Caderno de Curso - Módulo 01 - Consórcios Públicos Intermunicipais

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1Módulo
Políticas Públicas
Consórcios Públicos Intermunicipais - unindo 
forças para reduzir custos para o município
Ampliação da capacidade de 
investimentos do município
Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Equipe: 
Monique Menezes Urra (Conteudista, 2021); 
Diretoria de Desenvolvimento Profissional.
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Sumário
Unidade 1 - Consórcio Público Intermunicipal .....................................................6
Unidade 2 - Vantagens e Desafios dos Consórcios Públicos .............................12
2.1 Solução técnica e desafio político ........................................................................... 12
Unidade 3 - Governança dos Consórcios ............................................................. 16
3.1 Funcionamento do consórcio ................................................................................. 16
Unidade 4 - Setores de Atuação dos Consórcios Intermunicipais ....................21
Unidade 5 - Adesão a um Consórcio já existente ...............................................25
Referências bibliográficas .................................................................................... 30
Glossário ................................................................................................................. 32
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Olá! 
Desejamos boas-vindas ao Módulo 1 do Curso: Ampliação da capacidade de 
investimentos do município. 
Neste módulo 1: Consórcios Públicos Intermunicipais - unindo forças para reduzir 
custos para o município, abordaremos os seguintes:
• Unidade 1 - Consórcio Público Intermunicipal;
• Unidade 2 - Vantagens e Desafios dos Consórcios Públicos;
• 2.1. Solução técnica e desafio político;
• Unidade 3 - Governança dos Consórcios;
• 3.1. Funcionamento do consórcio
• Unidade 4 - Setores de Atuação dos Consórcios Intermunicipais; 
• Unidade 5 - Adesão a um Consórcio já existente.
Ao final módulo, você será capaz de reconhecer que são os consórcios públicos, as 
etapas de formação, os setores de atuação e as regras básicas de funcionamento 
de um consórcio público intermunicipal. Compreenderá as vantagens e os desafios/
problemas de um consórcio público; como aderir a um consórcio já existente; as 
regras básicas de funcionamento de um consórcio e os principais setores no qual os 
municípios se associam e apresentar exemplos. 
Desejamos um excelente estudo!
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 Módulo
Consórcios Públicos Intermunicipais 
- unindo forças para reduzir custos 
para o município
1
Unidade 1 - Consórcio Público Intermunicipal
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer o que são os consórcios 
públicos e as etapas de formação de um consórcio público intermunicipal.
A partir da Constituição de 1988, os municípios ganharam um maior protagonismo 
na estrutura federativa brasileira, com um empoderamento no processo de 
implementação das políticas públicas (Souza, 2004). As atribuições municipais na 
provisão de serviços públicos são as mais diversas, entre as quais podemos destacar: 
ensino fundamental, saúde de baixa complexidade, a iluminação, saneamento básico 
(água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem das águas pluviais), 
conservação de praças, parques e jardins, sinalização das vias urbanas, cemitérios, 
dentre outros. 
Essas novas atribuições geraram um grande desafio para os governantes locais, 
especialmente, para as cidades de menor porte que em muitos casos não possuem 
uma estrutura administrativa totalmente adequada. Além da falta de estrutura 
administrativa, há também o problema da falta de planejamento, falta de pessoal 
técnico qualificado e a dependência financeira em relação ao governo federal.
Neste contexto, há a necessidade de uma cooperação federativa ent re os entes 
federados para uma atuação conjunta na implementação das políticas públicas. Essa 
cooperação federativa, pode ser tanto horizontal (município-município) ou vertical 
(município-estado ou município-estado-União).
Os consórcios públicos são uma das principais formas de cooperação 
federativa. Seu principal objetivo é alcançar objetivos comuns, tornando mais 
ágil e eficiente a administração pública. 
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No caso dos consórcios municipais, a principal é proporcionar economia para as 
cidades e a resolução conjunta de problemas comuns.
Para compreender melhor sobre os consórcios públicos intermunicipais, assista o 
vídeo a seguir.
Vídeo - Consórcios Públicos Municipais
Fonte: Menezes (2021).
Duração: 4min32.
A Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1988, atribuiu nova redação ao 
Art. 241 da Constituição de 1988. A nova redação reconheceu a figura do Consórcio 
Público como pessoa jurídica de direito público, além disso, especificou que um 
ente da federação pode cooperar com outros entes para uma execução de políticas 
públicas. A Lei Federal 11.107 de 06 de abril de 2005, conhecida como Lei dos 
Consórcios Públicos, fixou normas gerais, orientando os entes federativos acerca da 
constituição dos consórcios e da sua respectiva manutenção.
https://cdn.evg.gov.br/cursos/493_EVG/videos/modulo01_video01.mp4
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm#:~:text=%C2%A0Art.%20241.%20A,19%2C%20de%201998)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
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A seguir, apresenta-se uma linha do tempo com as principais normas jurídicas 
relacionadas à formação de consórcios. Destaca-se nessa linha do tempo, a Lei 
Federal nº 13.821 de 2019, que corrige uma distorção anterior. Antes da norma, o 
consórcio era impedido de firmar convênio com a União, caso algum ente federativo 
do consórcio existente com algum problema fiscal. Atualmente, a regularidade fiscal 
exigida é a do consórcio e não a de seus membros.
Linha do Tempo da Legislação de Consórcios no Brasil
1988
Emenda Constitucional nº 19, reconhece os consórcios públicos
2005
Lei dos Consórcios Públicos nº 11.107
2007
Decreto nº 6.017, regulamenta a Lei de Consórcios
2019
Lei nº 13.831, regularização fiscal do consórcio
2020
Veta a celebração de contratos de programa na área de saneamento
Fonte: Elaborada pela autora, 2021.
Mas como formar um consórcio público intermunicipal? 
Considerando as regras dispostas na Lei Federal nº 11.107 de 
2005 e no Decreto nº 6.017 de 2007, para a formação de um novo 
consórcio, os municípios devem percorrer sete passos iniciais.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13821.htm#:~:text=L13821&text=Acrescenta%20par%C3%A1grafo%20%C3%BAnico%20ao%20art,aos%20entes%20federativos%20nele%20consorciados.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13821.htm#:~:text=L13821&text=Acrescenta%20par%C3%A1grafo%20%C3%BAnico%20ao%20art,aos%20entes%20federativos%20nele%20consorciados.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htm
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A seguir, apresenta-se o resumo dos oito passos para formalização de um consórcio 
público intermunicipal.
1º Passo - Objetivos Comuns
Os chefes dos executivos municipais devem se articular em torno de um ou mais 
objetivos comuns. É necessário pensar soluções em parcerias que apresentem 
economia de recursos, ganhos de escala, aumento da qualidade na prestação 
de serviços públicos, contribuição para preservação do meio ambiente, dentre 
outras vantagens. 
2º Passo - Elaboração e Assinatura de um Protocolo de Intenções
O Protocolo de Intenções refere-se a um documento inicial de formataçãodo consórcio, no qual é materializado os objetivos dos entes federados. O 
documento deve apresentar as finalidades dos consórcios, as diretrizes básicas 
de funcionamento e a organização da entidade.
Todos os prefeitos devem assinar o Protocolo de Intenções e o documento 
precisa, obrigatoriamente, ser publicado no Diário Oficial de cada município 
para fins de publicidade.
3º Passo - Leis Autorizativas
Após a assinatura do Protocolo de Intenções, todos os prefeitos deverão enviar 
uma lei autorizativa ao Poder Legislativo local. O objetivo da Lei Autorizativa 
é ratificar o Protocolo de Intenções, essa aprovação deve ocorrer em até dois 
anos.
Não há problemas se apenas uma parte dos municípios conseguirem ratificar 
o Protocolo de Intenções, o consórcio pode ser formalizado entre as cidades 
que conseguirem aprovação nas Casas Legislativas. Deve-se destacar, ainda, 
que não há penalidades para os gestores que não conseguirem ratificar o 
Protocolo. E, posteriormente, eles podem ingressar no consórcio, mediante 
aprovação em assembleia.
Com a ratificação legislativa, o Protocolo de Intenções converte-se no Contrato 
do Consórcio Público. 
4º Passo - Elaborar e Aprovar o Estatuto do Consórcio
O Estatuto do Consórcio é o documento que regulamentará todo o 
10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
funcionamento do consórcio, incluindo as especificações de cargos, 
competências e as normas gerais. É muito importante que este documento 
esteja em conformidade com o Protocolo de Intenções aprovado pelas 
Câmaras Municipais. 
5º Passo - Obtenção do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - CNPJ
A materialização do consórcio ocorrerá com a obtenção do CNPJ expedido pela 
Receita Federal. A partir daí, será possível abrir uma conta bancária, realizar 
compras, licitações, contratações etc. 
6º Passo - Contrato de Rateio
 O Contrato de Rateio é um instrumento jurídico no qual cada ente consorciado 
se compromete em fornecer recursos financeiros para a realização das 
despesas do Consórcio. O contrato deve ser firmado anualmente e os recursos 
devem ser previstos na Lei Orçamentária Anual – LOA, na Lei de Diretrizes 
Bases Orçamentária - LDO e no Plano Plurianual – PPA.
Assim, a transferência de recursos de cada consorciado só ocorrerá mediante 
a assinatura do Contrato de Rateio, independentemente da Lei Autorizativa.
7º Passo - Estruturação da Equipe Técnica
O passo seguinte para formação do consórcio, é estruturar os órgãos 
decisórios e a equipe técnica. Deve-se realizar uma Assembleia Geral para 
eleger o representante legal do consórcio, de acordo com as regras previstas 
no Protocolo de Intenções e no Estatuto. O presidente do consórcio, deverá 
ser, necessariamente, um(a) prefeito(a). 
Além do(a) presidente, deve-se eleger os demais membros dos colegiados 
resultados no Estatuto, tais como, diretores e conselheiros. 
Um ponto importante refere-se ao corpo de funcionários do consórcio. 
Existem formas distintas de contratação, o consórcio poderá realizar concurso 
público, receber funcionários cedidos de outros órgãos públicos ou nomear 
profissionais em cargos de comissão.
8º Passo - Providências para o Funcionamento Efetivo do Consórcio
Uma ação fundamental para o funcionamento do consórcio, é garantir sua 
capacidade financeira para o exercício das atividades. Além do contrato de 
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
rateio, o consórcio pode celebrar convênios com a União e os estados e realizar 
operação de crédito. Esses instrumentos, podem conferir um maior conforto 
financeiro para o consórcio consiga atingir os objetivos comuns firmados no 
Protocolo de Intenções. 
Dessa forma, um conjunto de municípios que identifica problemas e desafios 
comuns podem atuar de forma cooperada, formando um consórcio público e unindo 
forças para viabilizar a prestação de um serviço público, a compra eficiente de 
medicamentos, a preservação ambiental de um rio utilizado para o abastecimento 
de água da região e diversos outros serviços.
Federalismo – De forma ampla, o federalismo é uma forma de organização 
territorial do Estado que apresenta o modo como as unidades da nação devem 
relacionar-se entre si. No modelo federalista, há o princípio da autonomia 
dos governos subnacionais. Há um compartilhamento legítimo do poder e do 
processo decisório. (Anderson, 2009). O Brasil é um país federalista no qual 
os entes federativos – União, estados e municípios – possuem autonomia e 
interdependência entre si. A autonomia, neste caso, refere-se especialmente 
à elaboração de normas e leis, autogoverno estruturado em Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário (exceto no nível municipal) e competências 
administrativas. E a interdependência ocorre especialmente na implementação 
das políticas públicas, no qual é necessário haver uma cooperação entre os 
entes federativos.
O Brasil apresenta diversos casos de consórcios bem-sucedidos. Entre os casos 
de sucesso, destacamos o Consórcio de Informática na Gestão Pública - CIGA, 
de Santa Catarina, cujo escopo é desenvolver soluções para o aperfeiçoamento 
da gestão, por meio do uso de tecnologias. Impulsionado pela Federação 
Catarinense de Municípios - FECAM, o CIGA foi criado em 2007 e apresentava 
como possível área de abrangência de 293 municípios associados à Federação. 
Com sua implantação e serviços bem-sucedidos, atualmente, o Consórcio 
possui 324 municípios consorciados. Há municípios do estado do Rio Grande 
do Sul, da Bahia, Pernambuco, Maranhão, São Paulo, dentre outros. Isso ocorre 
porque o Consórcio oferece soluções tecnológicas como, por exemplo, o CIGA 
SIMPLES, personalizado que facilitam o acesso à arrecadação, inadimplência e 
indícios de sonegação.
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 2 - Vantagens e Desafios dos Consórcios Públicos
Ao final unidade, você será capaz de compreender as vantagens e os desafios/
problemas de um consórcio público.
2.1 Solução técnica e desafio político
Os consórcios públicos, regulamentado pela Lei Federal nº 11.107/2005, tem como 
principal escopo a cooperação entre os entes federativos para alcançar objetivos 
comuns. Embora a formação de um consórcio exija uma certa burocracia para a sua 
formação, uma vez formalizado, o município terá uma série de vantagens que ser 
traduzidas, se bem aproveitadas, em uma melhor prestação dos serviços públicos 
aos cidadãos.
Entre as principais vantagens para um município aderir a um consórcio existente ou 
ajudar na formação de um novo consórcio, destacamos as seguintes:
Economia de recursos
Como os municípios consorciados costumam realizar compras em conjunto, 
há um ganho de escala e o preço dos produtos (materiais, medicamentos, 
mobiliário, alimentos etc.) serão reduzidos.
Especialização de equipes técnicas
Como aporte financeiro de vários municípios, o consórcio público poderá 
contratar equipes técnicas com expertise em licitações, Parcerias Público-
Privadas – PPPs, por exemplo. Esse benefício é sentido, especialmente, pelas 
cidades de menor porte que costumam apresentar problemas com falta de 
profissionais especializados.
Aumento da capacidade de realização de políticas públicas
A implementação de um serviço de coleta e tratamento adequado dos resíduos 
sólidos urbanos com a implementação de um aterro sanitário pode ser inviável 
para um município. No entanto, com uma ação consorciada entre alguns 
municípios a implementação do aterro torna-se economicamente viável.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Intercâmbio de ideias
Os municípios podem se beneficiar mutuamente ao trocarem ideias e 
experiências.
Planejamento em nível regional
Os consórcios permitem que os municípios de uma mesma região façam o 
planejamento regional em diferentes áreas, meio ambiente, desenvolvimento 
econômico e social.
Aumento da transparência e do controle das decisões políticas
Como as decisõesdo consórcio devem ser discutidas e aprovadas em assembleia, 
as decisões acerca das políticas públicas ganham uma maior transparência.
Aumenta o poder de diálogo do município com a União e o estado
Embora seja completamente legítima a demanda de um município, nem sempre 
a atenção conferida a uma cidade de menor porte é a mesma de uma capital, 
por exemplo. Neste sentido, o consorciamento de municípios de uma mesma 
região e a apresentação de demandas de um conjunto de cidades, aumenta o 
poder de diálogo e barganha para o atendimento das demandas locais.
O ganho de escala possibilita a concretização de PPPs e concessões comuns
Muitos municípios têm realizado PPPs na área de iluminação pública, por 
exemplo. No entanto, as variáveis “chaves” para a implementação de uma PPP 
de iluminação, são: número de pontos de iluminação, valor arrecadado com a 
contribuição para iluminação pública e o valor da conta de energia. Municípios 
de menor porte, em geral, possuem um número pequeno de pontos de 
iluminação pública e uma arrecadação insuficiente para deixar o “negócio” 
atraente para a iniciativa privada. Contudo, um conjunto de municípios da 
região pode deixar o projeto atraente para a iniciativa privada e, ao mesmo 
tempo, melhorar a qualidade do serviço público nas cidades.
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Apesar das diversas vantagens elencadas acima, devemos reconhecer que os 
consórcios também apresentam desafios, especialmente, do ponto de vista 
político. Devemos ressaltar que a figura do consórcio público foi criada para 
fortalecer os públicos. No entanto, sua adesão e permanência são totalmente 
voluntárias. Isto significa, que o município pode deixar o consórcio a qualquer 
momento e pode ocorrer, especialmente, quando temos uma mudança de 
gestão após o período eleitoral. 
A saída de um município do consórcio pode gerar problemas, sobretudo, quando 
há uma heterogeneidade muito grande em termos de porte. Em um consórcio 
com cidades de pequeno e médio porte e uma grande cidade, a saída desta última, 
pode desequilibrar a prestação de um serviço como PPP de iluminação pública, por 
exemplo. Neste sentido, o alinhamento político é um desafio importante para a 
manutenção do consórcio.
Existem algumas características sociais, políticas e economia que afetam formação 
de consórcios, entre as quais podemos destacar:
• Quanto maior a heterogeneidade (econômica e social) maior será a 
assimetria de recursos, desequilíbrio entre os participantes e as 
incertezas;
• Ausência de uma identidade regional também dificulta a formação e a 
continuidade dos consórcios municipais;
• A polarização política também pode prejudicar a cooperação entre 
prefeitos de partidos que militam em campos ideológicos opostos. 
Quanto maior a polarização ou a divisão na sociedade, maior a dificuldade 
de conseguirmos a colaboração entre alguns gestores; 
• Conflitos intergovernamentais em algumas áreas de políticas públicas 
também podem se constituir um problema. Esse é o caso, por exemplo, 
na área de saneamento básico que até, recentemente, ainda apresentava 
algumas dúvidas sobre a titularidade de serviços; 
• A baixa cultura de associação da região também pode dificultar a 
formação e a continuidade da empreitada consorciada entre os 
municípios, na medida em que o comportamento individualista de 
algumas cidades pode se sobrepor a ação conjunta.
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, a propensão para criação e manutenção dos consórcios municipais aumenta 
quando temos convergência de interesses comuns, custos menores para a 
participação e uma homogeneidade social, econômica e política na região. É claro 
que nem sempre todas essas variáveis estão presentes, por isso, são apenas as 
normas aplicáveis.
O Consórcio Público Intermunicipal Grande ABC foi criado no início dos anos 
de 1990, com o objetivo de fortalecer o desenvolvimento econômico regional. 
O processo de reestruturação da indústria e o aumento da terceirização atingiu 
várias cidades no Brasil, especialmente, no qual a indústria apresentava o 
maior peso na economia local. Nesse contexto, os municípios de Santo André, 
São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão 
Pires e Rio Grande da Serra construíram o Consórcio Público Intermunicipal 
Grande ABC, em dezembro de 1990. Havia um Conselho Consultivo formado 
por empresários, ambientalistas, trabalhadores e técnicos municipais. O 
foco inicial foi, principalmente, estratégias para a garantia do emprego e o 
desenvolvimento local. Mas outras iniciativas também foram implementadas, 
tais como: destinação e tratamento dos resíduos, proteção de mananciais e 
gerenciamento hídrico. (CLEMENTINO, 2019) 
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 3 - Governança dos Consórcios
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer as regras básicas de 
funcionamento de um consórcio.
3.1 Funcionamento do consórcio
Regras gerais entre os consorciados, municípios sedes, previsão de gastos na LOA e 
prestação de contas.
Para o bom funcionamento de um consórcio público intermunicipal, se faz o 
necessário um planejamento das ações que resultarão no objetivo inicial da 
formação do consórcio. Por exemplo, se o consórcio tem por objetivo melhorar o 
sistema de saúde da região. Os consorciados precisam traçar um programa que 
tenha como meta uma gestão integrada dos serviços de saúde da região, de modo 
a melhorar o atendimento à saúde da população como um todo. Dessa forma, 
planejamento, organização e monitoramento das ações devem ser ferramentas 
constantes do consórcio para atender os objetivos e diretrizes do estatuto do 
consórcio intermunicipal. 
O consórcio público deverá dispor de uma estrutura administrativa mínima para 
iniciar e manter suas atividades. A governança dessa estrutura deve ser estabelecida 
no Estatuto do consórcio e detalhada em um regimento interno, principalmente, no 
que se refere à permanência de cada órgão interno.
As diretrizes para a governança dos consórcios públicos estão previstas no 
Decreto Federal nº 6.017 de 2007, no qual há menção a natureza colegiada 
dos órgãos internos do consórcio. Considerando a natureza associativa dos 
consórcios públicos, é recomendável que seus órgãos de governança superior 
sejam sempre de natureza colegiada, com a participação de representantes 
dos municípios e da sociedade civil, dependendo da finalidade do consórcio.
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A estrutura mínima do consórcio deve dispor dos seguintes órgãos internos:
Assembleia Geral
É constituída por todos os representantes consorciados, sendo a 
instância máxima e soberana em suas decisões. Todos os prefeitos 
consorciados participam da Assembleia, dentre as suas principais 
funções, destacamos:
• Aprovar como mudanças do Contrato de Consórcio;
• Selecionar os membros do Conselho de Administração e do 
Conselho Fiscal; 
• Excluir municípios consorciados;
• Homologar o ingresso no consórcio de um novo município;
• Determinar a entrega de recursos financeiros a ser definida 
em Contrato de rateio; 
• Aprovar o plano de trabalho, orçamento anual e prestação 
de contas após a análise do Conselho Fiscal; 
• Autorizar a alienação de bens imóveis, operação de crédito 
e extinção do consórcio, outras atribuições que definem o 
estatuto.
Conselho Fiscal
Possui como principal função acompanhar e fiscalizar a gestão, as 
operações contábeis, econômicas ou financeiras do consórcio. É 
o responsável por emitir o relatório de contas, pareceres e planos 
orçamentários que deverão ser julgados pela Assembleia Geral. Em 
geral, participam prefeitos, vereadores e membros da sociedade 
civil. Contudo, isso depende do estatuto do consórcio.
Conselho Administrativo
É constituído por prefeitos dos municípios consorciados. Em geral, 
são três prefeitos, sendo um presidente, 1º vice-presidente e o 2º 
vice-presidente. Dentre as atribuições do Conselho Administrativo,destacamos:
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Indicar, para aprovação pela Assembleia Geral, o diretor-
executivo; 
• Aprovar e modificar o Regimento Interno; 
• Contratar serviços de auditoria interna e externa; 
• Aceitar a cessão onerosa de servidores do ente consorciado 
ou conveniado; 
• Definir e acompanhar a execução da política patrimonial e 
financeira e os programas de investimentos; 
• Prestar contas ao órgão concedente dos auxílios e 
subvenções;
• Autorizar a celebração de convênios, dentre outras que o 
estatuto definir.
Diretoria Executiva
Em geral, é constatada por um(a) diretor(a) geral e um(a) diretor(a) 
administrativo-financeiro, de acordo com a complexidade do 
consórcio público. O(a) diretor(a) geral, é o(a) gestor(a) do consórcio, 
sendo de sua responsabilidade a estratégia administrativa, 
orçamentária, financeira e fiscal. Poderá movimentar as contas 
bancárias do consórcio em conjunto com o presidente, dentre as 
outras atribuições definidas pelo estatuto.
Recursos Humanos
É composto pela equipe técnica e administrativa do consórcio, tendo 
como função principal assessorar a Presidência, propor, desenvolver 
e executar programas, que possibilitem que o consórcio exerça sua 
missão.
A figura a seguir, apresenta um exemplo da estrutura de governança de um consórcio 
público intermunicipal. Nela, consideramos que o consórcio possui mais de uma 
finalidade: iluminação pública, resíduos sólidos e compras públicas, representada 
pela área de “Coordenação de Licitações”. Em alguns consórcios, há também um 
Conselho Social ao lado dos Conselhos Fiscal e Administrativo.
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Exemplo de Estrutura de Governança de um Consórcio Público Municipal
Fonte: Elaborada pela autora, 2021.
Deve-se destacar que cabe ao presidente do Conselho Administrativo 
representar o consórcio judicialmente, firmar contratos e convênios, ordenar 
despesas, convocar e presidir a Assembleia, nomear e contratar o diretor 
executivo, o voto de minerva (quando necessário), dentre outras atribuições 
que o Estatuto definir. 
Por ser um cargo de muita responsabilidade, em geral, o mandato costuma ser 
de apenas um ano.
Todo o consórcio intermunicipal deve ter uma sede. O município-sede é importante, 
por exemplo, para viabilizar o recebimento de emendas parlamentares na área de 
saúde. Isso porque um consórcio que tenha entre as suas finalidades o serviço de 
saúde da região, pode solicitar emendas parlamentares para o custeio de serviços. 
Neste caso específico da saúde, o valor a ser solicitado deve considerar o “teto” que 
o município sede pode receber, por ser uma transferência do Fundo Nacional de 
Saúde para o Fundo Municipal de Saúde, o recurso é direcionado para o município-
sede. E, posteriormente, é elaborado um plano de trabalho para o uso dos recursos 
por todos os municípios do consórcio.
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Além da possibilidade de recebimento de emendas, existem linhas de financiamento 
que são exclusivas para consórcios públicos. Atualmente, o Ministério de 
Desenvolvimento Regional - MDR, tem apresentado esforços, por exemplo, 
para o financiamento de projetos na área de resíduos urbanos para consórcios 
intermunicipais. O objetivo do governo federal, é auxiliar os entes municipais na 
estruturação de Parcerias Público-Privadas - PPPs ou concessões comuns neste 
setor, por meio do financiamento das modelagens e do auxílio especializado de 
técnicos da Caixa Econômica Federal.
Em geral, como linhas de financiamento do governo federal costumam acompanhar 
as políticas que são prioritárias para União. Nos últimos anos, há um esforço do 
governo central em solucionar o problema da área de saneamento básico, em 
especial, o abastecimento de água potável e tratamento de esgoto sanitário, bem 
como o tratamento de resíduos sólidos urbanos. Neste sentido, o MDR tem trabalhado 
de forma bastante ativa junto com a Confederação Nacional de Município - CNM e 
instituições multilaterais como a Agência Alemã de Cooperação Internacional - GIZ 
para o financiamento de projetos e para a capacitação de gestores e funcionários 
públicos municipais.
O consórcio público intermunicipal deve prestar contas de suas ações ao Tribunal 
de Contas do Estado. Assim como todas as instituições públicas, suas contas são 
fiscalizadas e o(a) gestor(a) pelo responsável ordenamento de despesas, pode 
responder pelo mau uso dos recursos públicos. No caso de recebimento de recursos 
por convênios com o governo federal, o consórcio também deverá prestar contas 
às instituições de controle da União, tais como Tribunal de Contas da União - TCU e 
Controladoria Geral da União - CGU.
Como exemplo de um Estatuto simples e útil de um consórcio público 
intermunicipal, consulte Consórcio Público Intermunicipal de Saúde do 
Triângulo Mineiro - CISTM, no seguinte endereço: http://www.amvapmg.org.
br/1/cons-saude/cistm/. O principal objetivo do consórcio, é a elaboração de 
uma política de saúde integrada na região, buscando uma ação coordenada 
entre os municípios, de modo a atender a população com uma maior eficácia 
e eficiência dos recursos.
http://www.amvapmg.org.br/1/cons-saude/cistm/
http://www.amvapmg.org.br/1/cons-saude/cistm/
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 4 - Setores de Atuação dos Consórcios 
Intermunicipais
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer os principais setores no 
qual os municípios se associam.
O consórcio público intermunicipal pode ser constituído em atuação conjunta para 
as soluções de públicos, nas mais diversas áreas sob como responsabilidades dos 
municípios, tais como: saneamento básico, iluminação pública, saúde, educação, 
compras públicas, habitação, dentre tantas outras. 
Apesar disso, os entes municipais ao celebrarem um consórcio público podem 
escolher entre duas modalidades, a saber: com finalidade específica, ou seja, por 
uma área, ou por um consórcio público multifinalitário, abrangendo diferentes 
serviços prestados à sociedade no âmbito local. Como duas características, possuem 
vantagens e desvantagens.
O consórcio público de finalidade específica é constituído com uma única 
finalidade, por exemplo, planejar a política pública de saúde de forma 
regionalizada, buscando ganhos de escala na compra de medicamentos, 
racionalizar a construção de um hospital regional em um município estratégico, 
do ponto de vista geográfico e, ainda, planejar a construção de Unidades 
Básicas de Saúde - UBSs e Unidade de Pronto Atendimento - UPA de forma 
regionalizada. Esse tipo de ação faz muito sentido, especialmente para cidades 
de menor porte e que são muito próximas e podem usar os recursos da saúde 
de forma conjunta, de modo a atender toda a população de uma mesma região 
de forma mais eficiente e eficaz.
Esse modelo apresenta algumas vantagens:
1. Foco na política específica de interesse do consórcio público 
intermunicipal, para não haver dispersão de esforços;
2. As discussões e deliberações são focadas em uma única política, o que 
faz reduzir a possibilidade de conflitos e desistências de participação no 
consórcio. 
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em resumo, a possibilidade de consenso sobre um único tema é maior, quando 
comparada a discussão sobre diversas áreas.
Entretanto, pode constituir-se uma desvantagem participar de um consórcio 
de finalidade específica pelo fato de que há todo um procedimento burocrático 
para o município participar de um consórcio público. Daí, passar por todo esse 
procedimento para a execução de uma única política, quando seria possível 
fazer para diversas áreas, deve ser algo a se considerar. 
Neste sentido, temos o consórcio público municipal multifinalitário que possui 
como principal escopo, proporcionar economia e resolução conjunta de problemas 
comuns dos municípios consorciados. 
Dentre os objetivos do consórcio multifinalitáriopodem-se citar os seguintes, sem 
esgotarmos todas as opções: 
• Realizar os objetivos de interesse comum, visando à promoção e o 
desenvolvimento político, administrativo, econômico, social e ambiental 
dos municípios e da região a que pertencem; 
• Prestar assessoramento na elaboração e execução de planos, programas 
e projetos relacionados com os setores sociais, econômicos, de 
infraestrutura e institucionais, nas seguintes áreas: educação, saúde, 
trabalho e assistência social, habitação, saneamento básico, iluminação 
pública, agricultura, indústria, comércio, turismo, transporte, 
comunicação (internet), meio ambiente, energias renováveis, segurança, 
dentre outras áreas; 
• Articular os municípios consorciados na defesa dos seus interesses face 
às esferas estadual e federal; 
• Conceber, implantar e gerenciar uma central de compras públicas para 
os municípios consorciados;
• Gerir associadamente os serviços públicos, como o exercício das 
atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços 
públicos entre os federados, acompanhada ou não da prestação de 
serviços. Por exemplo, um consórcio que inclua em suas atividades a 
criação de uma agência reguladora para o setor de abastecimento de 
água e coleta e tratamento de esgoto;
• Prestar serviços, inclusive de assistência técnica, de execução de obras e 
serviços;
• Produzir informação ou estudos técnicos em geral aos entes consorciados;
• Instituir e gerir como as escolas de governo ou congêneres para a 
formação de técnicos da administração pública local;
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Promover o uso racional de recursos naturais e a proteção do meio 
ambiente, promovendo o fortalecimento e a criação dos conselhos 
ambientais nos municípios ou de forma regionalizada a cargo do 
consórcio;
• Exercer funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos que 
foram delegados ou autorizados;
• Apoiar e fomentar o intercâmbio de experiências e de informações entre 
os entes consorciados;
• Gerir e proteger o patrimônio paisagístico ou turístico comum e promover 
o turismo local e regional;
• Fornecer assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e 
desenvolvimento urbano, rural e agrário;
• Desenvolver ações e políticas de desenvolvimento socioeconômico local 
e regional em todas as áreas, inclusive, no tocante à habitação e 
economia;
• Exercer competências pertencentes aos entes federados nos termos de 
autorização ou delegação;
• Estimular e promover eventos sociais, políticos, econômicos e científicos 
relacionados com os interesses regionais dos municípios consorciados;
• Representar os titulares, ou parte deles, em contrato de concessão 
celebrado após licitação que tenha por objeto a delegação da prestação 
de serviço público;
• Promover atividades de mobilização social e educação ambiental para o 
saneamento básico e para o uso racional dos recursos naturais e a 
proteção do meio ambiente, de forma regionalizada;
• Promover atividades de capacitação técnica do pessoal encarregado da 
gestão dos serviços públicos dos entes consorciados;
• Nos termos do acordado entre entes consorciados, viabilizar o 
compartilhamento ou o uso em comum de: 
• Instrumentos e equipamentos, inclusive de gestão, de manutenção 
e de informática; 
• Pessoal técnico. 
• Realizar estudos técnicos para subsidiar o licenciamento ambiental 
promovido por ente consorciado, nos casos em que possui órgão licenciador;
• Toda e qualquer ação relacionada ao ensino, à pesquisa e ao 
desenvolvimento institucional.
Como podemos verificar, o leque de atuação dos municípios em um consórcio 
multifinalitário é bastante amplo, possibilitando a viabilidade de diversas políticas 
públicas e serviços que alguns municípios não seriam capazes de realizar sozinhos. 
Contudo, um consórcio público municipal com uma quantidade elevada de 
funcionalidades, pode gerar uma falta de foco e inviabilizar as atividades. Além 
disso, o conflito em um determinado segmento pode gerar uma animosidade entre 
os atores institucionais, em especial, os prefeitos, impossibilitando políticas públicas 
que, em tese, seriam consenso em um consórcio público de especial específica.
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Consideramos que os municípios que desejam formalizar um consórcio 
intermunicipal considerem as vantagens e desvantagens dos dois modelos e 
avaliem no contexto regional. Quanto mais heterogênea for a região, mais 
difícil será a implementação e manutenção de um consórcio intermunicipal 
amplo. Por outro lado, em regiões mais homogêneas com finalidades múltiplas 
comuns, o consórcio público intermunicipal multifinalitário pode ser mais 
interessante.
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 5 - Adesão a um Consórcio já existente
Ao final desta unidade, você será capaz de compreender como aderir a um 
consórcio já existente.
Muitos gestores públicos que estão iniciando o seu primeiro mandato possuem 
pouco conhecimento sobre o funcionamento da “máquina pública”, especialmente, 
sobre os consórcios. Alguns se questionam: 
“Como faço para aderir a um consórcio já existente? Ou, 
ainda, como faço para saber sobre os consórcios que existem 
no Brasil? Será que existe um consórcio na minha região? 
Só posso aderir a um consórcio que seja próximo ao meu 
município? ”
Essas são todas perguntas comuns e legítimas.
É importante destacar que existem, atualmente, no Brasil 488 consórcios 
públicos intermunicipais em funcionamento.
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A distribuição da localização desses consórcios pode ser observada na: 
Tabela - Consórcios Públicos Intermunicipais Existentes no Brasil
Fonte: Site do Observatório Municipalista de Consórcios Públicos, 2021.
Como podemos verificar, a distribuição dos consórcios reflete, ao menos em parte, a 
distribuição de riqueza e desigualdade do país. As regiões mais ricas, Sudeste e Sul, 
concentra 73,2% dos consórcios existentes no Brasil, o Nordeste, possui 13,8% e o 
Norte, apenas 2%. Podemos dizer que, em parte, essa distribuição está relacionada 
à capacidade estatal dos entes públicos, uma vez que quanto maior a capacidade 
administrativa, provavelmente maior será a capacidade de articulação com os 
demais entes federados.
Considerando que já existem muitos consórcios no país e que a legislação 
permite que os municípios realizem uma adesão, um primeiro passo é 
identificar onde estão presentes os consórcios existentes. Para isso, os gestores 
podem consultar o Observatório Municipalista de Consórcios Públicos, onde 
é possível verificar os consórcios existentes por área de atuação, região, 
finalidade, natureza jurídica, estados e o ano de criação. 
O mapa a seguir nos fornece uma visão geral da distribuição dos consórcios 
https://consorcios.cnm.org.br/
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
intermunicipais no Brasil, complementando as informações da tabela anterior. Com 
a consulta virtual, é possível saber a especialista e a área de atuação dos consórcios.
Distribuição dos Consórcios no Brasil
Fonte: Observatório Municipalista de Consórcios Públicos, 2021.
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Contudo, devemos ressaltar que, dependendo da área de interesse, o município 
pode aderir a um consórcio público intermunicipal em outro estado e até mesmo 
em outra região do país. Esse é o caso, por exemplo, do Consórcio de Informática 
na Gestão Pública - CIGA de Santa Catarina, cujo escopo é desenvolver soluções 
para o aperfeiçoamento da gestão, por meio do uso de tecnologias. Com sua 
implantação e serviços bem-sucedidos, atualmente, o Consórcio possui 324 
municípios consorciados. Há municípios do estado do Rio Grande do Sul, da Bahia, 
Pernambuco, Maranhão, São Paulo, dentre outros. Isso ocorre porque o Consórcio 
oferece soluções tecnológicas como, por exemplo, o CIGA SIMPLES, relatórios 
personalizados que facilitam o acesso à arrecadação,inadimplência e indícios de 
sonegação.
Mas como aderir a um consórcio existente?
A adesão a um consórcio exige dos gestores dois tipos de 
atuação, sendo uma política e outra burocrática.
Ponto de vista político
O gestor do município interessado em aderir deve realizar uma 
articulação política com o presidente do consórcio de interesse e 
outros consorciados, de modo a demonstrar o interesse à adesão e 
conseguir votos favoráveis na reunião da Assembleia. 
O contato político também permitirá ao prefeito interessado, 
compreender a dinâmica de funcionamento do consórcio público 
intermunicipal e, assim, confirmar/entender os benefícios de sua 
adesão.
Aspecto burocrático
Será necessário realizar uma alteração no contrato do consórcio 
existente para a inclusão do novo membro. Após o entendimento 
político, o presidente do consórcio deverá convocar uma reunião 
da Assembleia Geral para aprovar o novo membro, o que implicará 
necessariamente em uma alteração contratual. Com a referida 
aprovação e alteração do contrato do consórcio, todos os membros 
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
deverão assinar o documento, inclusive o novo participante, e o 
documento deve ser remetido às Câmaras Municipais para ratificação 
da alteração contratual, conforme disposto na Lei Federal nº 11.107 
de 2007.
Após a aprovação de todas as casas legislativas, o município passará a integrar o 
consórcio intermunicipal e poderá se beneficiar dos serviços e políticas públicas 
planejadas pelo consórcio público. A grande vantagem, neste caso, é participar 
de um consórcio que já está em funcionamento e já possui políticas públicas em 
andamento, não sendo necessário começar a zero as ações de implementação e 
planejamento.
Ressalta-se que o entrante do município, também deve contribuir com o rateio 
e inserir a despesa na Lei Orçamentária Anual - LOA, na Lei de Diretrizes Bases 
Orçamentária - LDO e no Plano Plurianual - PPA.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
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Glossário
N °: Termo: Definição / significado:
1 Capacidade Estatal
Capacidade estatal, refere-se à capacidade 
do Estado “penetrar na sociedade, regular as 
relações sociais, extrair recursos e apropriar-
se ou usar esses recursos de maneiras 
determinadas”. Existem diferentes dimensões 
de capacidade estatal, em nosso curso nos 
interessa a capacidade estatal “administrativa”, 
que reflete a competência de desenvolver 
políticas públicas, produzir e entregar bens e 
serviços (NASCIMENTO, 2018).
2 Eficácia Mede o grau em que as metas e os objetivos foram alcançados, ou seja, o resultado atingido.
3 Eficiência
Significa atingir os objetivos de um programa 
ou política pública, com a menor relação custo-
benefício.
	Unidade 1 - Consórcio Público Intermunicipal
	Unidade 2 - Vantagens e Desafios dos Consórcios Públicos
	2.1 Solução técnica e desafio político
	Unidade 3 - Governança dos Consórcios
	3.1 Funcionamento do consórcio
	Unidade 4 - Setores de Atuação dos Consórcios Intermunicipais
	Unidade 5 - Adesão a um Consórcio já existente
	Referências bibliográficas
	Glossário