e evolução histórica. Neste contexto é importante 
compreendermos os conceitos e o funcionamento do sistema contábil 
governamental, bem como dos procedimentos contábeis básicos para a 
elaboração do orçamento público, de acordo com a Lei federal nº 4.320/1964.
Continuamos a Unidade 1 com os estudos dos princípios de 
uma importante lei que veio regulamentar os dispositivos gerais sobre 
finanças públicas, descritos na nossa Constituição Federal CF/88, a Lei de 
Responsabilidade Fiscal, mais conhecida como LRF.
As questões que envolvem o orçamento público e suas características 
são objeto da Unidade 2, com destaque aos instrumentos de planejamento 
orçamentário (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária Anual), a execução orçamentária e os controles contábeis 
necessários para o regime de adiantamentos, os créditos orçamentários e 
créditos adicionais. 
Caberá à Unidade 3 apresentar as receitas e despesas públicas sob o 
aspecto orçamentário: a classificação, codificação e etapas, tanto das receitas 
como das despesas públicas. Também vamos conhecer os sistemas de execução 
e acompanhamento da gestão pública através do Relatório Resumido de 
Execução Orçamentária – RREO e do Relatório de Gestão Fiscal – RGF.
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
Lembre-se: este caderno é apenas um dos meios de você alcançar o 
conhecimento. O mais importante é aguçar seu instinto de pesquisa para 
complementar sua formação. Outra fonte para atingir seu objetivo, “o 
conhecimento”, é através da leitura de jornais, revistas e livros.
Bons estudos, será um prazer estar com você!
Profª Carla Moser
NOTA
V
VI
VII
UNIDADE 1 – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS 
 FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA .................................. 1
TÓPICO 1 – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................................. 3
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 3
2 ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA .............. 4
2.1 O ESTADO BRASILEIRO ............................................................................................................... 4
2.2 OS PODERES NO BRASIL ............................................................................................................. 6
2.2.1 Poder legislativo ..................................................................................................................... 7
2.2.2 Poder executivo ....................................................................................................................... 7
2.2.3 Poder judiciário ....................................................................................................................... 8
2.3 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ................................................... 9
2.3.1 Administração direta .............................................................................................................. 10
2.3.2 Administração indireta .......................................................................................................... 10
2.4 CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL ................................................................................. 11
2.5 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................... 12
3 O CAMPO DE APLICAÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA ............................................... 13
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 15
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 16
TÓPICO 2 – A CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA .......................................................... 19
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 19
2 ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA CONTABILIDADE PÚBLICA ............................. 20
2.1 DEFINIÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA ......................................................................... 21
2.2 USUÁRIOS DA CONTABILIDADE PÚBLICA ........................................................................... 21
2.3 INFORMAÇÃO CONTÁBIL .......................................................................................................... 22
3 CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO ............................................................... 23
3.1 OBJETO E OBJETIVO ...................................................................................................................... 24
3.2 ORGANIZAÇÃO DA CONTABILIDADE ...................................................................................24
3.3 PROCEDIMENTOS CONTÁBEIS BÁSICOS PARA A ELABORAÇÃO DO 
 ORÇAMENTO PÚBLICO DE ACORDO COM A LEI Nº 4.320/64 ........................................... 25
4 SISTEMA DE INFORMAÇÃO CONTÁBIL GOVERNAMENTAL ........................................... 25
4.1 PLANO DE CONTAS APLICADO AO SETOR PÚBLICO – PCASP ....................................... 26
4.2 SISTEMA DE INFORMAÇÕES ..................................................................................................... 29
4.2.1 Informações patrimoniais ...................................................................................................... 29
4.2.2 Informações orçamentárias ................................................................................................... 29
4.2.3 Informações de controle......................................................................................................... 29
4.3 REGIMES CONTÁBEIS .................................................................................................................. 30
4.3.1 Regime de caixa ...................................................................................................................... 31
4.3.2 Regime de competência ......................................................................................................... 31
4.3.3 Regime misto ........................................................................................................................... 31
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................ 33
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 34
sumário
VIII
TÓPICO 3 – A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF ................................................... 35
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 35
2 A LRF E AS FINANÇAS PÚBLICAS ................................................................................................. 36
2.1 ORIGEM DA LRF ............................................................................................................................ 37
2.2 OBJETIVOS E ABRANGÊNCIA .................................................................................................... 38
2.3 PRINCÍPIOS ..................................................................................................................................... 40
2.4 A LRF E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL ...................................................................................... 41
2.5 A LRF E A LEI FEDERAL Nº 4.320/64 .......................................................................................... 44
3 PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO, TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E 
 CONTROLE NA LRF ........................................................................................................................... 46
3.1 A LRF E O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO .................................................................... 46
3.2 TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO DOS RECURSOS FISCAIS .................................................. 50
3.3 A FISCALIZAÇÃO E O CONTROLE DA GESTÃO FISCAL .................................................... 53
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 58
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................ 61
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 63
UNIDADE 2 – O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS ............................... 65
TÓPICO 1 – ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................................................................... 67
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 67
2 CONCEITO E FINALIDADE ............................................................................................................. 68
3 BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA .................................................................................................... 69
4 ESPÉCIES DE ORÇAMENTO ............................................................................................................ 71
4.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL .................................................................................................... 72
4.2 ORÇAMENTO ATRAVÉS DE PROGRAMAS OU ORÇAMENTO-PROGRAMA................. 73
4.3 NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO ................................................................................ 75
4.4 ORÇAMENTO BASE ZERO .......................................................................................................... 75
4.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO .................................................................................................. 76
5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................................................... 77
5.1 UNIDADE OU TOTALIDADE ...................................................................................................... 78
5.2 UNIVERSALIDADE ........................................................................................................................ 79
5.3 ANUALIDADE OU PERIODICIDADE ........................................................................................ 79
5.4 EXCLUSIVIDADE............................................................................................................................ 80
5.5 ORÇAMENTO BRUTO ................................................................................................................... 81
5.6 LEGALIDADE .................................................................................................................................. 81
5.7 PUBLICIDADE ................................................................................................................................. 82
5.8 TRANSPARÊNCIA .......................................................................................................................... 82
5.9 NÃO VINCULAÇÃO ...................................................................................................................... 82
5.10 EQUILÍBRIO ................................................................................................................................... 83
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 84
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 85
TÓPICO 2 – PLANO PLURIANUAL – PPA ...................................................................................... 87
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 87
2 CONCEITO E OBJETIVOS DO PPA ................................................................................................ 88
3 A ESTRUTURA DO PPA ..................................................................................................................... 90
3.1 DIRETRIZES DE GOVERNO ......................................................................................................... 90
3.2 PROGRAMAS .................................................................................................................................. 92
3.3 OBJETIVOS .......................................................................................................................................94
3.4 AÇÕES ............................................................................................................................................... 94
3.5 METAS ............................................................................................................................................... 95
IX
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................96
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................97
TÓPICO 3 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO ..................................................99
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................99
2 CONCEITO E FINALIDADE ...........................................................................................................100
3 COMPETÊNCIAS DA LDO..............................................................................................................102
4 RISCOS FISCAIS, PRIORIDADES E METAS FISCAIS.............................................................104
4.1 ANEXO DE RISCOS FISCAIS ......................................................................................................104
4.2 ANEXO DE PRIORIDADES E METAS .......................................................................................105
4.3 ANEXO DE METAS FISCAIS .......................................................................................................106
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................110
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................111
TÓPICO 4 – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA .....................................................................113
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................113
2 CONCEITO E CARACTERÍSTICAS ..............................................................................................114
2.1 NORMAS LEGAIS APLICÁVEIS ................................................................................................115
2.2 TIPOS DE ORÇAMENTO QUE COMPÕEM A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ..............116
2.2.1 Orçamento fiscal ...................................................................................................................117
2.2.2 Orçamento de investimentos ..............................................................................................118
2.2.3 Orçamento da seguridade social ........................................................................................119
3 CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS ....................................................................................................120
3.1 CONCEITO .....................................................................................................................................120
3.2 CRÉDITOS ADICIONAIS .............................................................................................................121
3.2.1 Créditos suplementares .......................................................................................................123
3.2.2 Créditos especiais .................................................................................................................123
3.2.3 Créditos extraordinários ......................................................................................................124
3.2.4 Fontes dos créditos adicionais ............................................................................................124
4 CICLO ORÇAMENTÁRIO E SUAS ETAPAS ...............................................................................126
4.1 ELABORAÇÃO ..............................................................................................................................127
4.2 ESTUDO E APROVAÇÃO ............................................................................................................129
4.3 EXECUÇÃO ....................................................................................................................................130
4.4 CONTROLE E AVALIAÇÃO .......................................................................................................131
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................132
RESUMO DO TÓPICO 4......................................................................................................................135
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................136
UNIDADE 3 – AS RECEITAS E AS DESPESAS PÚBLICAS SOB O 
 ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO ................................................................................137
TÓPICO 1 – RECEITAS PÚBLICAS E DESPESAS PÚBLICAS ...................................................139
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................139
2 RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS E EXTRAORÇAMENTÁRIAS ..............................................140
2.1 RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS ..................................................................................................142
2.2 RECEITAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS .....................................................................................143
3 ETAPAS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA...................................................................................145
3.1 PLANEJAMENTO DO ORÇAMENTO ......................................................................................146
3.1.1 Previsão ..................................................................................................................................147
3.2 EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO .................................................................................................148
3.2.1 Lançamento ...........................................................................................................................148
3.2.2 Arrecadação ...........................................................................................................................149
X
3.2.3 Recolhimento .........................................................................................................................149
4 DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS E EXTRAORÇAMENTÁRIAS .............................................150
4.1 DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS..................................................................................................152
4.2 DESPESAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS ....................................................................................153
5 ETAPAS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA ..................................................................................155
5.1 FIXAÇÃO DA DESPESA ..............................................................................................................156
5.2 DESCENTRALIZAÇÕES DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS .............................................157
5.3 PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA ........................................................158
5.4 PROCESSO DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO ....................................................................159
5.5 EMPENHO ......................................................................................................................................159
5.5.1 Empenho estimativo .............................................................................................................161
5.5.2 Empenho global ....................................................................................................................1615.5.3 Empenho ordinário ..............................................................................................................162
5.6 EM LIQUIDAÇÃO E LIQUIDAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA .............................................163
5.7 PAGAMENTO ................................................................................................................................164
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................166
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................167
TÓPICO 2 – CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS RECEITAS E DESPESAS 
 PÚBLICAS ........................................................................................................................169
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................169
2 CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS ..........................................................................170
3 CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PELA NATUREZA DAS RECEITAS ........................171
3.1 CATEGORIA ECONÔMICA DAS RECEITAS ..........................................................................173
3.2 ORIGEM DAS RECEITAS.............................................................................................................174
3.3 ESPÉCIE DAS RECEITAS .............................................................................................................175
3.4 DESDOBRAMENTOS PARA IDENTIFICAÇÃO DE PECULIARIDADES DA RECEITA .176
3.5 TIPO .................................................................................................................................................176
4 FONTES OU DESTINAÇÃO DE RECURSOS .............................................................................177
5 CLASSIFICAÇÃO PARA APURAÇÃO DO RESULTADO PRIMÁRIO .................................178
6 CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA....................................................................................................180
6.1 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL .........................................................................................181
6.2 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL ................................................................................................182
6.2.1 Função ....................................................................................................................................186
6.2.2 Subfunção ..............................................................................................................................186
6.3 CLASSIFICAÇÃO POR ESTRUTURA PROGRAMÁTICA .....................................................187
6.3.1 Programa ................................................................................................................................187
6.3.2 Ação ........................................................................................................................................188
6.4 CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA .........................................................................................189
6.4.1 Categoria Econômica ............................................................................................................191
6.4.2 Grupo de Natureza da Despesa..........................................................................................193
6.4.3 Modalidade de Aplicação ....................................................................................................193
6.4.4 Elemento de Despesa ...........................................................................................................195
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................199
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................200
XI
TÓPICO 3 – ACOMPANHAMENTO DA GESTÃO PÚBLICA ...................................................203
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................203
2 CONTROLE E ACOMPANHAMENTO DAS FINANÇAS PÚBLICAS ..................................204
2.1 DEFINIÇÃO ....................................................................................................................................205
2.2 RESULTADOS FISCAIS ................................................................................................................206
3 RELATÓRIO RESUMIDO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .............................................207
4 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL ................................................................................................210
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................214
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................217
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................218
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................................219
XII
1
UNIDADE 1
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O 
GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS 
ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade, você deverá ser capaz de:
• conhecer a origem, abrangência, objetivos e princípios da LRF; 
• compreender o papel da LRF na gestão das finanças públicas;
• identificar quem compõe a administração pública direta e indireta;
• conhecer e distinguir as entidades do setor público que utilizam a 
contabilidade pública;
• evidenciar pontos relevantes da evolução histórica da contabilidade 
pública nacional;
• reconhecer a importância da contabilidade pública como fornecedor de 
informações sobre finanças públicas;
• entender e distinguir os tipos de controles, tais como: controle interno e 
controle externo.
Esta unidade está dividida em três tópicos. No decorrer da unidade você 
encontrará autoatividades com o objetivo de reforçar o conteúdo apresentado.
TÓPICO 1 – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 2 – A CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA
TÓPICO 3 – A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1 INTRODUÇÃO
O setor público brasileiro vem evoluindo para uma administração 
gerencial, sabe-se que este progresso não surgiu da boa vontade dos gestores, 
mas da aprovação de leis mais rígidas e com regras transparentes para a utilização 
dos recursos públicos. Nesse contexto, podemos citar a Constituição Federal de 
1988, a Lei Federal nº 4.320, de 1964, e a Lei Complementar nº 101, de 2000, como 
exemplos de normas a serem seguidas em relação às finanças públicas.
O processo de gerenciamento das finanças públicas deve ser amparado 
por informações concretas, fidedignas, claras e, principalmente, em tempo real 
para a tomada de decisões. Essas informações podem ser conseguidas por várias 
formas, contudo o meio mais eficaz é através da contabilidade pública.
Para identificarmos a composição da Administração Pública, neste Tópico 
1 vamos estudar a estrutura e organização político-administrativa brasileira. 
Entenderemos a formação do Estado, quais são seus poderes e quem faz parte 
da administração pública direta e indireta é o primeiro passo para uma boa 
compreensão do tema.
Continuamos este tópico com os estudos voltados à controladoria 
governamental, dando foco ao sistema de controle interno, aos princípios da 
administração pública e à identificação do setor público. Você estará aptoa 
conhecer e distinguir as entidades do setor público que utilizam a contabilidade 
pública.
Vamos juntos, nessa caminhada de conhecimentos.
Aos estudos!
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
4
2 ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-
ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CF/88, mais 
conhecida como Constituição Federal, é a nossa lei maior, onde encontramos as 
normas para a composição do Estado, bem como a divisão dos poderes, a forma de 
governo, as competências de cada ente da federação. 
Ensina o pesquisador Dantas (2011) que o Brasil é um Estado do tipo 
federativo, segundo ordenamento da nossa Constituição Federal. Já a organização 
político-administrativa compreende os seguintes entes autônomos: União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios.
No Brasil, nosso país, a União, os Estados e o Distrito Federal possuem 
competências para exercerem atividades legislativas, judiciárias e executivas com 
exceção dos Municípios brasileiros, que mesmo fazendo parte do pacto federativo 
não possuem o poder judiciário (FACHIN, 2008).
O governo, através dos seus gestores, eleitos pelo povo, determina os 
caminhos da Administração Pública. O fluxo financeiro do Estado é gerido na 
Administração Pública Direta e Indireta. Seguindo o norteamento federal, que 
criou a estrutura da administração através do Decreto-Lei nº 200/1964, tanto a 
União, os Estados, como os Municípios possuem administração pública direta e 
indireta (PISCITELLI; TIMBÓ, 2010).
2.1 O ESTADO BRASILEIRO
A formação do Estado, composto pelo seu povo, território e soberania, 
surge da necessidade que o homem individual tem de defender a si, aos seus e ao 
seu patrimônio (SILVA, 2011).
Já na concepção dos autores Alexandrino e Paulo (2011, p. 13), os três 
elementos povo, território e soberania são indissociáveis e indispensáveis, verifique: 
O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos 
elementos povo, território e governo soberano. Esses três elementos 
são indissociáveis e indispensáveis para a noção de um estado 
independente: o povo, em um determinado território, organizado 
segundo sua livre e soberana vontade.
O Estado é formado pelo território, povo e soberania, já para exercer 
esta soberania a sociedade busca governantes que irão compor a administração 
pública. Dentre a conceituação de vários dicionários, apresentamos as definições 
de Estado do autor Cunha (2007, p. 122):
TÓPICO 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5
Estado – 1. Comunidade humana que se atribui o monopólio 
legítimo da violência física, nos limites de um território definido [...]. 
2. Organização que detém a soberania na unidade territorial onde é 
sediada. 3. A sociedade (1) como organização política. 4. Personalização 
do governo da sociedade soberana. 5. Aquilo que é visto ou tomado 
como representação jurídica da sociedade soberana. v. nação, país, 
pátria, poder público. 
Seguindo os ensinamentos de Cunha (2007), verificamos que toda a 
estrutura político-administrativa é consequência do exercício da soberania, 
através de poderes, em proveito do seu povo com a organização territorial. 
O Estado se estrutura conforme as funções principais e acessórias ou 
preponderantes e específicas que deve exercer. Na visão de Silva (2011), cada 
poder foi criado para desempenhar sua função principal, porém, na constância 
das suas atividades, acaba tendo que desenvolver funções típicas de outros 
poderes. Confira no quadro a seguir: 
QUADRO 1 – CLASSIFICAÇÃO DAS FUNÇÕES 
FUNÇÕES 
PREPONDERANTES FUNÇÕES ESPECÍFICAS
Legislativa
Principal Normativa
Acessórias Administrativa
Judicativa
Controle Interno
Executiva
Principal Administrativa
Acessórias Normativa
Judicativa
Controle Interno
Judiciária
Principal Judicativa
Acessórias Administrativa
Normativa
Controle Interno
FONTE: Silva (2011, p. 3)
“Na busca de atender ao interesse coletivo, o Estado se organiza de tal 
forma que possa cumprir com suas principais funções, que são: a Legislativa, a 
Judiciária e a Executiva” (VEIGA, 2011, p. 17).
Acadêmico, perceba que o Estado brasileiro possui várias funções para 
desempenhar e que suas atividades são destinadas ao bem comum do povo. 
Assim, compreendemos que há necessidade de uma estrutura para gerir os 
recursos recebidos e dispensados nessas atividades.
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
6
2.2 OS PODERES NO BRASIL
Sobre a separação dos poderes, Dantas (2011) afirma que a Constituição 
Federal adota um sistema de mecanismos para limitar o poder do Estado, já que 
o cidadão deve ser resguardado de eventuais arbitrariedades. Corrobora estes 
ensinamentos Carvalho Filho (2013), quando afirma que a independência e a 
harmonia entre os poderes vêm da Constituição, que exige uma estrutura própria 
e determina suas funções.
A separação dos poderes se fundamenta nos seguintes elementos, segundo 
Dantas (2011, p. 221):
A chamada separação dos poderes está fundamentada em dois elementos 
essenciais: o primeiro é a especialização funcional, significando que cada 
órgão é especializado em uma função estatal; o segundo, a independência 
orgânica, que exige que cada um daqueles órgãos possa exercer sua 
função especializada de forma verdadeiramente independente, sem 
qualquer subordinação aos demais. (grifos do autor)
Desde a promulgação da nossa Carta Maior, houve mudanças nas 
instituições que representam os poderes no nosso país. O autor Barroso (2016) 
comenta que, pelo Brasil ter uma essência presidencialista, o Poder Legislativo 
sofreu uma crise de identidade; já o Poder Judiciário, na nossa história recente, 
teve uma ascensão institucional, com influência em vários processos criminais de 
agentes políticos. 
Consoante as orientações da escritora Veiga (2011, p. 22), cada poder 
institucional tem suas atribuições específicas: 
A cada um destes Poderes é atribuída uma função precípua. Ao Poder 
Legislativo é atribuída a função normativa de elaboração da lei; ao 
Poder Executivo é atribuída a função administrativa de aplicar a lei e 
zelar pelo cumprimento da mesma; ao Poder Judiciário é atribuída a 
função judicial que é a aplicação coativa da lei aos litigantes.
Em seguida, vamos visualizar os poderes que cada ente da federação possui 
para desempenhar as funções de governo necessárias em sua área de competência:
QUADRO 2 – ENTES FEDERATIVOS E PODERES
ENTE FEDERATIVO PODERES
UNIÃO
Legislativo
Executivo
Judiciário
ESTADOS
Legislativo
Executivo
Judiciário
DISTRITO FEDERAL LegislativoExecutivo
MUNICÍPIOS LegislativoExecutivo
FONTE: A autora 
TÓPICO 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
7
Sobre a disposição dos poderes na capital brasileira, orienta o estudioso 
Fachin (2008, p. 381) que: “O Distrito Federal tem poderes Legislativo e Executivo 
próprios. O Poder Judiciário que atua no Distrito Federal é organizado e mantido 
pela União”.
Acadêmico, entenda que é saudável a independência entre os diversos 
poderes. Desta forma evitamos que haja arbitrariedades ou até abuso do poder 
em relação às funções principais dos diversos órgãos públicos. Agora vamos 
estudar as particularidades do Legislativo, do Executivo e do Judiciário.
2.2.1 Poder legislativo
A Constituição Federal (BRASIL, 1988), em seu artigo 44, prescreve como 
deve ser a organização dos poderes: quando tratamos do Poder Legislativo 
Federal, nos deparamos com a instituição do Congresso Nacional, que é formada 
por duas casas, a dos senadores e a dos deputados federais. Também é na nossa 
Lei Maior que encontramos o processo legislativo federal, como são propostas, 
votadas e sancionadas as nossas leis. 
Diferente da União, nos Estados, Distrito Federal e Municípios, este 
poder é desempenhado pela Assembleia Legislativa de cada estado federado e 
do Distrito Federal; já nos municípios, pela Câmara de Vereadores.
De acordo com o entendimento do escritor Barroso (2016, p. 508), o 
Legislativoatualmente teve uma crise institucional perante o envolvimento de 
parlamentares em escândalos, verifique: 
No que toca ao Poder Legislativo, cabe assinalar a recuperação de 
suas prerrogativas dentro do novo quadro democrático, embora 
permaneça visível o decréscimo de sua importância no processo 
legislativo. É certo, contudo, que, como contrapartida, expandiram-se 
suas competências de natureza fiscalizatória e investigativa. Merecem 
registro, também, algumas disfunções estruturais e funcionais do 
sistema político brasileiro, que têm comprometido a representatividade 
e a legitimidade da classe política.
Consoante as orientações de Barroso (2016), o Legislativo, que tem 
a prerrogativa de propor, alterar e votar as leis, atualmente assume um papel 
mais investigativo devido ao aumento de denúncias voltadas aos políticos e 
governantes.
2.2.2 Poder executivo
A função administrativa é predominante no Poder Executivo, porém, 
como nosso modelo constitucional não é rígido, tanto o Judiciário e o Legislativo 
desempenham estas funções em seu dia a dia (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
8
A representatividade do Poder Executivo brasileiro é apresentada pelo 
estudioso Slomski (2003, p. 362), observe:
O Poder Executivo, na União, é exercido pelo Presidente da República, 
auxiliado pelos Ministros de Estado [...].
Nos Estados e no Distrito Federal, é exercido pelo Governador, 
auxiliado pelos Secretários de Estado.
Nos Municípios, é exercido pelo Prefeito Municipal, com auxílio de 
Secretários Municipais.
Explica o pesquisador Dantas (2011) que a competência do Executivo é o 
efetivo governo, cabendo ao representante da União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, instituir as políticas públicas necessárias.
2.2.3 Poder judiciário
Ao Poder Judiciário cabe exercer a pacificação social através da solução 
das ações impetradas na sua organização, este é o entendimento do autor Dantas 
(2011). Na Constituição Federal, artigo 92, encontramos disposta a organização 
deste poder. 
Explica Slomski (2003, p. 362) a composição deste poder:
O Poder Judiciário é composto pelo Supremo Tribunal Federal, pelo 
Superior Tribunal de Justiça, pelos Tribunais Regionais Federais e 
Juízes Federais, pelos Tribunais e Juízes do Trabalho, pelos Tribunais e 
Juízes Eleitorais, pelos Tribunais e Juízes Militares e pelos Tribunais e 
Juízes dos Estados e do Distrito Federal. O Supremo Tribunal Federal 
e os Tribunais Superiores têm sede na Capital Federal e jurisdição em 
todo o território nacional.
Acadêmico, perceba que nos Municípios não há o Poder Judiciário. Nem por 
isto não seja executada a justiça, já que, dependendo da lide, poderá ser resolvida a 
ação na justiça mais adequada.
IMPORTANT
E
Acadêmico, você sabe qual o sentido objetivo e a abrangência da Administração 
Pública?
Em relação ao sentido objetivo e a abrangência da Administração Pública, a autora Di 
Pietro (2013, p. 55) ensina: “[...] abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço 
público. Alguns autores falam em intervenção como quarta modalidade, enquanto outros a 
consideram como espécie de fomento”. (grifos do autor).
Fonte: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
TÓPICO 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
9
2.3 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
A Administração Pública, segundo orientações dos estudiosos Alexandrino 
e Paulo (2011), é o conjunto de órgãos, entidades, pessoas jurídicas e agentes que 
desempenham a função administrativa. Dependendo da sua estrutura jurídica, 
pode dividir-se em administração direta e administração indireta.
Em relação à abrangência da Administração Pública, o autor Slomski 
(2003, p. 359) ensina que: “A administração pública é exercida pelos órgãos da 
administração direta, pelos órgãos da administração indireta e polos órgãos da 
administração delegada”. 
Os escritores Alexandrino e Paulo (2011, p. 18) orientam que a conceituação 
de Administração Pública pode ser considerada sob a ótica do sentido amplo e do 
sentido estrito, como podemos observar: 
Administração pública em sentido amplo abrange os órgãos de 
governo, que exercem função política, e também os órgãos e pessoas 
jurídicas que exercem função meramente administrativa. [...] em 
sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem 
função meramente administrativa, de execução dos programas de 
governo. Ficam excluídos os órgãos políticos e as funções políticas, de 
elaboração das políticas públicas. (grifos dos autores)
A Administração Pública pode ser considerada como todo o aparelhamento 
do Estado, sua organização, para que possamos ter serviços públicos adequados 
a todas as políticas públicas (SLOMSKI, 2003).
Caro acadêmico, o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, tem como 
objetivo dispor sobre a organização e estabelecer diretrizes para a Administração 
Federal. Em seu artigo 4º determina que a Administração Pública divide-se em 
Administração Pública Direta e Indireta. Vamos entender esta divisão! 
DICAS
Acadêmico:
Para saber mais sobre fomento, polícia administrativa, serviço público e intervenção, sugerimos 
a leitura complementar do livro: Direito administrativo descomplicado, na página 21.
Fonte: ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 
19. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: Método, 2011.
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
10
2.3.1 Administração direta
Para determinar quem faz parte da Administração Direta, explica o escritor 
Slomski (2003, p. 359) que: “A administração direta compreende a organização 
administrativa do Estado” (grifo do autor).
Segundo a escritora Di Pietro (2013), a administração direta é a centralização 
dos serviços públicos, conforme a competência de cada ente da federação. No 
mesmo sentido explica que quando há distribuição interna, dentro da mesma 
pessoa jurídica, dessas competências, ocorre a desconcentração. Quando falamos 
de organização hierárquica, onde vários órgãos subordinam-se dentro da mesma 
estrutura da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, estamos falando da 
administração direta.
2.3.2 Administração indireta
Encontramos no Decreto-Lei nº 200/67 que a Administração Indireta 
compreende as diversas categorias de entidades com personalidade jurídica 
própria, conforme segue: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia 
mista e fundações públicas.
Em relação à abrangência da Administração Indireta, orienta o escritor 
Slomski (2003, p. 360) que: “A administração indireta é a atividade administrativa 
caracterizada como serviço público, deslocado do Estado, para outra entidade 
por ele criada” (grifos do autor).
Nesse sentido, explica Di Pietro (2013) que a administração indireta é um 
exemplo de descentralização dos serviços públicos, já que estavam concentrados 
na administração direta. Esta cria outra pessoa jurídica, com personalidade 
própria, para desempenhar as atividades estatais ou não.
IMPORTANT
E
Acadêmico, você sabe o que é Administração Pública delegada?
Sobre a Administração Pública delegada, o autor Slomski (2003, p. 360) orienta: “[...] é a 
que descentraliza a atividade do Estado para a órbita privada. Essa consiste na delegação 
do exercício de encargos públicos a terceiros, por meio de concessão (com contrato) ou 
permissão (sem contrato)”. 
FONTE: SLOMSKI, Valmor. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade 
municipal. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
TÓPICO 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
11
2.4 CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
A gestão pública mundial segue um processo que visa substituir a 
administração burocrática e ultrapassada pela gerencial, com foco na prestação 
de serviços públicos eficientes e com maior abrangência (TCE/SC, 2002).
A controladoria governamental é a procura da eficiência e eficácia naAdministração Pública, já que sugere um funcionamento orquestral entre os diversos 
órgãos que compõem esta administração, com o intuito de produzir políticas públicas 
adequadas à população (SLOMSKI, 2009).
No setor público podemos entender a controladoria como controle interno, 
em seus vários sentidos, sistema ou órgão central. O controle interno é o realizado 
diretamente pelos funcionários públicos, através de um sistema de controle interno ou 
de uma estrutura organizacional de controle interno. Orienta o estudioso Albuquerque 
(2008, p. 391) que: “O Controle Interno é aquele realizado por estruturas organizacionais 
instituídas no âmbito da própria entidade controlada, compreendendo um conjunto 
de atividades, planos, métodos e procedimentos estruturados e integrados”.
De acordo com os escritores Cruz e Glock (2003, p. 20), controle interno 
pode ser entendido da seguinte forma: 
A expressão controle interno pode ser entendida como a conjunção de 
todos os procedimentos de controle exercidos de forma isolada ou 
sistêmica no âmbito de uma organização, contrapondo-se ao termo 
controle externo. Já a conjunção controles internos passa a ideia de um 
conjunto ou parte de tais procedimentos. (grifos dos autores)
A finalidade do controle interno está determinada na Constituição Federal 
(BRASIL, 1988), no Art. 74, incisos I ao IV: 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de 
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos 
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de 
recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem 
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
12
O controle interno desempenha várias funções para atender sua 
finalidade constitucional, tais como: orientação, fiscalização, avaliação, entre 
outras atividades. Resumem estas atividades os estudiosos Soares e Moser (2011, 
p. 95-96):
Portanto, podemos destacar que o órgão de controle interno é aquele 
que efetivamente orienta, fiscaliza e ajuda o administrador público 
na gestão. E que, ainda, é o responsável direto pelo controle das 
contas públicas e deverá orientar todos os setores da administração 
para o pleno atendimento da legislação e o cumprimento das metas 
planejadas.
Consoante as orientações de Albuquerque (2008), a LRF estabeleceu 
funções adicionais para os controles internos, a assinatura e a fiscalização dos 
Relatórios de Gestão Fiscal, bem como a verificação do cumprimento das metas 
da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Acadêmico, segundo os autores apresentados, nós podemos observar que 
a controladoria tem participação especial no desenvolvimento de uma gestão 
responsável e vem ao encontro do estabelecido, como objetivo, da LRF.
2.5 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Na atuação da Administração Pública é necessário seguir os fundamentos 
elencados na nossa Constituição Federal no caput do artigo 37, que são: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A legalidade fundamenta-se no dever de a atuação administrativa estar 
restrita ao ordenamento jurídico vigente. Praticar, na atividade funcional, apenas 
o que a lei determina é o intuito deste princípio (GRANZIERA, 2002).
Para o pesquisador Carvalho Filho (2013), impessoal ou impessoalidade 
é o que não se refere a uma pessoa determinada ou em especial. Então conclui-
se que nas atividades funcionais ou decisões deve o administrador pensar no 
coletivo como um todo, jamais a pessoas específicas. Não devemos confundir 
com ações para determinados grupos especiais, por exemplo, a construção de 
rampas para cadeirantes (grifo nosso).
A autora Di Pietro (2013, p. 382) entende que: “O princípio da moralidade, 
[...], exige da Administração comportamento não apenas lícito, mas também 
consoante com a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os 
princípios de justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade”.
Para garantir o acesso à informação e a participação popular, tanto para 
opinar como para impugnar as ações públicas, há necessidade de que os atos 
públicos respeitem o princípio da publicidade. Esse princípio é tão imperioso 
que, dependendo do ato administrativo, se comprovada a falta de publicidade, 
poderá deixar de produzir efeitos (GRANZIERA, 2002). 
TÓPICO 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
13
Em relação ao princípio da eficiência, o texto constitucional objetiva que, na 
área pública, em todo seu aparato de serviços no atendimento aos contribuintes e 
na manutenção das atividades do governo prevaleça a economicidade, a redução 
de recursos públicos, a qualidade dos serviços, o rendimento funcional. Para isso 
é necessário que o serviço seja prestado por pessoas capazes, no menor tempo 
possível, da forma mais econômica e que satisfaça a necessidade do usuário 
(CARVALHO FILHO, 2013).
Podemos observar que no desempenho das atividades da Administração 
Pública deve-se respeitar no mínimo os princípios constitucionais. Então você, 
acadêmico, fiscalize os serviços públicos e, caso encontre alguma irregularidade, 
sempre denuncie.
3 O CAMPO DE APLICAÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA
Sobre o campo de aplicação da contabilidade pública, o estudioso Andrade 
(2013, p. 15-16) esclarece que: “[...] a contabilidade pública é utilizada pelos três 
poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, tanto na administração direta quanto 
na administração indireta”.
Entretanto, Andrade (2013) relembra que na administração pública 
indireta apenas as fundações públicas, as autarquias e as estatais dependentes 
são obrigadas a utilizar a contabilidade pública. Explica que as estatais 
independentes (empresas públicas e sociedades de economia mista) devem 
utilizar da contabilidade específica ao seu ramo de atividade porque concorrem 
com o mercado comum.
Conforme o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público – MCASP 
(2017, p. 24), o setor público deve utilizar obrigatoriamente a contabilidade 
pública para registrar os atos e fatos que alteram ou venham a alterar o patrimônio 
público, verifique quem deve cumprir estas regras: 
As normas estabelecidas no MCASP aplicam-se, obrigatoriamente, 
às entidades do setor público. Estão compreendidos no conceito de 
entidades do setor público: os governos nacional (União), estaduais, 
distrital (Distrito Federal) e municipais e seus respectivos poderes 
(abrangidos os tribunais de contas, as defensorias e o Ministério 
Público), órgãos, secretarias, departamentos, agências, autarquias, 
fundações (instituídas e mantidas pelo poder público), fundos, 
consórcios públicos e outras repartições públicas congêneres das 
administrações direta e indireta (inclusive as empresas estatais 
dependentes). 
No art. 1º, § 2º e § 3º, da LRF, fica claro que os RELATÓRIOS DE GESTÃO 
FISCAL E O RELATÓRIO RESUMIDO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
devem contemplar, obrigatoriamente, a União, os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios, na sua administração direta e indireta. A exceção fica com as 
estatais independentes, empresa pública e sociedades de economia mista que não 
dependam de recursos públicos (grifos nossos).
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
14
É importante destacar que, para compor os relatórios exigidos na Lei de 
Responsabilidade Fiscal, deve-se utilizar da contabilidade pública, tanto com o 
sistema de informações patrimonial, orçamentário e de controle.
DICAS
Acadêmico:
Os contadores públicos contam com um órgão federal para buscarinformações sobre a 
Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Leia com atenção MCASP (2017, p. 416):
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na condição de órgão 
central do Sistema de Contabilidade Federal, atua junto aos 
entes da Federação de modo a normatizar procedimentos 
que possibilitem a evidenciação orçamentária e patrimonial 
do setor público. Propicia, assim, uma harmonização contábil 
de toda a Federação, atendendo à base legal, aos princípios 
da ciência contábil e aos esforços de convergência às 
Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público, 
em atendimento à Portaria MF nº 184/2008 e ao Decreto nº 
6.976/2009.
FONTE: MCASP. Manual de contabilidade aplicada ao setor público. 7. ed. 
Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2017. Disponível em: <https://www.
tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/563508/MCASP+7%C2%AA%20
edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Republica%C3%A7%C3%A3o+2017+06+02.
pdf/3f79f96f-113e-40cf-bbf3-541b033b92f6>. Acesso em: 19 jul. 2018.
15
Neste tópico, você aprendeu que:
• O Estado Brasileiro é formado pelos entes federados, União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios. Para a organização de seus serviços, conta com três 
poderes independentes e harmônicos entre si, que são Poder Legislativo, Poder 
Executivo e Poder Judiciário.
• A Administração Pública pode ser Direta (concentração de serviços) e Indireta 
(descentralização de serviços).
• A Administração Pública deve seguir no desempenho de suas atividades 
a princípios constitucionais que estão no Artigo 37, que são: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
• A controladoria governamental é fundamental para que o gerenciamento das 
finanças públicas seja efetivo e que sejam respeitados os princípios norteadores 
da Administração Pública.
• A contabilidade pública é o meio de gerar informações sobre o patrimônio 
público e sua evolução. Por este motivo, a LRF relaciona quem deve utilizar 
esta contabilidade e, consequentemente, integrar os relatórios bimestrais e 
quadrimestrais de execução e gestão fiscal.
• O setor público é o campo de aplicação da contabilidade pública.
RESUMO DO TÓPICO 1
16
Prezado acadêmico, para que possamos avaliar a compreensão dos 
conteúdos a que tivemos acesso até o momento, o convido a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 Na República Federativa do Brasil encontramos três poderes independentes 
e harmônicos entre si, que são: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder 
Judiciário. Cada poder desempenha nas suas atividades funções típicas e 
atípicas. Assinale a alternativa em que o(s) ente(s) da federação não conta(m) 
com Poder Judiciário próprio: 
a) ( ) Municípios.
b) ( ) Estados.
c) ( ) União e Estados.
d) ( ) Estados e Municípios.
2 A Lei de Responsabilidade Fiscal veio estabelecer normas relacionadas às 
finanças públicas com o intuito de impor responsabilidade na gestão fiscal 
e preencher a lacuna, existente, entre a Constituição Federal e a Lei nº 
4.320/64. Nos artigos 1º e 2º, determinou quem deve utilizar contabilidade 
pública. Assinale a alternativa CORRETA que corresponde a todas entidades 
obrigadas a utilizarem a contabilidade governamental:
a) ( ) Toda a administração pública indireta.
b) ( ) Toda a administração pública direta e indireta.
c) ( ) Apenas a administração pública direta.
d) ( ) Toda a administração pública direta e indireta, exceto as estatais 
independentes.
3 Um dos passos importantes para o controle das finanças públicas é controlar 
o fluxo de atividades desde a geração das receitas e despesas até a execução 
final. Quando este processo é realizado pelos envolvidos em cada área em 
que acontecem as atividades, chamamos de sistema de controle interno. 
Já quando houver um setor, departamento ou profissional destinado a 
determinar, auditar e controlar, chamamos de controladoria ou controle 
interno:
a) ( ) Verdadeiro.
b) ( ) Falso.
AUTOATIVIDADE
17
4 A Constituição Federal Brasileira, em seu artigo 37, determina que as 
atividades funcionais dos gestores e do funcionalismo público devem 
seguir princípios. Esses princípios servem como pilares no desempenho 
das atividades da administração pública direta e indireta, todos os serviços 
públicos devem ser realizados utilizando essas premissas. Identifique os 
referidos princípios:
a) ( ) Legalidade.
b) ( ) Moralidade.
c) ( ) Publicidade.
d) ( ) Eficiência.
e) ( ) Especialidade.
f) ( ) Impessoalidade.
18
19
TÓPICO 2
A CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
A contabilidade é uma ciência social que traduz em informações a evolução 
do patrimônio de uma entidade. Quando tratamos do nosso país, esse patrimônio 
pertence a todos os cidadãos brasileiros. A contabilidade pública é a responsável 
pela geração de informações voltadas à evolução do patrimônio do setor público.
Para reconhecermos a importância da contabilidade pública, como 
fornecedora de informações sobre finanças públicas, há necessidade de 
conhecermos a origem e evolução histórica desta ciência no Brasil.
Além da origem e evolução da contabilidade pública brasileira, neste 
Tópico 2 vamos estudar a sua definição, bem como conhecer os tipos de 
informações geradas pelo sistema de informação contábil governamental.
Este tópico traz, para você, informações que vão lhe permitir conhecer 
e distinguir o objeto, o objetivo e a organização dos serviços da contabilidade 
pública. Também serão apresentados os procedimentos contábeis básicos para a 
elaboração do orçamento público, conforme a Lei Federal nº 4.320/64.
Vejamos, a partir de agora, como a contabilidade pública pode auxiliar na 
gestão dos recursos financeiros da Administração Pública!
Aos estudos!
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
20
2 ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA CONTABILIDADE 
PÚBLICA
A contabilidade surgiu com a necessidade de o ser humano conhecer 
e quantificar o que se tem, não se tem registro de quem a inventou, porém, o 
primeiro registro de um sistema completo de escrituração, por partidas dobradas, 
foi o dos arquivos municipais de Gênova, na Itália, em 1340. O primeiro livro 
impresso que trata das partidas dobradas foi publicado em 1494 com autoria do 
Frei Luca Pacioli (SLOMSKI, 2003).
Complementa os ensinamentos o estudioso Carvalho (2008, p.1), observe:
O orçamento na Administração Pública representa um dos mais 
antigos instrumentos de planejamento e execução das finanças 
públicas. Mesmo que de forma rudimentar, o planejamento sempre se 
fez presente na história da humanidade [...].
No Brasil, segundo Slomski (2003), a contabilidade pública aparece quando 
D. João VI veio com a família à nossa terra e instalou seu governo provisório, isso 
em 1808. Já para Carvalho (2008, p. 1): “Desde a Constituição de 1824, até a atual, 
1988, alguns artigos foram dedicados às finanças públicas (orçamentos), [...]”. 
Encontramos no MCASP (2017, p. 21) o referencial para a convergência da 
contabilidade pública às normas internacionais, verifique: 
[...] primeiro marco histórico foi a edição da Lei nº 4.320/1964, que 
estabeleceu importantes regras para propiciar o controle das finanças 
públicas, bem como a construção de uma administração financeira e 
contábil sólida no país, tendo como principal instrumento o orçamento 
público. 
Deste modo, o orçamento público ganhou significativa importância 
no Brasil. Como consequência, as normas relativas a registros e 
demonstrações contábeis, vigentes até hoje, acabaram por dar enfoque 
sobretudo aos conceitos orçamentários, em detrimento da evidenciação 
dos aspectos patrimoniais.
Outro importante avanço na área das finanças públicas foi a edição 
da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF), que estabeleceu para toda a Federação, direta ou indiretamente, 
limites de dívida consolidada, garantias, operações de crédito, restos 
a pagar e despesas de pessoal, dentre outros, como intuito de 
propiciar o equilíbrio das finanças públicas e instituir instrumentos de 
transparência da gestão fiscal.
Atualmente, foi instituída a Secretaria do Tesouro Nacional – STN para 
normatizar e informar a classe contábil pública sobre os instrumentos e mudanças 
no setor público. A STN e o Conselho Federal de Contabilidade – CFC trabalham 
em conjunto para convergir todas as normas contábeis às normas internacionais.
TÓPICO 2 | A CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA
21
2.1 DEFINIÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA
Através dos ensinamentos do escritor Silva (2011, p. 43), extraímos que:
[...] a contabilidade é a ciência que estuda e pratica as funções de 
orientação e controle relativas aos atos e fatos administrativos, e a 
Contabilidade Pública é uma especialização voltada para o estudo e a 
análise dos fatos administrativos que ocorrem na administração pública.
Já o autor Andrade (2013) ressalta que a contabilidade pública é a 
destinada a registrar e demonstrar as alterações do patrimônio público, levando 
em consideração todas as mutações ocorridas no processo de gestão deste 
patrimônio.
No entendimento de Angélico (2009, p. 107-108), “[...] Contabilidade 
Pública é a disciplina que aplica, na administração pública, as técnicas de registros 
e apurações contábeis em harmonia com as normas gerais do Direito Financeiro”. 
 Corrobora com os mesmos ensinamentos o autor Carvalho (2008, p. 
149) sobre essa definição: “[...] é o ramo da Contabilidade que estuda, orienta, 
controla e registra os atos e fatos da administração pública, demonstrando o seu 
patrimônio e as suas variações, bem como acompanha e demonstra a execução 
do orçamento”.
Acadêmico, perceba que são diversas as definições desta ciência, entretanto 
todas esclarecem que é voltada ao patrimônio público, aos registros dos fatos e 
atos, acompanha as finanças públicas através do orçamento público.
2.2 USUÁRIOS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
Em relação aos usuários da contabilidade pública verificamos que há uma 
gama muito grande de interessados nas informações. A NBCTSPEC (2016) não 
identifica os usuários da contabilidade pública apenas interpreta que devemos 
preparar as informações conforme a necessidade de quem solicita as informações 
(independente de quem sejam), destaca que as informações sejam organizadas com 
o objetivo de prestar contas, permitir o controle e facilitar a tomadas de decisões.
Já vários autores, como Slomski (2003), Silva (2011), Andrade (2013), 
comentam em suas obras a questão de usuários internos e externos, para prestação 
de contas, controles, pesquisas e tomadas de decisões.
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
22
Em relação aos usuários da contabilidade pública, o autor Silva (2017, p. 
1) revela o interesse de três usuários: 
Os cidadãos, pois estes são os principais financiadores dos gastos 
realizados pelo governo.
Os órgãos de controle, sejam eles de controle externo, como o Poder 
Legislativo e os tribunais de contas, ou mesmo de controle interno, no 
caso as controladorias governamentais.
As instituições financeiras, pois se utilizam da informação contábil 
para identificar a capacidade de pagamento dos entes governamentais. 
(grifo do autor)
Acadêmico, concluímos que os usuários da Contabilidade Pública são 
muitos e com diversos objetivos. Como usuários internos, podemos citar o controle 
interno, o gestor, o funcionário público, o representante do Legislativo. Já como 
usuário externo, podemos exemplificar como os Tribunais de Contas, o Ministério 
Público, os agentes financeiros, os cidadãos, entre outros, que, por motivos 
específicos ou não, necessitam das informações públicas.
IMPORTANT
E
Acadêmico:
Você já se questionou quais as informações que gostaria de obter da Administração Pública?
Pesquise nas páginas do governo federal, estadual ou municipal, da rede mundial de 
computadores, e confirme se estas informações estão disponíveis.
2.3 INFORMAÇÃO CONTÁBIL
A informação contábil no setor público está voltada às variações 
do patrimônio público, contudo são necessárias, também, as informações 
orçamentárias, bem como as de controles ou compensação. As decisões da 
formatação das informações, segundo o MCASP (2017), devem contemplar: 
As decisões sobre a seleção, a localização e a organização da informação 
são tomadas em resposta às necessidades dos usuários pela informação 
sobre os fenômenos econômicos, financeiros, orçamentários e de outra 
natureza. Na prática, essas decisões estão interligadas e podem ter 
implicações sobre o conteúdo do relatório e a forma de como ele é 
organizado.
Conforme a NBCTSPEC (2016, p. 5), a maioria das entidades do setor 
público tem como objetivo produzir serviços à população sem a obtenção de lucro. 
Nesse sentido, necessita prestar contas dos recursos que captou dos contribuintes 
TÓPICO 2 | A CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA
23
IMPORTANT
E
Acadêmico, você sabe onde e como consultar as normas de contabilidade 
pública já convergidas às normas internacionais?
É simples, confira na legislação publicada pelo Conselho Federal de Contabilidade, na sua 
página na rede mundial de computadores, lá estarão as normas convergidas.
e aplicou na sociedade. Veja como esta norma interpreta as necessidades dos 
usuários dos RCPGs – Relatórios Contábeis de Propósito Geral das Entidades do 
Setor Público:
Portanto, os usuários dos RCPGs das entidades do setor público 
precisam de informações para subsidiar as avaliações de algumas 
questões, tais como:
(a) se a entidade prestou seus serviços à sociedade de maneira eficiente 
e eficaz;
(b) quais são os recursos atualmente disponíveis para gastos futuros, 
e até que ponto há restrições ou condições para a utilização desses 
recursos;
(c) a extensão na qual a carga tributária, que recai sobre os contribuintes 
em períodos futuros para pagar por serviços correntes, tem mudado; e
(d) se a capacidade da entidade para prestar serviços melhorou ou 
piorou em comparação com exercícios anteriores.
Contudo, entendemos que as informações contábeis devem ser 
apresentadas, conforme as orientações de Machado Jr. e Reis (2011), através 
de relatórios oficiais, como o Relatório de Gestão Fiscal, o Relatório Resumido 
de Execução Orçamentária, o Balanço Patrimonial, o Balanço Orçamentário, 
entre outros explícitos na legislação, bem como com relatórios elaborados 
especificamente para as necessidades de cada usuário. 
3 CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO
Acadêmico, a contabilidade aplicada ao setor público é a contabilidade 
pública. Compreendemos como setor público toda a administração direta e indireta. 
Porém, na administração pública indireta, apenas as estatais independentes não 
são obrigadas a utilizar esta contabilidade. Vamos entender agora o seu objeto, 
objetivo, a organização dos serviços contábeis e os procedimentos contábeis 
básicos para a elaboração do orçamento público de acordo com a Lei nº 4.320/64. 
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
24
3.1 OBJETO E OBJETIVO
O objeto da contabilidade é o patrimônio, no setor público e na 
contabilidade aplicada nesta área; no sentido mais amplo, é o patrimônio público 
que é composto por seus bens, direitos e obrigações (CARVALHO, 2013).
Em relação aos objetivos da contabilidade pública, podemos utilizar como 
parâmetro as instruções do Conselho Federal de Contabilidade – CFC e as normas 
da Secretaria do Tesouro Nacional – STN. A Norma Brasileira de Contabilidade 
Aplicada ao Setor Público – Estrutura Conceitual – NBCTSPEC, aprovada em 
23 de setembro de 2016 pelo CFC, determina que: “Os objetivos da elaboração 
e divulgação da informação contábil estão relacionados ao fornecimento de 
informações sobre a entidade do setor público que são úteis aos usuários 
dos RCPGs para a prestação de contas e responsabilização (accountability) e 
tomada de decisão” (grifo nosso).
Para melhor entendimento dos objetivos dainformação contábil, entenda 
que o significado da sigla RCPGs é Relatórios Contábeis de Propósito Geral das 
Entidades do Setor Público. Continuando com as orientações do NBCTSPEC 
(2016), os objetivos da informação contábil, pública, são determinados nas 
necessidades dos usuários dos RCPGs.
3.2 ORGANIZAÇÃO DA CONTABILIDADE
A Lei Federal nº 4.320/64, a partir do artigo 83, regulamenta a contabilidade 
pública. Ensinam os estudiosos Machado Jr. e Reis (2011) que a contabilidade 
pública deve ser organizada de tal forma que possa respeitar as normas da 
Lei Federal nº 4.320/64. Nesse sentido, tal organização deverá proporcionar 
a visualização da situação de qualquer pessoa que arrecade receitas, efetue 
despesas, administre ou guarde bens que pertençam ao setor público.
Encontramos no MCASP (2017) que tal contabilidade deve organizar-
se para produzir informações com características qualitativas aos seus 
usuários. Essas informações devem adequar-se às necessidades do requerente, 
contudo é imprescindível que sejam: relevantes, com representação fidedigna, 
compreensíveis, tempestivas, comparáveis e verificáveis.
A organização da contabilidade governamental, pelos ensinamentos de 
Andrade (2013), deve contemplar o desempenho de funções específicas, como: o 
registro dos atos e fatos, o fornecimento de informações interpretadas, o controle 
dos métodos de acompanhamento e fiscalização das demonstrações financeiras e 
a análise com eficiência dos registros patrimoniais, orçamentários e de controle.
TÓPICO 2 | A CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA
25
3.3 PROCEDIMENTOS CONTÁBEIS BÁSICOS PARA A 
ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO DE ACORDO 
COM A LEI Nº 4.320/64
A Lei Federal nº 4.320/64 continua sendo, juntamente à LRF, a lei que 
trata de vários procedimentos básicos para a elaboração do Orçamento Anual da 
administração Pública. Nesse sentido encontramos no artigo 32 e 33 orientações 
sobre a elaboração da lei do orçamento. 
A Constituição Federal, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas dos 
Municípios determinam o prazo para o envio do projeto de lei da Lei Orçamentária 
Anual – LOA. A Lei Federal nº 4.320/64, no artigo 32, determina como o Poder 
Legislativo deve agir caso não receba a proposta do chefe do Poder Executivo. A 
referida lei de finanças públicas, também, no seu artigo 33, cria regras em relação 
ao tipo de emendas legislativas que não poderão alterar a LOA:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado 
nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder 
Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento 
que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando 
provada, nesse ponto, a inexatidão da proposta;
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja 
aprovado pelos órgãos competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que 
não esteja anteriormente criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados 
em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e 
subvenções.
Acadêmico, verifique que o Poder Legislativo está limitado no seu poder 
de legislar perante este instrumento de planejamento financeiro. Vale ressaltar 
que cabe ao chefe do Poder Executivo elaborar e enviar para o Legislativo o 
projeto de lei da LOA.
4 SISTEMA DE INFORMAÇÃO CONTÁBIL GOVERNAMENTAL
Através do registro contábil, utilizando a ordenação de contas do plano 
de contas, obtemos a informação que o usuário espera. Utilizamos justamente o 
PCASP para que possamos apresentar em relatórios as informações segmentadas 
sob a natureza patrimonial, orçamentária e de controle (SILVA, 2011).
UNIDADE 1 | A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DAS FINANÇAS ATRAVÉS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
26
A contabilidade pública deve contemplar subsistemas de informações, por 
determinação da Lei Federal nº 4.320/64, contudo, com a convergência às normas 
internacionais e o STN como elo para orientar os contabilistas, agregou-se o 
subsistema financeiro ao patrimonial e o de compensação ao de controle. O sistema 
de informações da contabilidade pública é formado por subsistemas de informações 
quanto à natureza das contas elencadas no PCASP. Veja o quadro a seguir:
QUADRO 3 – ESTRUTURA DO CÓDIGO DA CONTA CONTÁBIL
PCASP
Natureza da
informação
Classes
Patrimonial 1. Ativo 2. Passivo
3. Variações Patrimoniais
Diminutivas
4. Variações Patrimoniais
Aumentativas
Orçamentária 5. Controles da Aprovação do
Planejamento e Orçamento
6. Controles da Execução do
Planejamento e Orçamento
Controle 7. Controles Devedores 8. Controles Credores
FONTE: MCASP (2017, p. 343)
IMPORTANT
E
Acadêmico, é importante que você conheça e entenda o PCASP.
Sugerimos a leitura da Parte IV do MCASP. 
FONTE: MCASP. Manual de contabilidade aplicada ao setor público. 7. ed. 
Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2017. Disponível em: <https://www.
tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/563508/MCASP+7%C2%AA%20
edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Republica%C3%A7%C3%A3o+2017+06+02.
pdf/3f79f96f-113e-40cf-bbf3-541b033b92f6>. Acesso em: 19 jul. 2018.
4.1 PLANO DE CONTAS APLICADO AO SETOR PÚBLICO – 
PCASP
As informações que a contabilidade pública deve gerar são organizadas e 
estruturadas através de um conjunto de contas padronizado que se chama Plano 
de contas aplicado ao setor público – PCASP. O conceito de plano de contas, 
segundo o MCASP (2017, p. 340), é:
Plano de contas é a estrutura básica da escrituração contábil, formada 
por uma relação padronizada de contas contábeis, que permite o 
registro contábil dos atos e fatos praticados pela entidade de maneira 
padronizada e sistematizada, bem como a elaboração de relatórios 
gerenciais e demonstrações contábeis de acordo com as necessidades 
de informações dos usuários.
TÓPICO 2 | A CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA
27
Para o pesquisador Silva (2011), o plano de contas tem a função de 
apresentar o elenco de contas, qual a função individual de cada conta e como a 
conta se movimenta, ou seja, o seu funcionamento.
A estrutura do código das contas do PCASP está dividida em sete níveis 
de desdobramento, confira como está formada, no quadro a seguir:
QUADRO 4 – ESTRUTURA DO CÓDIGO DA CONTA CONTÁBIL
X . X . X . X . X . XX . XX
 1º Nível – Classe (1 dígito)
 2º Nível – Grupo (1 dígito)
 3º Nível – Subgrupo (1 dígito)
 4º Nível – Título (1 dígito)
 5º Nível – Subtítulo (1 dígito)
 6º Nível – Item (2 dígitos)
 7º Nível – Subitem (2 dígitos)
FONTE: MCASP (2017, p. 343)
Agora vamos compreender como fica o PCASP estruturado com as contas 
já determinadas pelo STN até o segundo nível, confira no quadro a seguir:
QUADRO 5 – PCASP SETOR PÚBLICO SEGUNDO NÍVEL
PCASP
1 – Ativo
1.1 - Ativo Circulante
1.2 - Ativo Não Circulante
2 – Passivo e Patrimônio Líquido
2.1 - Passivo Circulante
2.2 - Passivo Não Circulante
2.3 - Patrimônio Líquido
3 – Variação Patrimonial Diminutiva
3.1 - Pessoal e Encargos
3.2 - Benefícios Previdenciários e Assistenciais
3.3 - Uso de Bens, Serviços e Consumo de 
Capital Fixo
3.4 - Variações Patrimoniais Diminutivas 
Financeiras
3.5 - Transferências e Delegações Concedidas
3.6 - Desvalorização e Perda de Ativos e 
Incorporação de Passivos
3.7 - Tributárias
3.8 - Custo das Mercadorias Vendidas, dos 
Produtos Vendidos e dos Serviços 
Prestados
3.9 - Outras Variações Patrimoniais Diminutivas
4 – Variação Patrimonial Aumentativa
4.1 - Impostos,