PRIMEIRO RESUMO - O Direito Administrativo e o regime jurí_

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Bases constitucionais da Administração Pública 
 
 
Resumo nº 1 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
1. Origem do Direito Administrativo 
 
De um modo geral, os autores situam o surgimento do direito administrativo em fins do século 
XVIII e início do século XIX, tendo como impulso decisivo a publicação de “O Espírito das Leis” 
(1748), de Montesquieu, e como ambiente a Revolução Francesa (1789 a 1799) e a 
consequente “Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão” (26/08/1789). 
 
Os vitoriosos revolucionários puseram em prática a divisão dos poderes do Estado, teorizada 
por Montesquieu, dando surgimento ao “Estado de Direito”. 
 
As autoridades do Poder Executivo, com fundamento na teoria da tripartição dos poderes e na 
desconfiança que tinham em relação aos juízes de então, decidiram excluir da apreciação da 
jurisdição comum os atos praticados pela Administração Pública. Esta, por meio de órgãos 
próprios, passaria ao controle de seus atos, já que os poderes são independentes entre si. 
 
Em virtude da mencionada desconfiança das autoridades do Poder Executivo em relação aos 
membros do Judiciário, foi editada a Lei nº 16/24 (1790), que assim previa: 
 
Art. 13. As funções judiciais são distintas e manterão sempre separadas das funções 
administrativas; os juízes não poderão, sob pena de prevaricação, molestar de qualquer 
maneira os órgãos dos corpos administrativos, nem citar perante eles os administradores em 
razão de suas funções. 
 
Criou-se, então, o Conselho de Estado, com atribuição, dentre outras, de dirimir os conflitos 
estabelecidos entre os administrados e a Administração Pública. Posteriormente, instituiu-se a 
justiça administrativa, também conhecida por contencioso administrativo, com função 
jurisdicional e poder para julgar definitivamente, com força de coisa julgada. 
 
A Lei de 28 pluvioso do Ano VIII (1800) organizou juridicamente a Administração Pública na 
França, enquanto em 1819, na Universidade de Paris, foi inaugurada a primeira cátedra de 
Direito Administrativo, o que imprimiu considerável impulso aos estudos de direito público, 
atraindo a atenção dos juristas e professores de todo o mundo. 
 
Mas, segundo alguns autores, a consolidação do Direito Administrativo deu-se em 1873, com o 
“caso Blanco” (trata-se do atropelamento de Agnés Blanco, por um vagonete pertencente a 
uma empresa estatal, na cidade de Bordeaux), levado a julgamento na justiça administrativa 
francesa em 1873. 
 
No julgamento desse caso, o Tribunal de Conflitos, com o voto vitorioso do Conselheiro Davi, 
decidiu pela responsabilidade civil do Estado (em verdade, este é o primeiro registro histórico 
de responsabilidade do Estado, sem se cogitar da culpa do agente público). No exame da 
matéria, os Conselheiros puseram à margem regras do Direito Civil francês e realçaram os 
princípios do Direito Público em fase de elaboração. 
 
 2
Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o fato de o direito administrativo ter surgido entre o 
final do século XVIII e o início do século XIX não significa que inexistissem anteriormente 
normas que hoje comporiam esse ramo do direito, “pois onde quer que exista o Estado, 
existem órgãos encarregados do exercício de funções administrativas. O que ocorre é que tais 
normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que nele se inseriam as demais, hoje 
pertencentes a outros ramos do direito”.1 
 
Ainda nas palavras da eminente professora da Faculdade de Direito da Universidade de São 
Paulo, “A formação do direito administrativo teve início, juntamente com o direito constitucional 
e outros ramos do direito público, a partir do momento em que começou a desenvolver-se – já 
na fase do Estado Moderno – o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da 
legalidade (em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à lei, em especial 
à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da separação de poderes, que tem 
por objetivo assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relações entre 
particulares, mas também entre estes e o Estado.”2 
 
 
2. Evolução do Direito Administrativo 
 
Direito francês 
 
Tendo o direito administrativo se originado na França, é natural que os primeiros livros sobre a 
matéria sejam franceses. 
 
Foi lá que instalou-se o primeiro curso universitário de Direito Administrativo, em 1819. 
 
Os princípios informativos balisares dessa disciplina jurídica, que se perpetuam no tempo, 
desenvolveram-se no Conselho de Estado. 
 
Direito alemão 
 
Na Alemanha, o Direito Administrativo não decorreu de ruptura com o sistema anterior, mas de 
uma longa evolução, não processada pela mesma forma nos diferentes Estados do país. 
 
Enquanto na França o Direito Administrativo resultou de elaboração pretoriana do Conselho de 
Estado, desenvolvida para atender a necessidades puramente práticas, na Alemanha 
predominou a elaboração sistemática e científica, mais abstrata, a cargo dos doutrinadores, 
sem rejeição em bloco às normas do direito privado. 
 
Direito italiano 
 
Da mesma forma que na Alemanha, a implantação do Direito Administrativo na Itália deu-se 
sob forte influência do direito francês, mas sem ruptura abrupta com o regime vigente. 
 
Num segundo momento, o Direito Administrativo italiano foi assumindo caráter científico, com 
sistematização própria, embora com influência estrangeira, especialmente do direito alemão. 
 
 
1
 “500 anos de direito administrativo brasileiro”. Salvador: Revista de Direito Público nº 10, janeiro de 2002, p.1. 
2
 Opus cit., pp. 1 e 2. 
 3
Segundo Vittorio Emmanuele Orlando, o direito italiano conseguiu uma “feliz harmonia” entre 
as duas tendências opostas verificadas no direito francês e no direito alemão. 
 
Direito anglo-americano 
 
O direito anglo-americano resistiu, inicialmente, à idéia de um Direito Administrativo. Entendiam 
os estudiosos dos EUA e da Inglaterra que seria privilégio indesejável a Administração ter o 
seu próprio Direito. 
 
Segundo afirmavam, a Administração Pública e os seus servidores deveriam submeter-se ao 
direito comum, a exemplo dos particulares. 
 
Todavia, apesar da resistência inicial, o Direito Administrativo acabou sendo adotado nos dois 
países, por pressão social. Mas não conseguiu ocupar o espaço correspondente ao que lhe foi 
destinado nos países europeus. O contencioso administrativo (justiça administrativa), por 
exemplo, não foi adotado. A Administração Pública e os seus servidores sujeitam-se, nos 
casos de conflito, à justiça comum – sistema jurisdicional uno resultante do constitucionalismo 
teorizado e desenvolvido naqueles países, sobretudo nos EUA. 
 
Acrescente-se que, diferentemente do direito francês, italiano, alemão, brasileiro, etc., filiados 
ao sistema de base romanística, o direito vigente nos EUA e na Inglaterra integra o chamado 
sistema do common law, expressão que designa “o direito não escrito de um país, baseado no 
costume, no uso e nas decisões das Cortes de Justiça” (JOSÉ CRETELLA JÚNIOR). 
 
Direito administrativo brasileiro 
 
O Direito Administrativo brasileiro também não é fruto de rompimento abrupto da situação 
jurídica vigente até então, mas de estudos comparados de Direito, desenvolvidos por juristas 
pátrios como Vicente Pereira do Rego, Prudência Giraldes Tavares da Veiga Cabral, Visconde 
do Uruguai, José Rubino de Oliveira, Joaquim Ribas, etc. 
 
Durante o Brasil Império, já havia por aqui uma Administração Pública organizada, mas regida 
pelo direito privado. A Constituição de 1824 implantou os quatro poderes de Estado – 
Legislativo, Executivo, Judiciário e Moderador –, sendo que este último, presidido pelo 
Imperador, tinha funções semelhantes às do Conselho de Estado francês e julgava as 
questõesde natureza jurídico-administrativa, mas aplicando o Direito Privado. O Imperador 
detinha, então, o Poder Executivo e o Poder Moderador. 
 
A Administração Pública brasileira passou a reger-se pelo Direito Administrativo, efetivamente, 
depois da Constituição de 1891, criadora do Estado Republicano. Naquele instante, a 
Administração começa a afastar-se do direito privado, com o que o Direito Administrativo foi-se 
formando e se materializando, até tornar-se ramo autônomo do Direito Público. 
 
A partir da Constituição Federal de 1934, o direito administrativo experimenta grande evolução, 
em virtude da previsão constitucional de extensão da atividade do Estado nos âmbitos social e 
econômico. Cresce a máquina estatal; surgem novas pessoas jurídicas públicas (ex. 
autarquias). Enriquece-se a doutrina. 
 
 4
A Constituição de 1988 optou pelos princípios próprios do Estado Democrático de Direito, o 
que implica a idéia de participação do cidadão na gestão e no controle da Administração 
Pública. 
 
Também aqui o Direito Administrativo sofreu inestimável influência do direito francês. 
Entretanto, não logrou o mesmo prestígio alcançado por aquele que lhe serviu de fonte, 
sobretudo porque o sistema constitucional brasileiro foi inspirado e moldado no Direito 
Constitucional americano, que adotou o sistema único de jurisdição, não permitindo o 
contencioso administrativo. 
 
 
3. Conceito de Direito Administrativo 
 
Sua condição de disciplina bastante recente (surgiu há cerca de dois séculos) faz com que o 
Direito Administrativo receba inúmeros conceitos. Verifica-se na doutrina uma diversidade de 
conceitos em que cada autor procura pôr em relevo o aspecto que acredita ter maior 
relevância. 
 
Vejamos alguns dos conceitos dessa disciplina: 
 
“o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que 
exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.” (DI 
PIETRO) 
 
“Ramo do direito público interno que regula a atividade das pessoas jurídicas públicas e a 
instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas.” (JOSÉ CRETELLA JR.) 
 
“conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades 
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.” 
(HELY LOPES MEIRELLES) 
 
“Direito Administrativo é o ramo do direito que regula, predominantemente, um dos poderes do 
Estado, qual seja, o Executivo. Cabe-lhe, fundamentalmente, disciplinar as atividades que 
regem a função administrativa.” (CELSO RIBEIRO BASTOS) 
 
“Pode-se definir o Direito Administrativo, preliminarmente, como um conjunto de normas e 
princípios que regem a atividade estatal, quando objetiva concretizar as vontades abstratas da 
norma jurídica.” (REINALDO MOREIRA BRUNO) 
 
“O Direito Administrativo é o conjunto de normas jurídicas pertencentes ao Direito Público, 
tendo por finalidade disciplinar e harmonizar as relações das entidades e órgãos públicos entre 
si, e desses com os agentes públicos e com os cidadãos, com os prestadores de serviços 
públicos e fornecedores ao Estado, realizando atividades estatais relativas à prestação do 
bem-social, excluídas as atividades legislativa e judiciária.” (EDIMUR FERREIRA DE FARIA) 
 
“O direito administrativo é o conjunto das normas jurídicas de direito público que disciplinam as 
atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais e a organização 
e o funcionamento da estruturas estatais e não estatais encarregadas de seu desempenho.” 
(MARÇAL JUSTEN FILHO) 
 
 5
Os conceitos diferenciam-se quanto à extensão, mas, de um modo geral, todos expressam 
que, em essência, o Direito Administrativo: 
 
1º) constitui-se de um conjunto de normas jurídicas (princípios e regras jurídicas comuns) e 
 
2º) esse conjunto de normas jurídicas rege a atividade do Estado-Administrador (incluindo-se 
aí, por óbvio, as relações jurídicas que dela decorrem), assim como a estrutura criada no 
interior da administração pública para instrumentalizar o exercício daquela atividade. 
 
 
4. Relação do Direito Administrativo com outras disciplinas 
jurídicas 
 
Direito Constitucional 
 
É íntima a relação, pois ambos cuidam da mesma entidade: o Estado. Os mais importantes 
princípios que informam o Direito Administrativo encontram-se na Constituição Federal. Há 
quem diga que o Direito Administrativo é o direito processual constitucional. 
 
Direito Tributário e Direito Financeiro 
 
As atividades vinculadas à imposição e arrecadação de tributos, à realização da receita e 
efetivação das despesas públicas são eminentemente administrativas. 
 
Direito Penal 
 
Nas palavras de Edimur Ferreira de Faria, “A relação do Direito Administrativo com o Direito 
Penal é patente. Ambos aplicam sanções em virtude de ilícito. O primeiro visa a ilícitos 
administrativos e aplica sanções administrativas. O segundo cogita dos ilícitos penais e impõe 
sanções previstas no Código próprio. Ainda, o Código Penal reserva os art. 312 a 327 aos 
crimes contra a Administração Pública, praticados por servidores públicos e por particulares em 
co-autoria com aqueles.”3 
 
Com efeito, a própria lei penal, em muitos casos, subordina a definição do delito à 
conceituação de atos e fatos administrativos (ex. crimes contra a Administração Pública) 
 
Direito Processual (Civil e Penal) 
 
O Direito Administrativo mantém intercâmbio de princípios aplicáveis a ambas as disciplinas, na 
regulamentação de suas respectivas jurisdições. Da mesma forma, a jurisdição administrativa 
serve-se de princípios tipicamente processuais para nortear o julgamento de seus recursos. 
 
Direito do Trabalho 
 
 
3
 “Curso de Direito Administrativo Positivo”, 6ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 37. 
 6
Com a publicização do Direito do Trabalho, as relações entre empregadores e empregados 
passaram a ser regulamentadas e fiscalizadas pelo Estado. Também, o próprio Estado contrata 
empregados sob o regime da CLT. 
 
Direito Previdenciário 
 
Muitas de suas instituições são órgãos ou entidades da Administração Pública (ex. Instituto 
Nacional do Seguro Social – INSS). 
 
Direito Civil 
Muitos institutos e regras do Direito Privado são adotados no campo administrativo. Veja-se, 
por exemplo, no Código Civil de 2002, o art. 41, que define as pessoas de Direito Público; o art. 
99, que define os bens públicos; e o art. 519, que cuida do direito de preferência do 
expropriado, se o bem objeto da desapropriação não tiver a destinação constante do ato 
declaratório. Como se vê, estes três artigos abrangem matérias do Direito Administrativo. 
 
Acrescente-se que o Poder Público celebra contratos com o particular, situação em que estes 
dois ramos do direito também se entrelaçam. 
 
 
5. Fontes do Direito Administrativo 
 
A lei 
 
A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta 
expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E compreende-se que assim 
seja, porque tais atos impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, 
estabelecem relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo. 
 
Enquanto fonte do Direito, o papel mais relevante da lei é a aplicação do princípio da 
legalidade, que, enquanto no direito privado significa que o cidadão pode praticar todas as 
ações e condutas não vedadas expressamente pela lei, no direito público impõe que o Estado 
somente aja dentro dos parâmetros fixados na lei. 
 
A doutrina 
 
A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direitopositivo, é elemento 
construtivo da ciência jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A doutrina é que distingue 
as regras que convêm ao Direito Público e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada 
um dos sub-ramos do saber jurídico. Influi ela não só na elaboração da lei, como nas decisões 
contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo. 
 
A jurisprudência 
 
A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influencia 
poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo que se 
ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter 
mais prático, mais objetivo que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princípios 
 7
teóricos que, por sua persistência nos julgados, acaba por penetrar e integrar a própria ciência 
jurídica. 
 
De um modo geral, a jurisprudência não obriga quer a Administração, quer o Judiciário, porque 
não vigora entre nós o princípio norte-americano do stare decisis,4 segundo o qual a decisão 
judicial superior vincula as instâncias inferiores, para os casos idênticos. Entretanto, a partir da 
Emenda Constitucional nº 45/2004, surgiu entre nós a figura da súmula vinculante 
(regulamentada pela Lei nº 11.417, de 19-12-2006), que põe em relevo a jurisprudência, 
autorizando o Supremo Tribunal Federal a, de ofício ou por provocação, editar súmula que, a 
partir de sua publicação, vinculará os demais órgãos do Poder Judiciário e a Administração 
Pública em todas as esferas (federal, estadual, distrital e municipal). 
 
Os costumes 
 
Os costumes constituem-se na incorporação de hábitos, os quais acabam adquirindo contorno 
de uniformidade, assumindo relevância ante a deficiência da legislação, principalmente pela 
impossibilidade material de catalogar-se legislativamente as constantes mudanças da vida do 
homem, vindo a praxe burocrática suprir a lei. 
 
No Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda alguma influência, em razão da 
deficiência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada 
na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, 
ou atua como elemento informativo da doutrina e, por via reflexa, do próprio processo 
legislativo. 
 
Todavia, não há como negar que, em virtude da relevância assumida pela lei como fonte do 
Direito Administrativo, o papel dos costumes como fonte do Direito adquire contorno 
secundário, ou seja, as ações estatais devem estar previamente estabelecidas e autorizadas 
por lei, não restando muito espaço para o costume vir a cumprir seu papel. 
 
 
6. Interpretação do Direito Administrativo 
 
Interpretar significa fixar o sentido de alguma coisa. Implica realizar uma espécie de tradução, 
mediante a qual o intérprete coloca em nova linguagem aquilo que já estava escrito no texto 
interpretado. 
 
Neste sentido, interpretar o direito consiste em extrair do texto jurídico a mensagem por ele 
veiculada (mens legis). 
 
A interpretação das normas jurídicas tem sua origem no Direito Civil. Especificamente no caso 
do Brasil, é importante mencionar o art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil, que assim 
preceitua: 
 
Art. 5o Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às 
exigências do bem comum. 
 
Em princípio, a interpretação do Direito Administrativo fica sujeita às regras gerais de 
interpretação do Direito (gramatical, lógica, sistemática, teleológica, etc.). 
 
4
 Expressão latina que significa “ficar com as coisas decididas”. 
 8
 
Por outro lado, sendo o Direito Administrativo um ramo do Direito Público, nem todos os 
princípios de hermenêutica do Direito Privado lhe são adequados. 
 
Com efeito, na interpretação do Direito Administrativo, além da utilização analógica das regras 
do Direito Privado que lhe forem aplicáveis, há que se considerar, necessariamente, esses três 
pressupostos: 
 
1º) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados: enquanto o Direito 
Privado repousa sobre a igualdade das partes na relação jurídica, o Direito Público assenta em 
princípio inverso, qual seja, o da supremacia do Poder Público sobre os cidadãos, dada a 
prevalência dos interesses coletivos sobre os individuais. 
 
2º) a presunção de legitimidade dos atos da Administração: essa presunção (embora 
relativa) acompanha toda a atividade pública, dispensando a Administração da prova de 
legitimidade de seus atos. Presumida esta, caberá ao particular provar o contrário. 
 
3º) a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse 
público: esses poderes não podem ser recusados ao administrador público, embora devam 
ser interpretados restritivamente quando colidem com os direitos individuais dos administrados. 
Cumpre ao intérprete e ao aplicador da lei delimitar seu campo de atuação, que é o do 
interesse público. Extravasando desses limites, o ato administrativo descamba para o arbítrio. 
 
 
7. Princípios do Direito Administrativo 
 
Para Roque A. Carrazza, “etimologicamente, o termo princípio emana do latim principium, 
principii, e encerra a idéia de começo, origem, base. (...) em qualquer Ciência, princípio é 
começo, alicerce, ponto de partida. Pressupõe, sempre, a figura de um patamar privilegiado, 
que torna mais fácil a compreensão ou a demonstração de algo. Nesta medida, é, ainda, a 
pedra angular de qualquer sistema.” 
 
Ainda conforme o citado autor, princípio é “um enunciado lógico, implícito ou explícito, que, por 
sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes do Direito e, 
por isso mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e a aplicação das normas 
jurídicas que com ele se conectam.” 
 
Para José Souto Maior Borges, “é o princípio que iluminará a inteligência da simples norma; 
que esclarecerá o conteúdo e os limites da eficácia de normas constitucionais esparsas, as 
quais têm que se harmonizar com ele.” 
 
Estevão Horvath assim se manifesta sobre o tema: “entendemos princípios como sendo 
normas jurídicas como as demais. Há, portanto, segundo acreditamos, duas espécies de 
normas jurídicas: a) as regras (ou normas jurídicas em sentido estrito) e b) os princípios.” 
 
Nessa mesma linha, Paulo Bonavides ensina que “não há distinção entre princípios e normas, 
os princípios são dotados de normatividade, as normas compreendem regras e princípios, a 
distinção relevante não é, como nos primórdios da doutrina, entre princípios e normas, mas 
entre regras e princípios, sendo as normas o gênero e os princípios as espécies.” 
 
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O Direito Administrativo está informado por alguns princípios próprios de outros ramos do 
direito público (princípios monovalentes) e, também, por outros que lhe são específicos 
(princípios setoriais). 
 
Os dois princípios fundamentais do Direito Administrativo são o da legalidade e o da 
supremacia do interesse público sobre o particular (sobre-princípios). Não são princípios 
específicos de Direito Administrativo, posto que informam todos os outros ramos do direito 
público. 
 
A CF/88 enuncia alguns princípios da Administração Pública no seu art. 37: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
 
A Lei nº 9.784/99 faz referência a outros no seu art. 2º: finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público. 
 
Outras leis esparsas fazem expressa referência a princípios específicos de determinados 
processos, tal como ocorre com a Lei nº 8.666/93, sobre licitações e contratos: princípio da 
vinculação ao instrumento convocatório, princípio do julgamento objetivo, etc.7.1 Os princípios expressos no art. 37 da Constituição Federal 
 
O art. 37 do Texto Supremo encontra-se assim redigido: 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:5 
 
Vejamos cada um dos cinco princípios enunciados no artigo em foco. 
 
Legalidade 
 
O que hoje conhecemos por princípio da legalidade tem origem na Magna Carta inglesa, 
editada no ano de 1245, durante o reinado de João Sem Terra, cujo art. 39 assim previa: 
 
"Art. 39. Nenhum homem livre será preso, aprisionado ou privado de uma propriedade, ou 
tornado fora-da-lei, ou exilado, ou de maneira alguma destruído, nem agiremos contra ele 
ou mandaremos alguém contra ele, a não ser por julgamento legal dos seus pares, ou pela 
lei da terra." (grifamos) 
 
Apesar disto, é princípio inerente ao Estado de Direito, pois significa que, na relação 
administrativa, a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei. Noutras palavras, a 
Administração Pública só pode fazer o que a lei permite, contrariamente ao que se dá no 
âmbito das relações entre os particulares, onde o princípio aplicável é o da autonomia da 
vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe. 
 
A legalidade é, sem dúvida, um importantíssimo limitador do poder estatal, tendo sido, a partir 
do Século XIX, incorporado a todas as Constituições democráticas. 
 
Por força deste princípio, os agentes públicos encontram-se impedidos de agir contra a lei 
(contra legem) ou além dela (extra legem), só podendo atuar nos termos do que prevê a lei 
 
5
 Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998. 
 10
(secundum legem). Neste sentido, conforme Reinaldo Moreira Bruno, a legalidade constitui-se 
no principal instrumento da sociedade tanto para outorgar poderes à Administração como para 
limitá-los, evitando a ocorrência de arbitrariedades no seu exercício. 
 
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade é o da completa 
submissão da Administração às leis. Ela deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em 
prática. 
 
O próprio texto constitucional, como lei em sentido amplo, indica aos agentes públicos a ação a 
ser realizada diante de determinada circunstância da atividade administrativa. Vejam-se alguns 
exemplos: 
 
- admissão de pessoal implica, obrigatoriamente, realização de concurso público (art. 37, II) 
 
- contratações de serviços, produtos e obras devem ser licitadas pela Administração (art. 37, 
XXI) 
 
- terceirização do serviços públicos precisa de lei autorizando (art. 175, parágrafo único) 
 
- os gastos públicos estão vinculados às leis orçamentárias (art. 165 a 169) 
 
A inobservância do princípio da legalidade implica responsabilidade tanto do ente estatal como 
do agente que promoveu o descumprimento, conforme o caso, nas esferas civil, criminal e 
disciplinar. 
 
Impessoalidade 
 
Com relação ao administrado, este princípio confunde-se com o da finalidade pública, pois 
significa que a Administração Pública não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar 
pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu 
comportamento. Até porque, na conclusão de Rui Cirne Lima, “a finalidade da ação 
administrativa encontra-se na lei, e não na vontade do administrador”. 
 
Neste sentido, Juarez Freitas vê o princípio da impessoalidade como decorrente do princípio 
geral da igualdade, afirmando que a Administração Pública precisa dispensar um objetivo 
tratamento isonômico a todos os administrados sem discriminá-los com privilégios espúrios, 
tampouco malferindo-os persecutoriamente, uma vez que iguais perante o sistema. 
 
A relevância deste princípio é destacada nestas palavras por Reinaldo Moreira Bruno (apud 
Odete Medauar): “Com a Constituição, este princípio justifica-se pela necessidade de 
obstaculizar atuações geradas por antipatias, simpatias, objetivos de vingança, represálias, 
nepotismo, favorecimentos diversos, muito comuns em licitações, concursos públicos, exercício 
do poder de polícia, buscando vincular a ação administrativa apenas a resultados 
desconectados de razões pessoais.” 
 
Para esse mesmo autor, ações e decisões administrativas motivadas por sentimentos pessoais 
e em dissonância com o interesse público poderão configurar o tipo previsto no art. 319 do 
Código Penal, ou seja, a prevaricação. Confira-se: 
 
Prevaricação 
 
 11
Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra 
disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal: 
 
Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa. 
 
Com relação à própria Administração, significa que “os atos e provimentos administrativos são 
imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da 
Administração Pública ...” (GORDILLO) 
 
Nesta mesma linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que as realizações governamentais 
não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome da qual as produziu, 
verificando-se a positivação no art. 37, § 1º, da CF, que veda a utilização de nomes, imagens 
ou símbolos que tenham o condão de promover agentes ou autoridades. 
 
O citado § 1º do art. 37 da CF/88 assim prevê: 
 
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos 
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não 
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos. 
 
Em idêntico sentido, a Lei nº 9.784/99 assim prescreve no parágrafo único de seu art. 2º: 
 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os 
critérios de: 
... 
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades; 
 
A violação ao que dispõe o art. 37, § 1º, da Constituição, no que tange à utilização de recursos 
públicos para realizar promoção pessoal de agentes públicos, enseja a ocorrência de grave 
infração à probidade administrativa. Vejamos, a propósito, trecho de decisão proferida pelo 
Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro sobre o tema: 
 
AÇÃO POPULAR - UTILIZAÇÃO, PELO RÉU, EM CORRESPONDÊNCIA E VIATURAS 
OFICIAIS, INCLUSIVE EM CARNÊ DE IPTU, QUANDO NO EXERCÍCIO DO CARGO DE 
PREFEITO MUNICIPAL, DE LOGOTIPO FORMADO PELAS LETRAS INICIAIS DE SEU NOME, 
COM O SLOGAN "O POVO NO PODER", ASSIM COMO AS CORES DE SEU PARTIDO 
POLÍTICO. 
Despesas com o mencionado logotipo assumidas pela municipalidade. Promoção pessoal 
do réu, decorrente do uso do logotipo, plenamente caracterizado, infringindo o § 1º do art. 
37 da Carta Magna. A alegação do 2º apelante de que o pequeno valor gasto pelo erário 
público não pode ser atualmente mensurado, em face do novo padrão monetário em 
circulação no país, não deve influir no julgamento da questão. Recursos desprovidos. 
Sentença confirmada. (TJRJ - 13ª Câm. Cível; AC nº 7049/00-RJ; Rel. Des. Gilberto 
Fernandes; j. 16/4/2001; v.u.). 
 
Moralidade 
 
Significa que o comportamento da Administração Pública, bem como do administrado que com 
ela se relaciona juridicamente, deve guardar consonância não apenas com a lei, mas, também, 
com a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de 
equidade, à idéia comum de honestidade. 
 
 12
Este princípio tem sua origem na Roma antiga, a partir da premissa de que nem tudo o que é 
legal é honesto, chegando à França, berço do Direito Administrativo, onde acaba sendo 
sistematizado e tratadoadequadamente. 
 
Segundo Hauriou, sistematizador deste princípio, a moral deve ser a administrativa, não se 
resumindo a distinguir só o bem do mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o 
inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral institucional, contida 
na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral administrativa, que é imposta de dentro e 
que vigora no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de qualquer poder 
jurídico, mesmo o discricionário. 
 
Para Hely Lopes Meirelles, a moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do 
bom administrador, aquele que, usando de sua competência, determina-se não só pelos 
preceitos legais vigentes, como também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor 
e mais útil para o interesse público. Por essa razão, veda-se à Administração Pública qualquer 
comportamento que contrarie os princípios da lealdade e da boa-fé. 
 
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho destaca que a moral administrativa constitui-se em 
pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública, com o administrador devendo 
levar em conta tanto o aspecto legal como o aspecto da honestidade, para atender ao interesse 
público. 
 
Cumpre salientar que na atuação discricionária, verificam-se mais facilmente atos eivados pelo 
vício da imoralidade, ante a possibilidade de optar entre as alternativas consideradas válidas 
pela lei, apenas em seu sentido mais formal, pois, apesar de formalmente autorizada a opção 
pela lei em sentido estrito, o agente pode – e normalmente o faz – acabar violando valores 
éticos não protegidos pela norma, mas que merecem proteção por serem subjacentes a 
determinada coletividade. 
 
Por isso, conforme Hely Lopes Meirelles, o princípio da moralidade impõe que o agente, ao 
exercitar a discricionariedade, faça-o a partir de um mínimo ético, tendo em conta o honesto e 
o desonesto. 
 
Tamanha é a importância deste princípio no direito brasileiro que a Constituição de 1988, além 
de mencioná-lo no art. 37, prescreveu que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação 
popular objetivando anular ato lesivo à moralidade administrativa (inciso LXXIII do art. 5º, a 
seguir reproduzido): 
 
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato 
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência 
 
Em relação à moralidade administrativa, o grande desafio é o da eleição de parâmetros 
objetivos para aferição da conduta do agente, inclusive pelo Poder Judiciário. 
 
Celso Ribeiro Bastos propõe, como critério objetivo para verificação da moralidade, que não é 
preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. A 
moralidade exige a proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir, entre os sacrifícios 
impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos, entre as vantagens usufruídas pelas 
autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. 
 
 13
Em sua obra “Direito Administrativo Didático”, Reinaldo Moreira Bruno assinala que há muita 
discussão na doutrina sobre qual moralidade, afinal, deve ser levada em conta na sua aferição, 
daí surgindo perguntas como: Os parâmetros a serem utilizados são retirados do seio da 
sociedade ou dos padrões internos de comportamento da Administração? Que critérios de 
avaliação evitam o subjetivismo e o ingresso ilegal e ilegítimo no mérito do ato administrativo? 
 
Conforme Marcelo Figueiredo, o Judiciário vem decidindo que a moral a ser observada é a 
administrativa, devendo-se levar em conta o cenário interno da Administração, sendo que a 
moral comum é imposta ao homem para a sua conduta externa; a moral administrativa é 
imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a 
que serve e a finalidade de sua atuação: o bem comum 
 
Exemplo de imoralidade administrativa: o professor de escola pública que não ensina. Este ato, 
embora formalmente legal, atenta contra o senso comum de honestidade e de justiça. 
 
Publicidade 
 
Diógenes Gasparini leciona que esse princípio torna obrigatória a divulgação de atos, contratos 
e outros instrumentos celebrados pela Administração Pública direta e indireta, para 
conhecimento, controle e início de seus efeitos. Todos os atos, contratos e instrumentos 
jurídicos devem ser publicados porque, diz Hely Lopes Meirelles, pública é a Administração que 
os pratica. 
 
A publicidade abrange toda ação estatal, isto é, leis, atos, decretos, contratos, resoluções, 
portarias, pareceres, despachos informativos – entre outros – tanto da Administração direta 
como da indireta, incluídas aqui autarquias, fundações, sociedades de economia mista e 
empresas públicas (no caso destas duas últimas, apenas quando prestadoras de serviço 
público, pois, embora façam parte da Administração Pública, as sociedades de economia mista 
e as empresas públicas são constituídas e organizadas para atuar nos termos das entidades 
privadas (CF/88, art. 173). 
 
Este princípio também orienta outras ações da Administração, como o procedimento para as 
sessões das licitações, que devem ser realizadas de portas abertas, com acesso ao público, e 
a expedição de certidões. Aliás, o direito à informação relativa à pessoa é garantido pelo 
habeas data (CF, art. 5º, LXXII). 
 
Ficam ressalvadas da publicidade as hipóteses previstas na CF/88 e nas leis 
infraconstitucionais, em que o sigilo se faz necessário. Vejamos alguns exemplos: 
 
- atos e atividades relacionados com a segurança nacional (CF/88, art. 5º): 
 
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena 
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da 
sociedade e do Estado; 
 
- atos ligados a certas investigações, a exemplo dos processos disciplinares, de terminados 
inquéritos policiais (art. 20 do CPP); 
 
- pedidos de retificação de dados (CF/88, art. 5º) 
 
LXXII - conceder-se-á "habeas-data": 
 14
 
(...) 
 
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial 
ou administrativo; 
 
- casos de segredo de justiça (art. 155 do CPC e art. 5º, LX, da CF/88) 
 
- casos de sessão e voto secreto no Poder Legislativo (art. 69 e 184 do Regimento Interno da 
Câmara dos Deputados Federais, aprovado pela Resolução nº 17, de 1989) 
 
Declarado o sigilo, só algumas pessoas, como os interessados e seus procuradores e os 
servidores que devem atuar nos processos assim caracterizados, podem ter vista e examiná-
los. A qualquer outra pessoa esses atos estão vedados 
 
De todo modo, a regra, como dito no início, é a publicidade dos atos, contratos e instrumentos 
jurídicos da Administração Pública. 
 
Importante advertência é feita por Diógenes Gasparini, no sentido de que, para surtir os efeitos 
desejados, a publicação é a do órgão oficial, de modo que não se considera como tendo sido 
atendido ao princípio da publicidade a mera notícia, veiculada pela imprensa falada, escrita ou 
televisiva, do ato praticado pela Administração Pública, mesmo que a divulgação ocorra em 
programas dedicados a noticiar assuntos relativos ao seu dia-a-dia, como é o caso da Voz do 
Brasil, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE 71.652. 
 
Órgão oficial é o jornal, público ou privado, destinado à publicação dos atos estatais. A Lei 
federal nº 8.666/93 assim define imprensa oficial: 
 
XIII - Imprensa Oficial - veículo oficial de divulgaçãoda Administração Pública, sendo para a 
União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que 
for definido nas respectivas leis; 
 
Se não for, por lei, exigida essa forma de publicidade, os mesmos efeitos são alcançados 
mediante a afixação dos atos, contratos e outros instrumentos jurídicos em quadro de editais, 
colocado em local de fácil acesso na sede do órgão emanador. 
 
Ressalte-se que algumas publicações devem ser feitas mais de uma vez. Assim, não estará 
regularmente publicado o ato para o qual a lei exige, por exemplo, publicação durante três dias 
consecutivos, se houve apenas uma publicação ou se aconteceram as três mas em dias 
alternados. 
 
Também não estará atendido o princípio se a lei prescreve, além de uma publicação em órgão 
oficial, a afixação no quadro de edital e a remessa de cópia do ato para determinada entidade 
que congrega interessados a quem o ato se destina, como acontece com disposição da Lei 
estadual de São Paulo nº 6.544/89 (art. 22, II), e nada disso foi feito ou, quando muito, o foi em 
parte. 
 
São efeitos da publicação oficial, entre outros: 
 
I – presumir o conhecimento dos interessados em relação ao comportamento da Administração 
Pública direta, indireta e fundacional; 
 
II – desencadear o decurso dos prazos de interposição de recursos; 
 
 15
III – marcar o início dos prazos de decadência e prescrição; 
 
IV – impedir a alegação de ignorância em relação ao comportamento da Administração Pública 
direta e indireta. 
 
Além do aspecto relativo à eficácia, busca-se com a publicidade assegurar o exercício do 
controle dos atos da Administração Pública tanto pelo próprio cidadão quanto pelos órgãos 
fiscalizadores, além de permitir a verificação pelo Judiciário, quando acionado. 
 
Por fim, Reinaldo Moreira Bruno salienta que há atos administrativos de menor alcance em que 
relação à sociedade e, portanto, admitem prescindir de uma publicidade mais ampla, 
aceitando-se o cumprimento da necessária publicidade com a ciência direta do interessado ou 
interessados. 
 
Eficiência 
 
Destacamos, de início, que este princípio somente passou a integrar o texto do art. 37 da 
CF/88 por força da Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998. 
 
No tocante ao modo de atuação do agente público, significa que dele se espera o melhor 
desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados. 
 
Relativamente ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, significa, 
também, o objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. 
 
Na visão de Alexandre de Moraes, entende-se a eficiência administrativa como a persecução 
do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, 
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando 
pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos 
recursos públicos, de maneira a se evitar desperdícios e garantir uma maior rentabilidade 
social. 
 
Com efeito, não basta a atividade administrativa encontrar-se em conformidade com a 
legalidade; deve também exigir resultados da ação no atendimento das necessidades da 
comunidade e de seus membros de maneira satisfatória. Segundo Odete Medauar, este 
princípio contrapõe-se “à lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características 
habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções.” 
 
Assim, consoante a lição de Reinaldo Moreira Bruno, o princípio da eficiência tem como 
principal objetivo impor ao agente público a necessidade de realizar suas atribuições com 
presteza, perfeição e rendimento, observadas a produtividade e a adequação técnica para 
atendimento da finalidade que cabe à Administração alcançar, isto é, impõe o dever de uma 
atuação que produza resultados favoráveis ao interesse da sociedade. 
 
Neste sentido, a diretriz em comento tem um sentido bastante amplo, abrangendo os aspectos 
de qualidade, de quantidade, de adequação técnica e de custos, tanto operacional como real, 
bem como a aferição da utilidade para os administrados. Nas palavras de Diógenes Gasparini, 
o princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar 
suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras 
regras, a exemplo do princípio da legalidade. 
 
 16
A própria Constituição Federal menciona alguns instrumentos de busca e garantia da eficiência 
nas ações administrativas, como, por exemplo: 
 
- programas de modernização e avaliação periódica dos serviços públicos (art. 37, § 3º, I) 
 
- instituição de contrato de gestão na busca de uma administração gerencial, com metas e 
objetivos a serem cumpridos, pelas entidades signatárias do contrato (art. 37, § 8º) 
 
- em relação aos servidores da União, dos Estados e do Distrito Federal, necessidade de 
capacitação de pessoal para aperfeiçoamento (art. 39, § 2º) 
 
- exoneração de servidores estáveis ante comprovada insuficiência de desempenho (art. 41, § 
1º, III) 
 
 
7.2 Outros princípios aplicáveis ao Direito Administrativo 
 
Supremacia do interesse público 
 
Também conhecido por princípio da finalidade pública, significa que os interesses públicos têm 
supremacia sobre os individuais. 
 
Ele está presente tanto no momento da elaboração da lei como no da sua execução em 
concreto pela Administração Pública, ou seja, inspira o legislador e vincula a autoridade 
administrativa em toda a sua atuação. 
 
Assim, por exemplo, se a lei dá à Administração os poderes de desapropriar, de requisitar, de 
intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral, que não pode 
ceder diante do interesse individual. Se, no exercício desses poderes, a AP busca prejudicar ou 
beneficiar alguém em específico, ou conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, 
estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse público e, em conseqüência, 
estará se desviando da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou 
desvio de finalidade, que torna o ato ilegal. 
 
Indisponibilidade do interesse público 
A indisponibilidade do interesse público apresenta-se como a medida do princípio da 
supremacia do interesse público. De fato, sendo a supremacia do interesse público a 
consagração de que os interesses coletivos devem prevalecer sobre o interesse do 
administrador ou da Administração Pública, o princípio da indisponibilidade do interesse público 
vem firmar a ideia de que o interesse público não se encontra à disposição do administrador ou 
de quem quer que seja. 
Por conta disto, conforme Odete Medauar, “é vedado à autoridade administrativa deixar de 
tomar providência ou retardar providências que são relevantes ao atendimento do interesse 
público, em virtude de qualquer outro motivo”.6 
 
6
 “Direito administrativo moderno”, 5ª ed. São Paulo: RT, 1996, p. 153. 
 17
Exemplificando: a necessidade de procedimento licitatório para contratações é exigência que 
atende não apenas a legalidade, mas também o interesse público. Se o administrador 
desobedece esta imposição, agride o interesse público que, sendo indisponível, não pode ser 
desrespeitado. 
 
Presunção de legitimidade e veracidade 
 
Significa que todos os atos da Administração Pública presumem-se verdadeiros e praticados 
com observância das normas legais pertinentes. 
 
A presunção é relativa (juris tantum) e seu efeito é o de inverter o ônus da prova. 
 
Especialidade 
 
Refere-se à idéia de descentralização administrativa, já que esta se dá justamente com vistas à 
especialização de função. 
 
Assim, por exemplo, institui-se uma autarquiapara a prestação de determinados serviços 
públicos, não podendo ela desgarrar-se dessa sua especialidade. 
 
Controle ou tutela 
 
Para assegurar que os órgãos da administração descentralizada observem o princípio da 
especialidade, permite-se que a Administração Pública fiscalize as atividades daqueles entes, 
com o objetivo de garantir a observância de suas finalidades institucionais. 
 
Autotutela 
 
Significa que a Administração Pública exerce o controle de seus próprios atos, com a 
possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, 
independentemente de recurso ao Poder Judiciário. 
 
Hierarquia 
 
Os órgãos da Administração Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de 
coordenação e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas na lei. 
 
Disto decorre, por exemplo, a prerrogativa da Administração rever os atos dos subordinados, a 
de delegar e avocar atribuições, e a de punir. 
 
Continuidade do serviço público 
 
Significa que o serviço público não pode parar, por ser ele a forma pela qual o Estado 
desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade. 
 
Algumas consequências: 
 
a) proibição de greve nos serviços públicos (v. CF, art. 37, VII) 
 
 18
b) faculdade da Administração Pública utilizar os equipamentos e instalações da empresa que 
com ela contrata, para assegurar a continuidade do serviço 
 
Razoabilidade e proporcionalidade 
 
A razoabilidade significa que haja proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a 
Administração Pública e os fins que ela tem que alcançar. 
 
E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas 
segundo padrões comuns na sociedade em que ele vive; e não pode ser medida diante dos 
termos frios da lei, mas diante do caso concreto. 
 
Veja-se a Lei nº 9.784/99, art. 2º 
 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os 
critérios de: 
... 
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e 
sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do 
interesse público; 
 
Motivação 
 
Exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas 
decisões, de forma a permitir o controle de legalidade de seus atos. 
 
Segurança jurídica 
 
Se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por respeito 
ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos 
flutuando ao sabor de interpretações jurídicas da Administração Pública, variáveis no tempo. 
 
Mudança de orientação é inevitável, mas não pode a Administração vir a anular atos anteriores, 
sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação. 
 
 
8. Regime jurídico administrativo 
 
“Por ser o direito administrativo uma disciplina autônoma, ele possui um conjunto sistematizado 
de princípios e normas que o diferenciam dos demais ramos do direito. Este conjunto é 
reconhecido como regime jurídico administrativo, sistema imprescindível para que se possa 
compreender o direito administrativo e seus institutos. 
 
O regime jurídico administrativo é caracterizado por prerrogativas e sujeições impostas à 
Administração Pública, e fundamentado na supremacia do interesse público sobre o privado e 
na indisponibilidade do interesse público.” (Flávia Cristina Moura de Andrade). 
 
“O Direito Administrativo (...) é um conjunto de normas jurídicas – notadamente de normas-
princípios – que regem os sujeitos da Administração e as atividades que estes desempenham. 
Possui, destarte, um regime jurídico próprio, indispensável à sua autonomia científica, 
 19
enquanto ramo do Direito informado por princípios que lhe são peculiares. Esse regime é 
designado como regime jurídico-administrativo, constituído por aquele arsenal normativo 
principiológico que conforma toda a Administração Pública, quanto aos seus sujeitos e às suas 
atividades.” (Dirley da Cunha Júnior) 
 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a expressão regime jurídico administrativo é reservada 
tão-somente para abranger o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito 
Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na 
relação jurídico-administrativa.” 
 
No entanto, Di Pietro salienta que a Administração Pública pode submeter-se a regime jurídico 
de direito privado ou a regime jurídico de direito público. 
 
“A opção por um regime ou outro”, segundo a referida autora, “é feita, em regra, pela 
Constituição ou pela lei. Exemplificando: o artigo 173, § 1º, da Constituição, prevê lei que 
estabeleça o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas 
subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, dispondo, entre outros aspectos, sobre ‘a sujeição ao regime jurídico 
próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, 
trabalhistas e tributários’. Não deixou qualquer opção à Administração e nem mesmo ao 
legislador; quando este instituir, por lei, uma entidade para desempenhar atividade econômica, 
terá que submetê-la ao direito privado.” 
 
“Já o artigo 175 outorga ao Poder Público a incumbência de prestar serviços públicos, podendo 
fazê-lo diretamente ou sob regime de concessão ou permissão; e o parágrafo único deixa à lei 
ordinária a tarefa de fixar o regime das empresas concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato, de sua prorrogação, bem como as 
condições de execução, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão. Vale dizer que a 
Constituição deixou à lei a opção de adotar um regime ou outro.” 
 
Entretanto, na dicção dessa articulista, “quando a Administração emprega modelos 
privatísticos, nunca é integral a sua submissão ao direito privado: às vezes, ela se nivela ao 
particular, no sentido de que não exerce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder Público; mas 
nunca se despe de determinados privilégios, como o juízo privativo, a prescrição quinquenal, 
o processo especial de execução, a impenhorabilidade de seus bens; e sempre se submete a 
restrições concernentes à competência, finalidade, motivo, forma, procedimento, publicidade. 
Outras vezes, mesmo utilizando o direito privado, a Administração conserva algumas de suas 
prerrogativas, que derrogam parcialmente o direito comum, na medida necessária para 
adequar o meio utilizado ao fim público a cuja consecução se vincula por lei.” 
 
“Por outras palavras, a norma de direito público sempre impõe desvios ao direito comum, para 
permitir à Administração Pública, quando dele se utiliza, alcançar os fins que o ordenamento 
jurídico lhe atribuir e, ao mesmo tempo, preservar os direitos dos administrados, criando 
limitações à atuação do Poder Público.” 
 
Nesta mesma linha, Dirley da Cunha Júnior destaca que o regime jurídico-administrativo foi 
construído a partir de dois grandes princípios jurídicos que governam todo o Direito 
Administrativo, a saber: 
 
a) o princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses privados, e 
 
 20
b) o princípio da indisponibilidade do interesse público. 
 
Esses princípios conferem, de um lado, prerrogativas de autoridade aos sujeitos da 
Administração e, de outro lado, impõem sujeições ou restrições a estes mesmos sujeitos. Os 
princípios da supremacia e indisponibilidade do interesse público representam, por assim dizer, 
os pilares da Administração Pública. 
 
Em arremate, o citado autor afirma que “desses dois grandes princípios jurídicos – princípio da 
supremacia do interesse público sobre o interesse privado e princípioda indisponibilidade do 
interesse público – decorrem outros princípios que compõem, juntamente com aqueles, o 
conteúdo do regime jurídico-administrativo.”