AULA 8- DIREITO ADMINISTRATIVO

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Direito Administrativo Aplicado
Aula 8: Responsabilidade civil do Estado
Apresentação
Identi�caremos as características e peculiaridades da responsabilidade civil do Estado, partindo dos conceitos de
Responsabilidade.
Conheceremos as teses da culpa administrativa, risco administrativo e integral, bem como causas excludentes,
indenização e ação regressiva.
Objetivo
Identi�car as características e peculiaridades da responsabilidade civil do Estado;
Examinar as teses (culpa administrativa, risco administrativo e integral);
Analisar as causas excludentes, indenização e ação regressiva.
Da responsabilidade civil do Estado
Responsabilidade civil é a obrigação de reformar o dano que uma pessoa causa a outra, e que tenha levado à diminuição do
bem jurídico da vítima. Só pode existir a obrigação de ressarcimento quando houver dano, que pode ser de ordem material ou
imaterial.
Em direito, a teoria da responsabilidade civil procura motivar em que
condições uma pessoa pode ser avaliada como responsável pelo
dano sofrido por outra, e em que medida está obrigada a repará-lo.
O termo Responsabilidade civil do Estado se apresenta em todo caso em que há necessidade do Estado de apurar danos
causados a terceiros por meio de sua engrenagem burocrática.
As complexidades do aparato público, assim como sua magnitude, acabam provocando problemas de omissão, abuso no
exercício de função e outras falhas que acabam atingindo um terceiro. Ou seja, a responsabilidade civil consiste na obrigação
de reparar economicamente danos causados a terceiros, sejam no âmbito patrimonial ou moral.
Em razão de um dano patrimonial ou moral, é possível o Estado ser responsabilizado e, consequentemente, deverá pagar uma
indenização capaz de compensar os prejuízos causados.
Temos dois regimes jurídicos da responsabilidade civil no sistema do Código Civil: Responsabilidade subjetiva e objetiva.
 Fonte: O autor.
Base legal da Responsabilidade Civil do Estado
O Estado tem obrigações com seus administrados e suas ações podem in�uenciar positiva ou negativamente na vida destes.
Comentário
É de suma importância que haja controle de suas ações para que não prejudique terceiros por atos omissivos ou comissivos de
seus agentes.
A responsabilidade civil do Estado é objetiva, independe da comprovação de dolo ou culpa. Quando o Estado infringir esse
dever objetivo, não é necessário investigar a existência de uma vontade no sentido da ação ou omissão causadora do dano,
segundo o § 6º do artigo 37 da Constituição:
"Art. 37 .... 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.”
- Constituição, 1988.
Não apenas pessoas jurídicas que pertencem à Administração Pública são responsabilizadas objetivamente por danos
causados por seus agentes. Além delas, todas as entidades particulares com concessionários e permissionárias de serviço
público respondem objetivamente por prejuízos a particulares.
A doutrina e a jurisprudência vêm advogando que a responsabilidade objetiva do Estado, aquela que independe da existência de
dolo ou culpa, só existe diante de uma conduta comissiva (ação) praticada pelo agente público.
Exemplo
Numa perseguição, se um tiro do policial acerta um particular teremos a responsabilidade objetiva do Estado, já que estamos
diante de uma conduta comissiva (ação).
Por outro lado, quando estivermos diante de uma omissão do Estado, a responsabilidade deixa de ser objetiva e passa a ser
subjetiva. O particular lesado deverá demonstrar o dolo ou a culpa da Administração, em qualquer de suas modalidades:
negligência, imprudência e imperícia.
Exemplo
Chuvas torrenciais causaram enchentes e um particular teve sua casa alagada. Nesse caso, não bastará a comprovação do dano
sofrido pela inundação. É preciso demonstrar também o dolo ou a culpa do Estado em não limpar os bueiros e as “bocas de lobo”
para facilitar o escoamento das águas.
O dano e a indenização
A reparação do dano pode ser administrativa ou mediante ação de indenização junto ao Poder Judiciário. Para obter o
ressarcimento, a vítima deve demonstrar o nexo de causalidade entre o fato lesivo e o dano, bem como o valor do prejuízo.
Uma vez indenizada a vítima, a pessoa jurídica tem direito de regresso contra o responsável, ou seja, tem direito de recuperar o
valor da indenização junto ao agente que causou o dano, desde que este tenha agido com dolo ou culpa.
Saiba mais
Uma vez que a vítima seja indenizada, a pessoa jurídica tem direito de regresso contra o responsável, ou seja, tem direito de
recuperar o valor da indenização junto ao agente que causou o dano, desde que este tenha agido com dolo ou culpa.
Responsabilidade Subsidiária do Estado
O Estado pode ser responsabilizado pelos prejuízos causados a terceiros pelas concessionárias e permissionárias de serviço
público de forma subsidiária, respondendo pelos prejuízos após o exaurimento do patrimônio das empresas concessionárias e
permissionárias do serviço público.
 Evolução
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O tema Responsabilidade civil do Estado passou por longo período de evolução e ainda hoje recebe elementos de
adaptação ao desenvolvimento social.
Já foi caracterizada pela irresponsabilidade do Estado, responsabilidade com culpa civil comum do Estado, teoria da
culpa administrativa, teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.
A Irresponsabilidade do Estado
Num primeiro momento, aplica-se a teoria da irresponsabilidade do Estado em que o governante era quem dizia o que
era certo ou errado. As sociedades evoluíram e passaram a não mais aceitar esse modelo de Estado. A teoria da
responsabilização do Estado começou a ganhar força e o Estado passou a ser responsabilizado em situações
pontuais.
No Brasil, esse reconhecimento surgiu com o Tribunal de Con�itos, em 1873.
A Irresponsabilidade do Estado
Num primeiro momento, aplica-se a teoria da irresponsabilidade do Estado, em que o governante era quem dizia o que
era certo ou errado. As sociedades evoluíram e passaram a não mais aceitar esse modelo de Estado. A teoria da
responsabilização do Estado começou a ganhar força e o Estado passou a ser responsabilizado em situações
pontuais.
No Brasil, esse reconhecimento surgiu com o Tribunal de Con�itos, em 1873.
Teoria da Responsabilidade com Culpa
A fase da responsabilidade com culpa comum do Estado era in�uenciada pelo liberalismo e pretendia equiparar o
Estado ao indivíduo. O Estado era obrigado a indenizar os danos causados a terceiros da mesma forma que na relação
obrigacional entre particulares.
Como o Estado atua por meio de seus agentes, somente seria possível uma indenização se estes tivessem agido com
culpa ou dolo, cabendo ao particular o ônus da prova.
Teoria da Culpa Administrativa
Primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva, em que o dever do
Estado em indenizar o dano causado ao particular só existe se comprovada a existência de falta do serviço. Não se
trata da culpa subjetiva do agente, mas da falta na prestação do serviço, falta essa objetivamente considerada.
Essa teoria acredita que o Estado tem o dever de indenizar um particular somente se houver irregularidade na
prestação do serviço. Trata-se de culpa administrativa ou culpa anônima, que pode decorrer da inexistência do serviço,
de mau funcionamento ou retardamento, cabendo ao prejudicado comprovar sua falta.
Teoria do risco administrativo e teoria do risco integral
Pela Teoria do Risco Administrativo, a atuação estatal que cause danos a um particular faz com que a administração
pública precise indenizá-lo, independentemente se o dano foi causado por falta do serviço ou culpa de determinado
agente público. Basta que haja dano decorrente da atuação da Administração, sem que para isto tenha concorrido o
particular.Atenção! Aqui existe uma videoaula, acesso pelo conteúdo online
Não cabe ao particular comprovação de qualquer espécie de culpa do Estado, mas a Administração, em sua defesa,
poderá comprovar alguma excludente – culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior (há ainda quem fale em
culpa de terceiros). Se a Administração comprovar culpa recíproca, sua indenização será atenuada.
Já a Teoria do Risco Integral consiste em aumento da responsabilidade civil da administração pública, bastando a
existência de um evento danoso e do nexo causal para que surja a obrigação de indenizar ao Estado. Não há
possibilidade de que este alegue excludentes de sua responsabilidade, mas não há consenso doutrinário acerca da
de�nição de “risco integral”.
Este conceito é mais tradicional no Direito Administrativo e há divergência sobre se nosso ordenamento jurídico adotou
ou não a teoria do risco integral para a responsabilização extracontratual do Estado – um dos exemplos adotados é
dos danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, d, CF), uma vez que aqui �caria afastada qualquer
possibilidade de alegação de excludentes pelo Estado.
Em caso de danos ambientais, a jurisprudência e doutrinas reconhecem maciçamente a responsabilidade civil do risco
integral.
Teoria da Responsabilidade Objetiva
A responsabilidade objetiva do Estado decorre do artigo 37, §6º da Constituição da República, bastando, para ensejar o
dever de reparar, que seja demonstrado o ato ilícito, o dano causado e o nexo de causalidade entre ambos, sendo
desnecessária a existência de culpa no evento.
Diferentemente da teoria do risco integral, adotada em nosso ordenamento e pela qual não se admite excludentes da
responsabilidade civil, a teoria do risco administrativo permite a alegação pelo Estado, ou pelos seus prestadores de
serviços públicos, das excludentes de força maior, caso fortuito ou culpa exclusiva da vítima.
Fundamento da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Administrativo
O fundamento da responsabilidade estatal está na busca de um tratamento isonômico do ônus gerados pelos atos das
atividades da administração pública. Busca-se com que todos suportem os prejuízos ocorridos em função de uma
atividade desempenhada pelo Estado, pois todos os cidadãos bene�ciam-se dos �ns visados pela administração.
Todos devem ser solidários quanto aos riscos decorrentes deste ato administrativo, ainda que a atividade tenha sido
praticada de forma irregular. Não só os atos ilícitos, como também os atos lícitos dos agentes públicos são capazes
de gerar a responsabilidade extracontratual do Estado.
Vamos ver um exemplo: policiais civis, em perseguição a um bandido, batem na traseira de um veículo no caminho. A
perseguição policial consiste numa atuação lícita, mas gerou prejuízos. Assim, o Estado deverá indenizar os danos
causados.
Teoria do Risco Integral: não admite causas excludentes de responsabilidade, logo o Estado deveria responder
por qualquer dano, ainda que não tenha dado causa.
Teoria do Risco Administrativo: admite causas excludentes de responsabilidade como caso fortuito, força maior e
culpa exclusiva da vítima (essas causas serão estudadas logo mais). Trata-se da teoria adotada em nosso Direito,
devendo o Estado responder pelos prejuízos causados aos administrados, salvo quando presente alguma das
causas acima mencionadas.
Atenção! Aqui existe uma videoaula, acesso pelo conteúdo online
Veremos agora mais alguns termos que explicam as responsabilidades civis do Estado
Clique nos botões para ver as informações.
Embora já seja regra no Brasil, tornou-se constitucional com a Constituição Federal de 1946, sendo adotada até hoje. A
responsabilidade objetiva é a regra no País e acatada como padrão a teoria do risco administrativo. Entretanto, doutrina e
jurisprudência admitem a possibilidade de compatibilizá-la com a responsabilidade subjetiva nos casos de danos
decorrentes de atos omissivos, seguindo, nesse caso, a teoria da culpa do serviço. As suas teorias existem, atualmente,
de forma harmônica, apesar de, preferencialmente, se reconhecer a objetiva.
A Aplicação da Responsabilidade Objetiva 
O Estado pode causar danos aos particulares por ação ou omissão. Quando o fato administrativo é comissivo, podem os
danos ser gerados por conduta culposa. Nesse caso, a responsabilidade objetiva do Estado se dará pela presença dos
seus pressupostos: o fato administrativo, o dano e o nexo causal.
A responsabilidade civil do Estado, no caso de conduta omissiva, só ocorrerá quando presentes os elementos que
caracterizam a culpa. Previsão legal: Artigos 927, parágrafo único, CC; art. 43, CC; art. 37, §6º, CF – esses dispositivos
aplicam-se apenas às condutas comissivas.
Condutas Omissivas 
Atenção! Aqui existe uma videoaula, acesso pelo conteúdo online
Em relação aos atos legislativos, segundo Borges (2013), a regra é da irresponsabilidade, sob os seguintes argumentos:
1º. O poder legislativo atua no exercício da soberania, podendo alterar, revogar, criar ou extinguir situações sem qualquer
limitação que não decorra da Constituição Federal.
2º. O poder legislativo edita normas gerais e abstratas dirigidas a toda a coletividade; o ônus delas decorrentes é igual
para todas as pessoas que se encontram na mesma situação, não quebrando o princípio da igualdade de todos perante
os ônus e encargos sociais.
3º. Os cidadãos não podem responsabilizar o Estado por atos de parlamentares por eles eleitos.
Responsabilidade por Atos Legislativos 
Em relação aos atos praticados pelo Poder Judiciário, também há divergência doutrinária. Há quem defenda que o Poder
Judiciário é soberano e que os juízes têm de agir com independência no exercício das suas funções sem temor de que
suas decisões possam ensejar a responsabilidade do Estado.
Para essa corrente da doutrina, os magistrados não são funcionários públicos e, portanto, a indenização por dano
decorrente de decisão judicial infringiria a regra da imutabilidade da coisa julgada, pois implicaria no reconhecimento de
que a decisão foi proferida com violação da lei.
Responsabilidade por Atos Judiciais 
Prazo prescricional da ação de indenização: A ação de reparação de danos para se obter indenização do Estado deverá
ser proposta dentro do prazo de cinco anos, contado a partir do fato danoso.
Prescrição 
Atividade
1. Com relação à responsabilidade civil do Estado, é correto a�rmar:
a) A responsabilidade civil do Estado somente se configura no caso de conduta culposa do Estado.
b) O Estado tem responsabilidade civil pelos danos que seus servidores públicos, nessa qualidade, causarem a terceiros.
c) No caso de responsabilidade civil do Estado, este poderá promover ação de regresso em face do servidor público responsável pelo
dano cuja responsabilidade civil será objetiva, independentemente de culpa, perante o Estado.
d) O caso fortuito ou de força maior não permitem a exclusão da responsabilidade civil do Estado em nenhuma hipótese.
2. Com relação à responsabilidade civil do Estado, no nosso ordenamento jurídico prevalece a teoria:
a) da responsabilidade sem culpa.
b) do risco integral.
c) da responsabilidade pelos atos de império.
d) da responsabilidade com culpa.
3. Quanto à a�rmativa abaixo, aponte se ela está certa ou errada. Justi�que sua resposta.
Caso seja impossível a identi�cação do agente público responsável por um dano, o Estado será obrigado a reparar o dano
provocado por atividade estatal, mas �cará inviabilizado de exercer o direito de regresso contra qualquer agente.
Notas
Contra legem1
De forma contrária à lei.
Referências
Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Centro Grá�co, 1988.
BORGES, L.R. Responsabilidade civil do Estado. Disponível em:
https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/8039/Responsabilidade-civil-do-Estado. Acessado em: 30 jun. 2019.
REIS, E R P Responsabilidade objetiva do Estado Disponível em:
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REIS, E.R.P. Responsabilidadeobjetiva do Estado. Disponível em:
https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2676/Responsabilidade-objetiva-do-Estado. Acesso em 19 nov. 2019.
RODRIGUES, R.R. A responsabilidade civil do Estado. Disponível em: https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-
administrativo/a-responsabilidade-civil-do-estado/. Acesso em 19 nov. 2019.
Próxima aula
Bases constitucionais e normativas da Licitação;
Modalidades de Licitação;
Anulação e revogação da Licitação.
Explore mais
Leia o texto Responsabilidade Objetiva do Estado
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Leia o texto Responsabilidade civil do Estado: da irresponsabilidade à responsabilidade objetiva
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