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GESTÃO E 
PLANEJAMENTO 
EM SERVIÇO 
SOCIAL
Silvia Santiago Martins
Fundamentos teóricos 
do planejamento 
e suas concepções
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever o processo de constituição histórica do planejamento e 
sua relevância nas instituições.
  Reconhecer os principais autores e teorias sobre o planejamento.
  Analisar criticamente o planejamento no Serviço Social.
Introdução
Neste capitulo, você descobrirá a importância do planejamento, não só 
para o Serviço Social, mas também para o fazer cotidiano, uma vez que 
o ato de planejar é uma característica humana. Contudo, o planejamento 
não deverá ficar somente no campo das ideias, mas sim na efetivação, na 
construção do fazer, e, para isso, faz-se necessário escrever o que se planeja.
Assim, você descobrirá que o processo de planejamento se faz pre-
sente no processo de pensar e construir diferentes intervenções no fazer 
profissional do Serviço Social, pois os planos, programas e projetos sociais 
são campos férteis para a atuação profissional, tendo em vista que é um 
processo que requer planejamento, para, assim, melhor garantir sua ação, 
sua eficácia, seu investimento e sua avaliação.
Também será abordado, para fins de esclarecimento, o planejamento 
enquanto um processo ético-político e técnico-político, tendo em vista 
que o Projeto Ético Político da Profissão não deixa de ser um planeja-
mento, pois é um pensar, um refletir, um avaliar constante da sociedade 
em que vivemos e da sociedade que desejamos e defendemos.
Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções2
Constituição histórica do planejamento 
O planejamento, sem considerar seus conceitos teóricos, faz parte do fazer 
humano, pois, em diferentes momentos e etapas da vida, realizamos essa 
atividade. Contudo, para elucidar teoricamente os termos e processos do 
planejamento, será conceituado o termo planejamento, tomando a concepção 
defendida por Baptista (2007, p. 13):
[...] refere-se ao processo permanente e metódico de abordagem racional e 
científica de questões que se colocam no mundo social. Enquanto processo 
permanente supõe ação contínua sobre um conjunto dinâmico de situações em 
um determinado momento histórico. Como processo metódico de abordagem 
racional e científica, supõe uma seqüência de atos decisórios, ordenados em mo-
mentos definidos e baseados em conhecimentos teóricos, científicos e técnicos.
O planejamento está intrinsicamente ligado a várias áreas do conhecimento, tais como 
Administração, Educação, Saúde, Assistência Social, entre outras. 
O planejamento tem como finalidade a forma como serão aplicados os recur-
sos, financeiros e humanos, para que um determinado objetivo seja alcançado, 
se será a curto ou longo prazo, além de “desenhar” como isso deverá acontecer. 
No Brasil, o planejamento passa a ser “pensado” de forma mais contundente 
com o processo de urbanização e industrialização vivenciado em medos dos 
anos de 1930. Nesse período, deu-se início ao processo republicano de trans-
formar as estruturas econômicas e sociais brasileiras, sendo a industrialização, 
como citado anteriormente, a maneira historicamente datada de se fazer isso. 
Ressalta-se que o processo de industrialização brasileira foi conhecido como 
Capitalismo Tardio, e, desse modo, é importante destacar que o planejamento, 
na esfera governamental, por meio do desenvolvimentismo recorrente à época, 
é de suma importância para o desenvolvimento econômico, social e político 
para a superação do atraso. Como destaca Frederico (2009, p. 306): 
A década de 30 foi marcada por profundas alterações na forma de atuação 
do Estado. Este não se limitou a interferir momentaneamente nos rumos da 
economia, mas a executar uma ação coesa em todas as franjas da vida social. 
3Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções
Para o bem e para o mal, Vargas criou o moderno Estado brasileiro e pôs em 
movimento um plano que fez com que o Brasil se tornasse o país capitalista 
que mais se desenvolveu no século XX. 
Desse modo, o planejamento vem se construindo historicamente no decorrer 
das últimas décadas, sendo que, até meados dos anos de 1980, ocorreu de forma 
linear. No entanto, com a mudança política, econômica e social ocorrida com o fim 
da ditadura militar e com o avanço dentro das pesquisas nas instituições de ensino 
do país, houve um avanço considerável para a ampliação do tema planejamento.
Atualmente, o planejamento pode ser compreendido, estudado e aplicado de 
diferentes formas, podendo ser: Planejamento Estratégico, Planejamento Tático, 
Planejamento Operacional, Planejamento Educacional, Planejamento Social, 
Planejamento Participativo, entre outros. Ressalta-se que cada concepção de 
planejamento é utilizada em função da área de atuação, ou área em que será 
aplicado o planejamento.
Assim, o ato de planejar nos remete ao processo de elaborar planos, pois 
o conceito de plano nos remete à sistematização de objetivos e metas, para 
executar os programas e os projetos sociais. Desse modo, o plano é a definição 
das abordagens, das metas, do como será feito, de quais objetivos seguir para 
melhor realização das propostas que contemplam os programas e projetos 
sociais. É importante ressaltar que planejamento, programas e projetos não 
podem ser confundidos entre si, embora eles se entrelacem constantemente.
Na área social, temos, na atualidade, avanços consideráveis no processo 
de planejamento junto às políticas sociais, tendo em vista a utilização do 
planejamento para desenvolver programas e projetos sociais, sendo aplicados 
não só nos espaços públicos, mas nos privados também.
O planejamento é parte fundamental para as instituições, sendo elas públicas 
ou privadas, pois é por meio do planejamento que se constrói o projeto de atuação. 
O planejamento deve buscar harmonizar as estratégias adotadas, bem como 
ampliar a participação dos profissionais envolvidos na aplicação do planejamento.
Em instituições sociais, a participação é importante, não só dos profissionais 
que aplicam a ação planejada, mas também dos profissionais que compõe a 
gestão, os usuários dos serviços e a comunidade em geral. A participação no 
processo de planejar é de fundamental importância para as instituições, no 
sentido da sua implantação, avaliação e monitoramento.
É importante ressaltar que o planejamento é um processo contínuo e di-
nâmico, que propicia, no decorrer de seu processo de efetivação, uma análise 
crítica e reflexiva sobre seus avanços e retrocessos. A realidade social é di-
Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções4
nâmica e está em constante transformação, assim como as relações sociais, 
e entende-se que é por meio da realidade que o planejamento se torna etapa 
indispensável para que se chegue a um resultado esperado pela instituição.
Principais autores e teorias sobre 
o planejamento
O planejamento é uma característica humana, tendo em vista o ato de pensar a 
atividade antes de executá-la, portanto é um ato que envolve a refl exão. Desse 
modo, faz-se presente em diversas áreas do conhecimento. Assim, o processo 
de planejar tem bases teóricas de conhecimento, as quais são discutidas por 
diferentes pesquisadores/autores.
É importante compreender a importância do planejamento, bem como 
a finalidade deste, pois o planejar faz parte da nossa natureza, assim como 
avaliar deverá fazer parte em todo o processo da execução do que foi planejado. 
Desse modo, deve-se garantir a reflexão referente ao planejamento para com-
preender a totalidade do que foi planejado e as consequências para a sociedade 
individualmente ou coletivamente. De acordo com Teixeira (2009, p. 642):
Há sinais que indicam o planejamento ter longa tradição em culturas bem-
-sucedidas, não obstante a afirmação de Habermas (2002) que o coloca como 
produto da modernidade. Como refere TATIWA (2004), não se pode imaginar 
a construção das pirâmides do Egito sem planejamentoprévio ou, ainda, as 
conquistas do Império Romano sem uma estratégia de guerra.
É importante saber e compreender que o tema planejamento, embora faça 
parte da natureza humana, somente a partir do século XX passa a fazer parte 
de estudos e pesquisas acadêmicas, principalmente na área de administração, 
por meio de diferentes estratégias de planejamento. Atualmente, temos diversos 
tipos de planejamento, tais como Planejamento Participativo, Planejamento 
Estratégico, entre outros. 
O Planejamento Participativo talvez seja o mais defendido pelos assistentes 
sociais, pois é considerado um processo democrático de construção de ações pelos 
próprios sujeitos, visto que “[...] faz com que as pessoas se inclinem para as ações 
mais concretas, para políticas e estratégias mais consistentes [...]” (GANDIN, 
1994, p. 39). Ressalta-se que a democracia é um dos direitos sociais defendidos 
pela categoria de forma mais ampla e contundente. Segundo Gandin (2001, p. 87):
5Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções
O Planejamento Participativo tem uma visão própria de participação. Ele nasce 
a partir da análise situacional que vê uma sociedade organizada de forma injus-
ta, injustiça esta que se caracteriza pela falta de participação. Neste contexto, 
participação não é simplesmente aquela presença, aquele compromisso de fazer 
alguma coisa, aquela colaboração, aquele vestir a camisa da empresa nem, mes-
mo, a possibilidade de decidir alguns pontos esparsos e de menor importância; 
participação é aquela possibilidade de todos usufruírem dos bens, os naturais e 
os produzidos pela ação humana. Ao mesmo tempo, ficou clara a falta de uma 
ferramenta de planejamento que pudesse contribuir para um esforço nesta direção; 
então, participação no Planejamento Participativo inclui distribuição do poder, 
inclui possibilidade de decidir na construção não apenas do “como” ou do “com 
que” fazer, mas também do “o que” e do “para que” fazer; além disto, o Planeja-
mento Participativo contém técnicas e instrumentos para realizar esta participação. 
O Planejamento Estratégico é outra forma de se pensar o planejamento, 
sendo que, neste modelo, são utilizadas ferramentas para fugir do conceito 
normal de planejamento. Ele é muito utilizado na área empresarial, porém 
pode ser utilizado também na área social, pois tem como função auxiliar na 
definição dos objetivos, das estratégias e das metas a serem alcançados. De 
acordo com Teixeira (2009, p. 644):
O planejamento estratégico vem sendo entendido como a forma contemporâ-
nea da planificação. Os estudos permitiram que a temática do planejamento 
pudesse ressurgir com renovada importância no contexto sociopolítico e 
institucional, nos níveis local, estadual, nacional e mundial, quer no âmbito 
da Administração Pública, quer no do setor privado.
É importante ressaltar que o Planejamento Estratégico difere do planejamento 
normal, pois é reconhecido como um agente transformador, pensado por meio de 
estratégias de combate, de transformação, de ressignificação no ato de planejar 
e de efetivar o que foi planejado. Como ressalta Teixeira (2009, p. 647-648):
O planejamento estratégico absorve a categoria ESTRATÉGIA e lhe dá vi-
sibilidade, por agregar ao processo a noção de mobilização, de movimento, 
de manejo de técnicas, de recursos, enfim, de todos os meios (táticos) neces-
sários que o gestor dispõe para enfrentar o(s) oponente(s), ou uma “situação” 
complexa. Daí que os seguintes procedimentos, (inter-relacionados) passam 
a fazer parte do exercício de planejar do dirigente. 
Assim, o planejamento envolve várias ações em seu processo de pensar 
e efetivar o que foi proposto. O planejamento está ligado ao processo de ela-
boração de planos, programas e projetos, pois é no plano que deverá constar 
Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções6
as definições e as abordagens a serem realizadas para o alcance das metas e 
quais objetivos seguir para melhor realização das propostas que contemplam 
os programas e projetos sociais. Planejar implica em:
[...] mobilizar recursos e as vontades das pessoas envolvidas. Para que os 
objetivos sejam atendidos, é coerente que a opção metodológica de elaboração 
[...] seja pautada na construção coletiva. É preciso levar em consideração o 
contexto, as oportunidades, as ameaças e, fundamentalmente, é necessário 
considerar as visões e proposições dos diversos atores sociais envolvidos, 
chamando as equipes para a discussão. Portanto, a encomenda do plano às 
equipes de consultoria externa ou a não inserção de atores importantes ao 
processo de planejamento, pode gerar forte impacto sobre a governabilidade 
do gestor em virtude da possibilidade de baixa adesão dos trabalhadores ao 
plano no momento de sua implementação (REIS, 2016, p. 10.)
Desse modo, ao pensarmos o planejamento e o Serviço Social, podemos 
compreender, por meio de alguns dos autores apresentados, que, cada vez mais, 
se faz necessário compreender o processo de planejamento e suas diferentes 
formas de aplicação, tendo em vista que o assistente social está cada vez mais 
sendo chamado a atuar nesta área do conhecimento.
Leia importantes artigos sobre Planejamento no Serviço 
Social, publicados pela UFRJ, disponíveis no link e código 
a seguir.
https://goo.gl/827fFL 
Planejamento no Serviço Social
Planejamento é um ato pensado, refl etido, analisado, e, assim, deve-se conhecer 
ao máximo a realidade sobre a qual é desenvolvido. O ato de planejar também 
é um ato político, pois exige análise crítica da realidade, pressupõe posiciona-
mento ético-político, sendo que, nesse sentido, compreende-se política em seu 
signifi cado amplo como bem público. De acordo com Iamamoto (2009, p. 40):
7Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções
A política, no sentido amplo, não se restringe ao Estado e nem à relação entre 
governados e governantes. Ela é tratada por Gramsci (apud COUTINHO, 
1989, p. 183) como o “momento catártico”: o que permite aos homens ultra-
passarem os determinismos econômicos que os constitui, incorporando-os e 
transformando-os em meio de sua liberdade. Isto é, redunda em investimentos 
voltados para criar nova forma ético-política de vida em sociedade, dando 
origem a novas iniciativas, permitindo a constituição de um sujeito histórico, 
graças à elaboração de uma vontade coletiva. 
Assim, ao analisarmos o planejamento sob a ótica dos assistentes sociais, 
podemos considerar que o planejamento faz parte do fazer cotidiano dos 
profissionais a partir do momento em que pensamos as atividades a serem 
desenvolvidas, bem como a escolha dos instrumentais a serem utilizados em 
determinada intervenção profissional. Segundo Guerra (2002, p. 30):
Há algo que precede a discussão de instrumentos e técnicas para a ação pro-
fissional, que no nosso entendimento refere-se à sua instrumentalidade, ou 
melhor, à dimensão que o componente instrumental ocupa na constituição 
da profissão. Para além das definições operacionais (o que faz como faz), 
necessitamos compreender “para que” (para quem, onde e quando fazer) 
e analisar quais as consequências que no nível “mediato” as nossas ações 
profissionais produzem. 
Ressalta-se que é de fundamental importância planejar as ações a serem 
realizadas, respeitando práticas pautadas em dimensões teórico-metodológica, 
técnico-operativa e ético-política, bem como o fortalecimento do projeto 
ético-político e da lei que regulamenta a profissão.
O planejamento deverá dialogar constantemente com o projeto ético-político 
do Serviço Social, pois, como sujeitos políticos pensantes em uma sociedade 
de classes que requer análise de conjuntura constante, comprometidos com o 
código de ética, bem como com a garantia de direitos sociais, faz-se imperativo 
que tenhamos profissionais que se posicionem politicamente nas mais distintas 
áreas de atuação, a fim de efetivar tais direitos. Como ressalta Netto (2009, p. 12):
O exercício da profissão exige um sujeito profissional que tenha competênciapara propor, para negociar com a instituição os seus projetos, para defender o seu 
campo de trabalho, suas qualificações e atribuições profissionais. Requer ir além 
das rotinas institucionais para buscar apreender, no movimento da realidade, as 
tendências e possibilidades, ali presentes, passíveis de serem apropriadas pelo 
profissional, desenvolvidas e transformadas em projetos de trabalho. 
Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções8
Historicamente, vivenciamos a desconstrução de políticas sociais, pois, na 
atualidade, há um desmonte dos Planos, Programas e Projetos Sociais, que 
minimamente propõe mudanças na história de vida do trabalhador. Desse 
modo, faz-se necessário um planejamento pautado em práticas voltadas para a 
construção e defesa de uma sociedade igualitária, bem como o fortalecimento 
e a consolidação do projeto ético-político da profissão. A atuação profissional 
acontece em diferentes espaços sociais e políticos, assim:
Essas diversas formas de prática trazem em si projeções individuais e coletivas, 
desenvolvidas pelos diversos sujeitos individuais e coletivos, que participam 
dos variados interesses sociais. No caso do Serviço Social, tanto no plano ideal 
(das ideias) quanto no plano prático, os sujeitos que nele intervêm procuram lhe 
imprimir uma determinada direção social, que atende aos diversos interesses 
sociais que estão em jogo na sociedade (políticos, ideológicos, econômicos etc.) 
(TEIXEIRA; BRAZ, 2009, p. 221.)
Ao analisar criticamente o planejamento no Serviço Social, não pode ser 
desconsiderada a importância do planejamento como um dos instrumentais 
éticos-políticos da profissão, devido ao processo pensante do ato de planejar, 
nem desconsiderar que é uma profissão inserida na divisão social e técnica 
do trabalho, que sofre as mazelas sociais como toda a classe trabalhadora. 
Todavia, faz-se importante, em todo o processo de planejamento, a reflexão 
crítica e dialética, bem como uma análise de conjuntura frente às situações 
vivenciadas no decorrer da efetivação da ação de planejar.
BAPTISTA, M. V. Planejamento social: intencionalidade e instrumentação. São Paulo: 
Veras, 2007.
FREDERICO, C. Classes e lutas sociais In: CONSELHO FEDERAL EM SERVIÇO SOCIAL. 
Serviço social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS, 2009.
GANDIN, D. A posição do planejamento participativo entre as ferramentas de interven-
ção na realidade. Currículo sem Fronteiras, Porto Alegre, v. 1, n. 1, p. 81-95, jan.\jun. 2001.
GANDIN, D. A prática do planejamento participativo: na educação e em outras instituições, 
grupos e movimentos dos campos cultural, social, político, religioso e governamental. 
Petrópolis: Vozes, 1994.
GUERRA, Y. A instrumentalidade do serviço social. São Paulo: Cortez, 2002.
9Fundamentos teóricos do planejamento e suas concepções
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EM SERVIÇO SOCIAL. Serviço social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: 
CFESS/ABEPSS, 2009.
NETTO, J. P. Introdução ao método da teoria social. In: CONSELHO FEDERAL EM SERVIÇO 
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SELHO FEDERAL EM SERVIÇO SOCIAL. Serviço social: direitos sociais e competências 
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TEIXEIRA, J. B.; BRAZ, M. O projeto ético-politico do serviço social. In: CONSELHO FEDE-
RAL EM SERVIÇO SOCIAL. Serviço social: direitos sociais e competências profissionais. 
Brasília: CFESS/ABEPSS, 2009.
UNA-SUS/UFMA. O Plano de saúde como ferramenta de gestão/Regimarina Soares 
Reis (Org.). - Universidade Federal do Maranhão. São Luís, 2016.
Leitura recomendada
TEIXEIRA, J. B. Planejamento estratégico. Belém: EDUFPA, 2004.
Conteúdo:
GESTÃO E 
PLANEJAMENTO EM 
SERVIÇO SOCIAL 
Andreia da Silva Lima
As experiências de 
planejamento na 
sociedade brasileira
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever as principais experiências de planejamento na sociedade 
brasileira.
  Examinar as experiências de planejamento nas políticas públicas 
brasileiras a partir dos anos 1980.
  Avaliar o planejamento no contexto sociopolítico brasileiro e a garantia 
de direitos socialmente conquistados.
Introdução
Neste capítulo, você estudará as principais experiências de planejamento que 
organizaram o Estado Capitalista Brasileiro. É importante que você saiba que 
o planejamento estatal data da década de 1930 no Brasil, o que coincide com 
o início das políticas sociais no momento da entrada do Brasil no capitalismo 
industrial aliado ao Estado Desenvolvimentista. Assim, o planejamento nessa 
época privilegiou obras de infraestrutura, criação de empresas nacionais e 
soberania nacional por meio de recursos militares. Todavia, a questão orça-
mentária nesse período ainda era um desafio no planejamento. 
Já na década de 1950, temos o Plano de Metas no Governo Juscelino 
Kubitscheck, que deu continuidade ao Estado Desenvolvimentista aliado 
ao capitalismo industrial. Na Ditadura Militar, temos a entrada do Brasil 
no capitalismo monopolista, e a questão do planejamento adentra a 
perspectiva técnico-burocrática, sendo um momento de ampliação das 
políticas sociais e de abertura para o capital estrangeiro e para o capital 
privado no atendimento às políticas sociais. 
Entramos na democracia na década de 1980 com a Constituição de 
1988, que apresenta uma arquitetura legal e institucional das políticas 
sociais, com a centralidade na execução local por meio dos municípios. 
Nesse momento, temos o Programa de Aceleração do Crescimento, que 
apresenta investimento econômico e social. 
Essa nova arquitetura das políticas sociais proposta pela Constituição 
de 1988 exige profissionais capacitados no planejamento, que saibam usar 
técnicas e instrumentos na gestão e execução de políticas que vêm de de-
terminações internacionais, mas que devem atender à especificidade local. 
As principais experiências de planejamento 
na sociedade brasileira – de 1930 a 1980 
Neste capítulo, você conhecerá as principais experiências de planejamento 
da sociedade brasileira, começando na Era Vargas, passando pelo Governo 
Juscelino Kubitscheck (JK) até a Ditadura Militar. Segundo Teixeira (2009), 
o planejamento no campo das políticas sociais na sociedade capitalista não 
privilegiou a planifi cação devido ao ideário liberal. Só após as guerras mundiais 
é que se iniciam os planejamentos econômicos das sociedades de capitalismo 
central. Os Estados Unidos tiveram o New Deal (1933-1945), a França, em 
1946, realizou um plano de recuperação econômica e de modernização e, em 
1947, os Estados Unidos elaboraram o Plano Marshall para a Europa e o Japão. 
No Brasil, a década de 1930 é o marco para se pensar a política social, 
pois é nesse momento histórico que o Estado organiza as demandas da classe 
trabalhadora em áreas como saúde, educação, habitação, emprego, previdência, 
assistência social, entre outras. Ou seja, é só a partir de 1930 que o Estado 
atende de forma organizada as expressões da questão social, sendo necessário 
o planejamento das políticas públicas. Assim, você verá aqui os principais 
planos de governo de Vargas, de JK e do período ditatorial. 
Para saber mais sobre o Plano Marshall e entender um pouco mais sobre a situação da 
Europa após a 2ª Guerra Mundial e como o “perigo” do comunismo fez os Estados Unidos 
apoiarem a reconstrução de países europeus, assista a um trecho do documentário 
“Cold War”. Acesse o link a seguir. 
https://goo.gl/eLZ1iX
As experiências de planejamento na sociedade brasileira2
Nas décadas de 1930 e 1950, ocorre no Brasil a ampliação, o desenvolvi-
mento e o fortalecimento da estrutura burocrática do Estado (SOUZA FILHO, 
2013), com o objetivo de implantação das relações capitalistas de caráter 
periférico.Assim, nesse período tivemos o Estado Desenvolvimentista, no 
qual a expectativa era dar base ao Capitalismo industrial brasileiro. Até então, 
a nossa economia baseava-se na exportação de produtos agrícolas, ou seja, era 
basicamente rural, e, para a entrada no sistema capitalista, havia a necessidade 
de industrialização. 
Durante o período do governo Vargas (1930-1945), organizou-se uma 
estrutura estatal que pudesse dar conta da relação entre os aparelhos eco-
nômico e industrial com forte intervenção estatal. Esse momento histórico 
foi caracterizado pela organização burocrática do Estado, que se iniciou 
na criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), 
em 1938. 
O DASP foi o órgão central que desenvolveu a estrutura burocrática do 
Estado, definindo as regras para a contratação do funcionalismo público, além 
da operacionalização das ações do governo federal, padronizando o material 
e centralizando as compras. Era também uma de suas principais funções a 
elaboração e o controle orçamentário (DRAIBE, 1985). O planejamento nesse 
período histórico ficou a cargo do DASP, tendo características de centralização 
burocrático-administrativa. Essa forma de organização descentralizou-se pelos 
estados da federação com a participação de interventores federais, sendo, 
assim, a expressão local da centralização do governo federal. Foi esse o setor 
responsável pela concretização das ações de industrialização do Estado por 
meio da planificação. Além disso, dois planos foram organizados pelo DASP 
nesse período, sendo: 1) o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento 
da Defesa Nacional e 2) o Plano de Obras e Equipamentos. 
O Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional 
foi criado pelo Decreto de Lei nº 1059/1939, que previa investimentos de 
infraestrutura, indústria de base e reaparelhamento das Forças Armadas. O 
plano refletia não só a intenção econômica na perspectiva de fortalecimento 
da industrialização, mas também a questão da defesa da soberania nacional. 
Draibe (1985) salienta que a relação entre industrialização e defesa nacional 
se acentua no momento da Segunda Guerra Mundial, em que ficou latente a 
fragilidade da defesa militar. 
O Plano Especial na questão orçamentária apresentou um montante para 
as despesas vultuosas e urgentes, necessárias ao progresso e à segurança 
nacional. A flexibilidade desse orçamento trouxe um descontrole aos gastos 
emergenciais, sendo sugeridos pelos técnicos do DASP uma forma de con-
3As experiências de planejamento na sociedade brasileira
trole por meio do planejamento, porém a centralização das decisões políticas 
desconsiderou a decisão técnica. 
Em 1943, foi apresentado o Plano de Obras e Equipamentos, o qual não 
avançou nos apontamentos orçamentários avaliados do Plano Especial e man-
teve inalterada questões relativas às obras e aos materiais necessários, além 
da inexistência de um cronograma de atividades e metas a serem cumpridas. 
Ou seja, tanto o Plano Especial como o Plano de Obras ficaram restritos a 
determinar valores a serem destinados a cada órgão governamental sem a 
cobrança de resultados sobre os investimentos realizados. 
Por não atingir os objetivos propostos, devido à dificuldade em propor 
uma metodologia de planificação, em 1942, Vargas, em negociação com os 
Estados Unidos, autorizou a instalação de uma comissão técnica internacional, 
chamada de Missão Cooke. Essa comissão tinha como objetivo o planeja-
mento para a guerra em curso e outras a longo prazo. O Relatório Cooke não 
apresentou projetos, mas sim os principais problemas na economia brasileira 
que impactavam negativamente o processo de industrialização capitalista. 
O Estado Novo estava na contradição entre tornar o Brasil uma nação 
capitalista e lidar com as tensões sobre o conceito de planejamento. Teixeira 
(2009) aponta que o ideário liberal não incentiva a planificação, pois a inter-
venção do Estado deve ser mínima. Com a destruição de diversas sociedades 
de capitalismo central no pós-guerra, foi necessária a intervenção estatal na 
economia por meio da construção de diversos planos. No Brasil, quando se 
falava na construção de planos econômicos de médio e longo prazos, entendia-
-se que essa forma de organização não cabia a uma sociedade capitalista, uma 
vez que, em 1920, a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) tinha 
apresentado um plano de desenvolvimento de sociedade socialista. Assim, esse 
período histórico foi de tensão, o que não privilegiou a construção de planos 
de longo prazo, mas sim de programas e projetos isolados. 
O segundo período histórico importante para a questão do planejamento é 
o governo de Juscelino Kubitschek, com seu Plano de Metas (1956-1961), que 
deu continuidade à industrialização com a entrada do capital estrangeiro aliado 
ao que já tínhamos no período anterior, o Estado e o capital privado nacional. O 
Plano de Metas de JK apresentava 30 metas a serem alcançadas nas seguintes 
áreas: Energias, Transportes, Alimentação e Indústria de Base. Em seguida, 
houve a entrada da 31ª meta: a construção de Brasília e a transferência do 
Distrito Federal do Rio de Janeiro para essa nova cidade no centro do Brasil. 
Diversos autores apontam que o Plano de Metas não se configuraria en-
quanto plano, mas sim como um programa, haja visto que não foi formulado 
com programas e projetos de ação governamental. O que se previu foram 
As experiências de planejamento na sociedade brasileira4
obras de infraestrutura que contribuíssem para a industrialização com prazo 
determinado fixado. Ou seja, dando continuidade ao que o projeto desenvol-
vimentista havia iniciado na década de 1930. 
Com a instauração do governo ditatorial militar em 1964, dá-se início à 
entrada do Brasil no capitalismo monopolista. Para Souza Filho (2013, p. 127), 
o decreto-lei 200/1967: “[...] é um imperativo necessário para lançar definitiva-
mente o capitalismo brasileiro à fase monopólica de seu desenvolvimento, após 
sua passagem pela industrialização restringida (1933-1955) e industrialização 
pesada (1956-1967)”. 
O decreto 200/1967 (BRASIL, 1967) organizava a administração federal 
e apresentava diretrizes para a reforma administrativa. O planejamento era 
um dos princípios que se organizava por meio de instrumentos básicos, sendo:
a) plano geral de governo; 
b) programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual; 
c) orçamento-programa anual; 
d) programação financeira de desembolso. 
Sob a égide da reforma administrativa, o governo ditatorial apresentou 
inicialmente o Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970), que 
visava à valorização da empresa privada e à aceleração do desenvolvimento 
econômico. Seguiram-se depois três Planos Nacionais de Desenvolvimento. O 
primeiro foi o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (1972-1974), 
que investiu no setor de construção e infraestrutura. Já no II Plano Nacio-
nal de Desenvolvimento (1975-1979) previa altos investimentos em diversos 
programas, posto o crescimento econômico da década. Contudo, a crise do 
petróleo em 1979 não corroborou com o planejamento proposto. Por fim, o III 
Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-1985) visava ao equilíbrio fiscal 
e ao controle da inflação. 
As principais experiências de planejamento no Brasil antes da década de 
1980 privilegiaram o desenvolvimento econômico frente ao desenvolvimento 
social. As políticas sociais públicas tinham como característica a centralização, 
principalmente as de previdência, saúde e assistência social, na qual a direção 
do governo federal ditava as normativas gerais para todo o Brasil. Além da 
centralização, a burocracia técnico-administrativa norteou as políticas sociais 
nessas décadas. 
Na Era Vargas, a política de previdência ainda contava com a represen-
tação dos trabalhadores. Já na Ditadura, com a unificação dos Institutos 
de Aposentadorias e Pensões por meio da criação do Instituto Nacional de 
5As experiências de planejamentona sociedade brasileira
Previdência Social (INPS), essa representação foi retirada com o discurso 
tecnocrático do planejamento. Foi também no governo ditatorial que as 
políticas sociais se expandiram aos até então excluídos, deixando para trás 
a cidadania regulada, na qual só tinham acesso às políticas sociais os tra-
balhadores formais. Todavia, a base de financiamento não foi alterada, e, 
assim, ampliaram-se as políticas sociais com serviços de baixa qualidade. Ou 
seja, quem precisava dos serviços públicos era atendido de forma precária, 
já os trabalhadores formais buscavam serviços privados, criando, assim, 
uma cidadania estigmatizada. 
Dessa forma, o planejamento para o desenvolvimento social não foi o tem 
principal nesses períodos. O que tivemos nas políticas sociais foi a organização 
burocrática no atendimento às demandas da classe trabalhadora, a depender 
da relação do Estado com o capital, seja ele nacional ou internacional. Veja, 
na Figura 1, uma linha do tempo traçando os principais planos de governo 
desde a Era Vargas até o Governo Militar.
Figura 1. Nessa linha do tempo é possível ver os principais planos de governos desde a 
Era Vargas até o Governo Militar. 
A Constituição Federal de 1988 e o 
planejamento das políticas sociais
A década de 1980 apresenta uma crise econômica mundial, um momento de 
grande recessão econômica. No pós-guerra, o Estado Liberal dá lugar ao Estado 
Social, momento de aliança entre Estado e Capital para o desenvolvimento 
econômico e que muitas sociedades iniciam seu processo de inserção no 
sistema capitalista. O Brasil foi uma dessas sociedades periféricas que inicia 
seu processo no capitalismo industrial, passa pela fase monopólica do capital 
e sofre as consequências da crise do capital. Essa crise abre o precedente para 
a saída lenta e gradual do regime ditatorial, que perdurou durante 20 anos. 
Além da crise econômica, há também uma crise das relações sociais. Diversos 
As experiências de planejamento na sociedade brasileira6
movimentos sociais surgem na década de 1980, como o movimento sindical, 
as lutas pelas minorias e pelos direitos sociais. 
 Essa tensão entre diversos movimentos sociais e a crise fiscal são o pano 
de fundo da constituinte brasileira, que viveu o conflito entre o velho e o 
novo. Ulysses Guimarães, deputado que presidiu a constituinte, batizou o 
documento final de 1988 de Constituição Cidadã. No entanto, mesmo com 
toda a perspectiva progressista, manteve-se traços conservadores, como, por 
exemplo, o serviço militar obrigatório. 
 Entramos na década de 1990 com uma Constituição organizada na cons-
trução burocrática do Estado brasileiro, indicando um país federalista, pois 
apresenta dupla autonomia territorial, sendo uma central e outra descentrali-
zada. O federalismo brasileiro se organiza pela união indissociável de Estados, 
Municípios e Distrito Federal. O Brasil é dividido por três entes federativos 
autônomos e interligados: União, Estados e Municípios. Os municípios ganham 
um status até então não apresentado, e a descentralização administrativa e fiscal 
aliada à autonomia dos municípios garante a perspectiva de planejamento local. 
O processo neoliberal adentra a sociedade brasileira nessa época, com o dis-
curso de reforma por meio do Estado Mínimo, privatização das empresas nacio-
nais e focalização das políticas sociais. Ou seja, um retrocesso ao que se coloca 
na Constituição de 1988. Esse período histórico é o momento de globalização, 
financeirização do capital e relações de trabalho flexíveis. Assim, organismos 
internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, 
ditam reformas nos países de capitalismo periférico, como o Brasil. 
Nesse contexto, o Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), 
no início do seu governo, apresenta o Plano Diretor da Reforma do Estado 
(PDRE). O órgão responsável por esse Plano foi o Ministério da Administração 
e da Reforma do Estado (MARE), que teve como ministro Bresser Pereira. 
As diretrizes do Plano eram descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-
-as de inteligência e flexibilidade, e sobretudo desenvolver modelos gerenciais 
para o setor público capazes de gerar resultados (PDRAE, 1995 apud SOUZA 
FILHO; GURGEL, 2016). Para o alcance dos resultados, a governança estatal 
deveria imprimir métodos e técnicas da gestão privada. Assim, o gerencialismo 
entra como forma de gestão e planejamento da política pública. O PDRAE 
apresentou seu tripé na questão da reforma do Estado, sendo: a privatização, a 
publicização e a separação entre formulação e execução de políticas públicas. 
A privatização foi basicamente de empresas públicas para o capital estrangeiro, 
sem a contrapartida para o Brasil dessa venda, não levando em conta a soberania 
nacional. A publicização foi a criação de Agências Reguladoras para atuação nos 
setores privatizados e a regulamentação de organizações sociais para execução 
7As experiências de planejamento na sociedade brasileira
de políticas públicas, reduzindo a intervenção estatal. Por fim, houve a separação 
entre formulação e execução de políticas sociais, criando um grupo de tecnocratas 
no âmbito do Estado para formulação e organizações da sociedade civil para 
execução, desconsiderando, assim, a autonomia local para o planejamento.
Em 2003, assume a presidência Luís Inácio Lula da Silva, antigo líder sindical, 
que adentrou a política com o discurso de esquerda. Essa mudança de governo 
da direita para a esquerda indicaria a possibilidade de mudança no planejamento 
das políticas sociais por meio de uma maior intervenção estatal. Não foi o que 
se seguiu por completo. A questão gerencialista permaneceu nos dois governos 
Lula (2003-2011), principalmente por meio das Parcerias Público Privada (PPP), 
regulamentadas pela Lei nº. 11079/2004, segundo a qual se pode contratar uma 
instituição privada para execução ou gestão de serviços ou políticas sociais; ou 
seja, dando continuidade à Reforma do Estado iniciada por FHC. 
No governo Lula, tivemos o Programa de Aceleração do Crescimento 
(PAC) I e II, sendo o PAC I executado de 2007 a 2010 e o PAC II 2010 a 2015. 
Segundo Maranhão (2014), os organismos internacionais apresentaram um 
pacote de sugestões relativos à proteção social aos países da América Latina, 
que foi a base do planejamento no governo Lula, sendo:
a) reforma previdenciária mais flexível;
b) benefícios não contributivos a populações mais vulneráveis;
c) direitos universais; 
d) programas de transferência de renda.
Nesse bojo, o PAC, aliando as recomendações internacionais, solicitou a 
cada ministério seu planejamento voltado ao desenvolvimento econômico e 
social. Durante a vigência do PAC, ocorreu um arcabouço legal, institucional 
e orçamentário para o desenvolvimento de suas ações. O PAC trouxe uma 
experiência de planificação nas políticas públicas em todos os setores, e di-
versos planos, programas e projetos foram criados a partir dessa perspectiva, 
como, por exemplo, o Programa Bolsa Família, o Plano de Desenvolvimento 
da Educação, O Programa Minha Casa Minha Vida. Assim, as diversas polí-
ticas públicas atualmente se organizam na perspectiva da planificação com a 
apresentação de planos, programas e projetos, desde os menores até os mais 
complexos, com diversos níveis de planejamento e gestão. 
É importante salientar que houve nesse período crescimento econômico, 
aumento do poder de consumo e ampliação das políticas sociais, porém sem 
romper com o capital. Alguns autores denominam esse momento histórico como 
neodesenvolvimentismo, devido à semelhança com o período de 1930 a 1950, que 
As experiências de planejamento na sociedade brasileira8
aliou investimento de infraestrutura com a ampliação das políticas sociais, porém 
entendemos que ainda estamos imersos em um contexto neoliberal, assim, mesmo 
com certas conquistas, ainda não avançamos na perspectiva social do capital.
Atualmente, o contexto de crise política alia-se à crise econômicano 
Brasil, assim, não temos, desde o PAC, novas perspectivas de planejamento 
em nível macro, porém a onda conservadora nos aponta certos retrocessos. O 
que temos de mais atual na questão do planejamento são as recomendações 
dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), que são 17 objetivos 
que a Organização das Nações Unidas (ONU) propôs para a Agenda 2030, que 
define uma estratégia mundial para o crescimento econômico que equilibre 
prosperidade humana com a proteção do planeta. 
O planejamento no âmbito das políticas sociais: 
contribuição para a garantia de direitos 
O planejamento é um ato eminente humano, mesmo que a divisão do trabalho na 
sociedade capitalista nos apresente a separação entre elaboração e execução, essa 
segregação é impossível. Todo ser humano antevê suas ações antes de concretizá-
-las, das mais simples as mais complexas. Assim, nenhuma ação humana é apenas 
executada sem críticas ou possibilidade de interferência. Essa perspectiva também 
acontece no planejamento das políticas sociais. Mesmo que muitas vezes elas 
venham pré-determinadas, é na relação que se estabelece na execução entre o 
profi ssional e o usuário que se dá a perspectiva democrática dessa atuação. 
Todos os profissionais envolvidos na política pública, desde a elaboração, 
passando pela gestão, execução e avaliação, têm uma perspectiva de plane-
jamento a ser considerada. Ou seja, existe planejamento na construção da 
espinha dorsal da política até na forma como a população será atendida. É 
importante você compreender que o planejamento não está apenas nos altos 
níveis de gerenciamento, mas também faz parte da atuação técnica cotidiana. 
Na Constituição Federal de 1988, a questão municipal ganha centralidade. 
Antes, o município ficava apenas na execução de políticas já determinadas pelo 
governo central, agora a autonomia municipal garante que o planejamento e a exe-
cução de ações atendam às características locais. O âmbito municipal atualmente é 
o maior empregador de assistentes sociais e, mesmo a atuação nas demais instâncias 
governamentais, deve prever a boa execução, pois é por meio da implementação 
da política que se pode avaliar e, assim, fechar o ciclo do planejamento. 
A arquitetura institucional das políticas públicas da Constituição de 1988 
apresenta estruturas de organização que exigem responsabilidade de cada 
9As experiências de planejamento na sociedade brasileira
ente federativo. Além de sistemas unificados em cada política setorial, são 
necessários arranjos através da participação do Estado e da Sociedade civil, 
por meio da paridade em conselhos e conferências, incluindo um arcabouço 
legislativo que congrega o planejamento, a execução e a avaliação das políticas. 
A forma contemporânea de planificação, segundo Teixeira (2009), é o 
Planejamento Estratégico, que afasta o processo tradicional de planejamento 
e encara todas as determinações que envolvem a política social em seu escopo, 
considerando-se, além das metas e dos objetivos, os riscos que são colocados 
em graus de dificuldade que possam aparecer. Muitas vezes, esses riscos são 
considerados baixos, médios e altos, atribuindo, assim, formas diferenciadas 
de analisá-los. É importante considerar que esses riscos podem ser de ordem 
estrutural até de atuação técnica. Por isso, é imprescindível uma análise que 
agregue o maior número de atores profissionais e usuários que contribuam 
no planejamento estratégico na perspectiva democrática.
Dessa forma, o que veremos aqui serão as questões imprescindíveis ao 
planejamento para a contribuição na garantia direitos, ou seja, as premissas 
para um planejamento estratégico-democrático, quais sejam:
a) conhecimento da estrutura legal-institucional da política com a qual 
se está trabalhando;
b) conhecimento sobre a realidade local;
c) articulação com a rede socioassistencial local;
d) processos decisórios e de gestão participativos;
e) avaliação. 
O conhecimento da estrutura legal-institucional da política com a qual se 
está trabalhando é a primeira premissa a ser levada em conta no planejamento. 
O capítulo da Constituição Federal de 1988, que trata dos direitos sociais, 
deixou para regulamentações futuras a organização das políticas sociais, mas 
apresentou uma estrutura a ser seguida a partir da divisão de responsabilidades 
entre os entes federativos, a intersetorialidade das ações e o controle social 
pela sociedade civil. 
A política de assistência social se organiza por meio de programas e projetos 
a partir do que é preconizado no Sistema Único de Assistência Social (SUAS) 
e na Política Nacional de Assistência Social, na qual se divide as ações entre 
a proteção básica e a proteção especial a partir da matricialidade socioterri-
torial e familiar. A partir da intersetorialidade, há recortes nos ciclos de vida, 
principalmente com crianças, adolescentes e idosos, que impõem articulação 
As experiências de planejamento na sociedade brasileira10
com outras políticas, como educação e saúde. Além da parceria com o campo 
sociojurídico na defesa dos direitos dessa população. 
Já na política de saúde, temos o Sistema Único de Saúde (SUS), que apre-
senta níveis de complexidade (primário, secundário e terciário) para seus 
atendimentos, além da organização de projetos que se dividem entre doenças 
(diabetes, tuberculose, HIV, etc.) ou por público (saúde do homem, da mulher, 
da criança, etc.). 
Na política de educação, temos a Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
(LDB), que apresenta dois níveis educacionais à educação básica (Educação 
Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio) e educação superior. Para 
atuação em qualquer um desses níveis, há a necessidade de se conhecer as 
características de cada modalidade, suas regulamentações e demandas. 
É importante que cada uma dessas políticas compreenda planos, os quais 
são organizados a partir de conferências municipais, estaduais e nacional para 
a construção e avaliação de programas, projetos e ações. Essas conferências 
acontecem com frequência determinada e são indicadores que determinam 
qual caminho seguir. 
Por fim, essa premissa inicial torna imprescindível conhecer os acordos 
internacionais do qual o Brasil é signatário, pois apresentam recomendações 
a serem seguidas. O governo federal, a partir do momento em que assina um 
documento internacional, se compromete a atender as recomendações traçadas, 
e, através do arcabouço legal, institucional e orçamentário, determina ações 
para estados e municípios. Assim, sempre que uma determinada demanda 
chega ao seu local de trabalho de forma urgente, pode-se afirmar que temos 
um orçamento vindo da união para municípios a partir de análises nacionais 
e recomendações internacionais. Conhecer e reconhecer como se organiza 
a política contribui para que possamos planejar nossas ações profissionais 
voltadas para a perspectiva da garantia dos direitos. 
A partir do momento que você já tem o domínio da arquitetura legal-
-institucional da política social ao qual está inserido, é o momento em que você, 
enquanto profissional, deve se voltar para a realidade local. Dados sobre a co-
munidade a ser atendida devem ser pesquisados; sites de instituições públicas e 
privadas confiáveis são ferramentas importantes, como, por exemplo, pesquisas 
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de universidades, de 
órgãos municipais, estaduais e federais e de organizações da sociedade civil 
organizada que atuem nesse território. Esse passo é importante para que você, 
e a equipe com a qual você trabalha, possa subsidiar suas próprias pesquisas. 
Assim, é imprescindível a construção do perfil da população a ser atendida, 
11As experiências de planejamento na sociedade brasileira
com recorte de gênero, idade, etnia, etc., pois a política pública é construída 
a partir das necessidades de uma determinada população. 
Além da população, você precisa saber quais são as instituições públicas 
e privadas que atuam no mesmo território, comofuncionam, quem atendem, 
aonde se localizam, etc. A articulação com a rede socioassistencial faz parte 
de como você trabalhará. A intersetorialidade e a questão local são conceitos 
que fazem parte do planejamento de políticas sociais, pois não existe um 
programa ou projeto que consiga dar conta sozinho das expressões da Questão 
Social que se manifestam nas ações profissionais.
Dessa forma, não podemos lidar sozinhos ou só encaminhar para outros 
serviços sem conhecer esse local. O encaminhamento responsável e articu-
lado evita que pessoas em vulnerabilidade sejam revitimizadas por meio de 
atendimentos em que a rede não se comunique, tendo por consequência a 
desistência e a falta de credibilidade na política. Assim, estudos de caso e 
reuniões de rede devem fazer parte do planejamento. 
O planejamento deve levar em consideração também o compartilhamento 
das decisões e a perspectiva democrática no processo de gestão e avaliação. 
Todos os profissionais devem estar cientes dos objetivos a serem alcançados 
em cada ação realizada, pois quem está na execução tem como planejar a 
melhor forma de atuação para o alcance das metas propostas. Quando as 
ações são determinadas de cima para baixo, sem a comunicação entre pla-
nejamento e execução, a tendência é o prejuízo da eficácia e da eficiência do 
projeto. Reuniões sistemáticas com a equipe de trabalho são fundamentais 
para que se possa realinhar ações, metas e objetivos em conjunto. Quando o 
poder é centralizado, não há entendimento por quem executa os motivos para 
tais atividades, e, assim, quem é prejudicado é o usuário, que não consegue 
ter seus direitos garantidos, visto que não há fluidez na comunicação entre 
planejamento e execução, desencadeando problemas na avaliação. 
A avaliação é a parte final do planejamento, portanto, se há problemas na 
metodologia, por consequência haverá problemas na avaliação. O processo 
avaliativo deve contemplar todas as ações, e não apenas no final. É impor-
tante estabelecer instrumentos que meçam de forma qualitativa e quantitativa 
as ações realizadas a partir das metas propostas e que esses instrumentos 
comtemplem, além dos trabalhadores que participam do projeto, a população 
que é beneficiária das ações. 
A avaliação por parte da população é uma premissa que está em qualquer 
planejamento que se proponha democrático. Os usuários são a parte interes-
sada, e a eles se deve dar vez e voz, não apenas na avaliação, mas também no 
As experiências de planejamento na sociedade brasileira12
planejamento. Assim, reuniões de consulta pública que apresentem as ações, as 
metas e os objetivos devem fazer parte do planejamento e esse instrumento deve 
subsidiar a avaliação. A cada ação, devemos saber como o público entendeu 
a proposta levada, independentemente da idade, seja criança ou idoso, ou de 
grau de instrução, seja graduado ou analfabeto. É sua obrigação a organização 
de instrumentos de avaliação que possam exprimir a avaliação do usuário. 
Nesse momento, é importante que se usem recursos dos mais variados, desde 
escritos até mesmo lúdicos. 
 O que foi apresentado aqui faz parte de qualquer planejamento democrático 
utilizado na atualidade, no qual são utilizados conceitos de intersetorialidade, 
rede, gestão democrática e avaliação. Veja a Figura 2 para dicas de como 
incorporar o ODS no planejamento e na gestão municipal.
Figura 2. O ODS no planejamento e na gestão municipal.
Fonte: Confederação Nacional de Municípios (2019).
13As experiências de planejamento na sociedade brasileira
Acesse o link a seguir para ver um exemplo da Elaboração do Plano Diretor do Muni-
cípio de São Paulo. Durante o vídeo, postado pela própria prefeitura, apresentam-se 
inicialmente os recursos de participação social no planejamento, um diagnóstico sobre 
a cidade, os eixos que aliam os desenvolvimentos econômico, urbano e social, formas 
de participação e avaliação durante o processo da sociedade civil. 
https://goo.gl/BSphnE
BRASIL. Decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a organização da 
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras 
providências. 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-lei/
Del0200.htm>. Acesso em: 9 jan. 2019.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Como incorporar a agenda 2030 em minha 
gestão? 2019. Disponível em: <http://ods.cnm.org.br/implementacao>. Acesso em: 9 jan. 2019.
DRAIBE, S. Rumos e metamorfoses: estado e industrialização no Brasil: 1930 -1960. Rio 
de Janeiro: Paz e Terra, 1985.
MARANHÃO, C. H. A ideologia neodesenvolvimentista e as políticas sociais no Brasil: 
apontamentos sobre a crise e hegemonia na periferia do capitalismo. Revista Conexões 
Geraes, n. 5, 2004. Disponível em: <http://cress-mg.org.br/publicacoes/Home/PDF/19>. 
Acesso em: 9 jan. 2019.
SOUZA FILHO, R. Gestão pública e democracia: a burocracia em questão. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2013.
SOUZA FILHO, R.; GURGEL, C. Gestão democrática e serviço social: princípios e propostas 
para intervenção crítica. São Paulo: Cortez, 2016. 
TEIXEIRA, J. B. Formulação, administração e execução de políticas públicas. In: CON-
SELHO FEDERAL DE SERVIÇO SOCIAL. Serviço social: direitos sociais e competências 
profissionais. Brasília: Abepss, 2009.
Leituras recomendadas
ALMEIDA, N. L. T.; ALENCAR, M. M. T. Serviço social, trabalho e políticas públicas. São 
Paulo: Saraiva, 2011.
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Política social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, 2011.
As experiências de planejamento na sociedade brasileira14
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Mandala ODS. 2019. Disponível em: 
<http://ods.cnm.org.br/mandala-municipal>. Acesso em: 9 jan. 2019.
FILMES DE ECONOMIA E RI. Plano Marshall 1947-1952. Youtube, ago. 2015. Disponível 
em: <https://www.youtube.com/watch?v=YQyZk-uAayo>. Acesso em: 9 jan. 2019.
PREFSP. Plano diretor de São Paulo: todas as estratégias. Youtube, dez. 2016. Disponível 
em: <https://www.youtube.com/watch?v=SlMKR9_krog>. Acesso em: 9 jan. 2019.
SOUZA, A. R. As trajetórias do planejamento governamental no Brasil: meio século de 
experiências na administração pública. Revista UNIciências, v. 55, n. 4, 2004.
15As experiências de planejamento na sociedade brasileira
Conteúdo:
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
M175c McShane, Steven L.
 Comportamento organizacional : conhecimento 
 emergente, realidade global [recurso eletrônico] / Steven L. 
 McShane, Mary Ann Von Glinow ; tradução : Francisco 
 Araújo da Costa. – 6. ed. – Porto Alegre : AMGH, 2014.
 Editado também como livro impresso em 2014.
 ISBN 978-85-8055-404-5
 1. Comportamento organizacional. I. Von Glinow, Mary 
 Ann. II. Título. 
CDU 005.32
McShane_Iniciais_6ed_eletronica.indd iiMcShane_Iniciais_6ed_eletronica.indd ii 28/07/14 13:4328/07/14 13:43
13
Elaboração de Estruturas 
Organizacionais
Três décadas atrás, Larry e Bobbie Mer-
ritt compraram a The Cake Box, uma pe-
quena empresa situada em uma lojinha 
de 42 m² em Tulsa, Oklahoma. Ninguém 
mais trabalhava nela além do casal. “Eu 
fazia os bolos e a Bobbie os decorava 
no final”, lembra Larry. As vendas eram 
fracas até que adicionaram bolinhos de 
canela e compraram uma loja de ros-
quinhas na esquina um ano depois. O 
nome mudou para Merritt’s Bakery. Os 
dois contrataram alguns funcionários 
para ajudá-los com as vendas à medida 
que o negócio crescia.
Depois de doze anos, a Merrit’s 
Bakery se mudou para uma área de 560 
m² no outro lado da rua. As vendas não 
pararam de crescer, e os clientes faziam 
fila na calçada à espera dos produtos 
saídos diretos do forno. “Muita gente 
pensaria que isso era um sucesso, mas 
estávamos fracassando”, afirma Bobbie 
Merritt. O problema é que o casal não conseguia assar 
seus produtos com rapidez suficiente e não queria delegar 
a produção para os funcionários. Depois de trabalhar 20 
horas seguidas muitas e muitas vezes, eles reconheceramque precisavam ser gerentes, não confeiteiros. Os dois 
criaram um plano para expandir a empresa e definiram 
uma estrutura organizacional que formalizava funções e 
responsabilidades.
Quando uma segunda Merritt’s Bakery abriu no ou-
tro lado da cidade, cada loja contratou um gerente, um 
responsável pela produção, um terceiro funcionário res-
ponsável por decoração de bolos e confeitos e alguém 
para cuidar das vendas. Larry trabalhava na padroni-
zação da qualidade, treinando a equipe de confeitaria 
em cada loja. “Como é tão difícil encontrar confeiteiros 
qualificados hoje em dia, quero passar mais tempo en-
sinando e desenvolvendo nossos produtos”, ele afirmou 
na época.
Christian Merritt, filho de Larry e Bobbie, entrou para 
a empresa após vários anos trabalhando com engenharia 
e hoje é diretor de operações da confeitaria. Uma terceira 
loja foi inaugurada e a produção foi transferida para um 
edifício em vez de funcionar em cada loja. Centralizar a 
produção ajudou a empresa a melhorar 
sua qualidade e eficiência. Enquanto 
isso, as lojas se tornaram restaurantes 
com cardápios que incluem café da ma-
nhã quente e almoço.
Hoje, a Merritt’s Bakery emprega 
mais de 80 funcionários e recentemen-
te contratou um diretor de marketing. A 
empresa introduziu mais padronização, 
como fluxogramas que orientam os 
funcionários em diversos aspectos de 
seus deveres sem a necessidade de su-
pervisão direta. Os programas de trei-
namento desenvolvem os funcionários 
para cada função especializada na loja 
e na produção.
“Estamos recém começando a esta-
belecer as bases para tratar a Merritt’s 
Bakery como um negócio, com diver-
sos setores que administramos de lon-
ge”, conta Christian Merritt. “Estamos 
presentes, mas desligados. Colocamos 
a mão em muita coisa, mas é na administração das lojas, 
não na sua operação”.
1
A Merritt’s Bakery avançou muito desde seu começo 
humilde, quando era apenas uma confeitaria pequena 
em Tulsa, Oklahoma. Nessa jornada, os proprietários Lar-
ry e Bobbie Merritt descobriram que o crescimento bem-
-sucedido de um negócio depende, em parte, de criar 
uma estrutura organizacional que apoie o processo e a 
estratégia de negócio. Estrutura organizacional se refere 
à divisão do trabalho e também aos padrões de coorde-
nação, comunicação, fluxo de trabalho e poder formal 
que norteiam as atividades organizacionais. Ela também 
dita quais atividades recebem maior atenção e recursos 
financeiros, poder e informação. Por exemplo, a Merritt’s 
Bakery criou uma estrutura funcional e desenvolveu di-
versos mecanismos de coordenação para garantir que 
todos trabalhem em uníssono em prol dos objetivos da 
organização.
O tema da estrutura organizacional normalmente su-
gere imagens de organogramas, mas esse diagrama é 
apenas parte do quebra-cabeça. A estrutura organizacio-
nal inclui relações hierárquicas, mas também tem a ver 
com a concepção das tarefas, o fluxo de informações, as 
PARTE IV
Estrutura da Merrit’s Bakery teve de 
crescer.
McSchane_13.indd 341McSchane_13.indd 341 23/06/14 14:3023/06/14 14:30
342 PARTE IV Processos Organizacionais
DIVISÃO DO TRABALHO E COORDENAÇÃO
Todas as estruturas organizacionais incluem dois requisitos fundamentais: a divisão do tra-
balho em tarefas distintas e a coordenação do trabalho para que os funcionários atinjam ob-
jetivos comuns.3 As organizações são definidas como grupos de pessoas que trabalham de 
modo interdependente com algum propósito. Para atingir seus objetivos de maneira eficiente, 
esses grupos costumam dividir o trabalho em blocos gerenciáveis, particularmente quando 
há muitas tarefas a realizar, e introduzir diversos mecanismos de coordenação para assegurar 
que todos trabalhem de maneira eficaz com os mesmos objetivos.
Divisão do trabalho
Divisão do trabalho se refere à subdivisão do trabalho em tarefas distintas atribuídas a pes-
soas diferentes. O trabalho subdividido leva à especialização do trabalho, pois cada função 
inclui um conjunto restrito de tarefas necessárias para concluir o produto ou serviço. A 
Merritt’s Bakery organiza os funcionários em cerca de uma dúzia de trabalhos específicos 
para atender os clientes, produzir os bolos e confeitos e administrar os restaurantes. À me-
dida que as empresas vão ficando maiores, essa divisão horizontal do trabalho geralmente 
é acompanhada de sua divisão vertical: algumas pessoas são designadas para a tarefa de 
supervisionar os funcionários, outras são responsáveis por gerir esses supervisores, e assim 
por diante.
Por que as empresas dividem em diversas funções o trabalho necessário para operar 
uma confeitaria? Como descrevemos em um capítulo anterior, a especialização do tra-
balho aumenta sua eficiência.4 Os funcionários com experiência em uma função podem 
dominar suas tarefas mais rapidamente, pois os ciclos de trabalho são mais curtos. Menos 
tempo é desperdiçado trocando de uma tarefa para a outra. Os custos de treinamento 
são reduzidos, pois os funcionários precisam de menos habilidades físicas e mentais para 
completar o trabalho designado a eles. Finalmente, a especialização facilita o processo 
de encontrar pessoas com aptidões ou habilidades específicas e alocá-las às funções mais 
apropriadas. Apesar de uma pessoa sozinha conseguir preparar, servir e vender produtos 
alimentícios em cada loja da Merritt’s Bakery, isso demoraria muito mais do que se algu-
OA1
normas e regras de trabalho, a dinâmica de equipe e as 
relações de poder. Assim, a estrutura da organização é um 
instrumento importante no conjunto de ferramentas do 
executivo para a mudança organizacional, pois estabelece 
novos padrões de comunicação e alinha o comportamen-
to do funcionário com a visão da empresa.
2
Por exemplo, a Merritt’s Bakery reorganizou as re-
lações de reporte e padrões de comunicação quando 
transferiu a equipe de confeitaria para uma instalação de 
produção centralizada. Com essa mudança na estrutura 
organizacional, a empresa conseguiu especializar as fun-
ções de produção; por exemplo, agora os funcionários 
são treinados em diferentes níveis de decoração de bolos. 
A empresa também conseguiu aumentar sua eficiência 
com mais trabalho padronizado e melhorar o controle su-
pervisório, pois os confeiteiros têm conjuntos de habilida-
des comuns.
Este capítulo começará introduzindo dois processos 
fundamentais na estrutura organizacional: divisão do 
trabalho e coordenação. A seguir, realizaremos uma in-
vestigação detalhada dos quatro elementos principais da 
estrutura organizacional: amplitude de controle, centrali-
zação, formalização e departamentalização. A última parte 
deste capítulo examinará as contingências do projeto or-
ganizacional, incluindo o ambiente externo, o tamanho da 
organização, a tecnologia e a estratégia.
Objetivos de aprendizagem
Após ler este capítulo, você deve ser capaz de:
OA1 Descrever três tipos de coordenação nas estrutu-
ras organizacionais.
OA2 Discutir a função e os efeitos da amplitude de 
controle, centralização e formalização e relacionar 
esses elementos às estruturas organizacionais or-
gânicas e mecanicistas.
OA3 Identificar e avaliar seis tipos de departamentali-
zação.
OA4 Explicar como o ambiente externo, o tamanho 
da organização, a tecnologia e a estratégia são 
relevantes quando se projeta uma estrutura orga-
nizacional.
estrutura organizacional
Divisão do trabalho e padrões 
de coordenação, comunica-
ção, fluxo de trabalho e poder 
formal que norteiam as ativi-
dades organizacionais.
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CAPÍTULO 13 Elaboração de Estruturas Organizacionais 343
mas pessoas preparassem a comida, outras a servissem para os clientes e um terceiro grupo 
cuidasse do marketing, compras, contabilidade e outras funções. Alguns funcionários são 
ótimos no atendimento dos clientes, enquanto outros sabem muito mais sobre como de-
corar um bolo decasamento.
Coordenação das atividades de trabalho
Quando as pessoas dividem o trabalho, elas necessitam de mecanismos de coordenação para 
garantir que todas trabalhem de maneira articulada. A coordenação está tão intimamente 
ligada à divisão do trabalho que o nível ideal de especialização é limitado pela viabilidade de 
coordenar o trabalho. Em outras palavras, a capacidade de uma organização de dividir o tra-
balho entre as pessoas depende de quanto estas conseguem se coordenar umas com as outras. 
Sem isso, o esforço individual é desperdiçado em virtude do desalinhamento, da duplicação 
e das tarefas realizadas na hora errada. A coordenação também tende a se tornar mais cara e 
difícil à medida que a divisão do trabalho aumenta, logo, as empresas especializam as funções 
apenas até o ponto em que não seja caro demais ou tão desafiador coordenar as pessoas em 
suas funções.5
Toda organização, desde a loja de conveniência da esquina com dois funcionários até a 
maior entidade empresarial, usa um ou mais dos seguintes mecanismos de coordenação:6 
comunicação informal, hierarquia formal e padronização (ver Figura 13.1). Essas formas de 
coordenação alinham o trabalho dos funcionários em um mesmo departamento e também 
entre as unidades de trabalho. Esses mecanismos de coordenação também são fundamentais 
quando várias organizações trabalham juntas, como nos empreendimentos conjuntos e pro-
gramas de ajuda humanitária.7
Coordenação por meio da comunicação informal Todas as organizações dependem 
da comunicação informal como mecanismo de coordenação. O processo inclui compartilhar 
informações sobre tarefas mútuas e formar modelos mentais comuns para que os funcioná-
rios sincronizem as atividades de trabalho utilizando o mesmo mapa mental.8 A comunicação 
informal é um processo vital nas situações não rotineiras e ambíguas, pois os funcionários 
podem trocar um grande volume de informações mediante a comunicação presencial e ou-
tros canais de mídia rica.
A coordenação por meio da comunicação informal é mais fácil nas empresas pequenas, 
embora as tecnologias da informação tenham alavancado mais esse mecanismo também nas 
organizações maiores.9 As empresas que empregam milhares de pessoas também apoiam a 
comunicação informal ao manterem pequeno cada local de produção. A Magna Interna-
tional, fabricante mundial de autopeças, mantém suas fábricas em um tamanho máximo de 
200 funcionários, pois seus líderes acreditam que os membros da equipe têm dificuldade de 
lembrar os nomes uns dos outros nas instalações maiores, uma situação que torna a comuni-
cação informal mais difícil como um mecanismo de coordenação.10
FORMA DE COORDENAÇÃO DESCRIÇÃO SUBTIPOS/ESTRATÉGIAS
Comunicação informal Compartilhamento de informações em tarefas mútuas; formação de 
modelos mentais comuns para sincronizar atividades de trabalho
 • Comunicação direta
 • Funções de ligação
 • Funções integradoras
 • Equipes temporárias
Hierarquia formal Designar poder legítimo a indivíduos, que então o utilizam para dirigir 
processos de trabalho e alocar recursos
 • Supervisão direta
 • Canais de comunicação formais
Padronização Criação de padrões de comportamento ou de resultado • Habilidades padronizadas
 • Processos padronizados
 • Resultados padronizados
FIGURA 13.1 Mecanismos de coordenação nas organizações.
Fontes: Baseado em informações de J. Galbraith, Designing Complex Organizations (Reading, MA: Addison-Wesley, 1973), pp. 8–19; H. Mintzberg, 
The Structuring of Organizations (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1979), Ch. 1; D.A. Nadler and M.L. Tushman, Competing by Design: The Power of 
Organizational Architecture (New York: Oxford University Press, 1997), Ch. 6.
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344 PARTE IV Processos Organizacionais
As organizações maiores também incentivam a coordenação pela comunicação informal 
ao atribuir papéis de colaboração aos funcionários, dos quais se espera que comuniquem e 
compartilhem informações com os colegas em outras unidades de trabalho. Nos lugares em 
que a coordenação se faz necessária entre as várias unidades de trabalho, as empresas criam 
funções integradoras. As pessoas que as desempenham são responsáveis por coordenar um 
processo de trabalho que incentive os funcionários em cada unidade de trabalho a comparti-
lhar informações e coordenar informalmente as atividades de trabalho. Os integradores não 
têm autoridade sobre as pessoas envolvidas nesse processo, então têm de contar com a per-
suasão e o comprometimento. Os gestores de marca na Procter & Gamble possuem funções 
integradoras porque coordenam o trabalho entre os grupos de marketing, produção e design.11
Outra maneira das grandes organizações incentivarem a coordenação por meio da comu-
nicação informal é pela organização dos funcionários de vários departamentos em equipes 
temporárias. A engenharia simultânea aplica essa estratégia de coordenação no desenvolvi-
mento de produtos ou serviços. A engenharia simultânea consiste geralmente em uma equipe 
de projeto multifuncional com pessoas de vários departamentos funcionais, como engenharia 
de projeto, produção, marketing e compras. Ao serem alocados a uma equipe, em vez de tra-
balharem em seus departamentos especializados habituais, esses funcionários têm mais auto-
ridade e oportunidade para se coordenar entre si usando a comunicação informal. Quando o 
engenheiro de projeto começa a formular as especificações do produto, os representantes da 
produção, engenharia, marketing, compras e outros departamentos podem opinar e também 
começar a contribuir para o processo. Com a coordenação por meio da comunicação infor-
mal rica em informações, as equipes de engenharia simultânea tendem a gerar produtos de 
qualidade mais elevada com muito menos tempo de desenvolvimento em comparação com as 
situações nas quais os funcionários trabalham em seus próprios departamentos e coordenam 
suas tarefas por outros meios.12
Coordenação por meio da hierarquia formal A comunicação informal é o modo mais 
flexível de coordenação, mas pode se tornar caótica com o aumento do número de funcioná-
rios. Por consequência, à medida que crescem, as organizações dependem cada vez mais de 
um segundo mecanismo de coordenação: a hierarquia formal.13 A hierarquia concede poder 
legítimo aos indivíduos, que por sua vez o utilizam para direcionar processos de trabalho e 
alocar recursos. Em outras palavras, o trabalho é coordenado por meio da supervisão direta, 
a cadeia de comando. Por exemplo, cada loja da Merritt’s Bakery possui um gerente e, em 
geral, um gerente-assistente responsáveis por 
garantir que os funcionários realizem suas 
respectivas tarefas e coordenem corretamen-
te suas atividades uns com os outros em cada 
turno de trabalho.
Um século atrás, os estudiosos da admi-
nistração aplaudiam a hierarquia formal como 
o melhor mecanismo de coordenação para as 
grandes organizações. Eles argumentavam que 
as organizações são mais eficazes quando os 
gestores exercem sua autoridade e os funcio-
nários recebem ordens apenas de um supervi-
sor. A cadeia de comando, na qual as informa-
ções fluem entre unidades de trabalho apenas 
através de supervisores e gerentes, era conside-
rada a espinha dorsal da força organizacional.
Apesar de ainda ser importante, a hie-
rarquia formal é muito menos popular hoje 
em dia. Uma preocupação é que ela não tem 
agilidade na coordenação das situações com-
plexas e novas. A comunicação pela cadeia de 
comando raramente é tão rápida ou precisa 
quanto a comunicação direta entre os funcio-
nários. Por exemplo, o desenvolvimento de 
Coordenação por Meio
de Microgestão14
de 524 funcionários americanos
entrevistados afirmaram que
ocasional ou frequentemente se
sentem microgeridos por seus chefes.
37% 
de 150 executivos sênior nas 1.000 maiores
empresas do país identificaram a microgestão
como tendo o impacto mais negativo no moral
dos funcionários (terceiro maior fator após falta
de comunicaçãoe reconhecimento).
17% 
de 434 gerentes de recursos
humanos afirmaram que os
funcionários mais jovens
reclamam da microgestão por
parte dos gerentes mais velhos.
44% 
de 434 gerentes de recursos humanos afirmaram que
os gerentes mais velhos reclamam que os funcionários
mais jovens não respeitam a hierarquia organizacional.
35% 
de 500 funcionários americanos disseram
que trabalham para um “microgestor”.
25% 
de 11.045 funcionários
americanos entrevistados
identificaram a
microgestão como
a barreira mais
significativa à sua
produtividade.
9% 
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CAPÍTULO 13 Elaboração de Estruturas Organizacionais 345
produtos, em geral uma atividade nova e complexa, tende a ocorrer mais rapidamente e a 
produzir resultados de maior qualidade quando as pessoas coordenam suas atividades princi-
palmente por meio da comunicação informal em vez da hierarquia formal. Outra preocupação 
com a hierarquia formal é que os gestores podem supervisionar mais de perto apenas uma 
quantidade limitada de funcionários. À medida que o negócio cresce, o número de superviso-
res e camadas de gestão tem de aumentar, resultando em uma burocracia cara. Finalmente, os 
funcionários contemporâneos exigem mais autonomia sobre suas atividades e mais envolvi-
mento com as decisões da empresa. Os processos de coordenação da hierarquia formal tendem 
a entrar em conflito com a autonomia e envolvimento dos funcionários.
Coordenação por meio da padronização A padronização, o terceiro meio de coordenação, 
envolve a criação de padrões de comportamento ou de resultado, e assume três formas distintas:
 • Processos padronizados. A qualidade e a consistência de um bem ou serviço muitas 
vezes podem ser aprimoradas pela padronização das atividades de trabalho median-
te procedimentos e descrições de função.15 A Merritt’s Bakery usa organogramas para 
padronizar os processos de trabalho para muitas de suas atividades. Esse mecanismo 
de coordenação é viável quando o trabalho é rotineiro (por exemplo, na produção em 
massa) ou simples (por exemplo, fazer cupcakes), mas é menos eficaz no trabalho não 
rotineiro e complexo, como o design de produtos.
 • Resultados padronizados. Essa forma de padronização envolve garantir que os indiví-
duos e as unidades de trabalho tenham objetivos e medidas de resultados claramente 
definidos (ex.: satisfação do cliente ou eficiência da produção). Por exemplo, para coor-
denar o trabalho dos vendedores, as empresas atribuem metas de vendas em vez de 
comportamentos específicos.
 • Habilidades padronizadas. Quando as atividades de trabalho são complexas demais 
para serem padronizadas mediante processos ou objetivos, as empresas costumam 
coordenar o esforço de trabalho treinando intensamente os funcionários ou contratan-
do quem tenha aprendido os comportamentos exatos da função em programas educa-
cionais. A Merritt’s Bakery também utiliza esse mecanismo de coordenação, treinando 
a equipe de produção para que os bolos e confeitos sejam produzidos com altíssima 
qualidade. Ela também treina a equipe da loja para que as interações com os clientes 
sejam consistentes e profissionais. O treinamento é especialmente crítico enquanto me-
canismo de coordenação nas salas de cirurgia. Os cirurgiões, os profissionais de enfer-
magem e outros coordenam seu trabalho mais pelo treinamento do que pelos objetivos 
ou pelas regras da empresa.
A divisão do trabalho e a coordenação do trabalho representam os dois ingredientes funda-
mentais para o funcionamento de todas as organizações. Mas, como o trabalho é dividido, 
quais mecanismos de coordenação são enfatizados, quem toma as decisões e outras questões 
estão relacionadas aos quatro elementos da estrutura organizacional.
ELEMENTOS DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
A estrutura organizacional possui quatro elementos que se aplicam a todas as organizações. 
Esta seção apresentará três deles: amplitude de controle, centralização e formalização. O 
quarto elemento, a departamentalização, será abordado na próxima seção.
Amplitude de controle
A amplitude de controle (também chamada de amplitude 
de gestão) se refere ao número de pessoas que se reportam 
diretamente ao próximo nível na hierarquia. Uma ampli-
tude de controle estreita existe quando um número muito 
pequeno de pessoas se reporta diretamente a um gestor, 
enquanto uma amplitude grande existe quando um gestor 
tem muitas pessoas se reportando a ele.16 Um século atrás, 
o engenheiro francês e estudioso da administração Henri 
OA2
engenharia simultânea
Organização dos funcionários 
provenientes de vários de-
partamentos em uma equipe 
temporária com o propósito 
de desenvolver um produto ou 
serviço.
amplitude de controle
O número de pessoas que se re-
portam diretamente ao próximo 
nível na hierarquia.
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346 PARTE IV Processos Organizacionais
Fayol recomendou veementemente uma amplitude de controle relativamente estreita, com 
não mais do que 20 funcionários por supervisor e seis supervisores por gestor. Fayol defen-
dia a hierarquia formal como mecanismo de coordenação primário, então acreditava que 
os supervisores deveriam monitorar e treinar os funcionários de perto. Suas opiniões eram 
semelhantes às de Napoleão, segundo o qual cinco oficiais subordinados seria a amplitude de 
controle máxima para os líderes mais graduados. Essas recomendações se baseavam na ideia 
de que os gestores simplesmente não conseguiam monitorar e controlar nenhum subordina-
do a mais com proximidade satisfatória.17
Hoje em dia, sabemos que não é bem assim. As fábricas com melhor desempenho da atua-
lidade têm uma média de 38 funcionários de produção por supervisor (ver Figura 13.2).18 Qual 
é o segredo? Será que Fayol, Napoleão e outros calcularam mal a amplitude de controle ideal? 
A resposta é que os simpatizantes do controle hierárquico acreditavam que os funcionários de-
viam realizar as tarefas físicas, enquanto os supervisores e outros funcionários administrativos 
deviam tomar as decisões e monitorar os demais funcionários para garantir que realizassem as 
tarefas. Contudo, as operações de produção com melhor desempenho atualmente se baseiam 
em equipes autodirigidas, de modo que a supervisão direta (hierarquia formal) é suplementada 
com outros mecanismos de coordenação. As equipes autodirigidas se coordenam principal-
mente por meio da comunicação informal e de diversas formas de padronização (ou seja, trei-
namento e processos), com a hierarquia formal desempenhando uma função mais secundária.
Muitas empresas que empregam médicos, advogados e outros profissionais têm uma am-
plitude de controle maior porque esses membros da equipe coordenam seu trabalho princi-
palmente pelas habilidades padronizadas. Por exemplo, mais de duas dezenas de pessoas se 
reportam diretamente a Cindy Zollinger, cofundadora e presidente da empresa de consultoria 
em processos judiciais Cornerstone Research, sediada em Boston, Estados Unidos. Zollinger 
afirma que esse grande número de pessoas que se reportam a ela é possível porque lidera pro-
fissionais que não requerem supervisão estreita. “Eles praticamente se autodirigem”, explica 
Zollinger. “Eu os ajudo a lidar com os obstáculos que enfrentam ou no aproveitamento da 
maioria das oportunidades que encontram”19
Um segundo fator que influencia a melhor amplitude de controle é se os funcionários exe-
cutam tarefas rotineiras. Uma amplitude de controle maior é possível quando os funcionários 
Napoleão (Ger. máx.: 1815)
Oregon (Real: 2011)
Fayol (Ger. máx.: 1916)
Urwick (Ger. máx.: 1937)
Seattle (Real: 2005)
Saratoga Institute (Levantamento: 2001)
Condado de Multnomah (Real: 2009)
Estado do Texas (Lei: 2003)
Estado de Iowa (Real: 2007)
Estado de Iowa (Meta: 2007)
Governo dos EUA (Meta: 1999)
Fayol (Não ger. máx.: 1916)
Fedex (Real: 2008)
Tom Peters (Min.: 1988)
Melhores fábricas dos EUA (Levantamento: 2000)
5
5,7
6