Enap - Acesso a Recursos do Saneamento - Módulo 1

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Módulo
Arcabouço institucional e normativo1
Brasília - 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.
Acesso aos Recursos do
 Saneamento:
Regras Gerais para Acesso aos 
Recursos de Saneamento/Curso 1
© Enap, 2015
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educação a Distância
Natália Teles da Mota
Conteudista: Raildy Martins (2013).
Diagramação realizada no âmbito do acordo de Cooperação TécnicaFUB/CDT/Laboratório Latitude e Enap.
Enap - Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Comunicação e Pesquisa
SAIS – Área 2-A – 70610-900 — Brasília, DF
Telefone: (61) 2020 3096 – Fax: (61) 2020 3178
SUMÁRIO
1. Objetivos .................................................................................................... 5
2. Introdução .................................................................................................. 5
3. Estado e prestação de serviços públicos ......................................................5
3.1 Organização da Administração Pública ..........................................................6
3.2 Administração Pública Direta e Indireta .........................................................7
3.3 Consórcio Público ........................................................................................... 8
4. A prestação de serviços públicos de forma delegada ...................................9
4.1 Concessão ..................................................................................................... 10
4.2 Permissão ..................................................................................................... 13
4.3 Regras comuns sobre Concessão e Permissão ..............................................14
4.4 Autorização .................................................................................................. 15
5 Atuação da Administração Pública ............................................................. 16
6. Instrumentos de elaboração e organização .............................................. 17
6.1 Plano Plurianual (PPA) .................................................................................. 19
6.2 O PPA 2012/2015.......................................................................................... 19
6.3 O PPA 2012/2015 e a SNSA ..........................................................................21
6.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ..........................................................24
6.5 Lei Orçamentária Anual (LOA) ......................................................................24
6.6 Classificação das ações orçamentárias.........................................................27
6.7 Ações orçamentárias vinculadas ao Saneamento Básico .............................29
7 Natureza dos recursos................................................................................ 32
7.1 Recursos Orçamentários (não onerosos) ......................................................32
7.2 Recursos Extraorçamentários (onerosos) .....................................................33
7.2 Modalidades de repasse dos recursos federais ............................................35
7.4 Acordos de Cooperação Técnica Internacional .............................................37
7.5 Tipos de cooperação técnica internacional ..................................................38
7.6 Exemplo prático de Acordo de Cooperação Técnica Internacional ...............38
8. Programa de Aceleração do Crescimento .................................................. 40
8.1 Especificidades do PAC Saneamento.............................................................41
8.2 Exemplos de Ações do PAC Saneamento financiadas pelo Ministério das 
Cidades ............................................................................................................... 41
4
Conclusão ..................................................................................................... 43
5
1. Objetivos
Neste módulo teremos contato com conceitos introdutórios. Será apresentado o arcabouço 
institucional e normativo do poder público. Ao final desta etapa, você deverá:
• Reconhecer os instrumentos do Estado para a prestação de serviços públicos.
• Identificar os instrumentos de elaboração e organização do orçamento do governo 
federal.
• Distinguir as modalidades de repasse de recursos federais, comparativamente 
com outras categorias de financiamento de recursos públicos.
• Sintetizar as características do Programa de Aceleração do Crescimento-PAC, 
dentro do arcabouço normativo e institucional.
2. Introdução
Para compreender como se dá o acesso à implementação das ações de saneamento, o que 
pode ser apoiado, quem pode e como fazer para acessar os recursos geridos pelo Ministério 
das Cidades (MCID), por intermédio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), 
é imprescindível entender alguns conceitos fundamentais, relacionados à organização do 
Estado para a prestação de serviços públicos, à elaboração dos orçamentos públicos e à forma 
de transferência dos recursos públicos utilizados na implementação das políticas públicas.
Nesse sentido, é que foi introduzido o módulo denominado “Arcabouço Institucional e 
Normativo”, que pretende trazer os conceitos e instrumentos essenciais à compreensão, 
relacionados ao acesso e aos recursos de saneamento geridos pelo Ministério das Cidades.
3. Estado e prestação de serviços públicos
Os afazeres diários ocupam braços e mentes, de tal forma, que nos colocamos distantes de 
questões essenciais ligadas aos nossos direitos e aos nossos deveres. Quando se trata de 
deveres, um torrencial de normas cai sobre nós. Quando se fala de direitos, bandeiras se 
levantam para a indignação e o protesto.
Por que essas reações? É porque, dentro de nós, encontra-se um sentimento de pertencimento 
a um povo, a uma nação organizada sob a forma de Estado, no qual depositamos não só as 
nossas esperanças, mas também parcela dos recursos que auferimos com o nosso trabalho. 
Enquanto cidadãos e contribuintes, colocamos à disposição do Estado os recursos para que 
possa suprir as nossas necessidades.
Imagens de grupos de cidadãos que representam políticas públicas se concretizando: saúde, 
educação, transporte público versus dinheiro.
Módulo
Arcabouço institucional e normativo1
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Mas quem é esse Estado? O Estado é “uma comunidade criada por uma ordem jurídica 
nacional1”, que se apresenta como um ente imaterial, mas intrinsecamente ligado à ideia de 
uma comunidade que o forma e à ordem jurídica que o institui. Em um Estado Democrático 
de Direito, como é o Brasil, organizado conforme a Constituição Federal de 1988, sob a forma 
de três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), a prestação de serviços ao cidadão se dá 
conforme a competência de cada ente federado ou de cada um dos órgãos que compõem os 
chamados “três Poderes”. O conceito de competência compreende a seguinte descrição:
Compreende o conjunto de assuntos a ser tratado por um 
órgão (ministério, secretaria ou qualquer outro), segundo 
a legislação específica. São essas competências que 
conferem autoridade a determinado órgão para realizar as 
finalidades que lhe foram atribuídas.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17.ed. 
São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
Nesse sentido, é essencial que se compreenda que as competências atribuídas pela Constituição 
Federal aos entes federados podem ser privativas de cada um deles (quando somente aquele 
ente pode realizar as atividades relacionadas às respectivas competências) ou podem ser 
competências comuns a todos os entes, por exemplo, hipótese em que todos eles atuam,mas 
cada um com atividades diferenciadas e complementares.
No que diz respeito à Política de Saneamento Básico, como será detalhado mais adiante, é 
importante destacar que a mesma constitui competência comum da União, dos Estados, doDistrito Federal e dos Municípios2.
A compreensão do assunto exige, ainda, que se conheçam alguns aspectos sobre Estado e 
Administração Pública, como esta se organiza e como são distribuídas as competências dos 
órgãos e entidades que a compõem, conforme tópico a seguir.
3.1 Organização da Administração Pública
O Estado tem a obrigação de, direta ou indiretamente, prestar serviços públicos3 aos indivíduos 
que compõem a coletividade, indivíduos esses que contribuem financeiramente para estruturar 
e manter o aparato estatal por meio de impostos, taxas e contribuições.
E o que são serviços públicos? Serviço público é todo aquele serviço prestado pela administração 
ou por seus delegados, de acordo com normas e controles estatais, para satisfazer necessidades 
da coletividade ou cumprir obrigações do Estado.
1. KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 3.ed. São Paulo: Martins Fontes, 2000.
2. Conforme art. 23, IX, da Constituição Federal.
3. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
7
Assim, Administração Pública é o aparelho do Estado organizado para a realização de serviços 
públicos, visando à satisfação das necessidades coletivas4, ou seja, a prestação de serviços5. 
Quando realizada diretamente pelo Estado, ocorre por intermédio dos órgãos e entidades da 
Administração Pública.
Dessa forma, a Administração Pública Federal é o conjunto de órgãos e entidades da estrutura 
governamental destinados a produzir bens ou prestar serviços que a União coloca à disposição 
da sociedade brasileira, no âmbito da atuação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
Na prestação de serviços, a Administração Pública pode fazê-lo centralizadamente, 
por intermédio dos órgãos da sua estrutura, denominada Administração Direta, ou 
descentralizadamente, por intermédio das entidades autárquicas, fundacionais, empresas 
públicas e sociedades de economia mista, que integram a chamada Administração Indireta.
Em síntese, o Poder Executivo se organiza em órgãos da Administração Direta e entidades da 
Administração Indireta6. No item a seguir, veremos mais detalhes da Administração Pública.
3.2 Administração Pública Direta e Indireta
Como vimos no tópico anterior, os órgãos e entidades da Administração Pública são responsáveis 
pela prestação de serviços ao público. Essa prestação de serviços pode ser realizada pelo Estado 
de forma centralizada (administração direta) ou descentralizada (administração indireta). Em 
sua estrutura, a Administração Pública pode ser dividida da seguinte forma:
Administração Pública Direta
A prestação de serviços é realizada pelo Estado de forma centralizada. É constituída pelos 
dirigentes em cada esfera.
Administração Pública Indireta
A prestação de serviços é realizada pelo Estado de forma descentralizada. Organiza-se, 
indistintamente, em todas as esferas do Poder Executivo Federal, Estadual, Municipal e do 
Distrito Federal e compreende entidades dotadas de personalidade jurídica própria.
No infográfico abaixo, teremos mais detalhados alguns exemplos da Administração Indireta 
Federal7.
4. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª. ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
5. BRASIL. Constituição Federal: Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
6. BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, organização essa recepcionada no art. 37, caput, da Constituição 
Federal de 1988.
7. Decreto-Lei nº 200/67 , define a Administração Indireta da União no art. 4º, inciso II.
8
Fonte: Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Exemplo: Banco Central do Brasil (BACEN)8.
Exemplo: Escola Nacional de Administração Pública (Enap)9.
Exemplo: Caixa Econômica Federal (CEF)10.
Exemplo: Banco do Brasil (BB)11.
Na esfera federal, as entidades da Administração Indireta vinculam-se aos ministérios, cujas 
áreas de competência estão enquadradas na principal atividade deles, ou seja, cada entidade 
faz parte da estrutura de um ministério e se reporta ao dirigente máximo da respectiva pasta 
ministerial, quando o assunto exigir a supervisão ministerial.
3.3 Consórcio Público
O consórcio público é uma associação pública formada por entes da federação, como por 
exemplo, a associação entre municípios ou de municípios com estado(s). Consiste, portanto, 
em uma integração de entes que desejam se unir para realizar um fim comum. No caso dos 
sistemas de abastecimento de água, por exemplo, é incentivada a implementação do projeto 
via consórcios, nos quais os municípios podem se unir para construir uma rede de água que 
abasteça mais de um município. E o estado pode ajudar, vindo a ser também integrante do 
consórcio.
Os consórcios devem ser formados por dois ou mais entes da federação, para a realização de 
objetivos de interesse comum, em qualquer área, sendo que a União só participa naqueles 
de que também façam parte os estados em cujos territórios estejam situados os municípios 
consorciados.
8. Estatuto BACEN: Lei nº 4.595 , de 31 de dezembro de 1964.
9. Estatuto Enap: Decreto nº 6.563 , de 11 de setembro de 2008.
10. Estatuto CAIXA: Decreto nº 7.973 , de 28 de março de 2013.
11. Estatuto BB: Aprovado pela Assembleia Geral Extraordinária realizada em 10 de março de 1942.
9
Os consórcios públicos foram instituídos pela Lei nº 11.107/05, que diz que o consórcio pode ser 
organizado de duas formas: associação pública (de direito público) e pessoa jurídica de direito 
privado (art. 1º). Sobre a sua natureza, a própria Lei 11.107/05 estabelece que o consórcio 
público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos 
os entes da federação consorciados (art. 6º, § 1º).
Com a evolução natural do modo de implementar as políticas públicas, pelas organizações 
do estado, o consórcio público vem dar um novo arcabouço normativo à União, aos Estados, 
ao Distrito Federal e aos Municípios para contratarem a realização de objetivos de interesse 
comum.
O consórcio é, na realidade, uma forma de os entes se organizarem para contratar e serem 
contratados (Lei n° 11.107/0512, art. 2º, § 1º, I e III) com regras diferenciadas.
Esses consórcios se constituem em forma de associação pública, com personalidade jurídica 
de direito público, de natureza autárquica e integram a administração indireta de todos os 
entes da federação consorciados, ou pessoa jurídica de direito privado. A relação com os entes 
federativos dá-se mediante contrato, cuja celebração depende de prévia ratificação de um 
protocolo de intenções, via lei específica de todos os entes envolvidos.
Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá firmar, entre outros, 
firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e 
subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo, ou ser contratado 
pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a 
licitação.
Concluindo, compreende-se que o Estado pode atuar de forma direta, prestando serviços 
públicos ao cidadão por intermédio da Administração Pública. Esta, por sua vez, compõe-se 
de órgãos da Administração Direta (ministérios, secretarias, departamentos, etc.) e entidades 
da Administração Indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações públicas), e ainda faz parcerias com consórcios
públicos.
Contudo, essa não é a única forma de atuação do Estado, que também pode atuar de forma 
indireta. A intervenção da Administração Pública pode ocorrer de forma indireta por meio 
de delegação. Esta última se dá a partir da Concessão, Permissão ou da Autorização. Mais 
detalhes sobre as formas de delegação serão vistos no tópico a seguir.
4 A prestação de serviços públicos de forma delegada
Como já citado anteriormente, a própria Constituição Federal incumbe a prestaçãode serviços 
públicos ao Poder Público, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por 
meio de licitação, conforme regulamentação por intermédio de lei.
12. Lei nº 11.107 , de 6 de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
10
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre por meio de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o 
caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de 
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.
Embora a Carta Magna não tenha citado também a autorização no art. 175, como forma indireta 
de prestação de serviços públicos, essa possibilidade é mencionada em outros dispositivos, 
como no art. 21, incisos XI e XII.
Art. 21. Compete à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços 
de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a 
criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético 
dos cursos de água, em articulação com os estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de estado ou território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
Assim, quando a Administração Pública executa serviços públicos por intermédio de outros 
agentes, não integrantes de sua estrutura, utiliza-se dos institutos da concessão, permissão 
ou autorização. A seguir, mais detalhes sobre cada uma destas formas indiretas de execução 
de serviços públicos.
4.1 Concessão
Concessão é a delegação contratual do serviço, na forma autorizada e regulamentada pelo 
Executivo13.
Pressupõe a prestação do serviço público pelo particular, que o executa em seu nome, por 
conta e risco próprios, remunerado por tarifa, na forma regulamentada, mediante delegação 
contratual ou legal do Poder Público concedente14.
13. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo . 17.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
14. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
11
O instrumento que regulamenta as concessões e permissões no âmbito do Poder Executivo 
Federal é a Lei nº 8.987/95. Os Estados e Municípios devem aprovar suas próprias leis de 
concessão e permissão, observando as normas gerais da Constituição Federal , art. 175, e da 
Lei nº 8.987/95.
Em conformidade com a referida lei, pode ser caracterizado como poder concedente a União, 
o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço público, 
precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão.
A mesma lei estabelece também que a concessão de serviço público é o ato de delegação de 
sua prestação, feita pelo poder concedente mediante licitação na modalidade de concorrência, 
à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstrem capacidade para seu desempenho. 
O contratado executa o objeto por sua conta e risco e por prazo determinado, tendo sempre 
como finalidade o alcance de um interesse coletivo15.
Assim, a concessão é uma delegação do serviço mediante um contrato administrativo, no 
qual se estabelecem, entre outros, direitos e obrigações dos partícipes, sendo que o poder 
concedente não transfere a titularidade do serviço ao concessionário, nem se despoja de 
qualquer direito ou prerrogativa pública. Dessa forma, constitui-se em um ato que delega 
apenas a execução do serviço, nos limites e condições legais e contratuais, além da obrigatória 
fiscalização por parte do concedente.
Nas relações com o público, o concessionário deve observar os normativos que regem a matéria 
e o contrato respectivo, podendo estabelecer direitos e deveres também para os usuários.
Constituem exemplos de concessão: a gestão de serviços de saúde, educação, comunicação 
social (imprensa, rádio e TV), serviços de saneamento (coleta de lixo e esgoto, distribuição de 
água tratada), entre outros.
15. A Lei nº 8.987/95 estabelece que “serão considerados contratos de longo prazo aqueles cujas obrigações tenham prazo 
médio de vencimento superior a 5 (cinco) anos” (art. 28-A, parágrafo único).
12
No contrato firmado, serão expostas as condições detalhadas referentes à prestação do 
serviço, tais como preço, direitos, deveres, penalidades, etc. Essas condições deverão ter 
como base o edital de licitação que deverá trazer os critérios e as normas gerais da legislação 
sobre licitações e contratos. A seguir, encontram-se os tópicos que devem constituir cláusulas 
essenciais do contrato de licitação, conforme o previsto no art. 23 da Lei nº 8.987/95:
I - objeto, área e prazo da concessão;
II - modo, forma e condições de prestação do serviço;
III - critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade do serviço;
IV - preço do serviço e seus critérios, procedimentos para o reajuste e a revisão das tarifas;
V - direitos, garantias e obrigações do poder concedente e da concessionária;
VI - direitos e deveres dos usuários para obtenção e utilização do serviço;
VII - forma de fiscalização e indicação dos órgãos competentes para exercê-la;
VIII - penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionária e sua forma 
de aplicação;
IX - casos de extinção da concessão;
X - bens reversíveis;
XI - critérios para o cálculo e a forma de pagamento das indenizações devidas à concessionária, 
quando for o caso;
XII - condições para prorrogação do contrato;
XIII - obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestação de contas da concessionária ao 
poder concedente;
XIV - exigência da publicação de demonstrações financeiras periódicas da concessionária;
XV - foro e modo amigável de solução das divergências contratuais.
Entenda melhor a concessão 
Esquema gráfico que representa a concessão: Poder Público contrata serviço particular, por 
meio de licitação (modalidade concorrência), para ofertar aos seus usuários. Poder público 
também fiscaliza o cumprimento do contrato.
13
• Na concessão, há um prazo determinado, em que geralmente se empregam 
contratos de longo prazo.
• Por sua conta, o particular pode acionar terceiros para cumprir a prestação do 
serviço.
4.2 Permissão
Em termos gerais, segundo Bandeira de Mello16, permissão é o ato unilateral pelo qual “o Poder 
Público transfere a alguém o desempenho de um serviço de sua alçada, proporcionando, à 
moda do que faz na concessão, a possibilidade de cobrança de tarifas dos usuários”. Esse 
serviço é feito por licitação, podendo ser oneroso ou gratuito, ou seja, exigindo-se ou não do 
usuário pagamento como contraprestação.
A Lei nº 8.987/95 define permissão de serviço público como a delegação, a título precário, 
mediante licitação, da prestação de serviços públicos feita pelo poder concedente à pessoa 
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco, 
devendo ser formalizada mediante contrato de adesão17.
No contrato de permissão, a relação é precária, ou seja, o contrato pode ser desfeito a 
qualquer momento, por ato unilateral do Estado, para atender ao interesse público. A 
precariedade do contrato de permissão pode ser observada no caso ocorrido no Distrito 
Federal quando, em março de 2013, o Governo interviu no ServiçoPúblico de Transporte, 
avocando a si a responsabilidade pelo gerenciamento do mesmo. Como é um contrato 
precário, o GDF determinou a intervenção por intermédio de um ato unilateral (um decreto 
do titular do Poder Executivo, ou titular da Secretaria correspondente). Para mais detalhes 
ver notícia e portaria publicadas sobre o caso.
Um exemplo de permissão citado por Hely Lopes Meirelles18, tido como modalidade preferida 
pelas administrações federais, distrital, estaduais e municipais, é a delegação de serviços de 
transporte coletivo a empresas nas suas respectivas áreas de competência.
16. http://pt.wikipedia.org/wiki/Concess%C3%A3o – consulta em 7/1/2013.
17. Lei 8.987/95 , art. 2º, IV, e art. 40.
18. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 380.
14
Entenda melhor a permissão
A relação é precária, ou seja, por ato unilateral do Estado, o contrato pode ser desfeito a 
qualquer momento, a depender do seu interesse.
4.3 Regras comuns sobre Concessão e Permissão
A legislação estabelece que toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço 
adequado, que satisfaça às condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, 
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas, assim como ao 
pleno atendimento dos usuários.
Para garantir a prestação adequada do serviço público, os contratos de concessão e permissão 
devem conter cláusulas que estabeleçam requisitos mínimos de desempenho técnico do 
concessionário e permissionário, como, por exemplo19:
1. O modo, a forma e as condições de prestação do serviço.
2. Os critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade do 
serviço.
3. A forma de fiscalização das instalações, dos equipamentos, dos métodos e 
práticas de execução do serviço, bem como a indicação dos órgãos competentes 
para exercê-la.
4. As penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionária ou 
permissionária e sua forma de aplicação.
19. As cláusulas contratuais da concessão encontram-se, na íntegra, no art. 23 da Lei nº 8.987/1995 .
15
É importante esclarecer que as penalidades contratuais e administrativas são aplicadas de forma 
progressiva, ou seja, de acordo com a gravidade do ato que deu ensejo ao descumprimento 
de cláusulas contratuais e ao prejuízo causado, além do que, deve estar de acordo com os 
resultados apurados pela fiscalização.
Ressalte-se ainda que a referida lei estabelece diretrizes a serem adotadas na licitação, nos 
contratos e na tarifação dos serviços públicos prestados. Nesse sentido, a tarifa constitui-se no 
instrumento utilizado para remuneração do concessionário ou permissionário.
Assim a tarifa será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas 
regras de revisão previstas em lei, no edital e no contrato, podendo ser revista, de acordo com 
as cláusulas contratuais.
Poderão ser adotadas, ainda, tarifas diferenciadas, em função das características técnicas e 
dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários. 
Nesse sentido, o poder concedente poderá prever, em favor da concessionária, no edital de 
licitação, a possibilidade de outras fontes de recursos provenientes de receitas alternativas, 
complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com 
vistas a favorecer a modicidade das tarifas. Essas fontes de receita serão obrigatoriamente 
consideradas para a aferição do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
A regulamentação das concessões e permissões, no âmbito do Governo Federal, é 
complementada pela Lei nº 9.074/95, de 7 de julho de 1995, que, entre outros dispositivos, 
veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios executarem obras e serviços 
públicos por meio de concessão e permissão de serviço público sem lei que lhes autorize e 
fixe os termos. É dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento básico e limpeza 
urbana e nos já referidos na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis 
Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, observado, em qualquer caso, os termos da Lei 
nº 8.987, de 1995.
4.4 Autorização
A autorização é ato unilateral, precário e discricionário pelo qual a Administração Pública 
consente na sua execução por particular, para atender a interesses coletivos instáveis ou 
emergência transitória20. Por sua natureza, a execução deve ser pessoal e intransferível a 
terceiros.
Formas de serviço na modalidade autorização: serviços de táxi, de despachantes, de 
pavimentação de ruas por conta dos moradores, de guarda particular de estabelecimentos 
ou residências, todos os serviços os quais, embora não sendo uma atividade pública típica, 
convém que o Poder Público conheça e credencie seus executores e sobre eles exerça o 
necessário controle no seu relacionamento com o público e com os órgãos administrativos a 
que se vinculam para a realização do trabalho.
20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
16
Entenda melhor a autorização
Esquema gráfico que representa a autorização: Poder Público autoriza, de forma instransferível, 
prestação de um serviço. Não há contrato. Essa relação é regida pelo direito privado, não 
tendo o Poder Público qualquer papel intermediário.
Também é um ato unilateral e precário. Ou seja, o Poder Público pode revogar essa autorização 
a qualquer momento.
Observe que existem duas relações distintas: uma, entre a Administração Pública e o autorizado, 
que se dá por meio de ato unilateral; outra, entre o autorizado e o usuário, que ocorre por meio 
de um contrato, formal ou informal, que será regido pelo direito privado sem participação ou 
responsabilidade do Poder Público, dado que esse só é responsável pela autorização e não pela 
contratação ou execução do serviço.
A remuneração do serviço é tarifada pela administração, dentro das possibilidades de medida 
para oferecimento aos usuários.
5 Atuação da Administração Pública
Conforme vimos até o momento, a Administração Pública pode executar os serviços públicos 
diretamente (de maneira centralizada) ou o fazer por intermédio de outros agentes (de maneira 
descentralizada). Portanto, atua tanto de forma direta quanto de forma indireta:
• A atuação direta consiste nas ações levadas a cabo por meio de órgãos da 
Administração Pública, sejam eles órgãos da administração direta (como ministérios 
e secretarias), sejam entidades da administração indireta (tais como autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista) ou consórcios públicos.
17
• A atuação indireta consiste nas ações levadas a cabo por particulares que foram 
contratados/autorizados pelo Poder Público. Neste caso, o Poder Público delega a 
execução do serviço mediante concessão, permissão ou autorização.
Após um breve resumo da sua organização e forma de atenção, cabe explorarmos um elemento 
central: os recursos que a Administração Pública utiliza para conduzir suas políticas.
6. Instrumentos de elaboração e organização 
do Orçamento do Governo Federal
Quando um determinado agente público se vê diante das necessidades da coletividade, 
avalia os recursos de que dispõe para atender a essas necessidades, se são suficientes ou 
se terá que buscar recursos complementares. Como as ações governamentais se organizam 
por intermédio de políticas públicas, os recursos destinados à implementação dessas políticas 
ou vêm do orçamento dos órgãos e entidades públicas ou são tomados por empréstimo de 
instituições financeiras.
Nesse sentido, torna-se imprescindível saber como se dá a elaboração e a organização do 
Orçamento do Governo Federal e se as ações que se pretende implementar contam com 
recursos no orçamento ou com linhas de crédito ofertadas pelo Governo Federal.
Na execução dos objetivos nacionais discriminados nas políticas públicas, o Estado conta com 
os denominados instrumentos de elaboraçãoe organização do Orçamento do Governo Federal, 
que se constituem, em primeira instância, em normas definidas constitucionalmente. Assim, 
a Constituição Federal , ao mesmo tempo que busca integrar o planejamento, o orçamento 
e a execução de políticas públicas, institui o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA.
18
Seção II
DOS ORÇAMENTOS
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Em termos gerais, o PPA retrata as ações de médio e longo prazo, a LOA discrimina as receitas 
e as despesas de um exercício financeiro e a LDO serve de ligação entre as duas. Nos tópicos a 
seguir, veremos mais detalhes sobre o tema.
Todas as definições sobre a elaboração e organização do orçamento têm como fundamento a 
Constituição Federal, em especial, o estabelecido no “Título VI – Da Tributação e do Orçamento”, 
no seu “Capítulo II – Das Finanças Públicas”.
A Constituição estabelece, também, que os assuntos relacionados às finanças públicas 
serão regulamentados por lei complementar. Nesse sentido, duas leis são essenciais para a 
compreensão das finanças públicas:
• A Lei nº 4.320, de 23 de fevereiro de 1964, que dispõe sobre normas gerais de 
direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, 
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (esta lei tem natureza de lei 
complementar e foi recepcionada pela Constituição).
• A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, denominada Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece normas de finanças públicas para 
a responsabilidade na gestão fiscal. A denominada LRF é um marco no controle 
das finanças públicas do país. A partir dessa lei, foi possível estabelecer limites e 
acompanhar o nível de endividamento da União, Estados e Municípios, na busca 
do equilíbrio fiscal do país.
A LRF traz as disposições do planejamento e orçamento, instrumentalizados pelo PPA, LDO e 
LOA como obrigação, sem distinção, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
É importante destacar, ainda, que o planejamento é uma atividade obrigatória para o setor 
público,estabelecida como princípio constitucional, no art. 174, do seguinte teor:
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado 
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo 
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Considerando que a área de interesse deste programa é a política de saneamento básico, 
cuja responsabilidade de implementação é da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental 
(SNSA) do Ministério das Cidades, os exemplos serão referentes aos programas e ações 
constantes do orçamento da SNSA.
19
6.1 Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual – PPA é uma lei editada a cada quatro anos, no âmbito da União, com 
vigência do segundo ano do mandato presidencial atual até o final do primeiro ano de exercício 
financeiro do mandato presidencial subsequente21.
O PPA tem por objetivo estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos 
e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Além do valor 
das despesas de capital (construção de escolas, hospitais, estradas, etc.), apresenta as 
metas físicas por tipo de programa e ação, lista as despesas de duração continuada e 
condiciona toda a programação do orçamento ao planejamento de médio e longo prazo.
Tanto as receitas quanto as despesas subdividem-se em Correntes e de Capital.
Denominam-se operações correntes aquelas transações relacionadas à manutenção e ao 
funcionamento das atividades governamentais, como, por exemplo, o pagamento da folha 
de pessoal.
Em sentido oposto, as operações de capital têm por finalidade concorrer para a formação de 
um bem de capital, citando-se, a título de exemplo, as obras de asfaltamento, as construções 
de rodovias, de escolas, de hospitais, etc.
MACHADO JR. J. Teixeira e REIS, Heraldo Costa. A Lei 4.320 Comentada. 31.ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2003/2004.
6.2 O PPA 2012/2015
O PPA 2012/2015 foi instituído pela Lei nº 12.593/12 e traz inovações importantes no que diz 
respeito à estrutura e à organização do plano. Nesse sentido, o PPA reflete as políticas públicas 
e organiza a atuação governamental por meio de:
21. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 35, § 2º, inciso I.
20
O Objetivo expressa o que deve ser feito, reflete as situações a serem alteradas pela 
implementação de um conjunto de Iniciativas e tem como atributos:
• Órgão Responsável: órgão cujas atribuições mais contribuem para a implementação 
do objetivo.
• Meta: medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou 
qualitativa.
• Iniciativa: atributo que declara as entregas de bens e serviços à sociedade, 
resultantes da coordenação de ações governamentais, decorrentes ou não do 
orçamento.
O Indicador é uma referência que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos 
relacionados a um Programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliação.
O Valor Global é uma estimativa dos recursos orçamentários, necessários à consecução dos 
objetivos, segregadas as esferas Fiscal e da Seguridade da esfera de Investimento das Empresas 
Estatais, com as respectivas categorias econômicas, e dos recursos de outras fontes.
O Valor de Referência é um parâmetro financeiro, estabelecido por Programa Temático, 
especificado pelas esferas Fiscal e da Seguridade e pela esfera de Investimento das Empresas 
Estatais, que permitirá identificar o empreendimento no âmbito do PPA 2012-2015 quando 
seu custo total superar o valor de referência.
Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado
Expressam e orientam as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação 
governamental.
Neste e nos demais cursos, vamos analisar em detalhes apenas Programas Temáticos. A 
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministério das Cidades é uma 
secretaria finalística, isto é, voltada para atividades de atendimento ao público. Desse modo, 
vamos analisar os Programas Temáticos, também de natureza finalística, voltados para a área 
de saneamento.
Integram o PPA 2012-2015, os seguintes anexos22:
• Anexo I - Programas Temáticos.
• Anexo II - Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado.
• Anexo III - Empreendimentos Individualizados como Iniciativas.
De forma esquemática simplificada, cada Programa se subdivide em Objetivos, que se 
subdividem em Iniciativas, e, por fim, cada Iniciativa se subdivide em Ações, conforme a figura 
abaixo:
22. Os anexos podem ser acessados diretamente na página: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/
Lei/Anexos/anl12593.pdf.
21
Os Programas constantes do PPA 2012-2015 estarão expressos nas leis orçamentárias anuais 
e nas leis de crédito adicional, ao passo que as ações orçamentárias serão discriminadas 
exclusivamente nas leis orçamentárias anuais, tópico a ser tratado a seguir.
Nos Programas Temáticos, cada ação orçamentária estará vinculada a uma única Iniciativa, 
exceto as ações padronizadas, sendo que as vinculações entre ações orçamentárias e 
Iniciativas constarão nas leis orçamentárias anuais. Assim, cada vez que um interessado, uma 
prefeitura, por exemplo, buscar o apoio de recursos do Governo Federal por meio de Emendas 
Parlamentares, deverá observar a ação orçamentária respectiva e sua vinculação com uma 
determinada Iniciativa.
Os empreendimentos plurianuais cujos valores globais estimados sejam iguais ou superiores 
ao valor de referência são caracterizados de grande porte e deverão ser expressos no PPA 
2012-2015 como Iniciativas.
6.3 O PPA 2012/2015 e a SNSA
O PPA 2012/2015 traz ao todo 65 Programas Temáticos, dos quais, três estão diretamente 
vinculados ao Ministério das Cidades, de responsabilidadeda Secretaria Nacional de 
Saneamento Ambiental (SNSA): o programa 2068 - Saneamento Básico, o 2040 - Gestão de 
Riscos e Resposta a Desastres e o 2054 - Planejamento Urbano. Cada programa, por sua vez, traz 
diversos objetivos vinculados a diferentes órgãos do governo. Nos programas mencionados, 
temos a seguinte disposição:
O quadro abaixo apresenta, com maiores detalhes, os objetivos vinculados à Secretaria 
Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do MCID:
22
Objetivos
Programa 2068 – Saneamento Básico
Código Descrição
0610
Expandir a cobertura e melhorar a qualidade dos serviços de saneamento em 
áreas urbanas, por meio da implantação, ampliação e melhorias estruturantes 
nos sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem 
e manejo de águas pluviais e resíduos sólidos urbanos, com ênfase em 
populações carentes de aglomerados urbanos e em municípios de pequeno 
porte localizados em
bolsões de pobreza.
0353
Implantar medidas estruturantes que visem à melhoria da gestão em 
saneamento básico, compreendendo a organização, o planejamento, a 
prestação dos serviços, a regulação e fiscalização e a participação e controle 
social.
2040 – Gestão de Riscos e Resposta a Desastres
Código Descrição
0169
Promover a prevenção de desastres, com foco em municípios mais suscetíveis 
a inundações, enxurradas e deslizamentos, por meio de instrumentos de 
planejamento urbano e ambiental, monitoramento da ocupação urbana e 
implantação de intervenções estruturais e emergenciais.
2054 – Planejamento Urbano
Código Descrição
0569
Fortalecer a gestão municipal e interfederativa para o desenvolvimento 
urbano integrado e com
participação social.
Embora possa parecer desnecessário, é importante conhecer as citadas descrições e códigos, 
pois é dessa forma que os recursos encontram-se discriminados em todos os atos de 
natureza orçamentária. Os programas mencionados estão vinculados a diferentes Unidades 
Orçamentárias.
A Unidade Orçamentária (UO) é a responsável pela coordenação do processo de elaboração da 
proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das suas 
unidades administrativas, tendo em vista a consistência da programação do órgão. O Ministério 
das Cidades constitui uma UO, cujo código é o 56101.
Fonte: Manual Técnico de Orçamento, (www.portalsof.planejamento.gov.br)
23
De acordo com os conceitos apresentados, além dos objetivos, cada Programa Temático também 
conta com iniciativas nas quais se encontram ações de responsabilidade do Ministério das 
Cidades, vinculadas à SNSA. A seguir, apresentaremos as iniciativas descritas no PPA 2012-2015, 
que estão relacionadas aos programas 2068 – Saneamento Básico, 2040 - Gestão de Riscos e 
Resposta a Desastres e 2054 - Planejamento Urbano.
Iniciativas
Programa 2068 – Saneamento Básico
Código Descrição
011L
Implantação de medidas estruturantes de apoio à gestão e à prestação de 
serviços, inclusive de capacitação e assistência técnica, e de desenvolvimento 
científico e tecnológico.
02DO
Ampliar a destinação final, ambientalmente adequada, dos resíduos sólidos 
urbanos, com prioridade para os municípios operados mediante mecanismos 
de gestão associada.
02DP
Implantação, ampliação ou melhorias estruturais nos sistemas públicos de 
abastecimento de água.
02DQ
Implantação, ampliação ou melhorias nos sistemas públicos de esgotamento 
sanitário.
02DR
Implantar soluções integradas de saneamento, com ênfase na promoção 
das condições de salubridade, habitabilidade e infraestrutura de populações 
com carência simultânea de serviços.
02DS
Promover a gestão sustentável da drenagem e o manejo de águas pluviais 
urbanas com ações estruturais para minimização dos impactos provocados 
por cheias e alagamentos em áreas urbanas e ribeirinhas vulneráveis.
04B7
Construção de Canais de Drenagem e Obras Complementares na Zona de 
Expansão da Cidade de Aracaju/SE.
2054 – Planejamento Urbano
Código Descrição
02B4
Fortalecimento da gestão municipal e interfederativa para o desenvolvimento 
urbano integrado e com participação social.
2040 – Gestão de Riscos e Resposta a Desastres
Código Descrição
00ER
Execução de estudos e intervenções para prevenção de riscos de 
deslizamentos de encostas, enxurradas, erosões marítimas e fluviais, 
enchentes e inundações recorrentes em áreas urbanas, por meio de obras 
de engenharia e recuperação ambiental.
24
Certifique-se de que as iniciativas de Saneamento Básico são executadas pelo Ministério 
das Cidades, mas também por outros órgãos, como o Ministério da Saúde, por intermédio 
da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA/MS), pelo Ministério do Meio Ambiente e pelo 
Ministério da Integração Nacional.
Conheça outros programas do PPA que apresentam interface com o saneamento:
- Programa 2069 - Segurança Alimentar e Nutricional - Órgão responsável pela 
coordenação: Ministério do Desenvolvimento Social.
- Programa 2051 - Oferta de Água - Órgão responsável pela coordenação: 
Ministério da Integração Nacional.
- Programa 2067 - Resíduos Sólidos - Órgão responsável pela coordenação: 
Ministério do Meio Ambiente.
6.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO é um ato normativo de caráter anual, tem validade apenas para um exercício23 e tem 
como objetivos:
1. estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
2. orientar a elaboração da lei orçamentária anual;
3. dispor sobre as alterações na legislação tributária;
4. estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos, as 
normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para 
o exercício seguinte, além de autorizar a concessão de vantagem ou aumento de remuneração, 
a criação de cargos, empregos e funções, a alteração de estrutura de carreiras e a admissão ou 
contratação de pessoal pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, exceto as 
empresas estatais.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebeu novas funções, entre as quais: estabelecer 
normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados 
com recursos dos orçamentos; e disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas 
e privadas.
6.5 Lei Orçamentária Anual (LOA)
A Lei Orçamentária Anual (LOA) corresponde ao planejamento orçamentário para cada ano. A 
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento 
23. Constituição Federal, parágrafo 2º do art. 165.
25
e Gestão, com base em subsídios encaminhados pelos demais órgãos federais, elabora uma 
proposta orçamentária que deve ser discutida pelo Poder Legislativo, que pode aperfeiçoá-la, 
por intermédio de emendas parlamentares. Essa proposta é apresentada como Projeto de Lei 
(PLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual), que deve ser avaliado, modificado e votado. Após 
esse processo, é editada a Lei Orçamentária Anual (LOA), que corresponde às estimativas e 
descrição das receitas e fixação das despesas do governo para o ano seguinte.
Cabe lembrar que a LOA deve se pautar no PPA e na LDO, previamente aprovados. O PPA 
estabelece o planejamento a longo prazo, a LDO estabelece algumas diretrizes e prioridades 
e a LOA apresenta os detalhes sobre os aportes destinados a cada ação e política pública a ser 
implementada para um determinado ano. A LOA pode ser entendida, nesse contexto, como 
o instrumento que define a origem, o montante e o destino dos recursos que compõem o 
orçamento em si, materializando o previsto no planejamento a longo prazo, constante do PPA.
Em consonância com o princípio da anualidade orçamentária, a LOA é editada para cada 
exercício financeiro.
Dessa forma, o orçamento para 2013, por exemplo, compõe-se das receitas estimadas e das 
despesas fixadas para o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2013.A LOA compreende 
três partes24:
• Orçamento Fiscal: referente aos Poderes da União, fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público.
• Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e órgãos vinculados 
à Seguridade Social, da administração direta e indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, destinados a segurar os 
direitos relativos à Saúde, Previdência e Assistência Social.
• Orçamento de Investimento das Estatais: abrange os investimentos das empresas 
em que a União direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com 
direito a voto.
A LOA obedece aos programas estabelecidos no PPA em consonância com seus atributos 
(objetivos, metas, iniciativas, indicadores e valores global e de referência). Assim, a LOA se 
encarrega de discriminar as ações orçamentárias, individualizando os valores e respeitando o 
previsto no PPA.
Esquema gráfico: caixa programa cuja seta está direcionada para caixa objetivos que, por sua 
vez, está direcionada para caixa iniciativas que conduz para caixa ações.
24. Constituição Federal, art. 165, § 5º.
26
A Lei Orçamentária não pode conter nenhum dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa.
Essa especificidade da matéria orçamentária é prevista constitucionalmente (art. 165, § 8º) e 
retrata o princípio da exclusividade.
Em face do princípio da exclusividade, entretanto, não se inclui nessa proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que 
por antecipação de receita.
É preciso entender, nesse sentido, que os créditos suplementares são aqueles destinados a 
reforçar a dotação orçamentária durante o exercício financeiro, enquanto a contratação de 
operações de crédito constitui espécie de empréstimos e financiamentos, em que se incluem 
as operações por antecipação de receita, que são de curto prazo, visto que as regras são 
estabelecidas pelo Senado Federal.
Assim, o ente ou entidade pública que tiver interesse no aporte de recursos do Governo 
Federal deverá se articular com os órgãos responsáveis pelas respectivas políticas públicas 
ou com parlamentares da sua região ou partido político. Por intermédio dessas articulações, 
poderão ser inseridas ações na Lei Orçamentária Anual, seja no orçamento próprio do órgão 
ou por emenda parlamentar, respectivamente.
27
Emenda Parlamentar
De acordo com a Constituição Federal, a emenda parlamentar é o instrumento que o 
Congresso Nacional possui para participar da elaboração do orçamento anual.
Durante a análise do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA), de iniciativa do Poder Executivo, 
são apresentadas emendas (propostas de alteração a um projeto de lei) no Congresso.
No período de discussão do PLOA no Congresso (de 31 de agosto a 22 de dezembro, quando é 
encerrada a sessão legislativa), os parlamentares (Deputados Federais e Senadores) podem, 
mediante apresentação de emendas, remanejar, incluir e cancelar gastos conforme o que 
consideram necessário para o País.
Dessa forma, no ano que antecede a elaboração da LOA, o município deve iniciar os contatos 
com osparlamentares, pois sua função como articulador é fundamental. Nesse sentido, é 
importante estabelecer as prioridades do Município, pois isso facilita a interlocução com os 
Deputados Federais e Senadores que apoiarão a inclusão da emenda.
Fonte: Cartilha do Orçamento da Câmara dos Deputados/2009.
Links para consulta:
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/
cartilha.pdf
http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2013/
emendas/manual_emendas.pdf
6.6 Classificação das ações orçamentárias
A partir da organização do PPA, com os programas e os respectivos objetivos, metas, 
indicadores, etc., bem como as iniciativas vinculadas aos programas, são discriminadas as ações 
orçamentárias. A elaboração da LOA obedece rigorosamente aos Programas estabelecidos no 
PPA, assim como as diretrizes da LDO. A LOA constitui-se no detalhamento das ações previstas 
no PPA.
Esquema gráfico: caixa programa cuja seta está direcionada para caixa objetivos que, por sua 
vez, está direcionada para caixa iniciativas que direciona para a caixa ações.
Denomina-se Ação, no contexto orçamentário, a operação da qual resultam produtos (bens ou 
serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um Programa. Nesse conceito incluem-
se os financiamentos e também as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da 
28
Federação e a pessoas físicas e jurídicas25.
As ações orçamentárias podem ser de três espécies: projetos, atividades e operações especiais.
Projetos
Denomina-se projeto o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um 
produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo26.
Ou seja, o projeto tem características limitadas no tempo e previsão de um produto a ser entregue. 
Um exemplo é a Ação 10SC – Apoio à Implantação, Ampliação ou Melhorias em Sistemas de 
Abastecimento de Água em Municípios com População Superior a 50 mil Habitantes ou Municípios 
Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento, vinculada 
ao Programa 2068 – Saneamento Básico. Os projetos de ampliação ou melhoria em Sistemas de 
Abastecimento de Água constituem, portanto, um produto definido a ser entregue em um período 
de tempo determinado.
Atividades
A designação atividade refere-se ao instrumento de programação utilizado para alcançar o 
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo 
contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da 
ação de governo27.
A atividade “colabora” para o alcance do objetivo do Programa. Observe, a título de exemplo, que os 
Projetos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) têm características próprias. Para a sua 
consecução, são criadas estruturas, são feitas contratações e pessoas são capacitadas. Todas essas 
ações colaboram para o alcance desses projetos. Essas ações pertencem à natureza da Atividade. Sob 
essa característica, encontra-se a Ação 8785 – Gestão e Coordenação do Programa de Aceleração do 
Crescimento – PAC , do Programa 2116 – Gestão e Manutenção do Ministério das Cidades.
Operações Especiais
São denominadas operações especiais as despesas que não contribuem para a manutenção, 
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, não resultam em um produto e não geram 
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços28, como, por exemplo:
• Amortização, juros, encargos e rolagem da dívida pública.
• Pagamento de aposentadorias e pensões.
• Transferências constitucionais ou legais por repartição de receita (FPM; FPE; 
Salário-Educação; Compensação de Tributos ou Participações aos Estados, Distrito 
Federal e Municípios; Transferências ao Governo do Distrito Federal).
Quando se analisa o conjunto de ações vinculadas ao Saneamento Básico, observa-se que, 
no que diz respeito ao Ministério das Cidades, o maior volume de ações tem a natureza de 
25. Fonte: Manual Técnico de Orçamento – MTO 2013 – Secretaria de Orçamento Federal, disponível em http://www.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
26. Fonte: Manual Técnico de Orçamento – MTO 2013 – Secretaria de Orçamento Federal, disponível em http://www.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
27. Fonte: Manual Técnico de Orçamento – MTO 2013 – Secretaria de Orçamento Federal, disponível em http://www.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
28. Fonte: Manual Técnico de Orçamento – MTO 2013 – Secretaria de Orçamento Federal, disponível em http://www.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.29
projetos. O tópico a seguir apresenta essas ações de saneamento básico vinculadas ao MCID 
em maiores detalhes.
6.7 Ações orçamentárias vinculadas ao Saneamento Básico
A identificação dos instrumentos normativos relacionados aos programas e às ações de 
Saneamento Básico constantes do Orçamento Geral da União leva à compreensão da estrutura 
do orçamento. Conforme já foi visto anteriormente, o PPA define os programas em que se 
identificam os objetivos e as iniciativas, entre outros atributos, às quais estão vinculadas as 
ações orçamentárias.
Ressalte-se que as iniciativas vinculadas aos respectivos programas podem ser apoiadas com 
recursos oriundos de Transferências Obrigatórias (OGU/PAC) e de Transferências Voluntárias 
(OGU/Não PAC) e Recursos Extraorçamentários (PAC Financiamento).
As ações de responsabilidade do Ministério das Cidades não contemplam todas as ações de 
Saneamento Básico do Governo Federal. Outros órgãos também detêm competência para 
executar ações vinculadas ao Saneamento Básico, destacando-se o Ministério da Saúde, 
o Ministério da Integração Nacional e o Ministério do Meio Ambiente. Conforme visto 
anteriormente em um programa, podem atuar diversos ministérios. Nesse caso, veremos as 
ações relacionadas com o MCID.
Os quadros a seguir ilustram as ações do PAC Saneamento no âmbito do PPA e da LOA. 
Constituem-se ações orçamentárias de responsabilidade do Ministério das Cidades as 
seguintes:
30
Ações
Programa 2068 – Saneamento Básico
Iniciativa Código Descrição
011L 
Implantação de medidas 
estruturantes de apoio 
à gestão e à prestação 
de serviços, inclusive 
de capacitação e 
assistência técnica, e 
de desenvolvimento 
científico e tecnológico.
12MH Em apoio à redução e controle de perdas 
de água em sistemas de abastecimento, em 
regiões metropolitanas, regiões integradas de 
desenvolvimento econômico, municípios com mais 
de 50 mil habitantes ou integrantes de consórcios 
públicos com mais de 150 mil hab.
1P95 Apoio à elaboração de planos e projetos de 
saneamento em municípios com população 
superior a 50 mil habitantes ou integrantes de 
regiões metropolitanas ou de regiões integradas 
de desenvolvimento.
20NV Apoio à implementação de ações de desenvolvimento 
do setor águas - INTERÁGUAS.
20NW Apoio à estruturação e à implementação do Sistema 
Nacional de Informações em Saneamento Básico – 
SINISA.
20Z5 Desenvolvimento de atividades de capacitação, 
assistência técnica e desenvolvimento científico e 
tecnológico voltados ao setor de saneamento.
8871 Apoio à elaboração e monitoramento de planos de 
saneamento regionais e nacional.
02DO 
Ampliar a destinação 
final ambientalmente 
adequada dos resíduos 
sólidos urbanos com 
prioridade para os 
municípios operados 
mediante mecanismos 
de gestão associada.
116I Apoio a sistemas públicos de manejo de resíduos 
sólidos em municípios com população superior 
a 50 mil habitantes ou municípios integrantes de 
regiões metropolitanas ou de regiões integradas de 
desenvolvimento.
02DP 
Implantação, ampliação 
ou melhorias estruturais 
nos sistemas públicos de 
abastecimento de água.
10SC Apoio à implantação, ampliação ou melhorias em 
sistemas de abastecimento de água em municípios 
com população superior a 50 mil habitantes ou 
municípios integrantes de regiões metropolitanas 
ou de regiões integradas de desenvolvimento.
31
 02DQ 
Implantação, ampliação 
ou melhorias nos 
sistemas públicos de 
esgotamento sanitário.
1N08 Apoio à implantação, ampliação ou melhorias de 
sistemas de esgotamento sanitário em municípios 
com população superior a 50 mil habitantes ou 
municípios integrantes de regiões metropolitanas 
ou de regiões integradas de desenvolvimento.
02DR 
Implantar soluções integradas 
de saneamento, com ênfase 
na promoção das condições de 
salubridade, habitabilidade e 
infraestrutura de populações 
com carência simultânea de 
serviços.
0S5 Apoio a empreendimentos de saneamento 
integrado em municípios com população superior 
a 50 mil habitantes ou municípios integrantes de 
regiões metropolitanas ou de regiões integradas de 
desenvolvimento.
02DS 
Promover a gestão 
sustentável da drenagem 
e o manejo de águas 
pluviais urbanas com ações 
estruturais para minimização 
dos impactos provocados 
por cheias e alagamentos 
em áreas urbanas e 
ribeirinhas vulneráveis.
142H Apoio a sistemas de manejo de águas pluviais e 
drenagem urbana sustentável em municípios com 
população inferior a 50 mil habitantes, exceto 
municípios integrantes de regiões metropolitanas 
ou de regiões integradas de desenvolvimento 
econômico.
04B7 
Construção de canais 
de drenagem e obras 
complementares na 
zona de expansão da 
cidade de Aracaju/SE.
2040 – Gestão de Riscos e Resposta a Desastres
Iniciativa Código Descrição
00ER 
Execução de estudos e 
intervenções para prevenção 
de riscos de deslizamentos 
de encostas, enxurradas, 
erosões marítimas e fluviais, 
enchentes e inundações 
recorrentes em áreas 
urbanas, por meio de 
obras de engenharia e 
recuperação ambiental.
10SG Apoio a sistemas de drenagem urbana sustentável 
e de manejo de águas pluviais em municípios 
com população superior a 50 mil habitantes ou 
integrantes de regiões metropolitanas ou de 
regiões integradas de desenvolvimento econômico.
2054 – Planejamento Urbano
Iniciativa Código Descrição
32
02B4 
Fortalecimento da gestão 
municipal e interfederativa 
para o desenvolvimento 
urbano integrado e com 
participação social.
1D73 Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento 
Urbano.
7 Natureza dos recursos
O aporte de recursos nas políticas públicas depende tanto do volume de recursos quanto da 
fonte disponível, ou seja, é importante saber se os recursos são: a) originários do orçamento 
federal, dentro da dotação orçamentária do respectivo órgão, b) destinados via emenda 
parlamentar ou, ainda, c) se devem ser captados por intermédio de financiamentos. 
De modo geral, os recursos que se originam no orçamento da União (orçamentários) não causam 
ônus adicional ao ente recebedor dos recursos (não onerosos), enquanto os recursos captados 
por intermédio de financiamentos, não se originam no orçamento (extraorçamentários) e têm 
um custo relacionado à operação de crédito efetuada (onerosos).
Operações de crédito: em termos gerais, são empréstimos realizados pelo município, para 
financiar obras e investimentos necessários ao seu desenvolvimento. Essas operações devem 
ser previamente autorizadas pelo Legislativo, precisam ser incluídas no Orçamento (entre as 
Receitas de Capital) e devem ter destinação específica.
Para melhor entender essas nomenclaturas, atente-se para as definições e exemplos nos 
capítulos a seguir.
7.1 Recursos Orçamentários (não onerosos)
Constituem recursos orçamentários aqueles constantes do orçamento, instrumento legal, em 
que são discriminadas as receitas e as despesas de determinado ente ou entidade.
No que diz respeito ao Orçamento Geral da União, a discriminação das receitas e das despesas 
é disciplinada pela Lei nº 4.320/64 .
Constituem ações com recursos não onerosos:
10SC – Apoio à implantação, ampliação ou melhorias em sistemas de abastecimento de água 
em municípios com população superior a 50 mil habitantes ou municípios integrantes de 
regiões metropolitanas ou de regiões integradas de desenvolvimento.
1N08 – Apoio à implantação, ampliação ou melhorias de sistemas de esgotamento sanitário em 
municípios com população superior a 50 mil habitantes ou municípios integrantes de regiões 
metropolitanas ou de regiões integradas de desenvolvimento.
33
De forma geral, pode-se definir que os recursos não onerosos, também conhecidos como “a 
fundo perdido”, são aqueles que não exigem retorno, ou seja, não têm que ser devolvidos 
para a União. Ao ser beneficiado com recursos não onerosos, pode ser exigida a contrapartida, 
que são recursos oriundos do orçamento do ente federativo respectivo.
No caso dos recursos alocados no Orçamento Geral da União, os demais entes têm acesso por 
meio deemendas parlamentares à Lei Orçamentária Anual ou por meio de seleção pública de 
projetos nas áreas setoriais.
Vale ressaltar que, no Saneamento Básico, de acordo com a Lei nº 11.44529, de 2007, a aplicação 
de recursos não onerosos da União prioriza as ações e os empreendimentos que visem ao 
atendimento de usuários ou a municípios que não tenham capacidade de pagamento compatível 
com a autossustentação econômico-financeira dos serviços30.
Para melhor compreensão, é importante esclarecer que a autossustentação econômico-
financeira dos serviços está diretamente relacionada à capacidade de o município implantar e 
manter os serviços públicos de saneamento básico. Além disso, a autossustentação econômico-
financeira dos serviços está relacionada, majoritariamente, ao pagamento dos serviços pelos 
usuários por meio de tarifa.
A partir da elaboração do Plano de Saneamento Básico, o município deve avaliar se os 
custos envolvidos na implantação, ampliação, operação, manutenção e gestão dos sistemas 
são suportáveis pelos recursos disponíveis estimados no período planejado, levando-se em 
consideração a capacidade de pagamento dos usuários.
A Lei nº 11.445/2007 , art. 29, estabelece que os serviços públicos de saneamento básico 
terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante 
remuneração pela cobrança dos seguintes serviços:
• de abastecimento de água e esgotamento sanitário: preferencialmente na forma 
de tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um 
dos serviços ou para ambos conjuntamente;
• de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos: taxas ou tarifas e outros 
preços públicos em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de 
suas atividades;
• de manejo de águas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em 
conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades.
Acrescente-se, por fim, que é vedada a aplicação de recursos orçamentários da União na 
administração, operação e manutenção de serviços públicos de saneamento básico não 
administrados por órgão ou entidade federal, salvo por prazo determinado em situações de 
iminente risco à saúde pública e ao meio ambiente.
7.2 Recursos Extraorçamentários (onerosos)
Recursos Extraorçamentários, neste curso, também denominados onerosos, constituem 
valores provenientes de toda e qualquer arrecadação que não figure no orçamento e, 
consequentemente, enquanto receita, é toda arrecadação que não constitui renda do Estado. 
O seu caráter é de extemporaneidade ou de transitoriedade nos orçamentos. O recurso 
29. Lei nº 11.445 , de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico.
30. Lei nº 11.445/07, art. 50, § 1º.
34
extraorçamentário é classificado em contas financeiras adequadas, no plano de contas do 
órgão ou entidade, citando-se, a título de exemplo, as consignações em folha de pagamento 
em favor de terceiros, as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (curto 
prazo) e outras assemelhadas.
O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), criado ainda na década de 1960, constitui 
um exemplo de recurso de natureza extraorçamentária31. Trata-se de um fundo, com contas 
individuais, onde são depositados 8% dos rendimentos do trabalhador32.
Ações da política nacional de desenvolvimento urbano e das políticas setoriais de habitação 
popular, saneamento básico e infraestrutura urbana estabelecidas pelo Governo Federal 
podem ser apoiadas com recursos do FGTS, conforme diretrizes estabelecidas pelo Conselho 
Curador do FGTS. Da mesma forma que os recursos acumulados podem ser sacados, pelo 
trabalhador, em determinadas situações, inclusive no financiamento habitacional, podem 
também ser utilizados institucionalmente pelos entes federados para financiamento das 
citadas políticas públicas.
Os recursos do FGTS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT/BNDES33 e recursos próprios de 
outros agentes financeiros são utilizados mediante financiamentos obtidos diretamente pelos 
interessados (mutuários) junto aos agentes financeiros, em operações de crédito internas.
TIPOS DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO
As operações de crédito dos entes públicos podem ser (Lei nº 4.320, de 1964 e Lei 
Complementar nº 101/2000) de curto prazo (de até 12 meses), que integram a dívida 
flutuante, como as operações de Antecipação de Receitas Orçamentárias - ARO, e de médio ou 
longo prazo (acima de 12 meses), as quais compõem a dívida fundada ou dívida consolidada.
A operação de crédito de curto prazo, enquadrada nos limites e condições estabelecidos 
pelo Senado Federal, é a operação por antecipação de receitas orçamentárias, destinada a 
atender eventuais insuficiências de caixa durante o exercício financeiro.
A operação de longo prazo destina-se a cobrir desequilíbrio orçamentário ou a financiar obras 
e serviços públicos mediante contratos ou a emitir títulos da dívida pública. A operação de 
longo prazo é dita operação de crédito interno, quando contratada com credores situados no 
País e operação de crédito externo, quando contratada com agências de países estrangeiros, 
organismos internacionais ou instituições financeiras estrangeiras.
BRASIL. Ministério da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional. Operações de Crédito de Estados e Municípios - Manual 
para Instrução de Pleitos – MIP , item IV. (Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-
estaduais/operacoes-de-credito-para-estados-e-municipios )
31. http://www.ipea.gov.br/pub/bcmt/mt_30e.pdf - BRASIL. IPEA. Cadernos: Mercado de Trabalho. O Dilema do Financiamento 
Orçamentário das Políticas Públicas De Emprego. Luis Henrique Paiva. Brasília, 2006.
32. Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990: Art. 2º O FGTS é constituído pelos saldos das contas vinculadas a que se refere esta 
lei e outros recursos a ele incorporados, devendo ser aplicados com atualização monetária e juros, de modo a assegurar a 
cobertura de suas obrigações. § 1º Constituem recursos incorporados ao FGTS, nos termos do caput deste artigo: a) eventuais 
saldos apurados nos termos do art. 12, § 4º; b) dotações orçamentárias específicas; c) resultados das aplicações dos recursos 
do FGTS; d) multas, correção monetária e juros moratórios devidos; 
e) demais receitas patrimoniais e financeiras.
33. O FAT foi instituído pela Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990.
35
Assim, os recursos extraorçamentários, vinculados a operações de crédito ou financiamentos, 
efetuados, por exemplo, junto à Caixa Econômica Federal (CAIXA), Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco Interamericano de Desenvolvimento 
(BID) e Banco Interamericano para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), intitulado Banco 
Mundial, e dos Fundos Governamentais34 são também incluídos entre os recursos onerosos.
Há que se esclarecer que, embora essas ações sejam custeadas por recursos oriundos de outras 
fontes, que não aqueles do orçamento federal, as mesmas são previstas no PPA, identificando-
se a respectiva natureza extraorçamentária.
Um exemplo de apoio por meio de recursos onerosos é o processo seletivo simplificado de 
habilitação e contratação de operações de crédito para a execução de ações de saneamento 
básico nas modalidades de abastecimento de água e esgotamento sanitário, regulamentado 
pela Instrução Normativa nº 02, de 1 de fevereiro de 2013 do Ministério das Cidades.
7.2 Modalidades de repasse dos recursos federais
Os recursos federais repassados aos entes públicos e às entidades privadas sem fins lucrativos, 
para a execução de políticas públicas descentralizadas, são efetivados, em síntese, por 
intermédio de três modalidades de transferências governamentais de natureza orçamentária: 
constitucionais, legais e voluntárias. 
Modalidades de transferências da União
A seguir veremos mais em detalhes cada uma destas modalidades.
Transferências constitucionais
A Constituição Federal, ao dividir as receitas tributárias entre osentes federativos, determinou 
cotas de participação desses entes nos tributos de competência da União. Assim, aos 
recursos que a União transfere aos Estados, Distrito Federal e Municípios por determinação 
da Constituição, dá-se o nome de transferências constitucionais . São exemplos desse tipo 
de transferência: Fundo de Participação dos Municípios – FPM e Fundo de Participação dos 
Estados – FPE, sendo que o Distrito Federal, nesse caso, se equipara a Estado35.
Transferências legais
As transferências legais são aquelas previstas em leis específicas, as quais determinam a 
forma de habilitação, transferência, aplicação dos recursos e como deverá ocorrer a respectiva 
prestação de contas. Decorrentes das transferências legais, encontram-se as transferências 
automáticas (Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE e Programa Dinheiro Direto na 
Escola – PDDE), as transferências fundo a fundo (Saúde e Assistência Social) e as transferências 
diretas ao cidadão, como é o caso do Programa Bolsa-Família.
34. http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Eventos/EventosSudeste/Oficina_SE_Palestra3_gestao-
financiamento.pdf
35. Art. 159 da Constituição Federal.
36
É importante destacar que o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC constitui uma 
modalidade de transferência legal, caracterizada como transferência obrigatória de recursos 
financeiros pelos órgãos e entidades da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito 
Federal e Municípios36.
A execução das ações do PAC é condicionada ao cumprimento de requisitos pelos entes 
federados e se submetem à assinatura de termo de compromisso, instituído pela mesma lei.
Algumas das ações do PAC são suportadas com recursos do Orçamento Geral da União e outras 
mediante operações de crédito, como será explanado mais adiante.
No âmbito das ações do PAC, considerando a sua natureza de transferência legal e obrigatória, 
pode-se citar, a título de exemplo, a seleção de propostas, relativa aos exercícios de 2012 
e 2013 e de operações para a execução de ações de saneamento básico nas modalidades 
de abastecimento de água e esgotamento sanitário a serem custeadas com recursos do 
Orçamento Geral da União37.
Transferências voluntárias
A transferência voluntária, também conhecida como transferência “a fundo perdido”, por sua 
vez, constitui-se na entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federação 
a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação 
constitucional, legal ou dos destinados ao Sistema Único de Saúde, conforme o contido no art. 
25 da Lei Complementar nº 101/200038, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os convênios e contratos de repasse são instrumentos de transferência voluntária, utilizados 
pela Administração Federal para transferir recursos financeiros para execução descentralizada 
de projetos, atividades ou eventos, em cooperação com Estados, Distrito Federal e Municípios.
Desde 2007, além de observar a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
da União, o repasse de recursos mediante transferências voluntárias é regido pelo Decreto 
Federal nº 6.17039, de 2007, e é atualmente regulamentado pela Portaria Interministerial MP/
MF/CGU nº 507, de 201140.
Esses recursos têm origem no Orçamento Geral da União (OGU) e são alocados na dotação 
orçamentária dos próprios órgãos, nos fundos constituídos para financiar ações de políticas 
públicas específicas, além de outros oriundos de emendas parlamentares. Depois do Decreto 
nº 6.170/07 , os recursos constantes da dotação dos órgãos, destinados às transferências 
voluntárias, devem ser disponibilizados mediante editais de chamamento público (convênios), 
constituindo uma forma republicana e democrática de promoção do acesso aos recursos 
públicos.
36. Lei nº 11.578 , de 26 de novembro de 2007, que dispõe sobre a transferência obrigatória de recursos financeiros para a 
execução pelos Estados, Distrito Federal e Municípios de ações do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, e sobre a 
forma de operacionalização do Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social – PSH nos exercícios de 2007 e 2008.
37. Portaria nº 334, de 25/07/2012, Aprova o Manual para apresentação de Propostas para Sistemas de Abastecimento de 
Água e Esgotamento Sanitário.
38. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2001.
39. O Decreto n⁰ 6.170 , de 25 de julho de 2007, foi alterado pelos seguintes atos: Decreto nº 6.428 , de 14 de abril de 2008; 
Decreto nº 6.497 , de 30 de junho de 2008; Decreto nº 6.619 , de 29 de outubro de 2008; Decreto nº 7.568 , de 16 de setembro 
de 2011; Decreto nº 7.594 , de 31 de outubro de 2011; e Decreto nº 7.641 , de 12 de dezembro de 2011. O texto adotado neste 
trabalho abrange até a última alteração.
40. Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507, de 28 de novembro de 2011, revoga a Portaria Interministerial MP/MF/CGU 
nº 127, de 30 de maio de 2008.
37
Para exemplificar, temos o Manual Técnico do Ministério das Cidades, aprovado pela Portaria 
nº 298, de 05 de julho de 2012, que tem como objetivo apresentar aos Estados, Distrito 
Federal e Municípios os fundamentos técnicos para investimentos em pavimentação, com 
as orientações necessárias à apresentação e ao enquadramento de propostas passíveis de 
implementação com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), oriundos da Ação de Apoio 
à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.
7.4 Acordos de Cooperação Técnica Internacional
Além das formas de obtenção de recursos já mencionadas, é possível também buscar recursos 
ou apoio técnico junto aos organismos internacionais, o que pode ser realizado por meio de 
empréstimos, consultoria ou assistência técnica mediante mecanismos de cooperação.
Quando a parceria se dá por intermédio de cooperação com organismos internacionais, 
deverão ser observadas as regras estabelecidas pelo Decreto nº 5.151 de 2004. O referido 
Decreto trata dos procedimentos a serem observados pelos órgãos e pelas entidades da 
Administração Pública Federal direta e indireta para fins de celebração de atos complementares 
de cooperação técnica recebida de organismos internacionais. Dispõe ainda sobre a aprovação 
e gestão de projetos vinculados aos referidos atos de cooperação, cujos recursos aportados 
pelos projetos venham a ser implementados sob a modalidade de Execução Nacional.
Para mais detalhes sobre a modalidade Execução Nacional, vide art. 2º do Decreto nº 5.151, 
de 22 de julho de 2004:
Art. 2º Será adotada a modalidade de Execução Nacional para a implementação de 
projetos de cooperação técnica internacional, custeados, no todo ou em parte, com 
recursos orçamentários da União.
§ 1º A Execução Nacional define-se como a modalidade de gestão de projetos de 
cooperação técnica internacional acordados com organismos ou agências multilaterais 
pela qual a condução e direção de suas atividades estão a cargo de instituições 
brasileiras, ainda que a parcela de recursos orçamentários de contrapartida da União 
esteja sob a guarda de organismo ou agência internacional cooperante.
§ 2º Na Execução Nacional a coordenação dos projetos de cooperação técnica 
internacional é realizada por instituição brasileira, sob a responsabilidade de Diretor 
Nacional de Projeto e o acompanhamento da Agência Brasileira de Cooperação do 
Ministério das Relações Exteriores, conforme se estabelecer em regulamento.
A cooperação técnica, na forma estabelecida pelo Decreto nº 5.151/04, pode ser utilizada de 
diversas formas, tais como:
• fortalecimento institucional;
• transferência de conhecimentos e estudos, incluindo diagnóstico;
• pré-investimento e estudos setoriais que apoiem o desenho e a preparação do 
projeto;
• transferência de experiências de implementação;
• gestão de planos.
38
Existem projetos de cooperação técnica em diversos setores como transportes, energia, 
mineração, meio ambiente, agricultura, educação, cultura e saúde, o que possibilita acesso e 
troca de tecnologias, conhecimentos,