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1 CEDERJ – CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR A DISTÂNCIA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO CURSO: GEOGRAFIA DISCIPLINA: GEOGRAFIA URBANA DO BRASIL CONTEUDISTAS: MARCELO WERNER DA SILVA e MARCUS VINICIUS S. GOMES Aula 8 A QUESTÃO DA HABITAÇÃO NO BRASIL META Nessa aula você poderá compreender a questão da habitação ou moradia no Brasil, discutindo-se as principais políticas habitacionais realizadas no país e suas principais características. Para isso é importante também entender a questão da pobreza urbana e como historicamente há a permanência dos tipos de moradia excludentes, como são os cortiços e favelas, exemplos de desigualdade ainda presentes nas cidades brasileiras. OBJETIVOS Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de: 1. Compreender a pobreza urbana e a concepção dos dois circuitos da economia urbana; 2 2. Compreender, as formas urbanas “cortiço” e “favela” como manifestações históricas das desigualdades socioespaciais nas cidades brasileiras; destacando o Rio de Janeiro como exemplo; 3. Compreender o histórico das políticas públicas brasileiras para a habitação social. INTRODUÇÃO É preciso iniciar destacando que a moradia é, ou ao menos deveria ser, um direito social de todas as pessoas. De acordo com a Constituição Federal de 1988, um dos direitos sociais previstos no artigo 6º é o da moradia (BRASIL, 1988). Esse mesmo direito consta na Declaração Universal dos Direitos do Homem, feita pela ONU (Organização das Nações Unidas). Portanto é um direito que diz respeito ao indivíduo. Já o direito à habitação, “incide sobre um bem imóvel como instrumentalização do direito à moradia” (SOUZA, 2012). Mas sempre a habitação na perspectiva de um “problema” social, da conscientização da existência de um déficit habitacional. Mas haveria um problema habitacional? Por que com toda a tecnologia disponível não é resolvido esse problema? O que fica claro é que a produção capitalista dá conta da demanda solvável (a que tem condições de pagar), mas não atende aos que não dispõe de recursos para pagar os altos custos envolvidos em sua construção. Portanto fica claro que a principal razão para que existam tantas moradias precárias nas cidades brasileiras e inclusive pessoas em situação de rua, é a questão econômica, pois a desigualdade social, conforme visto na aula passada, pressupõe a existência do fenômeno da pobreza urbana. Portanto vamos analisar o fenômeno da pobreza urbana e a formulação de Milton Santos chamada de “dois circuitos da econômica urbana”, que reflete a existência da própria pobreza urbana. 3 Depois, na questão da habitação propriamente dita, veremos como historicamente foi tratada a existência das favelas e cortiços e as políticas públicas voltadas à habitação que foram adotadas de meados do século XX até os dias atuais, sem resolver o problema habitacional, conforme veremos. 1. Porque há tantos pobres nas cidades brasileiras? Milton Santos tem um livro apenas para discutir esse problema que parece insolúvel, o da pobreza urbana nos países subdesenvolvidos (SANTOS, 2009). Em um primeiro momento os cientistas sociais a explicaram pelo êxodo rural, que carreou grandes massas populacionais para as cidades, sobretudo nos países subdesenvolvidos e principalmente durante o século XX. Uma outra possível explicação seria a formação de populações marginalizadas, que não teriam ocupação por fazerem parte de um exército industrial de reserva, conceito criado por Marx. Já outros preferem chamar a atenção para a existência de uma superpopulação, ou seja, a existência de uma quantidade de pessoas “descartáveis” e que deveriam ser eliminadas ou responsabilizadas, social e economicamente, por sua inutilidade” (SANTOS, 2009, p. 36). Boxe Explicativo O exército industrial de reserva, conforme detalhado por Karl Marx, “...diz respeito à parcela da população trabalhadora que não está empregada pelo capital (seja ele industrial, comercial ou bancário) ou por instituições acessórias que o legitimam (como o Estado, as Forças Armadas, as ONGs, os sindicatos) e está disponível a ele para ser eventualmente empregada (em diferentes graus de disponibilidade) conforme a demanda do capital e de suas instituições acessórias por força de trabalho” (GRANATO NETO; GERMER, 2013, p. 163- 164). Também chamado de superpopulação relativa, sua existência faz com que o custo da mão-de-obra baixe, evitando o aumento de salários que ocorreria se todos tivessem empregos. 4 Final do boxe explicativo Das muitas explicações que foram levantadas, Milton Santos prefere partir do fenômeno da modernização da economia. Citando Paul Singer, professor do curso de economia da USP e autor de vários livros sobre economia, o autor fala que muitas vezes o emprego ocasiona o desemprego. Longe de ser apenas um jogo de palavras, isso significa que onde haviam três ou mais trabalhadores, surge um novo emprego, muitas vezes não acessível a esses antigos trabalhadores, devido à (falta de) qualificação. Porém o conceito de exército industrial de reserva parece obsoleto nas novas condições da modernização, principalmente nos países subdesenvolvidos. Isso porque ao lado de uma economia moderna surge outra, fazendo com que a cidade deixe de ser um todo maciço e funcione com dois subsistemas, um circuito inferior e o outro circuito superior da economia urbana (SANTOS, 2009, p. 43). O circuito superior da economia urbana origina-se da modernização tecnológica e seus elementos mais representativos são os monopólios. Como suas sedes geralmente estão em outros países ou outras regiões do pais o essencial de suas relações está fora da cidade/região (SANTOS, 2004). Trata-se de uma economia que demanda mais capital e que tem comunicações com uma economia globalizada. Já o circuito inferior da economia urbana engloba atividades de pequena dimensão, interessando principalmente às populações pobres. Encontra-se bem enraizado nas escalas local e regional, mantendo relações privilegiadas com a região. Compreende desde fabricações tradicionais, como artesanato, passando por transportes tradicionais e prestação de serviços (SANTOS, 2004). Na teoria dos dois circuitos da economia urbana é importante destacar que os dois subsistemas não são estanques. Eles dialogam e são mutuamente complementares. Há uma relação entre a renda das famílias e o tipo de consumo que realizam. As classes ricas consomem quase tudo do tipo moderno (consumo em shopping-centers, por exemplo, portanto do circuito superior da economia 5 urbana) e muito pouco do tipo não-moderno (circuito inferior da economia urbana). Já as classes médias aumentam um pouco a proporção de consumo do tipo não-moderno e diminui do consumo moderno. Já as classes pobres consomem sobretudo do tipo não-moderno (SANTOS, 2004, p. 42). É importante destacar que para Milton Santos o circuito inferior não se limita ao que tradicionalmente se chama de economia informal, apesar desta participar do circuito inferior. Peguemos, por exemplo, um shopping popular. Há diversos tipos de mercadorias a venda. Algumas são fabricadas em pequenas fabriquetas domésticas de fundo de quintal, muito comuns na fabricação de vestuário. Outras mercadorias são provenientes de fábricas de outros países, sobretudo da China e vendidas para a população de baixa renda, muitas vezes produtos “genéricos”, as vezes com pouca diferença dos produtos de “marca”. Portanto o conceito da existência dos dois circuitos da economia urbana ajuda- nos a entender como os pobres sobrevivem em uma economia cada vez mais centrada no circuito superior da economia, mas que pela falta de renda dessas populações empobrecidas levam à permanência de um circuito inferior voltado ao consumo dessaspopulações. ATIVIDADE 1 (atende ao objetivo 1) Um shopping center e um shopping popular pertencem a que circuito da economia urbana? Justificar. _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ 6 Resposta comentada: A forma shopping center pertence ao circuito superior, com marcas famosas e franquias de marcas famosas, ainda que existam pequenas negócios na forma de quiosques, que podem ser atribuídos ao circuito inferior. Já em um shopping popular podem haver estabelecimentos do circuito superior, mas a maior parte, por uma questão de escala do empreendimento pertencem ao circuito inferior da economia urbana. Final da resposta comentada 2. Cortiços no Rio de Janeiro: final do século XIX e início do XX A existência da pobreza urbana não é fenômeno recente. Para o entendimento da persistência do fenômeno da desigualdade socioespacial nas cidades brasileira, examinaremos como foram vistos, historicamente, os fenômenos da habitação precárias das metrópoles brasileiras, como foram os cortiços e as favelas, tomando como exemplo a então capital brasileira, o Rio de Janeiro. O Rio de Janeiro, no final do século XIX e início do século XX, era uma cidade que crescia conjuntamente com a construção de sua rede de transporte. Se, de um lado, a ferrovia proporcionava o surgimento dos primeiros loteamentos suburbanos, do outro tínhamos o bonde como vetor importante de formação de alguns bairros das atuais Zona Norte (especialmente a Tijuca) e Zona Sul da cidade carioca. Aliado a esse processo de expansão horizontal havia um gradual crescimento populacional, que se acentuou na última década do século oitocentista, notadamente pela grande chegada de imigrantes europeus e ex- escravos oriundos da decadente zona cafeeira fluminense (ABREU, 2006). Enfim, o rápido crescimento populacional aliado ao desenvolvimento técnico do espaço urbano carioca foram processos importantes para entender uma dinâmica comum à produção capitalista das cidades: uma estruturação urbana segregada. 7 O que se quer dizer aqui é que a expansão horizontal da cidade também marcou uma estratificada distribuição de classes por diferentes partes do espaço urbano. Como bem nos mostra a história carioca, os bairros da Zona Sul que cresciam pela construção da rede de bondes passaram a ser ocupados pelas classes mais abastadas. Já aquelas classes que rumavam para os primeiros loteamentos suburbanos eram as mesmas que podiam, minimamente, pagar dia a dia o valor da passagem ferroviária, não se configurando assim no estrato mais pauperizado do Rio de Janeiro. Quem seriam então as classes que viriam a morar nas habitações coletivas da época? Alguns daqueles mesmos imigrantes europeus (italianos, espanhóis e portugueses) e especialmente os ex-escravos que vinham da decadente zona cafeeira fluminense. Para esses grupos, a prática da “viração” (trabalho informal e temporário) era a mais importante forma de obter sustento. Para tanto, a relação moradia-trabalho era vista quase como orgânica, não havendo a possibilidade de pensar no transporte como meio de articulação entre esses dois espaços (VAZ, 1985). Dessa maneira que se acentua a crise habitacional: quando as habitações disponíveis passam a ser ocupadas por mais habitantes; à medida, porém, que aumenta o número de moradores por prédio, reduzem-se suas condições de conforto e mesmo de habitabilidade. Neste contexto, então, se multiplicam as habitações coletivas e as moradias adaptadas, precárias e provisórias. O acúmulo de moradores sem uma correspondente ampliação da infraestrutura e dos serviços urbanos básicos, faz com que se tornem críticas as condições de higiene – tanto em termos restritos, casa a casa, quanto em termos mais amplos, em toda a cidade. Há ainda um agravante: dos prédios existentes, que poderiam servir para moradia, muitos passam a ser ocupados pelas novas atividades fabris e de serviços, reduzindo ainda mais a oferta de habitações (VAZ, 1985, p.49). Portanto, a população 8 trabalhadora mal alojada em habitações coletivas superlotadas e de aspecto insalubre, é a imagem mais conhecida da crise. E esse não foi um fenômeno só verificado no Brasil; em outras partes do mundo, como nas já grandes capitais europeias do começo do século XIX, a multidão aglomerada em habitações superlotadas sempre fora associada a duas ameaças potenciais: da propagação de epidemias e da convulsão social, uma vez que a concentração tendia a se tornar incontrolável. Para evitar estes desastres potenciais, uma atitude comum era eliminar as aglomerações de habitações insalubres, embora se reduzisse desta maneira, a disponibilidade de moradias. Apesar disso, e mesmo para atender às imposições da produção e circulação de mercadorias, iniciam-se as renovações urbanas. O processo de renovação quer sejam drásticos e rápidos, conduzidos pelo Estado, quer seja lento, intermitentes e de pequeno alcance, realizados pelas empresas de construção civil, contribuem para a destruição do parque imobiliário existente, justamente aquele que comporta as moradias cujo preço e localização são acessíveis aos trabalhadores. Estes processos vão contribuir para a reprodução da crise da moradia (VAZ, 1985, p.50). O instável e reduzido poder aquisitivo das classes trabalhadoras é o que torna estrutural a crise da habitação no modelo capitalista. Segundo Pechman (1985, p.35), há que se considerar ainda a própria característica do setor de construção de habitações, cujo desenvolvimento se depara com obstáculos específicos nas esferas da produção e da circulação – que impedem o atendimento da demanda sempre existente. Mas, afinal, o que eram os cortiços do século XIX? As habitações coletivas foram uma marca registrada na paisagem do Rio oitocentista, que seria fruto da crise habitacional que assolou a cidade nesse período. Com efeito, a necessidade de moradias para o crescente contingente populacional, a disponibilidade limitada de térreos e sobrados, e a possibilidade de obtenção de bons rendimentos por parte dos proprietários de prédios e 9 terrenos existentes, são alguns dos fatores que fizeram com que se difundissem tais habitações pelo tecido urbano carioca (SANTOS, 2012). Aliás, eram chamados de cortiços as moradias coletivas, permanentes, pobres e em condições discutíveis de salubridade. O uso do termo se generalizou, muitas vezes confundindo as suas principais formas arquitetônicas. O termo cortiço tem forte conteúdo ideológico e assume diferentes sentidos no tempo. Cronistas e técnicos da época, e o autor romancista Aluisio Azevedo, no grande clássico “O Cortiço”, utilizam indistintamente outros substantivos, como estalagem. Figura 8.1: MALTA, AUGUSTO. Superlotação e péssimas condições sanitárias em um cortiço. Estalagem com entrada pelo número 47. Visconde do Rio Branco, c. 1906 Fonte: KOK, 2005, p. 30. Segundo Vaz (1985, p.76), o cortiço se identifica a partir do modelo arquitetônico da estalagem. Aparentemente, segundo a autora, seriam a mesma coisa; mas ao atentar a vários detalhes, verificamos as diferenças. O critério de diferenciação é bem simples; não passa de uma avaliação do observador sobre as condições gerais de moradia. Como aponta a autora, “aquele em que as condições forem inferiores,é o cortiço.” 10 Figura 8.2: MALTA, Augusto. Um cortiço visto por dentro. Barracão de madeira componente da estalagem existente nos fundos dos prédios nos 12 e 44 da rua do Senado, 27.3.1906. Fonte: KOK, 2005, p. 29. Pode-se dizer que as condições sociais dos moradores e as más condições de habitabilidade eram o elemento de diferenciação das habitações coletivas. Portanto, as habitações coletivas vão se distinguir dos demais térreos e sobrados por características decorrentes de sua produção, pois as primeiras são, geralmente, construções em série, que utilizam ao máximo a possibilidade de aproveitamento do espaço, empregando materiais de qualidade inferior aos tradicionais, dentre outros fatores que resultam a sua barateza, fragilidade e precariedade, suas reduzidas dimensões e a deficiência, a insuficiência ou mesmo a inexistência dos sistemas de água e esgoto. Deste modo, este espaço construído terá efeitos prejudiciais sobre as condições de vida da população moradora (VAZ, 1985, p.80). E quem produzia estes espaços? A forma predominante que assume a produção imobiliária empreendida pelo pequeno capital mercantil é a transformação dos antigos imóveis situados no 11 centro da cidade, anteriormente ocupados por grandes comerciantes, em “casas de cômodo” e a construção de moradias precárias em terrenos vagos também nesta área (RIBEIRO, 1997, p. 204-205). Para tanto, o “corticeiro” procura investir o mínimo possível e aproveitar ao máximo o terreno, o que explica a razão pela qual as moradias assumirão a forma de habitações coletivas e se caracterizarão pela precariedade e pela falta de higiene (BACKHEUSER apud RIBEIRO, 1997, p.205). São, portanto, os proprietários rentistas, pessoas pertencentes às classes dominantes, entre nobres, grandes comerciantes, profissionais liberais, e até entidades religiosas. Estes constroem habitações precárias com o mínimo de capital e máximo aproveitamento do terreno e que impõem aos inquilinos a compra de mercadorias em seu estabelecimento comercial, mercadorias estas que são compradas por preços mínimos e vendidas por preços máximos, com adulteração de sua qualidade, volume e peso. Para tanto, o “taberneiro” suborna, sonega e “explora barbaramente os seus empregados” (RIBEIRO, 1997, p. 207). Dentre alguns fatores que tornaram possível a produção rentista de moradia, o fluxo migratório ocorre em um momento da economia agroexportadora do Estado do Rio de Janeiro que não desemboca num processo de industrialização. Na cidade se concentrava uma população de tamanho considerável, em proporção bem superior às limitadas necessidades das empresas industriais e de serviços. Outro importante fator é que os “corticeiros” desfrutam de uma situação de monopólio muito favorável à produção rentista, já que pela precariedade dos transportes na cidade, esta população tem que obrigatoriamente morar próximo das fontes de emprego (RIBEIRO, 1997, p. 209- 211). O cortiço segue sendo destaque na questão habitacional até o final do século XIX, sobretudo pelas inúmeras críticas que recebia por seu aspecto insalubre, gerando uma série de discursos que pregavam a eliminação desse tipo de moradia, que para Abreu (1986, p.48), eram basicamente dois: 12 1º) O discurso de cunho higienista, frequentemente observado sob o motivo de apontarem o cortiço como epicentro mais comum dos mais variados tipos de epidemias. Este discurso pode ser visto nos inúmeros relatórios da época (ABREU, 1986, p.49). 2º) O segundo discurso é aquele que apontava o cortiço como “foco em potencial de agitações populares”, por concentrar um grande número de trabalhadores em um único espaço. Este último discurso de perseguição às chamadas “classes perigosas” era visto, sobretudo, nas entrelinhas do discurso oficial. Porém essas mesmas habitações insalubres e acumuladoras das chamadas “classes perigosas” e que eram alvo das campanhas erradicadoras, também eram grande fonte de lucro dos seus respectivos donos. O seu combate poderia se tornar fatal em termos políticos, tamanhos eram as implicações e os interesses envolvidos. Ainda assim, mediante negociações e tensões políticas, além de certas mudanças legislativas, muitos cortiços foram eliminados nas últimas décadas do século XIX, especialmente nos anos 1890, quando o célebre “Cabeça de Porco” (um símbolo por ser o maior cortiço da cidade) foi demolido na gestão municipal de Barata Ribeiro (Figura 8.3). 13 Figura 8.3: Charge de fins do século XIX ilustrando a demolição do cortiço Cabeça de Porco, que acontecera na administração do então prefeito Barata Ribeiro A chamada “Reforma Passos”, que já abordamos na aula 2, resultou em uma sucessão de demolições que tinha sob justificativa a remodelação da cidade, continuando com a política de erradicação de cortiços do centro da cidade do Rio de Janeiro. Nomeado para o cargo de prefeito na gestão presidencial de Rodrigues Alves (1902-1906), Pereira Passos, comandou, no curto espaço de quatro anos um amplo programa de reforma urbana. Decretos, leis, regulamentos e outros aparatos legais baixados pelo Prefeito, proibiam quaisquer que fossem as obras de reformas nos cortiços, impedindo a realização de melhorias naqueles existentes. Havia, de fato, um controle sobre a forma de habitar (ABREU, 2006). 14 O processo de eliminação de cortiços se estendeu ao longo de todos os anos novecentos e do século XX. Porém mesmo assim ocorre de encontrarmos, na paisagem carioca e em muitas cidades do Brasil, a permanência de habitações coletivas precárias nas mesmas áreas encortiçadas de outros séculos, tal como nos mostra a figura 8.4. Figura 8.4 – Cortiço em São Paulo/SP. Fotografia tirada em 2005. Original em: https://www.flickr.com/photos/black_wall/559107857 (Foto: Guilherme Appolinário) Se permanecem os cortiços, como podemos entender essa outra forma de habitação precarizada que é a favela? Tal como o cortiço a favela tem de ser vista, simultaneamente, como solução habitacional e manifestação da desigualdade socioespacial nas paisagens das cidades brasileiras. O olhar de quem as vê como um “problema social” a ser extirpado da cidade foi, também, historicamente construído. É o que veremos a partir de agora, o processo de surgimento e expansão inicial das favelas, tomando, igualmente, a cidade do Rio de Janeiro como exemplo. 15 3. Favela: da gênese à expansão inicial no Rio de Janeiro Há 120 anos que a favela vem ocupando um lugar de destaque na pauta de debates sobre as cidades brasileiras. E isso não acontece de forma consensual. À favela são associadas várias imagens contrastantes (figura 8.5), que produzem-na como imagem principal de diversas metrópoles, especialmente a carioca. Figura 8.5 – Imagens contrastantes da favela: de paisagem associada ao medo (Paraisópolis, São Paulo /SP) a cartão postal (Vidigal, Rio de Janeiro /RJ). Original em: https://www.flickr.com/photos/alevieira/3250444893 (Foto: Alex Vieira) & http://migre.me/wnUD6 (Foto: Daniel Filipe) Apesar da relevância que os cortiços ainda tenhamos no paisagem urbana de muitas cidades, definitivamente não podemos esquecer: hoje a favela se constitui como forma de habitação popular mais difundida no território carioca e no Brasil. Veja só um exemplo: ainda no início dos anos 1990, existiam na cidade do Rio de Janeiro 545 favelas, que abrigavam cerca de 1.100.000 habitantes. Alguns dados mais recentes apontam para um crescente aumento da população vivendo em favelas nas cidades brasileiras, revelando a importância dessa 16 solução habitacional, que em 2017 já está completando cento e vinte e cinco anos de existência. Apesar de tão antiga, mantem-se a responsabilização da favela pelos problemas das cidades, assimcomo o desejo de sua eliminação. Ou seja, observamos a permanência de um discurso que indica que as favelas seguem sendo um grande obstáculo a ser superado pelas políticas públicas. Mauricio de Almeida Abreu (1994) aponta para o desconhecimento em relação a origem e ao processo de expansão inicial da favela. Segundo este autor, a origem do desconhecimento pode ser atribuída a dois fatores: de um lado, à dificuldade de obtenção de informações; de outro à grande difusão que tiveram dois importantes trabalhos divulgados nos anos sessenta1, e que sustentaram, equivocadamente, que só a partir de 1940 é que a favela teria passado a "chamar atenção", isto é, teria se tornado um elemento importante da estrutura urbana carioca. O erro acima pode ser explicado. Até 1930, a favela existe de fato, mas não juridicamente. Estava presente no tecido urbano, mas ausente das estatísticas e dos mapas da cidade; não sendo individualizada pelos recenseamentos. É considerada como uma solução habitacional provisória e ilegal, razão pela qual não faria sentido descrevê-la, estudá-la, mensurá-la. Para os poderes públicos, as favelas simplesmente não existiam (ABREU, 1994, p. 34). E quando surge a favela, afinal? Este primeiro momento data do final do século XIX, período de transição importante na história brasileira. Abolida a escravidão em 1888 e proclamada a república em 1889, o país vivia ao longo da última década do século, uma série 1 Os trabalhos são: “Sagmacs (Sociedade de Análises Gráficas e Mecano¬gráficas Aplicadas aos Complexos Sociais), "Aspectos humanos da favela carioca". Suplemento especial do Estado de São Paulo, 13 e 15 de abril de 1960; Lucien Parisse. Favelas do Rio de Janeiro - evolução, sentido. Rio de Janeiro, CENPHA, 1969” (ABREU, 1994, p. 44). 17 de transformações econômicas, políticas e sociais, que embora traumáticas em muitos sentidos, viabilizarão a sua integração efetiva à nova ordem internacional surgida com o advento da segunda revolução industrial. Capital do país e principal ponto de articulação do território brasileiro com os centros nervosos do capitalismo mundial nessa época, o Rio será o palco privilegiado onde se materializarão as pressões que envolviam a República nascente, associando-as às tensões já existentes em uma cidade tão antiga. (ABREU, 1994). A favela pode ter a sua origem ligada a já falada crise habitacional e às crises políticas advindas com a irrupção da Republica. Dentre essas últimas, duas tiveram importância capital: a Revolta da Armada, ocorrida em 1893-1894, e a campanha militar de Canudos, que se prolongou de 1896-1897. Desde a Revolta da Armada que o Governo vinha enfrentando o problema do alojamento de soldados no Rio de Janeiro. Para resolver esta situação, ordens foram expedidas autorizando a ocupação do convento de Santo Antônio (localizado no morro do mesmo nome) por militares. Não tendo sido as acomodações suficientes, foi permitida a construção, numa das encostas desse mesmo morro, de diversos barracões de madeira (ABREU; VAZ, 1994) (CAMPOS, 2005). No que diz respeito à gênese da favela da Providência, também em 1893-1894, começaram a ser construídos barracões naquele morro. A autora Lílian Fessler Vaz (1985) afirma que, logo após a destruição do Cabeça de Porco, o grande cortiço que se localizava precisamente no sopé desse morro, um de seus proprietários, dono também de terrenos na encosta, autorizou a ocupação da mesma, cobrando dos antigos inquilinos o direito de ali construírem casebres. Desde então, estava ali instituído aquele que seria o elemento emblemático na paisagem carioca naquele período e que o jornal Correio da Manhã (1902) viria a identificar como: “uma vergonha para uma capital civilizada (...) perigoso sítio que a voz popular denominou morro da Favela”. 18 Boxe explicativo “Favela é um arbusto típico da caatinga nordestina e muito abundante no sertão de Canudos. Lá havia inclusive um morro com esse nome. Seja porque o morro da Providência se assemelhava ao morro existente em Canudos, seja porque os soldados ali encontraram (ou construíram) algo que lhes recordava Canudos, a verdade é que o morro da Providencia logo passou a ser conhecido na cidade como morro da Favela” (ABREU, 1994, p. 45). Final do boxe explicativo Foi realmente a partir do morro da Providência que o termo favela incorporou-se ao cotidiano da cidade. Aliás, as descrições acerca do morro da Favela foram sempre carregadas de significados negativos e alusões pejorativas. Comumente evidenciada em arquivos policiais, a socióloga Licia do Prado Valladares (2005) diz que o Morro da Favela não apenas concentra todas as atenções neste sentido, como suscita iniciativas por parte das autoridades, tais como a campanha de saneamento de 1907, sob a direção de Oswaldo Cruz. A partir da “Reforma Passos”, é que o déficit habitacional, que já era grande na cidade, aumentou ainda mais. Sob a ação conjunta da Prefeitura (que alargava ruas e abria novas avenidas) e do governo federal (que construía o porto do Rio de Janeiro e seus eixos viários complementares e movia intensa campanha de controle do mosquito transmissor da febre amarela, investindo com furor sobre as habitações coletivas), a cidade viu desaparecer, em curto espaço de tempo boa parcela de sua área urbana central (ABREU, 1994). A Reforma Passos além de uma nova fisionomia para a cidade do Rio de Janeiro. Ao lado de grandes avenidas e prédios suntuosos, também trouxe uma quantidade apreciável de barracos de madeira erguidos nas encostas dos morros da área central. Já nessa época elas apresentam não apenas a localização nas encostas dos morros da cidade, mas também a proximidade de importantes fontes de 19 emprego, tanto no centro como nos bairros residenciais. A partir da década de 1920, a expansão das favelas tornar-se-ia multidirecional e incontrolável. Embora modesta do ponto de vista estatístico, essa expansão trouxe visibilidade à favela no campo do social e da caracterização do espaço da cidade (a representação dos “morros”). É, também, neste contexto que a denominação "favela" foi generalizada para os aglomerados de casebres que se tornaram cada vez mais visíveis nos morros cariocas (ABREU,1994). De fato, inicia-se aí a sua “problematização”, assumindo os contornos de um problema social, embora envolvida ainda com a perspectiva higienista. E foi assim durante todo o século XX. A todo o processo de expansão das favelas houve perseguição traduzidos nos mais diversos tipos de remoções. Mas o que explica a manutenção da favela na paisagem carioca e nas demais cidades do Brasil? A permanência e difusão da favela no cenário carioca deve ser entendida pela ausência de políticas habitacionais, de sua aceitação nos discursos oficiais, mas, sobretudo, como a materialização de uma verdadeira luta que os grupos mais pobres do Rio de Janeiro travaram no início do século pelo direito à cidade, uma luta que, na realidade, mantêm-se. Desde o seu surgimento à sua expansão pelo tecido urbano carioca a favela é alvo de múltiplos discursos, políticas, representações e significações que se contrapõem à sua presença nas paisagens urbanas brasileiras. Portanto, isso nos leva a entender que ao longo de parte significativa do século XX a favela será associada a um tipo de habitação temporária, o que de fato é visto inclusive no que se refere ao material utilizado para construção das moradias. A sua gradual aceitação se dá pela sua expansão e sucessivo adensamento, o que impossibilitava mais e mais a sua erradicação definitiva. Incremente a isso boas doses de resignação política e social e pressões de determinadas camadas da sociedade. 20 Figura 8.6 – Vista aérea da Rocinha(Rio de Janeiro / RJ), que se configura como a maior favela brasileira com cerca de 70.000 habitantes segundo o último censo do IBGE. Original em: https://www.flickr.com/photos/andreasnilsson1976/375995825 (Foto: Andreas Nilsson) ATIVIDADE 2 (Atende ao objetivo 2) Que paralelos podemos estabelecer entre as formas de moradia cortiço e favela? Resposta comentada Ambas são formas de moradia precárias, alternativas de sobrevivência da população de baixa renda. Os cortiços ainda existem, mas eram mais comuns no final do século XIX e início do século XX, pelo deslocamento das classes mais ricas do centro envelhecido, buscando novas alternativas habitacionais em bairros que iam se formando pelo incipiente capital imobiliário. Como eram casas grandes, os proprietários os alugavam para várias famílias, formando os cortiços. Já as favelas começaram no mesmo período também como alternativa para famílias de baixa renda, que no sistema de autoconstrução iam construindo moradias precárias, muitas vezes simples barracos. Tal sistema foi se ampliando 21 a ponto de hoje ser a principal alternativa para a população da baixa renda nas cidades grandes e médias do pais. Fim da Resposta comentada 3. Histórico das políticas de habitação no Brasil Com a discussão anterior sobre os cortiços e favelas brasileiras e especialmente da cidade do Rio de Janeiro, mostramos quão antiga é a questão habitacional no país. É importante destacar que as políticas de habitação no pais entre o final do século XIX e início do século XX foram marcadas pela política higienista de intervenções nas maiores cidades do pais para a remoção de cortiços e favelas. “As iniciativas tomadas pelos governos da República Velha (1889-1930) no sentido de produzir habitação ou de regulamentar o mercado de locação residencial são praticamente nulas” (BONDUKI, 1994, p. 712), isto pela filiação ao “...liberalismo predominante, o Estado privilegiava a produção privada e recusava a intervenção direta no âmbito da construção de casas para os trabalhadores” (ibid). Nos anos 1930, com a chamada “Revolução de 30” e a ascensão ao poder de Getúlio Vargas, abre-se um novo período, em que se rompe com a política da “República Velha” e sua conciliação com as classes agroexportadoras. Há uma maior valorização da cidade e se inicia a industrialização do pais. Getúlio Vargas busca mediar a relação capital e trabalho, introduzindo diversas políticas voltadas à classe trabalhadora, dentro as quais estava uma política habitacional, que era visto como um grande problema, pois boa parte da renda dos trabalhadores era utilizada no pagamento de aluguéis. Aqui entra como grande iniciativa e polêmica implementação, a Lei do Inquilinato de 1942, que congela os alugueis, relativizando o direito de propriedade (BONDUKI, 1994). Entra em cena então o Estado e a centralização da atividade econômica do país nas atividades urbano-industriais leva à que sejam consideradas um novo tipo de ator social, as massas populares urbanas. “A intervenção do Estado na 22 questão habitacional teve o duplo sentido de ampliar a legitimidade do regime e viabilizar uma maior acumulação de capital no setor urbano através da redução do custo de reprodução da força de trabalho” (BONDUKI, 1994, p. 717). Apesar de certo consenso social de que a questão da habitação aos trabalhadores não poderia ser enfrentada através da iniciativa privada, sendo necessária a intervenção estatal, iniciativas como a lei do inquilinato geram escassez da produção de moradias para aluguel e aumento nos alugueis novos, levando a um resultado contrário ao pretendido (BONDUKI, 1994, p. 718-722). É neste contexto que são criados os Institutos de aposentadoria e pensões (IAPs), voltados para grupos específicos de trabalhadores (ver boxe). Esses institutos, controlavam imensos recursos, sem destinação imediata, pois eram para o futuro pagamento de aposentadoria e pensões. Esses recursos então foram destinados à construção de conjuntos habitacionais para as categorias profissionais de cada IAP (BONDUKI, 1994, p. 725). Outra iniciativa foi a criação da Fundação da Casa Popular, de 1946, durante o governo Dutra. Essa proposta tinha objetivos muito amplos, que acabaram contribuindo com seu fracasso (tinha como objetivos financiar, além de moradia, infra-estrutura, saneamento, indústria de material de construção, pesquisa habitacional e até mesmo a formação de pessoal técnico dos municípios) (BONDUKI, 1994, p. 718). Boxe Explicativo As Caixas de Aposentadoria e Pensões instituídas pela chamada Lei Elói Chaves, de janeiro de 1923, beneficiavam poucas categorias profissionais. Após a Revolução de 1930, o novo Ministério do Trabalho incorporou-as e passou a tomar providências para que essa garantia trabalhista fosse estendida a um número significativo de trabalhadores. Dessa forma, foi criado o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM) em junho de 1933, ao qual se seguiram o dos Comerciários (IAPC) em maio de 1934, o dos Bancários (IAPB) em julho de 1934, o dos Industriários (IAPI) em dezembro de 1936, e os de outras categorias profissionais nos anos seguintes. Em fevereiro de 1938, foi criado o Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado (IPASE). A presidência desses institutos era exercida por pessoas livremente nomeadas pelo presidente da República. 23 Após 1945, os Institutos de Aposentadoria e Pensões expandiram suas áreas de atuação, que passaram a incluir serviços na área de alimentação, habitação e saúde. Essa ampliação de funções, porém, não foi acompanhada da necessária reformulação da sua gestão financeira, o que acarretou sérios problemas posteriormente. A falta de um planejamento central foi também responsável por graves disparidades na qualidade do atendimento oferecido às diversas categorias profissionais. Em novembro de 1966, todos institutos que atendiam aos trabalhadores do setor privado foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) (CPDOC/FGV, 2017). Fim do Boxe Explicativo Na Tabela abaixo vemos a produção de casas e conjuntos construídos pela Fundação da Casa Popular e pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões no período de 1937 a 1964, ano em que é criado o Banco Nacional de Habitação (BNH), que ficará responsável pela questão habitacional estatal a partir de então. TABELA 8.1 - PRODUÇÃO HABITACIONAL PÚBLICA IAPS E FCP (1937/1964) Conjunto Habitacional Financiamento a Construção da casa própria Total Institutos Aposentarias e Pensões 47.789 76,236 124.025 Fundação da Casa Popular 18.132 - 18.132 Total (Governo Federal) 65.921 ' 76.236 142157 Fonte: BONDUKI, 1995, p. 838 Para analisar esses números deve-se considerar que no período anterior nada foi construído pelo poder público, sendo, portanto, expressiva a quantidade construída. Bonduki, 1995, p. 838-839 acrescenta outros dados: Uma análise da importância quantitativa da produção estatal deve considerar seu peso relativo no atendimento da população. No momento de maior intensidade da produção habitacional do período populista, em 1950, o país tinha uma população total de 44,9 milhões de habitantes; no entanto, destes apenas 16,2 milhões viviam na zona urbana e somente 8,7 milhões habitavam em cidades com mais de 50 mil habitantes, localidades onde o problema habitacional era sentido com dramaticidade. Sendo de aproximadamente 6 o número médio de pessoas por família em 1950, concluiu-se que as unidades habitacionais construídas pelos IAPs e FCP beneficiaram uma população equivalente a 10% da população que vivia em 1950 nas cidades brasileiras com mais de 50 mil habitantes. O número não é, portanto, assim tão inexpressivo, considerando que boa parte de estoque existente era constituído de moradias precárias (cômodos de24 cortiço e barracos de favela) e que o poder público também interviu ainda a nível municipal e estadual e financiou boa parte da promoção imobiliária privada para venda, destinada para a classe média, produção que não foi possível quantificar com precisão. Portanto uma produção significativa. Pequena em relação ao período do BNH, que se inicia a seguir, mas expressiva para aquele momento histórico. O Banco Nacional da Habitação (BNH) Após o golpe militar de 1964, muda a política chamada por alguns de “populista” e tenta-se implantar na questão habitacional a partir de uma ótica técnica, mas também tentando agradar as massas ressentidas com o rompimento institucional. Nas palavras de Roberto Campos, um dos artífices do plano de habitação do regime militar, “...o proprietário da casa própria pensa duas vezes antes de se meter em arruaças ou depredar propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem” (AZEVEDO; ANDRADE, 2011, p. 39-41). Portanto com a Lei n.° 4.380, de 21 de agosto de 1964, é instituído o Plano Nacional de Habitação e criado o Banco Nacional da Habitação e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, abrindo caminho para a nova política habitacional (AZEVEDO; ANDRADE, 2011, p. 39). “O BNH inicia suas operações ainda em 1964 com capital inicial de 1 milhão de cruzeiros (910 mil dólares, no câmbio da época) e receita proveniente de 1% da folha de pagamento dos salários de todos os empregados sujeitos ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)” (idem, p. 43). O modelo BNH representou uma inovação na política habitacional, por tratar-se de um banco, prever mecanismos de compensação monetária e articular o setor público como financiador principal e o setor privado, executor da política (AZEVEDO; ANDRADE, 2011, p. 43). Fazia parte do modelo a ênfase nos programas populares, por isso houve a previsão da constituição das companhias habitacionais (Cohab) como agentes promotores. “As Cohab, empresas mistas sob o controle acionário dos governos estaduais e/ou municipais, desempenham, na promoção pública de construção de moradias para os setores 25 de baixa renda, um papel análogo ao dos incorporadores imobiliários na produção de residências para as camadas de renda alta” (AZEVEDO, 1988, p. 111). O modelo através das COHABs funcionou como dificuldades, devido à inadimplência dos mutuários causada pela política federal de arrocho salarial do salário mínimo, afetando, portanto, diretamente às camadas de renda mais baixa. Esse quadro começou a melhor a partir de 1975, em que também começa o processo de “abertura” política e em que o governo militar procurava legitimidade, o que também ocorreu no período inicial do regime militar (1964- 1969) (AZEVEDO, 1988). Na tabela abaixo podemos verificar os números do período da política habitacional comandada pelo Banco Nacional de Habitação (1964-1986). Tabela 8.2 - Número de financiamentos habitacionais concedidos pelo Sistema Financeiro da Habitação (SFH/BNH) - 1964-86 (julho) Mercado Popular Programas tradicionais (COHAB) 1.235.409 27,7% Programas alternativos¹ 264.397 5,9% Total de Unidades 1.499.806 33,6% Mercado Econômico Cooperativas e outros programas² 788.130 17,6% Mercado Médio SBPE³ 1.898.975 42,5% Outros programas4 280.418 6,3% Total de Unidades 2.179.393 48,8% TOTAL DO SFH 4.467.329 100% Fonte: Adaptado de Azevedo (1988, p. 117). 26 Notas: ¹ Programa de Erradicação da Sub-Habitação (Promorar); João-de-Barro (Programa de Autoconstrução); Financiamento para Construção, Ampliação e Melhoria da Habitação (Ficam); Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb); ² Instituto, Hipoteca, Emp. P/PRON., Programa Nacional para o Trabalhador Sindicalizado (Prosin); ³ Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). Dados disponíveis até maio de 1986; 4 Recon (Refinanciamento ou Financiamento ao Consumidor de Materiais de Construção); Prodepo (Programa de Apoio ao Desenvolvimento de Polos Econômicos). Analisando a tabela podemos perceber que em seus 22 anos de existência o BNH financiou quase 4,5 milhões de unidades, número nada desprezível. Porém o atendimento aos setores populares não foi totalmente contemplado, representando apenas 33,5% do montante. A impossibilidade crônica dos setores populares de enfrentar o pagamento de mensalidades, levou o BNH a instituir alguns programas alternativos, baseados em autoconstrução. Porém esses programas atenderam 6% do mercado popular e 17,6% para os programas especiais (mercado econômico). Porém, quase metade das unidades financiadas (48,8%) forma destinadas aos setores de altos rendimentos (mercado médio) (AZEVEDO, 1988, p. 116). Como sempre a contradição que se estabelece é que para atender aos setores populares é necessário estabelecer subsídios e a necessidade de manter a rentabilidade leva os programas a privilegiar aos setores da demanda solvável, de maior poder aquisitivo. Bonduki (2008, p. 73), assim realiza o balanço do período, destacando seus méritos como verdadeira Política Nacional de Habitação: Malgrado as críticas ao BNH e ao sistema por ele preconizado, sua importância é indiscutível, pois este período (1964-86) foi o único em que o país teve, de fato, uma Política Nacional de Habitação. O Sistema Brasileiro de Habitação (SFH) se estrutura com vultosos recursos gerados pela criação, em 1967, do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), alimentado pela poupança compulsória de todos os assalariados brasileiros, que veio se somar aos recursos da poupança voluntária, que formou o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). Foi uma resposta do governo militar à crise da moradia decorrente da acelerada urbanização no período e com isso também angariando apoios entre as massas populares urbanas (BONDUKI, 2008, p. 72-73). Porém este longe de atender às necessidades de habitação das cidades brasileiras: 27 Em consequência, ocorreu um intenso processo de urbanização informal e selvagem, onde a grande maioria da população, sem qualquer apoio governamental, não teve alternativa senão auto- empreender, em etapas, a casa própria em assentamentos urbanos precários, como loteamentos clandestinos e irregulares, vilas, favelas, alagados etc., em geral distantes das áreas urbanizadas e mal servidos de infra-estrutura e equipamentos sociais (BONDUKI, 2008, p. 74) Aumentando as mazelas associadas à urbanização acelerada por que passou o Brasil e que nos acompanha até os dias de hoje. No final do regime militar (1985) inicia-se a chamada “Nova República”, cujo primeiro presidente foi José Sarney. O SFH estava em crise terminal, motivo que levou o governo, em 1986 à incorporá-lo à Caixa Econômica Federal, que passou a coordenar os financiamentos para a habitação a partir deste momento. O período pós-BNH (1986-2002) Esta alteração brusca ocasionou uma desarticulação das políticas habitacionais. No período até 1995, a política habitacional foi sendo responsabilidade de vários órgãos, sem resultados efetivos. A atuação na área habitacional dos governos Sarney e Collor, seguem um padrão em que a alocação de recursos passa a preferencialmente adotar critérios clientelistas e procurando privilegiar aliados do governo federal. Como exemplo podemos citar o Plano de Ação Imediata para a Habitação, criado em 1990, para apoiar programas de construção de unidades e a financiar lotes urbanizados a família com renda até 5 salários mínimos, através das COHABs, Prefeituras, Cooperativas, Entidades de Previdência, etc., o que mostra este viés clientelista (CARDOSO, 2008). Já o governo Itamar Franco, que assumiu com o impeachment de Fernando Collor, adotou, como prioridade, em 1994, a conclusão das obras iniciadas na gestão anterior. Para isso lançou os programas “Habitar Brasil” e “Morar 28Município”, com recursos oriundos do Orçamento e do Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras (IPMF). Os montantes investidos, porém, ficaram aquém das necessidades, visto às restrições impostas pela implantação do Plano Real, de estabilização financeira (CARDOSO, 2008). Apenas no governo Fernando Henrique Cardoso, que se inicia em 1995, é que políticas habitacionais mais efetivas serão efetuadas. Há uma reestruturação do setor, com a extinção do Ministério do Bem Estar Social e a criação da Secretaria de Política Urbana – SEPURB, que passa a ficar responsável pela formulação e implementação da Política Nacional de Habitação. A Caixa Econômica Federal (CEF) passa a ser apenas o agente operador dos recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) e agente do SFH (Sistema Financeiro da Habitação). Porém a crise econômica, que afetava a captação do FGTS, aliado à contenção fiscal e ainda somado a regras rígidas para a concessão de financiamentos pela CEF levou a que as metas não fossem alcançadas (CARDOSO, 2008). O balanço do período, não é dos mais favoráveis. Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades (2003), como vimos as sucessivas reestruturações dificultaram o estabelecimento de uma política habitacional. Ademais as subvenções do governo militar para as prestações durante a crise de inadimplência no início dos anos 1980, diminuíram ainda mais a possibilidade de novos financiamentos. Sua subordinação à CEF e a regulamentação do crédito passando ao Conselho Monetário Nacional, fez com que as concessões ficassem ainda mais difíceis, pois se tornaram um instrumento de política monetária. Se o financiamento minguou, os problemas de moradia se tornaram dramáticos, causados pelo aumento populacional e pelo empobrecimento das décadas de 80 e 90 (BONDUKI, 2008, p. 75-76). O resultado pode ser observado no gráfico 8.1, que contempla as unidades habitacionais financiadas com recursos do FGTS e da SBPE no período de 1980 29 a 2002. De 1980 em diante o quadro é de diminuição expressiva, explicada pela crise do BNH e a crise econômica brasileira no período. O pico de financiamento no início dos anos 1990 no governo Collor, com liberação de valores acima das possibilidades do sistema, fizeram com que os financiamentos via FGTS fossem paralisados nos anos seguintes. A partir do governo FHC há uma retomada relativa, que também pode ser vista no gráfico. Gráfico 8.1 - Unidades financiadas SBPE-FGTS (1980-2002) Fonte: BONDUKI, 2008, p. 76) O programa Minha Casa, Minha Vida O equacionamento da questão habitacional brasileira é de difícil solução, pois por um lado o déficit habitacional é muito grande, sendo que maior parte dele está na faixa até 3 salários mínimos, que é a chamada demanda não-solvável, a que não tem condições de pagar. Por outro lado os diversos modelos habitacionais privilegiaram sempre a demanda solvável, portanto temos uma realidade de moradias vazias e pessoas sem condições de adquiri-las. Na tabela 8.3 abaixo podemos ver esse quadro para o ano de 2000, quando se propôs o Projeto Moradia (ver verbete). De acordo com o Censo de 2000, são necessárias 6,6 milhões de novas moradias no pais, sendo 5,4 milhões nas áreas urbanas. 30 Faixas de renda Déficit em milhões de unidades % até 3 SM 4.490 83,2% de 3 a 5 SM 450 8,4% de 5 a 10 SM 290 5,4% acima de 10 SM 110 2,0% Total 5.400 100,0% Tabela 8.3 - Distribuição do déficit quantitativo por faixa de renda. Zona urbana. Brasil 2000 Fonte: BONDUKI, 2008, p. 82. E por que falar do “Projeto Moradia”? Porque é importante ter claro que mudanças e projetos essenciais ao pais são feitos somente com muito estudo e consulta a especialistas e à sociedade civil. Basicamente o Projeto Moradia propôs a criação do Sistema Nacional de Habitação unindo a União, os Estados e os municípios sob a coordenação do Ministério das Cidades, cuja criação também foi proposição do projeto. O controle social seria realizado pelo Conselho Nacional das Cidades e órgãos semelhantes em Estados e municípios, com a missão de gerir fundos de habitação, concentrando fundos de habitação para subsidiar as habitações para a baixa renda. Propunha também que os planos habitacionais fosse articulados com os planos diretores. Parte importante do projeto era a política urbana e o desenvolvimento tecnológico, para propiciar o barateamento dos custos de produção habitacional. Também defendia a aprovação do Estatuto da Cidade, fato que ocorreu dois anos após (BONDUKI, 2009, p. 9-10). Verbete Projeto Moradia Projeto desenvolvido no âmbito do Instituto Cidadania, do futuro presidente da República, Luís Inácio Lula da Silva, para pensar a questão habitacional do pais. As iniciativas habitacionais tomadas após a posse do Governo Lula (2003) vieram desse projeto, que contou com a coordenação geral de Clara Ant e coordenada por André de Souza, Ermínia Maricato, Evaniza Rodrigues, Iara Bernardi, Lúcio Kowarick, Nabil Bonduki e Pedro Paulo Martoni Branco e a gerência executiva de Tomás Moreira. Fim de verbete 31 Com a posse do governo Lula o Ministério da Cidades foi criado com quatro secretarias nacionais, para tratar de suas missões fundamentais: Habitação, Saneamento, Mobilidade Urbana e Programas Urbanos. Em outubro de 2003 foi realizada a 1ª Conferência Nacional das Cidades, em que foi proposta a criação do Conselho Nacional de Habitação, instalado em 2004. “As conferências possibilitaram o início da construção de uma verdadeira política nacional para as cidades, ou seja, uma política não-limitada à ação do governo federal, mas capaz de envolver o conjunto de instituições públicas e privadas, relacionadas com a questão urbana” (BONDUKI, 2008, p. 97), tendo a 2ª Conferencia Nacional das Cidades sido realizada em 2005. Apesar das dificuldades financeiras e a visão estritamente bancária da CEF, foi possível priorizar os financiamentos para a população de baixa renda, conforme pode ser visto no gráfico 8.2. Gráfico 8.2 - Atendimento habitacional por faixa de renda com recursos do FGTS (2002- 2007) Fonte: BONDUKI, 2009, p. 10. Por outro lado, o governo tratou também de incentivar os financiamentos para a classe média. Resolução do Banco Central obrigava aos bancos privados investirem os recursos da poupança em habitação. Em um quadro favorável da 32 economia, foi conseguido que os recursos do SBPE investidos em habitação passassem de 2,2 bilhões de reais em 2002, para 27 bilhões em 2008 (BONDUKI, 2009, p. 12). A crise econômica de 2008 obrigou o governo a realizar uma política anticíclica, realizando investimentos para que houvesse a recuperação da atividade econômica, isso associado ao Plano Nacional de Habitação (PlanHab) que já vinha sendo projetado a algum tempo, mas que vinha sendo pensado como uma estratégia de longo prazo para enfrentar o déficit habitacional (BONDUKI, 2009). É nesse contexto que surge o programa “Minha Casa Minha Vida” (MCMV) em 2009, com o objetivo de construir 1 milhão de residências. Os dados do programa são grandiosos. Em suas duas primeiras fases chegou a 3,857 milhões de unidades entregues (até 2015) e planeja contratar mais 3 milhões de unidades em sua terceira fase que iria até 2018. A atual crise econômica e política não permite avaliar se esses dados poderão ser cumpridos. Porém cumpre destacar o total de 139,6 bilhões de reais de financiamento dos bancos, principalmente da Caixa Econômica Federal e o investimento de 114,9 bilhões em subsídios para famílias de baixa renda (BRASIL, 2015). Apesar desses números que o transformam em maior programa habitacional da história do pais, superando a produção do antigo BNH, as críticas são muitas, principalmente ao modelo de construção que mantém e reproduz o padrão de segregação socioespacial.Apesar de existir a possibilidade de financiamento a partir de entidades sociais fazendo unidades mais baratas e mais de acordo com os interesses dos futuros usuários, a grande parte dos financiamentos foi alocada a projetos de grandes construtoras, que por motivo de economia elegem lotes na periferia das cidades e mantém a forma condomínio, que também aumenta a alocação de moradores. Porém causa gastos extras, como a taxa de condomínio, gerando problemas de sustentabilidade de muitos desses empreendimentos, principalmente aqueles destinadas à baixa renda, como apontam LIVRO: “O Programa [MCMV] se apresenta, enfim, como solução única e pouco integrada aos desafios das cidades brasileiras para enfrentamento de 33 complexo “problema habitacional”, baseado numa produção padronizada e em larga escala, desarticulada das realidades locais, mal inserida e isolada da cidade, a partir de um modelo de propriedade privada condominial”. Ou seja, são os desafios colocados para superar uma visão quantitativista, de que o problema habitacional brasileiro será resolvido com a simples produção de residências, sem simultaneamente atacar também as desigualdades sociais e econômicas existentes no pais. ATIVIDADE FINAL (Atende aos objetivos 1, 2 e 3) As formas de habitação abordadas nesta aula referem-se, preferencialmente, à população não solvável. Vc. consegue responder o por que dessa ênfase e se diante do que foi estudado pode-se perceber um horizonte para a resolução do problema habitacional brasileiro. _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ Resposta comentada Porque a moradia para a população de baixa renda (demanda não solvável) é que se constitui enquanto um “problema” ou uma “questão” habitacional, pela precariedade das residências nas cidades brasileiras. Não há um horizonte de resolução, porque várias das políticas acabaram atendendo, ao final, à classe média, pela questão do financiamento atender à regras de mercado. O caminho 34 talvez seja o do programa MCMV, de subsidiar a população de baixa renda, porém eliminando a questão do modelo de segregação socioespacial que parece estar reproduzindo o programa. Fim da resposta comentada CONCLUSÃO Do visto nessa aula podemos concluir a persistência do problema habitacional no país, desde a incipiente urbanização, com os cortiços e posteriormente as favelas, que se mantém na paisagem urbana até hoje. Isso porque o pais sofreu um processo gigantesco de urbanização, que só fez aumentar a demanda por habitação nas cidades, aumentando sem parar o déficit habitacional. O exame das políticas públicas para a habitação no pais mostram a incapacidade de resolução do problema, pela desigualdade socioespacial que continua impedindo a resolução da questão habitacional apenas pelo viés da produção de moradias. Há que atacar, simultaneamente a questão da pobreza urbana, que só será feito com programas específicos de melhoria da educação e da renda das grandes massas de excluídos de nossas cidades. RESUMO Nessa aula, tratamos a questão da habitação, abordando, inicialmente, a questão da pobreza urbana, fator de exclusão e que leva a que grandes parcelas da população brasileira não tenham acesso a uma moradia digna. Para isso vimos historicamente como foram tratadas as primeiras moradias precárias das cidades brasileiras, como os cortiços e as favelas. Posteriormente foram vistas as políticas que se sucederam no pais que procuram tratar da questão habitacional, desde a experiência dos IAPs, do BNH até chegar ao Programa Minha Casa Minha Vida. 35 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABREU, Maurício de Almeida. Da habitação ao habitat: a questão da habitação popular no Rio de Janeiro e sua evolução. Revista Rio de Janeiro. Niterói, 1(2):47-58, jan./abr. 1986. ABREU, Maurício de Almeida. Evolução urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: IPLANRIO/Jorge Zahar, 4 º.ed, 2006. __________ . Pensando a cidade no Brasil do passado. In: CASTRO, Iná et. al. (Orgs.): Brasil: questões atuais da reorganização do território. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1996. _________. Reconstruindo uma história esquecida: origem e expansão inicial das favelas do Rio de Janeiro. Espaço & Debates, São Paulo, nº 14 (37), 1994. _________, VAZ, Lilian F. Sobre as origens da favela. In: Anais do IV Encontro Nacional da Anpur. Salvador, ANPUR, 1993, p.481- 492. 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