Continue navegando
Prévia do material em texto
UNIVERSIDADE DE PASSO FUNDO José Carlos Carles de Souza Reitor Rosani Sgari Vice-Reitora de Graduação Leonardo José Gil Barcellos Vice-Reitor de Pesquisa e Pós-Graduação Bernadete Maria Dalmolin Vice-Reitora de Extensão e Assuntos Comunitários Agenor Dias de Meira Junior Vice-Reitor Administrativo UPF Editora Karen Beltrame Becker Fritz Editora Conselho Editorial Alvaro Della Bona Carme Regina Schons Cleci Teresinha Werner da Rosa Denize Grzybovski Elci Lotar Dickel Giovani Corralo João Carlos Tedesco Jurema Schons Leonardo José Gil Barcellos Luciane Maria Colla Paulo Roberto Reichert Rosimar Serena Siqueira Esquinsani Telisa Furlanetto Graeff Corpo Funcional: Cinara Sabadin Dagneze Revisora-chefe Daniela Cardoso Revisora de textos Graziela Thais Baggio Pivetta Revisora de textos Sirlete Regina da Silva Design gráfico Rubia Bedin Rizzi Diagramadora Carlos Gabriel Scheleder Auxiliar administrativo 2014 Nelton Carlos Conte Sandra Regina Toledo dos Santos EDITORA PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO Editora UPF afiliada à Associação Brasileira das Editoras Universitárias Copyright dos autores Cinara Sabadin Dagneze Daniela Cardoso Graziela Thais Baggio Pivetta Revisão de textos e revisão de emendas Sirlete Regina da Silva Projeto gráfico Rubia Bedin Rizzi Diagramação Nexpp Produção da capa Este livro, no todo ou em parte, conforme determinação legal, não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização expres- sa e por escrito do(s) autor(es). A exatidão das informações e dos conceitos e opiniões emitidas, as imagens, as tabelas, os quadros e as figuras são de exclusiva responsabilidade do(s) autor(es). UPF EDITORA Campus I, BR 285 - Km 292,7 - Bairro São José Fone/Fax: (54) 3316-8374 CEP 99052-900 - Passo Fundo - RS - Brasil Home-page: www.upf.br/editora E-mail: editora@upf.br Sumário Prefácio ............................................................................................. 9 1 Atividade financeira do estado .....................................................10 1.1 Os fins do estado .............................................................................10 1.2 Elementos essenciais do Estado ....................................................12 1.3 Forma e Poderes do Estado............................................................13 1.4 Governo e Administração Pública ...................................................14 1.4.1 Princípios Administrativos .................................................................15 1.4.2 Da estrutura da Administração Pública no Brasil ............................19 1.4.2.1 Administração direta ..............................................................19 1.4.2.2 Administração Indireta ..........................................................21 1.4.2.3 Administração auxiliar complementa a ação do Estado e pode ser assim dividida ..................................................... 23 1.4.2.4 Agências Reguladoras ......................................................24 1.4.2.5 Organizações Sociais .......................................................24 1.4.2.6 Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) .................................................................................. 25 2 Orçamento público ...................................................................... 28 2.1 Conceito e funções ......................................................................... 28 2.2 Princípios Orçamentários .............................................................. 30 2.3 Técnicas Orçamentárias ............................................................... 34 2.3.1 Orçamento Clássico ou Tradicional ................................................. 34 2.3.2 Orçamento de Desempenho ou de Realizações ............................ 35 2.3.3 Orçamento-Programa ..................................................................... 35 3 Orçamento na Constituição Federal e na lei de responsabilidade fiscal ............................................................... 38 3.1 Orçamento público na legislação brasileira ................................... 38 3.2 Plano Plurianual ............................................................................. 39 3.2.1 Conceito e Objetivo .......................................................................... 39 3.2.2 Prazos ............................................................................................. 40 3.2.3 Passo a passo ................................................................................. 42 3.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias ................................................... 48 3.3.1 Modelo constitucional ...................................................................... 49 3.3.2 As novas finalidades da LDO introduzidas pela LRF .......................51 3.3.3 Anexos da LDO ................................................................................ 54 3.4 Lei Orçamentária Anual .................................................................. 55 4 Receita pública............................................................................. 60 4.1 Conceito .......................................................................................... 60 4.2 Classificação ..................................................................................61 4.3 Etapas da receita orçamentária .................................................... 62 4.4 Dívida ativa ..................................................................................... 66 4.5 Transferências de recursos .......................................................... 66 4.5.1 Transferências constitucionais ....................................................... 67 4.5.2 Transferências legais ..................................................................... 69 4.5.3 Transferências voluntárias ..............................................................74 4.6 Codificação da receita ....................................................................77 5 Despesa pública ...........................................................................81 5.1 Conceito ...........................................................................................81 5.2 Codificação da despesa orçamentária ......................................... 83 5.2.1 Classificação institucional ............................................................... 85 5.2.2 Classificação funcional ................................................................... 86 5.2.3 Classificação programática ............................................................ 88 5.2.4 Natureza da despesa orçamentária ............................................... 88 5.3 Etapas da despesa orçamentária ................................................. 90 5.3.1 Fixação .............................................................................................91 5.3.2 Programação financeira .................................................................91 5.3.3 Cronograma de execução mensal de desembolso ........................ 95 5.3.4 Restos a pagar .............................................................................. 100 5.4 Créditos adicionais ...................................................................... 106 6 Licitações e contratos .............................................................. 109 6.1 Quando e por que licitar ................................................................ 110 6.2 Princípios básicos......................................................................... 110 6.3 Tipos de licitação .......................................................................... 110 6.4 Modalidades de licitação .............................................................. 111 6.4.1 Critério de escolha da modalidade ................................................. 112 6.4.2 Prazos para divulgação .................................................................113 6.5 Dispensa de licitação .................................................................... 114 6.6 Inexigibilidade de licitação ............................................................ 115 6.7 Fases da licitação .......................................................................... 116 6.8 Contratos administrativos ............................................................ 118 7 Lei de Responsabilidade fiscal (LRF) .........................................123 7.1 Despesas com pessoal ..................................................................124 7.2 Despesas com o Poder Legislativo ...............................................128 7.3 Endividamento público ..................................................................129 7.4 Operações de crédito ....................................................................134 7.5 Garantias ...................................................................................... 136 7.6 Restos a pagar ..............................................................................137 7.7 Relatórios previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) .....138 7.7.1 Relatório resumido de execução orçamentária (RREO) ..................139 7.7.2 Relatório de gestão fiscal ...............................................................144 8 Fundamentos da contabilidade pública ......................................149 8.1 Evolução histórica da contabilidade aplicada ao setor público no Brasil .........................................................................................149 8.2 Conceito, objetivo e objeto ...........................................................153 9 Princípios, normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público e manual de contabilidade aplicado a esse ........ 159 9.1 Princípios de contabilidade sob a perspectiva do setor público ..159 9.2 Normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público 160 9.3 Manual de contabilidade aplicado ao setor público ....................163 10 Plano de contas na contabilidade aplicada do setor público ...167 10.1 Conceito e objetivo ......................................................................167 10.2 Conta contábil ............................................................................ 169 10.3 Classificação das contas ............................................................170 10.4 Relação de contas ........................................................................171 10.4.1 Contas Patrimoniais .......................................................................171 10.4.2 Contas de Resultado ....................................................................172 10.4.3 Contas de Controle Orçamentário ............................................... 174 10.4.4 Contas de controle de atos potenciais ........................................175 10.4.5 Relacionamento entre classes de contas e subsistemas contábeis ......................................................................................176 11 Procedimentos contábeis patrimoniais ..................................... 177 11.1 Patrimônio público ........................................................................ 177 11.2 Bens públicos ...............................................................................179 11.2.1 Inventário ........................................................................................182 11.2.2 Reavaliação ...................................................................................183 11.2.3 Redução ao valor recuperável ......................................................185 11.2.4 Depreciação ..................................................................................186 11.2.5 Amortização .................................................................................. 191 11.2.6 Exaustão ........................................................................................192 12 Elaboração e análise balanços públicos .................................. 193 12.1 Considerações gerais ..................................................................193 12.2 Balanço orçamentário .................................................................194 12.3 Balanço financeiro (BF) ..............................................................200 12.4 Balanço patrimonial ...................................................................204 12.5 Variações patrimoniais ...............................................................208 12.6 Demonstração do fluxo de caixa ................................................213 12.7 Demonstração das mutações do patrimônio líquido ..................217 13 Lançamentos típicos da administração Pública ......................219 13.1 Contabilização ..............................................................................219 14 Controles públicos e prestação de contas ..............................228 14.1 Hierarquia do controle na Constituição Federal de 1988 ...........228 14.2 Controle externo .........................................................................230 14.3 Controles internos ......................................................................232 14.4 Prestação de contas ..................................................................233 14.4.1 Tomadas e prestação de contas anuais ......................................234 14.4.2 Fiscalização da gestão fiscal .......................................................236 14.4.3 Guarda dos documentos ............................................................. 237 14.4.4 Consolidação de contas .............................................................. 237 15 Sistemas de custos no setor público .....................................238 15.1 Aspectos legais do sistema de custos ......................................238 15.2 Custos na Administração Pública ..............................................240 15.3 Uma proposta de custos integrando o orçamento e o sistema de custos ......................................................................244 Referências ...................................................................................249 Glossário ........................................................................................251 Anexos ..........................................................................................263 Prefácio Atendendo as novas normas aplicadas ao setor público, este livro didático aplica-se aos alunos da graduação com a fi- nalidade de prover material para a condução dos conteúdos pro- gramáticos ministrados em aula, nas disciplinas de Orçamento Público e Contabilidade Pública, bem como aos demais interes- sados que necessitem de subsídios com informações relevantes ao atendimento das normas contábeis governamentais. Com isso, o sumário destaca pontos importantes no con- texto geral da administração pública, estabelecendo um nexo entre as regras aplicáveis ao processo de contabilização e a pro- dução de informações para a gestão das diversas áreas do Go- verno, atendendo normatizações como a lei no 4320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal – lei no 101/2000, a NBCASP – Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e o Pla- no de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP). O livro está organizado em 15 capítulos, alinhados de modo a abordar o seguinte: as premissas da Atividade Financeira do Estado; a organização e estruturação do Orçamento Público; o Orçamento Público conforme preconiza a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal; as implicações da realização da Receita Pública e da Despesa Pública; o processo de Licitações e Contratos; os pontos principais da Lei de Responsabilidade Fis- cal para a gestão pública; repassando os fundamentos da conta- bilidade pública; a apresentação dos Princípios, Normas Brasi- leiras de Contabilidade aplicadas ao setor público e o respectivo Manual; as determinações do Plano de Contas aplicado ao setor público; osProcedimentos contábeis patrimoniais; a Elaboração e análise de balanços públicos; os Lançamentos típicos da Admi- nistração Pública; os Controles Públicos e Prestações de Contas e, por fim, os Sistemas de Custos no Setor Público. Espera-se, assim, promover o aprofundamento teórico para os procedimentos contábeis específicos dos entes governa- mentais, bem como ampliar o conhecimento sobre as questões que emergem no cenário governamental quanto à correta in- formação e à posterior tomada de decisão dos gestores públicos quanto aos preceitos legais. 1 Atividade financeira do estado Do nascimento à morte, nossas vidas são afetadas de inúmeras maneiras pelas atividades do governo. Nascemos em hospitais subsidiados, quando não públicos [...] Muitos de nós recebemos uma educa- ção pública [...] Virtualmente todos nós, em algum momento de nossas vidas, recebemos dinheiro do governo, como crianças – por exemplo, através de bolsas de estudo –; como adultos, se estamos de- sempregados ou incapacitados; ou como aposenta- dos; e todos nos beneficiamos dos serviços públicos. (Joseph Stiglitz, “Economics of the public sector”) 1.1 Os fins do estado O ser humano busca a satisfação de suas necessidades, as fundamentais e aquelas advindas pelas conquistas da evo- lução. Viabiliza, contemporaneamente, por meio da vida em sociedade, que impõe determinadas situações, como a ordem coletiva, a manutenção da ordem interna do grupo, prontidão para intervir em caso de agressão externa, bem como a implan- tação e manutenção de instrumentos comunitários que, pela proporção, dada a população, não se satisfaz com a intervenção individual, ensejando a existência de uma organização inter- na, dotada de personalidade e investida de autoridade legiti- mada para os fins propostos. Contemporaneamente, satisfaz tais pressupostos o Esta- do, que é constituído por uma sociedade politicamente orga- nizada, com circunscrita área territorial e funcionamento por meio de normas e homens em busca constante de manter a ordem e propiciar bem-estar coletivo. Para tanto, o ente neces- sita de recursos financeiros. 11 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos A forma estatuída é chamada de atividade financeira, que, para efeitos práticos e didáticos, na ordem necessária de seus acontecimentos, é assim estru- turada: I. A receita, isso é, a captação de recursos; II. A gestão, que e a administração de tais recursos e a conservação do patrimônio público; e III. A despesa, ou seja, o emprego dos recursos no suprimento da necessi- dade. Os atos pertinentes a esta seara são disciplinados no Direito Financeiro, que se perfaz por um conjunto de normas jurídicas. Para efeito didático, deve ser entendido como dividido nos seguintes ramos: Receita Pública, Despesa Pública e Orçamento. ? Mas então, para que serve o governo? Muitos já devem ter feito essa pergunta. Ou, colocando as coisas de outra forma, seria possível não ter governo? Um exercício intelectual interessante é imaginar o que aconteceria se, por exemplo, um transatlântico com 2000 passa- geiros naufragasse e todas as pessoas conseguissem se salvar, sem que o resto do mundo saiba do seu destino, indo parar em uma ilha deserta. O pequeno anarquista que existe dentro de cada um, no início, provavelmente levaria cada pessoa a tentar sobreviver de forma independente dos outros. Com o passar do tempo, porém, algumas perguntas começariam a surgir, tais como: • Como fará a comunidade para se proteger da ação dos animais sel vagens? • Se houver um litígio entre duas pessoas, quem arbitrará para decidir quem está com a razão? • Quem tomará conta dos eventuais infratores que, por exemplo, forem pegos roubando o sustento dos outros? • Quem tomará conta dos doentes? Assim, tantas outras perguntas que poderão surgir. O leitor já terá perce- bido que o exercício proposto nada mais é que uma parábola para explicar – e justificar – a existência dos governos. De fato, a primeira questão está associada ao que será o conceito de defesa; a segurança ao de justiça. O governo surge en- tão como um fato natural da evolução das sociedades humanas, como forma de organizar e disciplinar melhor as relações entre pessoas. 12 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público A partir dessa necessidade inicial, porém, é claro que há uma série de vícios e imperfeições, com a escolha de prioridades; o desperdício de recursos etc. que constituem o “fermento” que alimenta as críticas que, em maior ou menor me- dida, são dirigidas aos governos de todos os países do mundo. Pode-se – e deve- -se – tentar minorar essas imperfeições, sem perder de vista que a alternativa à existência de um governo é o “cada um por si”, o que é obviamente incompatível com qualquer forma de convivência civilizada entre pessoas ou grupos sociais. 1.2 Elementos essenciais do Estado Os elementos essenciais para justificar a existência de um Estado são: o povo, o território e o poder político. Desses elementos do Estado destaca-se a questão do território. Verifica-se que a importância do elemento territorial au- menta em termos dimensionais a construção dos Estados modernos. Assistimos, também, ao declínio da importância das relações pessoais na estruturação do poder político na sociedade. O princípio da territorialidade que preside no Esta- do moderno vai, progressivamente, substituindo o princípio da personalidade, à medida que os estrangeiros vão sendo gradualmente equiparados aos cidadãos do Estado na submissão ao poder deste. O espaço territorial é o definidor de competência dos órgãos do Estado. Isso significa que o poder desses fica circunscrito ao espaço territorial definido pelos limites do Estado. Nos limites do domínio terrestre do território do Estado, não se exerce qualquer outro poder que seja exterior ao poder exercido pelos órgãos do Estado. Na ideia de invulnerabilidade do território ao poder de órgãos de ou- tros Estados, reside parte significativa da essência do conceito de soberania dos Estados. É uno o poder Estatal. Assim, no âmbito do respectivo território o poder soberano é do Estado e não existem quaisquer outras competências autoritárias que não provenham dos órgãos Estatais que detém o poder político, ou que não derivem desse poder. A finalidade do Estado é prover a realização do bem comum. O Estado existe, fundamentalmente, para realizar o bem comum. A dou- trina costuma analisar esta grande finalidade desdobrando-a em três verten- tes: o bem-estar; a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do Estado assume particular importância em relação à grande e última finalidade desse: a promoção do bem comum. Assim, o Estado, enquanto forma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como o espaço natural de desenvolvimento do poder político. 13 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos Resumindo: ESTADO = POVO + TERRITÓRIO + GOVERNO + BEM COMUM 1.3 Forma e Poderes do Estado Tendo início a organização política do território, surge, então a noção de Estado, sendo ele Considerado Estado Unitário – caso exista apenas um poder político central; e Estado Federado (ou composto) – caso, no mesmo território, coexistam poderes políticos distintos. Conforme previsto no art. 18 da Constituição Federal, “a organização polí- tico-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos”. No Brasil, portanto, em virtude de sua forma Federativa, temos, uma Ad- ministração Pública Federal, uma Administração Estadual, uma Administração Distrital e Administrações Municipais, caracterizando uma “descentralização política” norteada pela convivência, num mesmo território, de diferentes entida- des políticas autônomas, distribuídas regionalmente. Já, com relação aos poderes, a Constituição Federal, em seu art. 2º, adota a classificação de poderes, formulada pelo francês Montesquieu. A nossaconstituição estabelece que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. A principal função do Legislativo é a elaboração de leis; o Judiciário apre- senta como destaque a solução de litígios; e o Executivo tem como papel prepon- derante a função administrativa. É importante ressaltar a presença das três funções em todos os Poderes, sendo consideradas funções atípicas, tendo cada um a sua função. Portanto, no Brasil, a estrutura e as relações do Estado podem ser resumi- das conforme demonstra a Figura 1: 14 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público Figura 1: A estrutura e as relações federativas do Estado Brasileiro Fonte: MTO (2013) 1.4 Governo e Administração Pública Como aponta Jund (2006), é muito comum a confusão entre as expressões Administração e Governo, sendo que alguns chegam a trata-las como expressões sinônimas. São conceitos paralelos, mas, que em sua essência, são distintos. A expressão Governo, no âmbito do Direito Administrativo, tem sido utili- zada para designar o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. O vocábulo Governo, portanto, pela sua etimologia, apresenta-se com o sig- nificado de autoridade, poder de direção, que preside a vida do Estado e provê necessidades coletivas. Na visão de Meirelles (1996, p. 44), “a expressão governo deve ser analisa- da em dois sentidos: em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos consti- tucionais; materialmente, é o complexo de funções estatais básicas”. Já a Administração “é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução concreta dos objetivos do governo, em sentido formal, e a atividade pública (ser- viço público), em sentido material”. A Administração Pública, em sentido material, é o conjunto coordenado de funções que visam à boa gestão da res publica (ou seja, da coisa pública), de modo a possibilitar que os interesses da sociedade sejam alcançados. 15 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos A Administração Pública destaca-se, portanto, por ser um conjunto de ór- gãos destinados a cumprir as finalidades do Estado, o que pode ser resumido na busca da realização do bem comum. Assim, a Administração Pública surge perante o Estado. Para Meirelles (1996, p. 45), “A Administração Pública é todo o aparelha- mento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”, como demonstra a Figura 2: Figura 2: Gestão de Políticas Públicas: Governo + Administração Pública Fonte: MTO (2013) 1.4.1 Princípios Administrativos Os princípios administrativos são normas que orientam a atuação da Ad- ministração Pública e caracterizam-se por possuírem um maior grau de abstra- ção, no que se diferem das regras legais específicas, as quais apresentam maior grau de concretude e objetividade. Os princípios, por serem normas que indicam fins a serem alcançados, reclamam a prática de condutas que realizam esse fim. Em razão disso, os princípios criam para a Administração o dever de adotar determinados comportamentos aptos a conduzirem a determinados resultados. Essa é a chamada função diretiva dos princípios. 16 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público Os princípios também são vetores para análise da validade das condutas administrativas. Caso o administrador público, quando a lei assim autorize, ve- nha a fazer escolhas que se contraponham aos valores consagrados nos princí- pios administrativos, essa ação poderá ser considerada inválida. Essa é chamada função limitadora dos princípios. Existem diversos princípios, aplicáveis à Administração Pública, que se encontram estabelecidos, expressamente, na Constituição Federal de 1988. Des- tacam-se, os previstos no artigo 37 da Carta Magna: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, como demonstra a Figura 3. Figura 3: Princípios fundamentais da Administração Pública Fonte: MTO (2013) A seguir, relacionam-se tais princípios, apresentando-se as suas principais características: 17 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos I – Princípio da Legalidade Decorre do princípio da legalidade que toda a atuação administrativa deve estar autorizada e de acordo com os comandos da lei e do direito, não podendo o administrador daí desviar-se, sob pena de ensejar a nulidade do ato e, conforme o caso a sua responsabilização administrativa, civil e penal. A Administração pú- blica está em toda a sua atividade funcional, sujeita aos mandamentos lei e aos ditames do bem comum, evitando-se, com isso, a possibilidade de prática de arbi- trariedades por parte de seus agentes, os quais não podem agir de acordo com as suas preferências e valores pessoais, mas somente conforme a leis lhes autoriza. Assim sendo, o significado e o alcance desse princípio se traduzem na se- guinte assertiva: ao Administrador Público somente é autorizado realizar aquilo que a lei prevê, enquanto, no âmbito das relações de cunho privado, é permitido realizar tudo o que a lei não veda. II – Princípio da Impessoalidade Pelo princípio da impessoalidade, é dever da Administração Pública tratar os administradores de forma isonômica (igualitária), sendo totalmente vedada qualquer conduta tendente a promover favorecimentos ilícitos ou perseguições imotivadas. Todo o administrado que se encontre na mesma situação jurídica deve receber o mesmo tratamento por parte da Administração Pública. Como exemplo em atenção ao princípio da impessoalidade, o procedimento licitatório exige a igualdade de tratamento aos licitantes, não sendo admitido que o edital contenha exigências que afrontem o caráter competitivo que deve ter o certame. O mesmo raciocínio serve nos casos de concurso público de provas ou de provas e títulos para a seleção de servidores, nos quais os candidatos devem ser tratados de forma isonômica. III – Princípio da Moralidade O princípio constitucional da moralidade administrativa impõe que tanto nas relações entre a Administração Pública e os administrados, quanto nas rela- ções internas da Administração Pública sejam observados preceitos éticos capa- zes de conduzir a ações pautadas pela boa-fé, probidade, lealdade, transparên- cia e honestidade. Este princípio integra a noção de legalidade do ato, podendo qualquer cidadão exercer o controle da moralidade administrativa por meio da propositura de ação popular, com o objetivo de anular atos a ela ofensivos. Podem ser considerados exemplos de atos que afrontam a moralidade ad- ministrativa: ordenar despesas que não sejam consideradas de natureza pública; 18 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público usar recursos públicos sem a observância das formalidades legais e em benefício de um particular; contratar determinado fornecedor com o objetivo de obter uma vantagem pessoal. A ofensa à moralidade administrativa também caracteriza ato de improbi- dade administrativa, na medida em que viola os deveres de honestidade, impar- cialidade e lealdade às instituições, conforme preceitua o art. 11 da lei federal n° 8.429/92, podendo submeter o infrator, por exemplo, às penas de ressarcimento integral do dano e perda da função pública e suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos. IV – Princípio da Publicidade O princípio da publicidade impõe à Administração Pública o dever de dar a mais ampla publicidade aos atos administrativos e de gestão, possibilitando, com isso, a transparência, o conhecimento e a fiscalização da legitimidade de seus atos pelos administrados. O dever de observância ao princípio da publicida- de alcança todas as pessoas administrativas quer as que constituem as próprias pessoas estatais, quer aquelas que, mesmo sendo privadas, integram a estrutura da Administração Pública, como ocorrem com as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. Com a aprovação da lei nº 12.527, sancionadaem 18 de novembro de 2011, pela Presidenta da República, Dilma Roussef, regulamenta o direito constitucio- nal de acesso dos cidadãos às informações públicas e é aplicável aos três Poderes da União, dos estados, do distrito federal e dos municípios. A lei institui como princípio fundamental que o acesso à informação pública é a regra, e o sigilo somente a exceção. Para garantir o exercício pleno do direito de acesso previsto na Constituição Federal, a lei define os mecanismos, prazos e procedimentos para a entrega das informações solicitadas à administração pú- blica pelos cidadãos. Além disso, a lei determina que os órgãos e entidades pú- blicas deverão divulgar um rol mínimo de informações pro-ativamente por meio da internet. V – Princípio da Eficiência O princípio da eficiência impõe a busca constante pela qualidade da ação administrativa, exigindo a execução dos serviços públicos com presteza, perfei- ção e rendimento funcional. Por meio de uma ação eficiente, estará a Administra- ção Pública obtendo melhores resultados com a utilização de recursos públicos, aumentando a sua produtividade e reduzindo desperdício do dinheiro público. 19 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos O princípio da eficiência foi introduzido no texto da Constituição Federal de 1988 pela Emenda Constitucional n° 19/98. Desde então, faz parte do rol de princípios administrativos previstos no art. 37. 1.4.2 Da estrutura da Administração Pública no Brasil Bastos (1996), ao discorrer a respeito do Estado, diz que, para que possa atingir suas finalidades, necessita organizar-se. Isso quer dizer que não pode exercer todas as suas competências a partir de um núcleo central. De fato, são tão variadas suas atividades e tão amplo o local onde exerce seu poder que cum- pre dividir esse núcleo fundamental de poder numa série de células menores, que guardam a prerrogativa de exercerem, como no organismo humano, funções específicas. A Administração pública é exercida pelos órgãos da administração direta, pelos órgãos da administração indireta e pelos órgãos da administração auxiliar ou delegada. Com isso cabe destacá-las de forma distinta a seguir: 1.4.2.1 Administração direta Compreende a organização administrativa do estado. Quando Falamos em Estado, estamos tomando o termo em um sentido abrangente, englobando indi- vidualmente a União Federal, Cada Estado-membro, cada Município e o Distrito Federal. É na administração direta que encontramos o denominado núcleo central constituído dos seguintes órgãos máximos dos três poderes e seus órgãos subor- dinados, como demonstra o Quadro 1: 20 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público Quadro 1: Estrutura da Administração Pública Direta Poder legislativo FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL Senado Federal Câmara dos deputados Tribunal de contas da União Assembleia Legislativa Tribunal de Contas do Estado Câmara de Vereadores Tribunal de contas dos municípios Poder executivo FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL Presidência da República Ministérios Governadoria do Estado Secretarias dos Estados Prefeito Secretarias Municipais Poder judiciário FEDERAL ESTADUAL Supremo Tribunal Federal Supremo Tribunal de Justiça Tribunais Regionais Federais Tribunal Superior do Trabalho Tribunal Superior Eleitoral Superior Tribunal Militar Tribunal de Justiça Fonte: Elaborado pelos autores O poder legislativo na União é exercido pelo congresso nacional, que se compõe da Câmara Federal dos Deputados e do Senado Federal. A Câmara Federal dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada estado e no Distrito Federal. O nú- mero total de deputados não ultrapassará 513 representantes, proporcionais a população de cada estado, sendo que nenhum estado terá menos de oito repre- sentantes e o estado mais populoso será representado por setenta deputados fe- derais. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o principio majoritário. Cada Estado e o Distrito Fede- ral elegerão três senadores, com mandato de oito anos, totalizando 81 senadores. A representação de cada Estado e Distrito Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternativamente, por um e dois terços. E, ainda, cada senador é eleito com dois suplentes, escolhidos pelo candidato. 21 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos O Poder Legislativo nos estados e no Distrito Federal é exercido pelos depu- tados Estaduais e pelos Deputados Distritais em Assembleias Legislativas. No estado do Rio Grande do Sul são 55 Deputados Estaduais. O poder legislativo nos Municípios é exercido pelos Vereadores nas Câma- ras Municipais de Vereadores. No Município, os representantes do povo são elei- tos, de acordo com a Constituição Federal, no art. 29, em seu parágrafo 1o, e o número de vereadores é estabelecido no parágrafo 4odo mesmo artigo, e será proporcional à população do município, observados os seguintes limites: a) mínimo de 9 e máximo de 21 nos Municípios de até um milhão de habitantes; b) mínimo de 33 e máximo de 41 nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes; c) mínimo de 42 e máximo de 55 nos Municípios de mais de cinco milhões de habitantes. O Poder Judiciário, em nível de Governo Estadual é constituído pelos Tri- bunais de Justiças. Em Nível Federal é constituído pelos Tribunais Regionais Federais e, pelos Tribunais Superiores (Supremo Tribunal Federal, Supremo Tri- bunal de Justiça, Supremo Tribunal Federal, etc.) Por fim, o Poder Executivo é constituído pelo Presidente da República, Go- vernadores e Prefeitos, com toda a sua estrutura de governo, ministros a nível federal, secretários estaduais, nos estados e, secretários municipais em nível mu- nicipal. 1.4.2.2 Administração Indireta Corresponde à organização administrativa das pessoas jurídicas vincula- das que são criadas pelo Estado para com ele comporem a administração pública, auxiliando-o no exercício da atividade administrativa. Esse tipo de descentralização é denominado de descentralização institucio- nal por conferir a organismos autônomos a personalização ou personificação que é a marca característica dessa descentralização. Para melhor contextualização, ficam destacadas a seguir as suas subclassificações: I - As autarquias: são serviços autônomos, criados por lei, com persona- lidade jurídica, patrimônio e receitas próprias, para executar ativida- des típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. As autarquias podem ser classificadas em duas categorias: 22 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público • Autarquias institucionais – que prestam serviços autônomos persona- lizados. • Autarquias corporativas – representadas por órgãos fiscalizadores de profissões (CRC, Crepa, Crea, CRTA etc.) As autarquias como pessoas jurídicas distintas dos entes que as instituiu respondem diretamente por seus atos, havendo responsabilidade subsidiária dos entes políticos. Suas principais características, autoexplicativas, são: • instituídas por lei; • dotadas de personalidade jurídica de direito público; • patrimônio constituído inicialmente transferido pelo Estado; • os bens de renda são considerados patrimônio público; • orçamento obedece a regras da administração direta; • atos dos dirigentes equiparam-se aos atos administrativos; • contratações sujeitas à licitação; • pessoal sujeito ao regime jurídico único; • possuem imunidade de impostos sobre o seu patrimônio, renda e serviços; • impenhorabilidade de bens e rendas. II - As fundações: são entidades dotadas de personalidade jurídica de Di- reito Privado, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa, para desenvolvimento de atividades que não exijam exe- cução por órgãos ou entidades de Direito Público, com autonomia ad- ministrativa, patrimônio geridopelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos do ente público ou de outras fontes (Exemplos: Universidade de Brasília (UNB); Fundação Par- ques e Jardins etc.). III - As empresas públicas: são instituídas mediante autorização em lei específica, com personalidade jurídica de direito privado, com patri- mônio e receitas próprias, tem como objetivo e prestação de serviço público ou de exportação de atividade econômico, podendo revestir-se de qualquer das formas jurídicas admitidas em direito (na prática, a maioria das empresas públicas são sociedades anônimas, e o Poder Público é proprietário de 100% das ações). IV - As sociedades de economia mista: são instituídas mediante autoriza- ção por lei específica, com personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio e receita próprios e na qual a maioria das ações com direito a voto pertence ao poder público. Nos últimos anos, tem sido fomentadas pelas denominadas agências executi vas, que não são novas figuras jurídicas, mas uma qualificação dada pelo Poder Executivo, a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: 23 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos • ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento ins- titucional em andamento; • ter celebrado Contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor. Cabe ao Poder Executivo editar medidas de organização administrativa específica para as Agências Executivas, visando assegurar sua autonomia de gestão bem como a disponibilidade de recursos orçamentário e financeiro para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão. Na realidade, as Agências Executivas são um instrumento de implementa- ção de planos de qualidade que viabilizem a implementação do modelo de admi- nistração gerencial voltado para os resultados. Outra modalidade de administração é representada pelas Agências Regu ladoras, que são mecanismos criados quando o Estado decide deixar de prestar os serviços de sua responsabilidade e assume o papel de regulador e indutor. Essas objetivam assegurar a satisfação do cidadão-usuário dos serviços e garan- tir a qualidade dos serviços transferidos para o setor privado por intermédio da descentralização ou da concessão, como exemplos temos: Aneel, Anatel, ANP etc. 1.4.2.3 Administração auxiliar complementa a ação do Estado e pode ser assim dividida • descentralização por cooperação; • descentralização por colaboração; • descentralização por cooperação ou institucional é uma forma que faz surgir pessoas jurídicas próximas à administração pública, embora po- sicionadas fora delas. São organizações para-administrativas de direito privado, criadas pelo Estado isoladamente ou em conjugação com parti- culares, como, por exemplo: Sesi, Sesc, Senai e Senac. Os entes de cooperação, representados pelos serviços sociais autônomos, possuem personalidade jurídica de direito privado, autorizados por lei, geridos em conformidade com seus estatutos, geralmente aprovados por decreto, poden- do ser subvencionados pela União ou arrecadar em seu favor contribuições para- -fiscais para prestar serviço de interesse social ou de utilidade pública, sem, en- tretanto, figurar entre os órgãos da administração direta ou entre entidades da administração indireta; • descentralização por colaboração é a que descentraliza a atividade admi- nistrativa do Estado para a órbita privada. Essa descentralização con- siste na delegação do exercício de encargos públicos a terceiros, como, por exemplo, os concessionários, os permissionários e as organizações sociais. 24 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público São concessionários de serviços públicos os que recebem, por intermédio de contrato, delegação para prestar serviços, como os de energia elétrica, alguns serviços de telecomunicações. São permissionários de serviços públicos são os que recebem, em caráter precário, sem contrato, a permissão para executar transportes coletivos, trans- portes aéreos etc. Finalmente, são organizações sociais as entidades privadas, sem fins lucra- tivos, que desempenham atividades classificadas como não exclusivas do Estado, como, por exemplo: de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. 1.4.2.4 Agências Reguladoras A motivação para implementação das Agências Reguladoras no Estado bra- sileiro possui como tema central a tese de que o estado é muito menos eficiente que o setor privado quando desenvolve diretamente atividades econômicas. As Agências Reguladoras brasileiras são novas entidades jurídicas acres- centadas à estrutura formal da Administração Pública, uma vez que as leis insti- tuidoras têm-lhes conferido a forma de autarquias de regime especial. Atualmen- te, estão em atividades na Administração Pública brasileira, diversas agências reguladoras, tais como: Anatel; ANP; Aneel; ANS; Ana. 1.4.2.5 Organizações Sociais Embora não representem uma nova figura, as Organizações Sociais cons- tituem uma inovação institucional, pois são entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção do meio ambiente, à cultura e à saúde, conforme previsto na lei n° 9.637/1998. Os pressupostos básicos a serem cumpridos, portanto, pelas pessoas jurídi- cas qualificadas como organizações sociais, são: • ter personalidade jurídica de direito privado; • não podem ter finalidade lucrativa; • devem atuar nas atividades de ensino, cultura, saúde, pesquisa científi- ca, desenvolvimento tecnológico e preservação do meio ambiente. 25 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos 1.4.2.6 Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) Representam modalidade de qualificação jurídica passível de ser atribu- ída a algumas pessoas de direito privado, em virtude das atividades que estas venham a realizar em regime de parceria com o Poder Público. Não consistem, portanto, em nova categoria de pessoa jurídica, e sim numa qualificação especial, desde que atendidos certos requisitos legais. As OSCIP foram criadas por intermédio da lei no 9.790, de 23 de março de 1999, que dispôs sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, como organização de interesse público, instituindo e disciplinan- do o termo de parceria. + Atividade de reflexão em grupo: 1) Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, elabore (preferencialmente em grupo) uma síntese sobre a significação dos termos Go- verno e Administração Pública. Utilize como referência a abordagem feita por Meirelles (1996). Debater o tema em sala de aula. + Assinale as alternativas corretas: 2) Dentre as alternativas abaixo, marque aquela que refere-se aos princípios da administração pública, expressos na Constituição Federal de 1988(CF/88) brasileira: a) Publicidade e razoabilidade. b) Legalidade e eficiência. c) Impessoalidade e finalidade. d) Moralidade e especialidade. e) Legalidade e supremacia do interesse público. 3) As empresas públicas são pessoas jurídicas de: a) Direito privado b) Direito social c) Direito alternativo d) Direito público e) As alternativas A e D estão corretas 26 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público 4) Marque a alternativa correta, sobre autarquia. a) É a pessoa jurídica de direito privado, com função pública e típica, outorga- da pelo Estado. b) Só deve ser outorgada à autarquia do serviço público típico, e não atividade empresarial. c) É criada por meio de decreto-legislativo. d) Sendo um ente autônomo, há subordinação hierárquica da autarquia federal com a União. e) É entidade empresarial. 5) A Administração pública indireta é dividida em: a) Autarquia, empresa pública e sociedade de economiamista. b) Empresa pública e sociedade de economia mista. c) Presidência da República e Ministério. d) Autarquia, Empresa Pública, sociedade de economia mista, e fundações pú- blicas. e) Autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, Fundações Pú- blicas e Serviços Sociais Autônomos. 6) Analise a veracidade das frases. I) Governo, no sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais. II) Administração pública, no sentido formal, é o conjunto de órgãos e entida- des instituídos para consecução das atividades administrativas. III) A Administração Pública pode realizar tanto atos de administração, quando de governo. Está(ão) correto(s): a) I e II b) II e III c) I e III d) II e) III 7) A lei federal no 4.320/64, estatui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços das: a) Empresas públicas e privadas estabelecidas no Brasil. b) Entidades com fins lucrativos e filantrópicos. c) Entidades da união, dos estados, dos Municípios e do Distrito Federal. d) Organizações da Administração Pública direta. e) Organizações sociais, empresas públicas e as agências reguladoras. 27 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos 8) A Administração pública se divide em: a) Direta, indireta e fundacional. b) Indireta e descentralizada. c) Direta e centralizada. d) Direta e indireta. e) Indireta e fundacional. 9) São entidades de direito público, às quais se aplicam as mesmas normas, di- reitos e restrições pertinentes às autarquias: a) Fundações públicas. b) Empresas públicas. c) Entidades paraestatais. d) Serviços sociais autônomos. e) Sociedades de economia mista. 10) As autarquias federais, pela sua natureza, são consideradas pessoas: a) Políticas. b) Administrativas, com personalidade jurídica de direito privado. c) Jurídicas de direito privado. d) Administrativas, sem personalidade jurídica própria. e) Jurídicas de direito público. 2 Orçamento público O orçamento, depois da Constituição, apresenta-se como o ato mais importante da vida de qualquer nação. J. M. P. 2.1 Conceito e funções ? O que é orçamento público? O Orçamento Público é o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública. É um instrumento que os governos usam para organi- zar os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de controle, o orçamento público tem evoluído e vem incorpo- rando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se de for- malidades legais. É uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exercício. Por causa dessa rigidez, as despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao orçamento. Ainda não se chegou a uma definição de orçamento que fosse livre de crítica e aceita pacificamente pela maioria dos autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão continua aberta à discussão. Entendemos que o orçamento pode ser de- 29 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos finido como um instrumento de planejamento da ação governamental compos- to das despesas fixadas pelo Poder Legislativo, autorizando ao Poder Executivo realizá-las durante um exercício financeiro mediante a arrecadação de receitas suficientes e previamente estimadas. Para Aliomar Baleeiro (2004, p. 412), [...] o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em porme- nor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotadas pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. Nos dias de hoje, podemos reconhecer o orçamento público como um ins- trumento que apresenta múltiplas funções. A mais clássica dessas, é a função controle político1, teve início os primórdios dos Estados Nacionais2. Além da clássica função de controle político, o orçamento apresenta ou- tras funções mais contemporâneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contábil, e financeiro. No Brasil, a função incorporada mais recentemente foi a função de planejamento, que está ligada à técnica de orçamento por programas. De acordo com essa ideia, o orçamento deve espelhar as políticas públicas, propi- ciando sua análise pela finalidade dos gastos. Do ponto de vista macroeconômico, os orçamentos podem ser entendidos como uma expressão da situação fiscal dos governos. Aliás, esse aspecto fiscal associado às finanças públicas tem sido a função mais destacada dos orçamentos contemporâneos. Como consequência, as demais funções do orçamento são me- nos difundidas e exploradas. Funções do Orçamento: • Alocativa - utilização dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens públicos, podendo criar incentivos para desenvolver mais certos setores em relação a outros. • Distributiva - combate os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regiões e de classes menos favorecidas. 1 A mais clássica das funções do orçamento, surgiu no início da formação dos Estados Nacionais. Representa um controle ex-ante desempenhado pela população em relação ao governo. Nesse contexto, o orçamento surge como instrumento limitador do poder do governante, na medida em que impôs antecedência para criação ou aumento de tributos. 2 A formação dos Estados Nacionais foi um processo de unificação de reinos, sobretudo na Europa Ocidental, iniciado por volta do final do Século XIV, em Portugal, e no Século XV, na França, na Espanha e na Inglaterra. 30 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público • Estabilizadora - Escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos recursos econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando o crescimento econômico em bases sustentáveis. A Figura 4 ilustra as funções desempenhadas pelo orçamento do Governo: Figura 4: Funções orçamentárias Fonte: Elaborada pelos autores. 2.2 Princípios Orçamentários ? Que são princípios orçamentários? Os princípios orçamentários são aquelas regra fundamentais e que funcio- nam como norteadoras da prática orçamentária. Assim, forma um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamen- tária. Tais princípios visam a assegurar o cumprimento das finalidades a que se propõe o orçamento mediante as aplicações dos seus fundamentos gerais e espe- cíficos às receitas e às despesas: 31 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos • gerais, quando aplicados às receitas e às despesas; • específicos, quando aplicados apenas às receitas. São os seguintes princípios orçamentários com os seus fundamentos: I – Anualidade O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. A legislação brasileira determina que o exercício financeiro coincida com o ano civil. A LRF reforça esse princípio, enfatizando a constante busca do equi- líbrio financeiro de modo que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício. II – Unidade Orçamentária O orçamento é uno: todas as receitas e despesa devem estar contidas numa só lei orçamentária. III – Universalidade Todas as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. IV – Equilíbrio Os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamen- to da execução orçamentária. A execução das despesas sem a corres- pondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das me- tas fiscais. 32 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público V – Exclusividade A Lei Orçamentária não poderá conter matéria estranhaà fixação das des- pesas e à previsão das receitas. VI – Especificação A classificação das receitas e despesas é realizada, obrigatoriamente, pelas respectivas categorias econômicas. Embora seja um princípio associado ao aspecto formal do orçamen- to, sua aplicação impede consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com autorização ilimitada, bem como para a transposição, o remanejamento ou a transferência de dotações, possi- bilitando o atendimento à LRF e à CF, art. 167, VII. VII – Publicidade Este princípio visa ao atendimento doa art. 2º da lei nº 4.320/1964 e 37 da Constituição Federal e à garantia da transferência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utili- zação dos recursos arrecadados dos contribuintes. VIII – Clareza O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo. IX – Uniformidade Os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo. X – Legalidade A elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao especial, ao que se segue: • exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; • instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por esses exercidas; 33 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos • cobrar tributos em relação a fatos gerados ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado, ressalvadas as execuções exceções expressas na Constituição Federal; • utilizar tributo com efeito de confisco; • estabelecer limitações ao tráfego d pessoas ou bens, por meio de tribu- tos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público; • instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assis- tência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão. XI – Unidade de Tesouraria (princípio também conhecido como não afetação da Receita) De acordo com o art. 56 da lei nº 4.320/1964, todas as receitas serão reco- lhidas com observância a este princípio, ou seja, em um caixa único. O art. 71 do mesmo disposto cria, entretanto, uma exceção a esse princípio: são os fundos especiais. Além disso, cabe lembrar que o art. 167, inciso IV, da Constituição Federal, veda a vinculação de receita de impostos a órgão, a fundo ou à despesa, ressalvadas as premissas da repartição do produto da arrecadação dos impostos e a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para ma- nutenção e desenvolvimento do ensino, bem como a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, prestação de garantia ou contra- -garantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Ainda que não sejam mencionados na literatura tradicional existem no orçamento público os princípios da entidade, da evidenciação e da continuidade, que estão latentes na legislação pertinente da qual se sobressai a lei n. 4.320/1964. 34 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público 2.3 Técnicas Orçamentárias O surgimento do orçamento público está intimamente ligado à ideia de con- trole. Prova disso é que o orçamento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes na destinação dos recursos públicos. Um dos vestígios mais interessantes dessa ideia está na Magna Carta inglesa, outorgada no ano de 1215, pelo Rei João Sem Terra. Porém, deve-se considerar que esse é apenas um esboço daquilo que hoje se considera como orçamento público moderno. De lá para cá, foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, fazendo frente às exigências e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade. Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de orçamento público, não é comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual, no processo de elaboração dos orçamentos. O que se observa, é que as novas técnicas desenvolveram-se e foram sendo incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional. Para efeitos didáticos, é possível relacionar algumas dessas técnicas ou práticas que são marcantes na evolução orçamentária. Na continuidade deste tópico serão apresentados os modelos de orçamento tradicional (ou clássico), de desempenho (ou de realizações) e por programas3. 2.3.1 Orçamento Clássico ou Tradicional No Brasil, a prática orçamentária federal antecedente à lei no 4.320, de17 de março de 1964, baseava-se na técnica tradicional de orçamentação. Essa téc- nica clássica produz um orçamento que se restringe à previsão da receita e à autorização de despesas. Não se verifica uma preocupação primária com o aten- dimento das necessidades formuladas da coletividade ou da própria Adminis- tração Pública. Nem mesmo ficam claros os objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária. De outro modo, nesse modelo de orçamento, há uma preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa. Outra característica desta téc- nica é a elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). Ao tomar essa direção, a distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar. Neste caso, as distorções são inevitáveis, promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscri- minado, apenas para garantir maior “fatia” nos orçamentos seguintes. 3 Para um estudo aprofundado da evolução do orçamento público e suas técnicas, consultar GIACOMONI, James. Orçamento público. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2010. 35 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos 2.3.2 Orçamento de Desempenho ou de Realizações A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque na elaboração da peça orçamentária. Evidenciar as “coisas que o governo compra” passa a ser menos importante em relação às “coisas que o governo faz”. Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de Pla- nejamento. 2.3.3 Orçamento-Programa Essa técnica orçamentária foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-lei no 200 de 23/2/67, que menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16 determina: [...] em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenori- zará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguin- te e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. Contudo, o marco legal que cristalizou a adoção do orçamento-programa no Brasil foi a Portaria nº 9, de 1974, expedida pelo Ministério do Planejamento que instituiu a classificação funcional-programática. Essa portaria vigorou – com al- terações no decorrer dos anos, porém sem mudanças estruturais – até 1999. Esta portaria foi revogada a partir do exercício de 2000, sendo substituída pela Portaria nº 42 de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, que instituiu uma classificação funcional e remeteu a estrutura programática aos planos plurianuais de cada governo e esfera da federação.4 A concepção do orçamento-programaestá ligada à ideia de planejamen- to. De acordo com ela, o orçamento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo. Com base nesta característica, o orçamento-programa ultrapassa a fronteirado orçamento como simples documento financeiro, aumentando sua dimensão. Sendo assim, pode-se dizer que o orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/ operações especiais em consonância com os planos e diretrizes formuladas no planejamento. 4 Para uma melhor caracterização sobre a reforma dos orçamentos ocorrida a partir da portaria n. 42, ver Texto para Discussão – Ipea n. 726, 2000 – Ronaldo C. Garcia e Texto para Discussão – Enap n. 44, 2001 – Fabiano Garcia Core. 36 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público Alguns autores têm destacado as seguintes vantagens do orçamento-pro- grama em relação a métodos de elaboração orçamentária tradicionais: a) melhor planejamento de trabalho; b) maior precisão na elaboração dos orçamentos; c) melhor determinação das responsabilidades; d) maior oportunidade para redução dos custos; e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e da população em geral; f) facilidade para identificação de duplicação de funções; g) melhor controle da execução do programa; h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-rela- cionamento entre custos e programas; e, j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. + Exercícios 1) Complete as lacunas da seguinte afirmação: O __________________________ pode ser entendido como um conjunto de in- formações que evidenciam _______________________________, bem como um ___________ capaz de ligar os sistemas de planejamento e de finanças. 2) Preencha os espaços horizontais da cruzadinha, escrevendo o princípio orça- mentário que corresponde a cada um dos itens (ou ao preenchimento da lacuna) apresentados logo a seguir: 10 9 8 7 6 5 4 3 P R I N C I P I O S 1 2 37 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos 1) Sua aplicação impede a consignação na LOA de crédito orçamentário com finalidade imprecisa. 2) Não afetação da ______________________ veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesas. 3) Permite comparar os dados constantes da LOA ao longo do tempo. 4) Estabelece que deve haver apenas uma lei orçamentária por ente da Federação. 5) Proíbe a inclusão na LOA de um dispositivo estranho à fixação de des- pesa e previsão de receias. 6) Limita a vigência da Loa por um exercício financeiro. 7) Permite o acesso dos interessados às informações necessárias ao exercí- cio da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos con- tribuintes. 8) Refere-se, entre outras, às informações que o Estado possui quanto ao seu poder de tributar. 9) Impede a aprovação de leis orçamentárias deficitárias por determinar que para o total de despesas autorizadas corresponda igual previsão de receitas a serem arrecadadas. 10) Estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar da LOA, pelos seus totais. 3) Relacione a primeira coluna com a segunda: 1) função alocativa 2) função estabilizadora 3) função distributiva ( ) podem ser citados como exemplo: a educação gratuita; programas de alimentação, transporte e moradia popular; programas de desenvolvimento comunitário; ( ) a mais moderna das funções (social e econômica do orçamento público), lutando contra as pressões inflacionárias, e contra o desemprego. ( ) atividade que justifica-se naqueles casos em que não houver a necessária eficiência por parte de mecanismos da ação privada. 3 Orçamento na Constituição Federal e na lei de responsabilidade fiscal A Lei, em geral, é a razão humana, na medida em que governa todos os povos da terra; as leis políti- cas e civis de cada nação devem ser apenas os casos particulares a que se aplica essa razão humana. Montesquieu (1748) 3.1 Orçamento público na legislação brasileira Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do exercício de 2000, com a edição da Lei de Responsabi- lidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), uma feição espe- cial. A nova concepção de Estado, aliada à abordagem crítica da experiência acumulada nessa área, e ainda ao advento da Lei de Responsabilidade Fiscal deram ensejo a que se intro- duzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a orçamentação. Paralelamente, a Constituição Federal de 1988, cum- prindo a tradição das anteriores, ocupou-se profusamente de matéria orçamentária, chegando até a definir instrumentos de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. Nesse sentido, a Constituição de 1988, em seu art. 165, na seção denominada “Dos Orçamentos”, introduziu o que se pode chamar de um processo integrado de alocação de recur- sos, compreendendo as atividades de planejamento e orçamen- to, mediante a definição de três instrumentos de iniciativa do Poder Executivo, a saber: plano plurianual; Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. O Quadro 2, a seguir, evidencia essa hierarquia: 39 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos Quadro 2: Hierarquia das leis orçamentárias Legenda: OF: Orçamento fiscal OIE: Orçamento de investimento nas estatais OSS: orçamento da seguridade social 3.2 Plano Plurianual 3.2.1 Conceito e Objetivo O planejamento é uma das palavras-chave para se entender o espírito da LRF, tanto que esta, já no seu art.1º, recomenda a ação governamental planejada e transparente. O processo de planejamento das ações governamentais começa com o Plano Plurianual (PPA). ? Que é Plano Plurianual? É o instrumento para planejar as ações governamentais de caráter mais estratégico, político e de longo prazo, a ser considerado pelos administradores municipais. Hoje, pode-se entender o PPA como um instrumento que evidencia o programa de trabalho do governo e no qual se enfatizam as políticas, as diretrizes e as ações programadas em longo prazo e os respectivos objetivos a serem alcançados, devida- mente quantificados fisicamente. 40 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público O seu marco legal é encontrado na Constituição Federal, art. 165, §1º, que prescreve [...] a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma re- gionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração públi- ca federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Historicamente, o planejamento de longo prazo foi um instrumento pouco prestigiado. Parte do motivo está no fato de que, quando de sua institucionali- zação, o país vivia ainda uma conjuntura de altas taxas de inflação, o que des- caracterizava as previsões financeiras e, consequentemente, as prioridades de investimentos nele contidas. A descaracterização dos valores contidos, seja no antigo Orçamento Pluria- nual de Investimentos (OPI), seja no atual Plano Plurianual (PPA), que a Cons- tituição Federal dispôs, implicava a desvalorização desses instrumentos como elementos de um processo de planejamento governamental, do qual passou a participar, desde 1988, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), como elo entre aqueles instrumentos e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Como consequência, os planos eram elaborados apenas do ponto de vista formal e emendados nos anos subsequentes. 3.2.2 Prazos Uma vez que não há indicações de prazos para o PPA na LRF, prevalecem as determinações da lei no 4.320/64, acompanhadas das disposições da Consti- tuição Federal que, no seu art. 30 e respectivos incisos, dispõe que compete aos Municípios suplementar a legislação federal e estadualno que couber. Assim, havendo normas na Lei Orgânica Municipal (LOM), elas valerão como orienta- ção de prazos para a municipalidade, na falta da qual deverá observar o prazo de 31 de agosto do primeiro ano de mandato, conforme estabelecido na Constituição Federal, quando então deve remetê-lo para o Poder Legislativo. No Legislativo, o projeto de PPA é enviado para a Comissão de Orçamento e Finanças. Nessa comissão, o projeto de PPA recebe emendas, as quais são dis- cutidas pelos Vereadores, para inclusão no projeto. A proposição de emendas ao projeto de PPA é um dos momentos privilegia- dos que se têm para participar. O acompanhamento dos trabalhos legislativos e as exigências da LRF impõem a participação dos cidadãos servirá, como esforço de transparência, nunca é demais lembrar. 41 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos Depois de aprovado na Comissão, o projeto de lei do PPA segue para apro- vação no plenário da Câmara, e só após é enviado ao Prefeito, agora incluindo as modificações feitas pelos legisladores. Devolvido até o fim da sessão legislativa (até 15 de dezembro) ao Executivo, este deve sancioná-lo com ou sem vetos. Ha- vendo vetos, esses obedecem aos procedimentos legislativos para apreciação na Câmara. O PPA deve ser elaborado durante o primeiro ano de mandato do Gover- nante, ou seja, será elaborado a cada quatro anos. Sua validade começa no se- gundo ano de mandato de qualquer Governante, até o primeiro ano de mandato do Prefeito subsequente. A lógica que presidiu a criação do PPA com tal periodi- cidade foi a de que quando um governante assume o poder tem o primeiro ano para propor seu programa de trabalho, adaptar sua plataforma eleitoral ou de campanha à forma de uma lei que norteará o planejamento e as ações da Admi- nistração durante todo o seu mandato. Para melhor se entender como ocorre a relação dos PPAs com os mandatos dos Governantes, apresenta-se o exemplo abaixo: No ano de 2012, foram realizadas eleições municipais em todo o Brasil. Como resultado, em nosso município, é eleito o Sr. Marcos. Em 2013, ele é conduzido à chefia do Poder Executivo municipal, tornando-se prefeito, iniciando seu mandato de quatro anos, que durará até 2016. Ainda, em seu primeiro ano de mandato, ele deverá elaborar sua proposta de PPA. Mas, se ele ainda está elaborando sua proposta, o PPA válido terá sido o elaborado pelo prefeito anterior, o Sr. Raimundo, com vigência para os anos de 2010 a 2013. Uma vez concluída a elaboração do projeto de PPA pelo atual prefeito eleito, esse enviará a proposta ao Legislativo municipal, que apresentará suas emendas e a devolverá para sanção. Uma vez san- cionado, com ou sem vetos, pelo prefeito Marcos, o PPA terá vigência de 2014 a 2017. Em 2017, não mais será o Sr. Marcos, o Prefeito, e sim o Sr. João que, durante seu primeiro ano de mandato, governará sob a orientação do PPA elaborado pelo antecessor, o Prefeito Marcos. A partir de 2017, o novo prefeito dará início ao novo ciclo de planejamento e o processo se repetirá novamente. Prefeito Raimundo (2009 a 2012) Prefeito Marcos (2013 a 2016) Prefeito João (2017 a 2020) Eventos eleições municipais primeiro ano de mandato eleições municipais primeiro ano de mandato Prefeito mandato Eventos elaboração do PPA elaboração do PPA Período do PPA Autor do PPA PPA de2010 a 2 013 elaborado pelo Prefeito Raimundo PPA de 2014 a 2017 elaborado pelo Prefeito Marcos 42 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público 3.2.3 Passo a passo De acordo com a Constituição Federal o PPA deve conter as diretrizes, obje- tivos e metas para as despesas de capital (investimentos, normalmente) e outras, delas decorrentes, e as relativas aos programas de duração continuada, de forma regionalizada. Para se elaborar um PPA, deve-se partir do programa de governo do can- didato eleito. Esta é a melhor referência para o cidadão e para o administrador público, uma vez que, em eleições, o que está em disputa são as propostas de go- verno e, sendo assim, vitorioso não é o candidato, mas um projeto de governo de um determinado partido político ou de uma coalizão de partidos. Com base no esquema seguinte, pode-se observar um exemplo de estrutu- ração de Programa de Governo, seus atributos, suas ações e a lógica intrínseca utilizada para combater o problema reconhecido. O leitor poderá consultar no site do Ministério do Planejamento o Plano Plurianual da União para o período 2012 – 20155, aprovado pela lei no 12.593 de 18 de janeiro de 2012, bem como a cartilha “Modelo de Planejamento Gover- namental”, como forma de contato prático deste instrumento de planejamento e orçamento público. Elaboração de programas No processo de elaboração do PPA, os Programas emergem como o instru- mento que permitirá traduzir os macro objetivos da ação governamental. Além disso, os Programas são o elo entre o planejamento de médio prazo e o de cada exercício - LOA. O Programa é um conjunto de ações - projetos ou atividades - que, executa das de forma articulada, buscam a solução de um determinado problema ou de- manda da sociedade. As ações, que compõem o Programa, corresponderão aos Programas de Tra- balho das Leis Orçamentárias Anuais, aos quais estão alocadas dotações. ? Quais seriam as Fases do Orçamento-Programa na Elaboração? Determinação da situação: identificação dos problemas existentes. Diagnóstico da situação: identificação das causas que concorrem para o apa- recimento dos problemas. 5 Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=7571&cat=155&sec=10 43 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solu- cionar os problemas. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios, sejam recursos huma- nos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. A Figura 5 apresenta a lógica de construção de um programa. Figura 5: Modelo de construção de programas Fonte: Manual de elaboração de programas (MPOG) (2007). Diante do exposto, pode-se definir um programa como um conjunto inte- grado e suficiente de ações (orçamentárias e não orçamentárias), que expressa uma relação consistente entre o problema a resolver e o objetivo do programa, entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores do programa. A Figura 6 ilustra essa relação. 44 Planejamento, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público Figura 6: Compatibilização do PPA e do orçamento Fonte: Manual de elaboração de programas (MPOG) (2007). Assim, torna-se possível uma avaliação periódica, que coteje os recursos financeiros despendidos em cada programa, com os resultados obtidos. A seguir, apresenta-se, passo a passo, uma metodologia para definir, classificar e detalhar cada um dos atributos que compõem os programas e as suas ações que farão par- te do PPA, de acordo com os Quadros 3, 4, 5 e 6.6 6 Elaborado com base no texto: Manual de elaboração do PPA – o passo a passo da elaboração do PPA para municípios. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/ publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf 45 Nelton Carlos Conte, Sandra Regina Toledo dos Santos Quadro 3: Modelo de formulário para elaboração de programas Legenda Denominação: traduz os propósitos do programa. Objetivo: expressa os resultados a alcançar, ou seja, a finalidade do programa. Público-alvo: identifica os segmentos da sociedade a serem beneficiados comsua execução. Unidade responsável: é o órgão/entidade responsável pela proposição do programa. Natureza/início previsto/término
Materiais relacionados
Perguntas relacionadas
