Procedimentos Especiais - Prof Tucci - 2011

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Processo Civil – Procedimentos Especiais 
Prof. José Rogério Cruz e Tucci 
 
Em azul: trechos do livro do Prof. Marcato 
 
Aula de 02.05.2011 
[faltando] 
 
Aula de 09.05.2011 
Ação de Prestação de Contas (art. 914/919, CPC) 
1) Introdução 
 Muito rara na prática. Demanda judicial que, no plano do direito material, envolve as pessoas 
que, por algum motivo (mandato, gestão de negócios, curatela, tutela, inventariante, sócio-gerente, 
administrador, sindico da massa falida, administrador de imóvel), um está obrigado a prestar contas 
ao outro. 
 A ação é para prestar contas, não para discuti-las. 
 É uma ação dúplice, tanto para pedir a prestação, quanto para prestá-las. Portanto, é o meio 
processual adequado para que o credor exija a prestação de contas do “devedor” (aquele que tem o 
dever de prestar as contas, não é devedor em sentido estrito) e para o oferecimento da prestação de 
contas, caso haja recusa em receber a prestação. 
 Também é dúplice, pois se se constatar que há crédito em favor do réu, não é necessário entrar 
com nova ação para cobrar esse valor. 
 Como a ação de prestação de contas tem natureza dúplice, poderá ser proposta tanto por quem 
tenha o direito de exigi-la (ação de exigir contas), quando por aquele que esteja obrigado a prestá-la 
(ação de dar contas). 
 Proposta a ação por um ou por outro, o réu, caso também tenha direito a deduzir, em face do 
autor, não se valerá da via reconvencional (na verdade, carecerá, mesmo, da ação reconvencional, por 
ausência de interesse de agir), pois constatada, no curso do processo, a existência de saldo em favor 
de qualquer das partes, a outra será condenada a pagá-lo; por outras palavras, forma-se título 
executivo judicial em favor do titular do crédito, mesmo não tendo sido ele o promovente da ação. (p. 
127) 
 
2) Conceito. Interesse de agir. 
 Interesse de agir surge quando alguém que tinha que prestar contas não o faz. 
 O pressuposto para o ajuizamento é a recusa da outra parte (tanto para prestá-las quanto para 
recebê-las). A mora da parte em recebê-las ou dá-las. Essa recusa faz pressupor divergência, a 
existência de lide entre as partes. 
 Interesse de agir é composto por necessidade e adequação. Necessidade de se dirigir ao Poder 
Judiciário, e adequação do meio processual. 
 Excetuadas as hipóteses em que a lei determina a tomada e a prestação de contas ao próprio 
juízo (v. g., CC, arts. 1.756, 1.757 e parágrafo único e 1.774), ou aquelas em que a obrigação deriva de 
negócio jurídico (v. g., mandado), as contas serão prestadas extrajudicialmente. Será admissível a 
propositura da ação adequada, portanto, somente se e quando houver recusa ou mora por parte 
2 
 
daquele com direito a receber as contas, ou do obrigado a prestá-las; ou ainda quando a prestação 
amigável seja impossível, em razão da divergência existente entre as partes, quer quanto ao objeto ou 
existência da própria obrigação de dar contas, quer quanto à existência ou ao montante do saldo. (pp. 
128-129) 
 
3) Legitimidade 
 Ativa: compete a quem tem direito de exigi-las ou obrigação de prestá-las. Ambos podem 
ajuizar a ação. Art. 914, CPC. 
 A ação só pode ser ajuizada por determinado autor, face determinado réu. Pode ter 
litisconsórcio? Pode, se a relação material for assim. Não há grandes dúvidas e discussões acerca da 
legitimidade ativa e passiva deste tipo de procedimento. 
 
4) Procedimento [gente, o procedimento tá todo no CPC! \o/] 
 Procedimento se o autor for aquele que tem direito à prestação de contas: 
 Prazo de cinco dias para que o réu preste as contas1. 
 Se o réu apresentar as contas solicitadas pelo autor, o autor tem o prazo de cinco dias para se 
manifestar sobre elas. Havendo concordância, encerra-se o processo. Se não houver necessidade de 
provas, o juiz proferirá sentença2. Se o réu não se manifestar ou não contestar o pedido de prestação 
de contas, há julgamento antecipado. Nesse caso, a sentença de procedência condenará o réu a 
apresentar as contas no prazo de 48 horas, sob pena de não poder contestar os números apresentados 
pelo autor e homologados pelo juiz3. É uma sanção bastante séria. 
 No entanto, pode ser que, em casos específicos, seja impossível prestar as contas dentro do 
prazo. Em tese, é possível suscitar um incidente de exibição de documentos (contra quem detenha os 
documentos necessários para que o réu faça as contas). 
 Se o réu apresenta as contas dentro do prazo de 48 horas e houver a necessidade de produção 
de provas, haverá audiência e sentença. Se não apresentar, o autor tem o prazo de 10 dias para 
apresentar as contas que ele reputa que estariam corretas. Essas contas serão julgadas segundo o 
prudente arbítrio do juiz e, se homologadas, não poderão ser contestadas pelo réu posteriormente4. 
 O juiz pode determinar, de ofício, realização de perícia (art. 915, §3º, in fine). 
 A ação de prestação de contas tem duas sentenças: a primeira resolve a lide que diz respeito à 
obrigatoriedade de prestar as contas. Caso julgue carecedor de ação (o réu não tem obrigação de 
prestar contas), encerra-se a ação. É importante saber se há essa relação de direito material entre as 
partes. 
 
1 Art. 915. Aquele que pretender exigir a prestação de contas requererá a citação do réu para, no prazo de 5 
(cinco) dias, as apresentar ou contestar a ação. 
2 Art. 915, §1º. Prestadas as contas, terá o autor 5 (cinco) dias para dizer sobre elas; havendo necessidade de 
provas, o juiz designará audiência de instrução e julgamento; em caso contrário, proferirá desde logo a 
sentença. 
3 Art. 915, §2º. Se o réu não contestar a ação ou não negar a obrigação de prestar contas, observar-se-á o 
disposto no art. 330; a sentença que julgar procedente a ação, condenará o réu a prestar as contas no prazo de 
48 (quarenta e oito) horas, sob pena de não lhe ser lícito impugnar as que o autor apresentar. 
4 Art. 915, §3º. Se o réu apresentar as contas dentro do prazo estabelecido no parágrafo anterior, seguir-se-á o 
procedimento do §1º deste artigo; em caso contrário, apresentá-las-á o autor dentro em 10 (dez) dias, sendo as 
contas julgadas segundo o prudente arbítrio do juiz, que poderá determinar, se necessário, a realização do 
exame pericial contábil. 
3 
 
 A petição inicial atenderá aos requisitos da petição do procedimento ordinário, expondo a 
situação que justifique o direito à prestação de contas. 
 Possibilidades: a) sentença de improcedência, declarando que o réu não tem obrigação de 
prestar contas; b) sentença de procedência, reconhecendo o direito do autor à prestação de contas, 
condenando o réu a prestá-las, sob pena de multa + sentença julgando as contas apresentadas pelo 
réu (ou, na omissão do réu, julgam-se as contas apresentadas pelo autor, com ou sem perícia, 
homologando-as), com formação de título executivo. 
 
 Procedimento se o autor for quem tem o dever de prestar contas: 
Se for ajuizada por quem tem o dever de prestá-las, prazo de cinco dias para o réu se 
manifestar sobre elas5. 
A petição inicial deve conter a alegação de falta de compreensão ou de atenção daquele que 
deveria recebê-las. 
O Código é muito didático ao tratar do procedimento da ação de prestação de contas [o 
professor disse isso querendo dizer que é pra gente ler o CPC e que ele não ia ficar repetindo o que 
está lá]. O autor deve apresentar as contas de forma mercantil, contábil6. 
 
Ação de Nunciação de Obra Nova (art. 934/940, CPC) 
1) Introdução 
 Hoje tem grande incidência, principalmente pela grande quantidade de loteamentos. 
Nasceu do costume romano do vizinho contíguo de jogar pedras na construção do imóvel que 
o estava prejudicando. Depois, tornou-se um procedimento muito mais civilizado, administrado pelo 
Estado. 
A título de ilustração, uma das primeiras formas de nunciação de obra nova, surgida no direito 
romano, era o factu lapilli, caracterizadopelo lançamento de pedras na edificação e levado a efeito 
pelo lesado, a fim de demonstrar seu inconformismo. (p. 156) 
 A ação de nunciação de obra nova, que se estabelece entre o nunciante e o nunciado é uma 
ação do vizinho proprietário ou possuidor, condômino, coproprietário ou ainda o Poder Público, 
visando a impedir a construção de obra nociva à sociedade. 
 A obra deve estar sendo construída em desobediência ao projeto, às posturas públicas, com 
abuso de direito etc. Exemplo: alvará para construir um imóvel residencial, mas estão construindo 
um imóvel comercial. 
 A preocupação do legislador [...] é evidente: pretendeu não só proteger o direito de 
propriedade e harmonizar a convivência entre os vizinhos, como também evitar o devassamento da 
propriedade alheia. Consequentemente, diante da possibilidade de prejuízo à propriedade alheia, ou 
de violação da lei, de regulamento ou de postura, em virtude de obra nova, poderá o prejudicado 
embarga-la, valendo-se da ação em exame. 
 
5 Art. 916. Aquele que estiver obrigado a prestar contas requererá a citação do réu para, no prazo de 5 (cinco) 
dias, aceitá-las ou contestar a ação. 
6 Art. 917. As contas assim do autor como do réu serão apresentadas em forma mercantil, especificando-se as 
receitas e a aplicação das despesas, bem como o respectivo saldo; e serão instruídas com os documentos 
justificativos. 
4 
 
 Professor contando que advogou contra a Mitra Arquidiocesana porque estavam construindo 
uma igreja sem alvará. A mulher dele ficou falando que ele ia para o inferno. Depois o professor disse 
que se arrependeu um pouco porque gosta muito de quermesse [~óia a cobra~]. 
 
2) Conceito de “obra nova”. Conceito de vizinho. 
 “Obra nova”: o conceito da jurisprudência é colocação de telhado. Colocou telhado, já era. 
 Vizinho: o conceito é bastante elástico. Em um loteamento com mil lotes, todos podem ser 
considerados vizinhos. Vizinhos são aqueles que serão prejudicados. 
 O legislador foi infeliz ao utilizar o vocábulo edificação no inc. I do art. 934 do Código de 
Processo Civil, pois ele limita demasiadamente o conceito de obra. 
 Esta poderá consistir em edificação, mas também em remodelação, reforma, escavações, 
terraplanagem, extração de minérios, colheita, corte de madeiras – enfim, qualquer atividade que 
coloque em risco o direito de propriedade sobre os imóveis vizinhos ou contíguos, ou, ainda, que 
viole lei, regulamento ou postura. Ademais, a referência ao direito de vizinhança não autoriza a 
conclusão de que ele se limita ao imóvel contíguo; ao contrário, é irrelevante a distância que os separe, 
pois a realização de obra em um deles, em desacordo com a lei e posturas, poderá acarretar danos ao 
outro, justificando, assim, a propositura da ação nunciatória pelo proprietário prejudicado. 
 Pondera-se, porém, que nem toda obra pode ser considerada nova, pois somente se enquadra 
nessa categoria aquela “que altere o estado de coisas anteriormente existente [...]. Enquanto a obra está no 
plano das intenções, mesmo que comunicadas ao vizinho, ainda não cabe o ajuizamento da ação [...]. Desde o 
momento, entretanto, em que a intenção do dono da obra de exterioriza por fatos (materiais são depositados, 
marcações são feitas no terreno e canteiros são preparados), já existe a obra, ainda que em fase de preparação”.7 
 Após sua conclusão a obra também não mais pode ser considerada nova, descabendo, em 
consequência, a ação nunciatória. [...] poderá o proprietário da área invadida valer-se, isto sim, da 
ação demolitória, pleiteando o desfazimento da obra. (pp. 156-157) 
 
3) Legitimidade 
 O réu é o proprietário da obra [Marcato diz, em seu livro, que a ação não pode ser proposta 
contra possuidor ou construtor, sob pena de carência de ação por ilegitimidade passiva ad causam e 
consequente extinção do processo sem resolução do mérito (p. 158)]. 
 Um dos legitimados ativos é o Poder Público (art. 934, III). Se o Poder Público deu um alvará 
incorreto, pode integrar o polo passivo da ação (caso haja pedido de anulação/ cassação de alvará, 
há litisconsórcio passivo necessário). 
 [O CPC fala em Município, especificamente. Além disso, pela interpretação literal, o 
Município só pode ajuizar a ação em caso de infringência de lei, regulamento ou postura. No entanto, 
Marcato ressalva que há parte da doutrina – Barbosa Moreira – que defende que o Estado e a União 
também teriam legitimidade ativa, caso a norma violada seja estadual ou federal, respectivamente (p. 
158)] 
 [O professor não comentou sobre eles, mas os demais legitimados ativos são o proprietário e 
o possuidor (art. 934, I) e o condômino (art. 934, II)]. 
 
 
7 Cf. Fabrício Furtado, Comentários ao Código de Processo Civil, v. VIII, t. III, nº 397-398, p. 586-587; v., ainda, 
Couto e Silva, Comentários ao Código de Processo Civil, v. XI, t. I, nº 138, p. 157-158. 
5 
 
 O detalhe desta ação é o embargo da obra8 (a suspensão do alvará e, consequentemente, a não 
continuidade da obra). Caso não haja o embargo, a ação não vale de nada (quando for julgada, a obra 
já vai ter acabado). 
 [O professor não mencionou, mas há a possibilidade de realizar embargo extrajudicial, 
disciplinado no art. 935: Ao prejudicado também é lícito, se o caso for urgente, fazer o embargo extrajudicial, 
notificando verbalmente, perante duas testemunhas, o proprietário ou, em sua falta, o construtor, para não 
continuar a obra. Parágrafo único: Dentro de 3 (três) dias requererá o nunciante a ratificação em juízo, sob 
pena de cessar o efeito do embargo.] 
 É necessário pedir liminarmente na inicial o embargo. Deve haver também o pedido de 
demolição (o juiz pode não dar procedência à demolição, pois a estrutura pode ser usada para outros 
fins) ou alteração da construção (fazendo com que atenda aos limites adequados). É possível ainda 
haver pedido de perdas e danos9. É difícil, mas pode ter. 
 Auto circunstanciado: qual a relevância do laudo feito pelo oficial de justiça? Consolidar o 
estado de fato. É possível, dessa forma, ver se o réu descumpriu a ordem judicial (crime de atentado10: 
perde o direito de falar nos autos). 
 
4) Procedimento 
 O réu é citado para contestar a ação em cinco dias (art. 938, in fine). 
 O réu pode prestar caução e continuar a obra11. O professor fala que é bem arriscado. Só usar 
se houver certeza absoluta de que está tudo certo, porque se a ação for julgada procedente, há 
demolição. 
 
Aula de 16.05.2011 – aula dada pelo Prof. Heitor 
Mandado de Segurança (gente do céu, sou eu ou a gente tá estudando mandado de segurança pela 
sexta vez na faculdade?) 
 
 É um tema muito tratado pelos constitucionalistas e pelos administrativistas. 
 É muitas vezes chamado de writ, por sua origem histórica, inglesa, de remédio contra o abuso 
de poder. 
 Conseguimos identificar elementos semelhantes a um instituto dos países de língua espanhola 
da América Latina (amparo12). 
 
8 Art. 938. Deferido o embargo, o oficial de justiça, encarregado de seu cumprimento, lavrará auto 
circunstanciado, descrevendo o estado em que se encontra a obra; e, ato contínuo, intimará o construtor e os 
operários a que não continuem a obra sob pena de desobediência e citará o proprietário a contestar em 5 
(cinco) dias a ação. 
9 Art. 936. Na petição inicial, elaborada com observância do art. 282, requererá o nunciante: 
I – o embargo para que fique suspensa a obra e se mande afinal reconstituir, modificar ou demolir o 
que estiver feito em seu detrimento; 
II – a cominação de pena para o caso de inobservância do preceito; 
III – a condenação em perdas e danos. 
10 Atentado é inovar contra decisão judicial. Bacana, né? Artigos de atentado: art. 879. 
11 Art. 940. O nunciado poderá, a qualquer temo e em qualquer grau de jurisdição,requerer o prosseguimento 
da obra, desde que preste caução e demonstre prejuízo resultante da suspensão dela. 
12 Não confundir com o amparo do direito espanhol. 
6 
 
 Identifica-se, na legislação lusitana, o uso de termos como “concessão de segurança”, mas em 
contexto diverso do atualmente usado pelo ordenamento brasileiro. De onde vem o nome de 
“mandado de segurança”? 
 A primeira vez em que o mandado de segurança aparece na legislação brasileira é na 
Constituição Federal de 1934. Antes disso, havia a previsão na Lei 221/1904, que estruturava a Justiça 
Federal (além da estruturação, havia regras processuais, de intervenção de terceiros, por exemplo). 
Uma das novidades da lei era dizer, expressamente, que o Poder Judiciário poderia rever atos do 
Poder Executivo, quando houvesse abuso de poder; previa o controle difuso de constitucionalidade. 
 Embora houvesse base legal, o instrumento de uso do particular contra abuso de poder de 
autoridade não foi largamente utilizado. Na dúvida, os advogados da época usavam o habeas corpus, 
mesmo quando não havia violação à liberdade de locomoção, já que não havia previsão clara de 
limitação do uso do habeas corpus. Isso somente veio a ser alterado em 1926, com a limitação do 
habeas corpus às violações ao direito de locomoção. 
 O habeas corpus sempre possibilitou a concessão de liminar. Esse pode ser um dos motivos 
pelos quais os advogados preferiam usá-lo (antes de 1994, eram expressamente determinados na lei 
os procedimentos em que era possível fazer pedido liminar). Com a limitação do uso do habeas 
corpus, os advogados, buscando um meio de obter tutela de urgência, desenvolveram a tese do 
esbulho da posse de direitos pessoais (exemplo: o servidor público injustamente exonerado foi 
esbulhado na posse de um direito pessoal seu). Dessa forma, era possível obter uma tutela liminar 
por meio das ações possessória. 
 Em 1934, com a inserção no ordenamento do mandado de segurança, o uso da tese tornou-se 
desnecessário. 
 É curioso ver que o mandado de segurança foi se mantendo no ordenamento, com exceção da 
Constituição de 1937, em que houve a supressão dessa garantia constitucional. Mas mesmo em 
Constituições autoritárias, como a de 1967, foi mantido (e também na Emenda de 1969). Havia uma 
exceção para os atos do Supremo Comando Revolucionário. 
 Quando a Constituição de 1946 restaurou o mandado de segurança, houve a necessidade de 
uma lei que o regulamentasse. Foi a Lei 1533/1951, que estava vigente até outro dia (a Lei 12016/2009 
que a revogou). Ficou em vigência por mais de 50 anos, e foi intensamente examinada pela doutrina 
e pela jurisprudência, com várias súmulas (a maioria da década de 60) do STF. A maioria desses 
entendimentos consagrados foi incorporada na Lei 12016/2009. A jurisprudência era tão enraizada 
que era muito frequentemente seguida. Portanto, apesar de haver uma diferença entre as leis, na 
prática não houve tanta mudança assim. 
 Outra diferença é que a nova lei regulamentou o mandado de segurança coletivo. Aí temos 
verdadeiramente um ganho. Não que antes da lei não houvesse mandado de segurança coletivo, já 
que estava previsto na Constituição de 1988 (art. 5º, LXX). 
 
Embora seja um remédio constitucional, o habeas data tem aplicação restritiva, sendo usado 
em muito menos situações do que o professor considera ter sido a intenção do constituinte. 
 Se não couber habeas corpus, nem habeas data, cabe mandado de segurança. Portanto, não há 
maior prejuízo nas limitações feitas pela jurisprudência no cabimento do habeas data. 
 
7 
 
 Sobre a legislação infraconstitucional: é destacado o cabimento do mandado de segurança 
contra ato de autoridade. Mas as autoridades são somente as públicas? E atos de particular contra 
particular? A interpretação dos parágrafos do art. 1º da nova lei leva à conclusão de que seria possível 
o cabimento de mandado de segurança nesses casos. Exemplo: associação que exclui membro 
injustificadamente; condomínio que exclui condômino antissocial injustificadamente. 
 A lei expressamente prevê a possibilidade de figurarem no polo passivo: partidos políticos e 
concessionárias de serviços públicos (somente em atos de concessão de serviços públicos, e não em 
atos gestacionais)13. 
Empresas públicas e sociedades de economia mista: sujeitam-se a mandado de segurança 
(exceto atos de gestão comercial14). Há, na prática, vários casos que podem levantar dúvidas. 
Teoricamente, é um critério razoável (apesar de não haver consenso doutrinário). Exemplo: Petrobrás, 
sociedade de economia mista, faz uma licitação para fornecimento de material para suas plataformas 
de extração de petróleo. É entendimento de que, caso haja ilegalidade contra os licitantes, cabe 
mandado de segurança. Mas se a Petrobrás comprar uma máquina de café, não caberá. 
A administração pública direta (União, Estados e Municípios) é a principal ré (o professor 
disse uns 90%) dos mandados de segurança. Não somente o chefe, mas todos aqueles submetidos a 
ele, hierarquicamente. 
Fundações: há situações de dúvida. Talvez o mais apropriado seja avaliar caso a caso. 
Os membros do Poder Legislativo também podem ser alvo (exemplo: contra o Congresso, por 
promulgar uma lei que viabilizaria abuso de poder). Há resistência da jurisprudência em admitir o 
mandado de segurança contra “lei em tese”. O professor, no entanto, considera que é possível o 
mandado preventivo. 
A lei do mandado de segurança dá margem para que se continue com o hábito de considerar 
que universidade e escolas em geral possam ser alvo de mandado de segurança com relação a atos 
que dizem respeito a matrículas de alunos. Portanto, considera-se que universidades particulares 
prestam um serviço público, sujeitas a fiscalização do MEC (e, portanto, a competência é da Justiça 
Federal). O professor é de opinião de que não há base legal para a competência da Justiça Federal. 
 
Direito líquido e certo: fatos comprovados documentalmente, por documentos já existentes à 
época do ajuizamento do mandado de segurança (pré-constituídos, portanto). A expressão não é 
muito feliz, por “pegar emprestados” termos que fazem referência aos títulos executivos. 
 
É um procedimento de cognição judicial limitada. Não é possível juntar nenhum outro 
documento após o ajuizamento, nem produzir outra prova. Foi uma opção do legislador, por motivos 
de celeridade. Outros casos em que houve a mesma opção do legislador: desapropriação (só se discute 
o valor da indenização). 
 
13 Art. 1º, §1º. Equiparam-se às autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou órgãos de partidos 
políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as 
pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas 
atribuições. 
14 Art. 1º, §2º. Não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos 
administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço 
público. 
8 
 
O professor diz que, embora seja uma técnica válida, talvez haja problemas na prática. Se o 
juiz julga e profere apenas a expressão genérica “denego a ordem”, não é possível saber se houve ou 
não o exame do mérito. Não é possível saber se assim foi julgado por improcedência, por 
ilegitimidade, ou ainda por falta de provas (caso em que seria possível o ajuizamento de ação 
competente para produção de provas, de cognição judicial plena). Nesse último caso, seria uma 
hipótese de julgamento sem exame de mérito, por não adequação da via eleita. 
Em caso de inadequação da via, seria preferível a conversão do mandado de segurança em 
procedimento ordinário, e não extinguir o processo, por economia processual. Até mesmo porque a 
sentença terminativa é passível de recursos. No entanto, não é isso o que, via de regra,acontece. 
A lei só tem uma exceção em que se permite a produção de provas15: o particular pode indicar 
que o documento está em poder de terceiro ou da própria autoridade coatora, requerendo ao juiz que 
determine a exibição desses documentos em juízo. 
Qual a eficácia da sentença do mandado de segurança? É uma questão de muita importância, 
tratada superficialmente por grande parte da doutrina. Mandado de segurança dá tutela declaratória 
(nulidade do ato administrativo), tutela constitutiva (ou desconstitutiva, com a nulidade do ato) e 
tutela mandamental. Essas são ok. O problema é quanto à tutela condenatória. O mandado de 
segurança não é substitutivo de ação executiva (Súmula 271, STF: “Concessão de mandado de segurança 
não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados 
administrativamente ou pela via judicial própria”). O professor diz que isso frustra dispositivo 
constitucional. A súmula caiu, mas o art. 14, §4º16 da nova lei ainda traz certos resquícios desse 
entendimento. Isso obriga o Poder Judiciário a conhecer e julgar os mesmos fatos duas vezes, o que é 
absolutamente antieconômico. 
Além de ser contra a economia processual, o procedimento dificulta o recebimento do 
dinheiro da Fazenda Pública. 
Não é possível execução provisória de sentenças condenatórias de concessão de segurança17. 
Nesses mesmos casos, também não é possível a concessão de liminares permitindo a constrição de 
bens18. O professor acredita que é uma violação dos direitos do cidadão. A ideia de concessão de 
liminares é intimamente ligada ao acesso à justiça, acesso à ordem jurídica justa. 
Dessa forma, a lei do MS amplia certas prerrogativas da Fazenda Pública, que somente 
responde qualquer coisa após o trânsito em julgado das decisões, incentivando a recorribilidade das 
decisões pela Fazenda Pública, de forma a postergar o pagamento. Não faz sentido, portanto, atribuir 
ao cidadão comum o problema da enchente de recursos do Poder Judiciário. Essa é uma conduta 
 
15 Art. 6º, §1º. No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou 
estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão ou de terceiro, o 
juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia autêntica e 
marcará, para o cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá cópias do documento 
para juntá-las à segunda via da petição. 
16 “O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença concessiva de mandado 
de segurança a servidor público da administração direta ou autárquica federal, estadual e municipal somente 
será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial. 
17 Art. 14, §3º. A sentença que conceder o mandado de segurança pode ser executada provisoriamente, salvo 
nos casos em que for vedada a concessão da medida liminar. 
18 Art. 7º, §2º. Não será concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, 
a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores 
públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza. 
9 
 
agravada pelos atos do próprio Poder Público, que usa os instrumentos que o procedimento lhe dá [e 
xinga no twitter muito]. 
 
 Mandado de segurança é orientado em razão da celeridade. Isso se explica historicamente. Em 
1200, no começo do Estado Português, havia uma preocupação com a quantidade de recursos contra 
decisões interlocutórias. Portanto, não é de hoje a preocupação com a celeridade do processo. 
Processo lento faz com que não se atinjam os objetivos. 
 O Poder Público (a Administração) autoexecuta suas decisões, independentemente de 
autorização de qualquer pessoa. Portanto, o processo contra o Poder Público deve ser mais célere do 
que processos contra particulares. Por isso, não faz sentido a atual limitação de concessão de liminares 
e a proibição de execução provisória. É dar com uma mão e tirar com a outra [puta falta de 
sacanagem]. 
 Há prazo decadencial de 120 dias após o ato para que o cidadão impetre o MS19. Houve uma 
discussão sobre a constitucionalidade de uma lei (norma infraconstitucional, portanto) que fixe prazo 
decadencial a uma garantia constitucional, mas o STF editou Súmula20 pela constitucionalidade do 
prazo decadencial. 
Até 1994, o MS tinha um diferencial procedimental, de permissão de concessão de tutela de 
urgência (depois, com a possibilidade de se pedir tutela antecipada em qualquer ação fez com que o 
MS perdesse esse diferencial). 
 
O fato de constitucionalistas e administrativistas analisarem bastante o mandado de 
segurança fez surgir uma série de esquisitices na interpretação do procedimento. Uma delas é 
entender que não seria possível o litisconsórcio (pela proibição de intervenção de terceiros). Outra é 
dizer que as decisões interlocutórias não são recorríveis. Claro que são. É um procedimento especial, 
mas aplicam-se, subsidiariamente, na omissão da lei especial, as disposições do CPC. 
 
 Aspectos da sumariedade do procedimento: proibição de intervenção de terceiros (não 
impede o litisconsórcio). 
 Súmula 105, STJ; Súmula 512, STF; art. 25, Lei 12016/2009: não há condenação em honorários 
sucumbenciais. Do jeito que a lei nova recepcionou esse entendimento, mesmo se o impetrante estiver 
de má-fé, não há o pagamento de honorários sucumbenciais (sem prejuízo da multa por litigância de 
má-fé). O professor considera um erro da nova lei, pois se permite que os litigantes briguem sem 
qualquer responsabilidade. 
 Alguns recursos, por exigência de maior simplificação, não são cabíveis, como os embargos 
infringentes (art. 25). 
 
19 Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, 
contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. 
20 Súmula 632. É constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de mandado de 
segurança. 
10 
 
 Outra técnica do MS que poderia ser usada no procedimento comum é que a citação é feita 
com a contrafé e com todos os documentos da inicial21. Evitaria que o advogado tivesse que ir até o 
fórum tirar cópia dos documentos no fórum. 
 Mandado de segurança não tem réplica, fase instrutória, alegações finais. É inicial, resposta, 
parecer do MP e sentença. Simples assim [oi!]. 
 
 MP: a lei dispôs expressamente sobre a obrigatoriedade de manifestação do MP22. O que 
acontece é que o MP se manifesta pela falta de interesse na causa. A interpretação que podemos fazer 
é a de que se a lei mandou que houvesse um custus legis, é pro MP se manifestar sim. Não tem que 
escolher se tem interesse ou não, pois a lei determinou que houvesse uma fiscalização. Na vigência 
da antiga lei, o MP desenvolveu uma cota padrão de falta de interesse. Ao invés de a lei nova fazer 
algo bom e tirar a necessidade de intervenção do MP, determinou-se que o MP teria o prazo de dez 
dias para se manifestar. Se não se manifestar nesse prazo, os autos vão para o juiz para sentença. Ou 
seja, não ajudou em nada. 
 O professor diz que seria melhor ou tirar a necessidade de intervenção, ou determinar que o 
MP intervenha de qualquer jeito. 
 
 Quem é, afinal de contas, o réu do mandado de segurança? Há um réu? O art. 7º (que repete 
a lei anterior) não fala nada sobre “réu”, “citação” ou “contestação”, “defesa”. 
 Solução nº 1: o mandado de segurança não tem réu (Ignácio Botelho de Mesquita). 
 Solução nº 2: ocorre notificação do coator, para prestar informações. A autoridade coatora é a 
ré, e a pessoa jurídica à qual está vinculada pode, se quiser, ingressar como assistente litisconsorte. 
 Solução nº 3: litisconsórcio necessário, porforça de lei. Facilita a prestação de informações 
(Cássio Scarpinella Bueno). É a solução preferida pelo professor. 
 A autoridade coatora refere-se ao cargo, não à pessoa física que o ocupa. 
 
 A lei antiga master, de 1936, previa que, caso houvesse erro quanto à autoridade coatora, não 
havia problema. Não havia a obrigação de o impetrante conhecer os meandros, o organograma de 
cada órgão público da administração. A lei de 1951 não foi tão feliz  e a lei nova também não  
 Um dos problemas ainda não pacificados pelo Tribunal de São Paulo é quando o Prefeito está 
no polo passivo: há competência originária do Tribunal? Para o professor, não, já que essa 
prerrogativa da competência funcional é criminal, e não civil. 
 
 
21 Art. 6º. A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos na lei processual, será 
apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e 
indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual 
exerce atribuições. 
22 Art. 12. Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7º desta Lei, o juiz ouvirá o representante do 
Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias. Parágrafo único. Com ou 
sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao juiz, para a decisão, a qual deverá ser 
necessariamente proferida em 30 (trinta) dias. 
11 
 
 Autor do mandado de segurança: art. 3º23 admite que o titular de um direito dependente pode 
tutelar direito alheio (exemplo: segundo colocado em concurso público). 
 Qualquer uma das pessoas violadas pode ingressar com MS24. Exemplo: um cadeirante entra 
com MS para o metrô colocar uma rampa em determinada estação. Não há uma delimitação muito 
clara entre tutela coletiva e tutela individual. O STF, em súmulas antigas sobre o tema, considerava 
complicado aceitar o cabimento do MS em substitutivo à ação popular. 
 
 Mandado de segurança coletivo: art. 5º, LXX, CF/88: há menos legitimados do que a ação civil 
pública. Não há a legitimidade do MP (alguns autores têm entendido que, por interpretação 
sistemática, deve haver a admissão do MP como legitimado). A nova lei limitou o que a CF não 
limitava, ao dispor sobre os casos em que os legitimados poderiam impetrar MS (vai além da 
pertinência temática, estabelecendo que só cabe em caso de interesse de seus membros)25. Se a 
Constituição não limitou, não deveria caber ao legislador infraconstitucional limitar. 
 Não é necessária autorização de ninguém. 
 Art. 22, §1º: particular pode desistir da ação individual para se valer da sentença da ação 
coletiva26. 
 
 Mandado de segurança contra ato judicial: art. 5º, II e III27. Só cabe em caso de decisão ainda 
não transitada em julgado ou contra a qual não caiba recurso com efeito suspensivo. A lei nova 
corrigiu esse último aspecto. 
 Não cabe MS dirigido ao STJ ou STF. Não está previsto no rol taxativo da CF, no art. 102 ou 
105. 
 O mandado de segurança é uma válvula de escape do sistema recursal, mas não atinge todas 
as áreas. 
 
Aula de 23.05.2011 
Ação Popular (Lei 4717/1965) 
 
23 Art. 3º. O titular de direito liquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro poderá 
impetrar mandado de segurança a favor do direito originário, se o seu titular não o fizer, no prazo de 30 
(trinta) dias, quando notificado judicialmente. 
24 Art. 1º, §3º. Quando o direito ameaçado ou violado couber a várias pessoas, qualquer delas poderá requerer 
o mandado de segurança. 
25 Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no 
Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade 
partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em 
funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, 
dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, 
dispensada, para tanto, autorização especial. 
26 Art. 22, §1º. O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os 
efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu 
mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da 
segurança coletiva. 
27 Art. 5º. Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: 
 II – de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo; 
 III – de decisão judicial transitada em julgado. 
12 
 
 A ação popular, a ação civil pública e a ação de improbidade administrativa (que será 
estudada na próxima aula) compõem o microssistema de proteção ao patrimônio público (é esse o 
bem da vida protegido). 
 Em todas elas, os pedidos ressarcitórios, de indenização, são considerados imprescritíveis. 
Demais pedidos (de rescisão de contrato, de multa, de anulação) são sujeitos à prescrição. 
 O Professor atenta que devemos ficar atentos aos rótulos dados às ações. Em alguns casos, 
pode se tratar de mera confusão, mas o Ministério Público, que não tem legitimidade para propor 
ação popular, muitas vezes ajuíza uma ação civil pública em casos típicos de ação popular. 
 Quanto à ação popular em específico, ela é regida por uma lei muito antiga, de 1965. Era uma 
lei muito moderna na época, e sua qualidade se manteve no decorrer do tempo, sendo até hoje 
copiada por outros países. 
 Objeto: interesse difuso à preservação da eficiência e da moralidade da coisa pública e também 
da tutela do meio-ambiente e do patrimônio histórico-cultural (art. 5º, LXXIII, da CF/88): 
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação 
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de 
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, 
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico-cultural, ficando o 
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus 
da sucumbência; 
 
 Finalidade: anulação ou declaração de nulidade do ato lesivo (geralmente, trata-se de um 
contrato) e, por consequência, a condenação dos responsáveis, agentes públicos ou beneficiários a 
ressarcir os entes públicos prejudicados. 
 A ação popular teve seu uso ofuscado nos últimos tempos, sendo usada como instrumento de 
chantagem ou de vendeta política. Tanto que, na maioria dos casos, após a decisão liminar sobre a 
tutela antecipada, o autor perde o interesse em acompanhar a ação. Como o Ministério Público tem o 
dever de prosseguir com a ação, é bastante comum que isso aconteça. 
 Competência: art. 5º (“Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, 
processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas eu 
interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município”). 
 Legitimidade: cidadão, pessoa física, inclusive o menor de 18 anos, desde que tenha título 
eleitoral (art. 1º, §3º) e seja assistido por seu representante legal. Normalmente, não há litisconsórcio 
ativo e, geralmente, é algum político que foi derrotado. 
 A Súmula 365 do STF estabelece que pessoas jurídicas não têm legitimidade para propor ação 
popular. 
 Dessa forma, a legitimidade ordinária é do cidadão, bastando que, na inicial, junte-se uma 
cópia do título de eleitor. Se for menor de 18 anos, deve conter, na procuração, a assinatura de quem 
o representará. Trata-se de um direito político decorrente das liberdades públicas. 
 Exemplo de uso da ação popular: verifica-se que uma autarquia contratou um escritório de 
advocacia para atuar em um caso por um valor muito alto. O autor de ação popular deve pedir a 
rescisão do contratoe a restituição do valor. Os réus devem provar, por exemplo, que o caso tinha 
especificidades o suficiente para justificar o valor dos honorários. 
13 
 
 Procedimento: ordinário, sem especificidades. A ação deve ser proposta na Vara da Fazenda 
Pública. 
 Cabe antecipação de tutela para reconhecer a nulidade, por exemplo. 
 A intervenção do Ministério Público é obrigatória, como fiscal da lei (art. 6º, §4º). Em havendo 
inércia do autor, o MP assume como parte (caso de legitimação posterior)28. 
 Da sentença, cabe apelação. Se a sentença for desfavorável ao autor, por carência ou 
improcedência, há reexame necessário29. 
 Coisa julgada: a Lei da Ação Popular foi toda pensada de forma a se evitar conluio entre o 
autor e o réu. Assim, se a ação é julgada improcedente por falta de provas, qualquer cidadão, inclusive 
aquele que já ajuizou a ação, poderá ajuizá-la novamente, com base em novas provas30. 
 Nas ações coletivas em geral, o juiz deve ter papel mais proativo. 
 
Ação Civil Pública (Lei 7347/1985) 
 Assim como o cidadão é o grande protagonista da Ação Popular, o Ministério Público é o 
grande protagonista da Ação Civil Pública (“ACP”). Após a Constituição de 1988, que concedeu 
amplos poderes ao MP, houve um grande aumento no número de ações civis públicas. Após esse 
fenômeno, os tribunais passaram a limitar as hipóteses em que seria possível o ajuizamento das ACP 
e o entendimento foi absorvido pelo legislador, que promoveu alterações no texto da lei (por exemplo, 
o MP não tem legitimidade para propor ACP em matéria tributária ou previdenciária31). 
 Objeto: interesse difuso ou coletivo: proteção ao meio-ambiente, ao consumidor, aos bens e 
direitos de valor artístico, estético, histórico ou paisagístico, qualquer outro interesse difuso ou 
coletivo, infração da ordem econômica e da economia popular, ordem urbanística (art. 1º, I a VI, da 
Lei 7347/1985). Vemos que o espectro da proteção é bem amplo. 
 Finalidade: condenação dos responsáveis à reparação em dinheiro ou no cumprimento de 
obrigação de fazer ou não fazer32. 
 O professor acredita na função pedagógica do Ministério Público. 
 Competência: local do dano. O foro da primeira ação proposta atrai todas as demais 
ajuizadas33. 
 
28 Art. 9º. Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos 
prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão bem como ao 
representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação fita, 
promover o prosseguimento da ação. 
29 Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de 
jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente, 
caberá apelação, com efeito suspensivo. 
30 Art. 18. A sentença terá eficácia erga omnes, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por 
deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, 
valendo-se de nova prova. 
31 Art. 1º, parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, 
contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de 
natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados. 
32 Art. 3º. A ação civil pública poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de 
obrigação de fazer ou não fazer. 
33 Art. 2º. As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá 
competência funcional para processar e julgar a causa. 
14 
 
 Legitimidade: Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Municípios, Distrito 
Federal, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista, associação (art. 5ª, I 
a V). A associação deve preencher certos requisitos: estar constituída há pelo menos um ano e o objeto 
da ação deve ter relação com a finalidade da associação. Há a possibilidade de flexibilização do 
requisito temporal (art. 5º, §4º: “O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja 
manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem 
jurídico a ser protegido”). 
 Não sendo o Ministério Público o autor da ação, sua intervenção é obrigatória (art. 5º, §1º). 
 A petição inicial pode trazer requerimento de que o juiz peça informações para as autoridades 
competentes (art. 8º, caput). 
 O Ministério Público tem a faculdade de instaurar, antes do ajuizamento da ação, um inquérito 
civil (art. 8º, §1º). O professor Tucci diz que o procedimento do inquérito deve respeitar as garantias 
constitucionais, inclusive o contraditório, para que tenha validade em juízo. O inquérito pode resultar 
em um TAC (Termo de Ajustamento de Conduta). Se o MP, após a conclusão do inquérito, concluir 
pela falta de indícios, pedirá o arquivamento (art. 9º). 
 O inquérito é importante pois impede que sejam propostas ações de forma leviana, sem 
fundamento. 
 Há, expressamente, a possibilidade de se conceder tutela antecipada (art. 12). Exemplo: fazer 
constar uma informação no rótulo de um produto, sob pena de multa por dia de descumprimento. 
 Procedimento: ordinário. As custas são pagas somente ao final (art. 18). Só ocorre condenação 
por sucumbência em caso de má-fé. Caso não haja execução em 60 dias, o MP ou outro legitimado 
podem se sub-rogar (art. 15). 
 O artigo 16 trata da eficácia da sentença (“A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos 
limites da competência territorial do órgão prolator [...]”). A limitação da coisa julgada teve sua 
constitucionalidade muito discutida. 
 A coisa julgada segue o mesmo raciocínio da ação popular (coisa julgada secundum eventum 
probationes – e todo mundo ainda tá com a prova de tutela fresquinha na cabeça né?). 
 A apelação não terá efeito suspensivo, mas nada impede que o recorrente o requeira, estando 
presentes os requisitos legais (art. 14). 
 
Aula de 30.05.2011 – Prof. Heitor 
Ação de Improbidade Administrativa 
 [O Prof. Heitor é especialista em ação de improbidade administrativa. Ele nos passou um 
artigo que ele escreveu - os trechos em verde foram retirados desse artigo] 
 O tema será dividido em duas partes: análise dos aspectos de direito material relacionados à 
improbidade administrativa; análise dos aspectos de direito processual. 
 Constituição Federal: art. 37, §4º34 é a matriz constitucional do instituto e, consequentemente, 
do procedimento especial. É um instituto novo, criado pela CF, com o objetivo de tornar mais severa 
a punição aos agentes políticos (o alvo principal, portanto, são os agentes públicos) e, correlatamente, 
os particulares beneficiados. 
 
34 Art. 37, §4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda 
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em 
lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 
15 
 
 Sendo a matriz constitucional, o instituto foi regulamentado por legislação infraconstitucional: 
Lei 8429/1992. 
 A improbidade é um instituto do direito civil. A punição administrativa pode ocorrer sem 
prejuízo de outras punições possíveis, como de natureza penal, ou ainda de caráter administrativo-
disciplinar. São cumuláveis, por expressa determinação da Constituição. Ainda, pode ser cumuladas 
com penas de caráter político: cassação do mandato. 
 Uma das sanções previstas pela Lei de Improbidade é a perda da função pública. Se essa pena 
já foi imposta pelo Congresso, por exemplo, a sanção tem seu sentido esvaziado. 
 Até o próprio particular, que pode ser responsabilizado pela Lei de IA, será passível das 
mesmassanções (logicamente, não se aplicam as de caráter político, mas sim as penais e 
administrativas). 
 A ação de improbidade administrativa tem por objetivo precípuo a aplicação das sanções 
previstas no art. 12 da Lei n. 8429/92. É nisso que consiste o núcleo do pedido das demandas que têm 
base nesse diploma legal, ainda que excepcionalmente seja possível cumulá-lo com outros pleitos, 
como adiante se verá. (p. 2) 
 
 É importante mapear os atos de improbidade administrativa em três categorias: 
enriquecimento ilícito do agente público (art. 9º), configuração de dano ao erário (art. 10), violação 
aos princípios da administração pública (art. 11). 
 Referido dispositivo traz três incisos, cada qual disciplinando as sanções cabíveis a cada uma 
das “classes” de atos ímprobos: o inciso I prescreve as sanções para as hipóteses de improbidade 
tipificadas no art. 9º (atos que importam em enriquecimento ilícito do agente público); o inciso II 
disciplina as penas para os casos de improbidade arrolados no art. 10 (atos que acarretam lesão ao 
erário) e, finalmente, o inciso III estipula as penalidades par os casos de improbidade listados pelo 
art. 11 do mesmo diploma legal (atos que importam e violação aos princípios da Administração 
Pública). 
 A lógica é parecida com a do direito penal: tipificação estrita (não admitindo a analogia), leis 
não retroagem para prejudicar o réu. As garantias do cidadão face ao Poder Público se aplicam. 
 No caput dos artigos acima, há uma enunciação de figura genérica. Apesar de haver um rol, 
é possível identificar um tipo geral no caput. 
 Art. 9º: receber valores ou bens de particular com interesse em relação à administração 
pública. Se em decorrência desse mesmo ato, houve o favorecimento do particular em uma licitação, 
houve a configuração de uma situação do art. 10 (frustrar licitude de licitação). Seria concurso formal, 
material? É possível crime permanente, continuado? A Lei não traz nenhuma previsão nesse sentido, 
sendo frágil em relação à aplicação dos tipos, o que traz problemas práticos. Temos tipos com 
categorias abertas (no caput), e tipos estritos em cada um dos incisos dos artigos. 
 Embora a doutrina defenda a aplicação dos princípios do direito penal, a jurisprudência ainda 
vê a situação com parcimônia, por se tratar de instituto predominantemente de direito civil. 
 A maioria dos estudiosos reconhece que tais sanções têm caráter civil; outros destacam 
também que as penas teriam ainda um caráter político, havendo unanimidade em rejeitar que essas 
sanções tenham caráter administrativo ou penal, o que autoriza sejam impostas independentemente de 
punição nessas duas diversas esferas [...]. (p. 2) 
 
16 
 
Top five de casos de improbidade administrativa: 
 Poder Público não lança licitação a tempo, e depois faz contratação em caráter 
emergencial. Exemplo: serviço de coleta de lixo (serviços que devem funcionar todo dia). 
 Órgão que divide uma grande compra em pequenas compras para que não haja 
necessidade de licitação (hoje, a Lei fala em R$ 8 mil). 
 Aumentar o valor do contrato acima do limite de 25%. 
 Contratação de servidor público sem concurso (contrata-se primeiro em cargo de 
confiança e depois há a realocação em função meramente burocrática). 
 Contratação de servidores em caráter temporário sem que haja a configuração de 
situação emergencial. 
 Em todos esses casos, há um ato de agente público, que é o alvo principal da lei. No entanto, 
há um particular que é, no mínimo, beneficiado pelo ato, ou ainda é copartícipe. 
 
Procedimento: 
 Não é, propriamente, um desdobramento da ação civil pública. A ACP tem sua matriz 
normativa na Lei 7435/1985. Ambas as leis preveem a aplicação subsidiária do CPC. Portanto, não 
há nada que remeta o procedimento da ação de improbidade administrativa à ação civil pública do 
ponto de vista procedimental. 
 Legitimados para ação civil pública: rol do art. 5º da Lei 7347/1985. Para a ação de 
improbidade, somente o MP e a pessoa jurídica de direito público interessada35. 
 O art. 129, IX, da CF dispõe expressamente que o MP não pode atuar na defesa judicial de 
entes públicos. Esse questionamento foi levantado para discutir a legitimidade de o MP poder mover 
uma ação de improbidade no interesse de uma pessoa jurídica de direito público (porque, em caso de 
dano ao erário, a condenação iria para os cofres do ente público). Dessa forma, durante muito tempo, 
as contestações às ações de improbidade tinham um capítulo padrão de ilegitimidade, com pedido 
de reconhecimento incidental de inconstitucionalidade do artigo 17 da Lei de IA. 
 Definiu-se que, na verdade, o MP estaria defendendo um interesse transindividual de 
probidade administrativa. No entanto, não se pode negar que o MP está perseguindo interesse 
patrimonial (além do interesse transindividual e moral). 
 A doutrina ainda tentou defender a ótica do interesse público primário (valores da 
administração pública) e secundário (patrimonial da Fazenda Pública). No entanto, levando o 
argumento ao extremo, qualquer execução fiscal ou ação de cobrança contra ente público deveria ter 
a intervenção do MP. 
 
 O que aproxima ambos os procedimentos da ação civil pública e da ação de improbidade 
administrativa? Tutela-se, primordialmente, o interesse transindividual. Portanto, a finalidade de 
ambos é a tutela de um específico interesse transindividual. No caso da IA: probidade administrativa 
e defesa dos valores da administração pública. 
 O MP, em não atuando como autor, intervirá obrigatoriamente36. 
 
35 Art. 17, Lei 8429/1992. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou 
pela pessoa jurídica interessada, dentro de 30 (trinta) dias da efetivação da medida cautelar. 
36 Art. 17, §4º. O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará, obrigatoriamente, como 
fiscal da lei, sob pena de nulidade, 
17 
 
 Quando o autor for o MP, a pessoa jurídica de direito público é chamada para participar do 
processo, em técnica igual à da ação popular (art. 6º, §3º, Lei 4717/1965; art. 17, §3º, Lei 8429/1992). 
A pessoa jurídica poderá contestar, poderá omitir-se (sem pena de revelia) ou poderá alinhar-se à 
acusação do autor. 
 Crítica: é estranho dizer que o ente público é réu (já que é colegitimado para ajuizamento da 
ação). Quando o ente público escolhe o lado ao qual pretende se alinhar, Heitor diz que ele não “vira” 
autor ou réu. Corrente doutrinária mais aceita acredita que atua como assistente qualificado. 
 Outra explicação que já foi dada é que a escolha configura o ente como amicus curiae, o que é 
estranho, pois seu ingresso na ação é provocado. 
 Seja como for, Heitor diz que não acredita que o ente público vire parte (autor ou réu). 
Defendendo as razões de um ou de outro, não pede nada para si, nem tem nenhum pedido contra si. 
 A pessoa jurídica de direito público pode ficar mudando de ideia? No começo, defende a linha 
de argumentação do autor, mas depois passa a defender o réu (geralmente, ocorre por mudança do 
partido no poder)? A doutrina é bastante dividida. Há corrente que defende a ideia de preclusão 
lógica. Há também a ideia de que a pessoa jurídica, defendendo um interesse institucional, não 
poderia ficar sujeita à preclusão. Heitor acha que não poderia, pois a defesa desses interesses não 
pode ficar ao sabor das disputas político-partidárias. 
 
Legitimidade passiva: 
 Tem que ter, obrigatoriamente, agente público. O litisconsórcio passivo com o particular 
beneficiado é necessário? O agente público poderia figurar sozinho, mas o particular só pode se 
acompanhado do agente público. Não existe ação de improbidade administrativa sem agente 
público no polo passivo. 
 O litisconsórcio é unitário? Heitor acredita, com o apoio da doutrina majoritária, que é 
simples. 
 
Competência: 
 Toda vez que umagente político comete crime, tem foro por prerrogativa de função. Isso vale 
para processos penais. A ação de improbidade administrativa tem natureza civil. Portanto, não se 
aplica o foro por prerrogativa de função. Em 2000, a Lei 10628 determinou que, para as ações de 
improbidade administrativa, vale também o privilégio do foro por prerrogativa de função. Ainda, o 
foro por prerrogativa de função valeria mesmo para ex-prefeitos, ex-presidentes, etc. Dessa forma, 
teríamos a curiosa situação de lei infraconstitucional ampliando norma constitucional. O STF julgou 
a lei inconstitucional (ADIn 2797-2), acabando com essa farra. 
 Embora a ação de improbidade só se justifique por haver a tutela de interesse transindividual, 
a jurisprudência do STJ considera um aspecto da prestação pecuniária, quando envolve verba federal. 
Exemplo: um município usa a verba (fornecida pelo ente federal) que seria destinada à merenda das 
escolas para outros fins. Qual a competência (Súmulas 208 e 209, STJ37)? Se a verba continua sob 
 
37 Súmula 208. Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita à 
prestação de contas perante órgão federal. 
Súmula 209. Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e 
incorporada ao patrimônio municipal. 
18 
 
fiscalização da União, a Município somente o geriu e nunca foi dele. Competência federal. Se a verba 
não fica sob fiscalização e foi incorporada ao patrimônio do município, a competência é estadual. 
 
Procedimento: ordinário. Alguns aspectos: chamamento da pessoa jurídica de direito público, com a 
possibilidade de escolher a linha de argumentação do autor ou réu (art. 17, §3º c/c art. 6º, §3º, Lei 
4717/1965). 
 Art. 17, §7º a §9º, inseridos por Medida Provisória. Criam, em relação ao procedimento comum 
ordinário, uma fase preliminar, com contraditório anterior: 
 
 Após o recebimento, haveria a citação propriamente dita do(s) réu(s) para apresentar 
contestação. 
Essa análise preliminar baseia-se no processo penal, em que ocorre a verificação das condições 
da ação e dos pressupostos processuais, além dos indícios de autoria e da materialidade. O juiz só 
pode proferir decisão de mérito se for pela improcedência (não pode julgar procedente só com base 
na manifestação prévia). No processo civil, o recebimento da inicial baseia-se somente na verificação 
de pressupostos para o regular andamento do feito. Dessa forma, a lei aproveitou a técnica do 
processo penal. 
 No processo civil, temos o julgamento antecipado da lide, que pode ser de procedência ou 
improcedência. Dessa forma, é meio estranho que o legislador tenha optado por copiar o processo 
penal, já que, pelo julgamento antecipado do processo civil, o juiz teria maior âmbito de ação. Além 
disso, essa fase prévia causa certa demora no processo, pois a notificação deve ser pessoal. Ainda, a 
prática mostra que os juízes não captaram o sentido da lei, evitando ao máximo julgar a ação 
improcedente no começo da ação, preferindo prosseguir com a dilação probatória. 
 O STJ entende que, se não houver essa fase prévia, o processo é nulo. 
 
Tutela de urgência: 
 Hipóteses em que é possível a tutela liminar: são previstos taxativamente três casos. 
 1) afastamento do agente público que seja réu: a jurisprudência vem determinando que haverá 
afastamento sempre que sua atuação coloque em risco o material probatório. 
 2) indisponibilidade de bens do réu (art. 16, §2º). 
 3) sequestro dos bens que o réu ilicitamente recebeu. O objetivo é assegurar eventual 
condenação (art. 16, caput e §1º). 
 Há corrente minoritária que afirma que não é preciso demonstrar urgência. Bastam indícios 
de que o réu está dilapidando seu patrimônio. Assim, seria hipótese de tutela de evidência com base 
em indícios razoáveis de materialidade dos atos. 
 Heitor não concorda. A medida tem caráter de arresto, com o objetivo de garantir futura e 
eventual execução e deve ter os requisitos de tutela de urgência. 
 
Petição inicial
Notificação do 
réu
Manifestação 
prévia
Juiz recebe ou 
rejeita a 
petição inicial 
(pode julgar 
improcedente)
Citação do réu 
para contestar
19 
 
Sanções: 
 Art. 12, I a III (o inciso I diz respeito ao art. 9º, o II ao art. 10, e o III ao art. 11). Devolução dos 
bens ilicitamente acrescidos ao patrimônio (inciso I); ressarcimento de dano ao erário3839 (inciso II); 
suspensão de direitos políticos40, perda de função41, multa, proibição de contratar [para as empresas] 
(aplicáveis em todos os incisos) [eu sei que este parágrafo está horrível de confuso, mas leiam o artigo 
12 da lei que dá pra entender!]. 
 Essas penas, apesar de usarem a conjunção “e”, não são obrigatoriamente aplicadas em 
conjunto. A jurisprudência é pacífica ao admitir a dosimetria da pena com base no art. 12, p. único 
(não taxativo), além do grau de má-fé, do valor do dano ao erário, etc. 
 [...] a primeira dúvida que se coloca é a seguinte: pode o autor da ação de improbidade 
administrativa pedir a aplicação tão somente de algumas das penas previstas em lei e/ou, desde logo, 
pedir a condenação do réu a uma determinada pena inferior ao teto estabelecido? 
 Note-se que a Lei n. 8429/92 simplesmente não se preocupou em estabelecer regra nesse 
particular, limitando-se a afirmar que na fixação das penas “o juiz levará em conta a extensão do dano 
causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente” (artigo 12, parágrafo único, grifo 
nosso). 
 A despeito da omissão da lei, parece-nos que a resposta a essa indagação deva ser positiva. 
 Se o autor da ação de improbidade administrativa opta por não pedir as penas máximas 
previstas em lei, é porque antecipadamente procedeu a um juízo de valor acerca da gravidade do ato 
e de antemão “dosou” as sanções. Trata-se de expediente perfeitamente legítimo à luz do nosso 
sistema processual civil, pois se aplicam à ação de improbidade administrativa as regras do CPC que 
conferem ao autor o ônus de formular pedido certo e determinado [...]. A jurisprudência, contudo, 
não é pacífica sobre o tema, e a doutrina posiciona-se de modo francamente contrário à tese aqui por 
nós defendida [sob o argumento de interesse pública na aplicação da pena]. (pp. 4-5) 
 É assentem tanto na doutrina quanto na jurisprudência que a redação desses dispositivos não 
foi feliz, pois elencou as sanções ligadas pela conjunção “e”, e não “ou”. A partícula alternativa é a 
única admissível à luz do princípio da proporcionalidade (que tem matriz constitucional), pois a 
dosimetria das penas não pode se cingir à variação do valor da multa ou do prazo de suspensão de 
direitos políticos. [...] 
 Se por um lado é possível a aplicação de penas inferiores ao mínimo estabelecido pela Lei n. 
8429/92, por outro não se concebe a cominação de sanções maiores do que aquelas estatuídas no 
aludido diploma, por simples aplicação do art. 5º, XXIX, da Constituição Federal [...]. (pp. 7-8) 
 
A suspensão de direitos políticos e a perda da função são penas que dependem do trânsito em 
julgado. É exatamente em relação a esse aspecto que veio a Lei Ficha Limpa (proibição de candidatura 
dos condenados pelo tribunal de segunda instância). 
 
38 Esta pena é imprescritível: art. 37, §5º, CF. 
39 O ressarcimento é referente à diferença do que seria justo ser pago e o que foi devidamente pago. Dessa forma, 
não se confunde com a restituição de todos os valores pagos pelo Poder Público. 
40 É mais grave que a inelegibilidade. 
41 Não somente do cargo ocupado quando do ato, mas sim de qualquer que esteja cumprindo no momento da 
condenação. 
20 
 
 Ausência, na lei, de delimitação do caráter da condenação: é condenação solidária? 
Solidariedade não se presume, segundo a regra civil. Heitor acha que o único jeito de se defender a 
solidariedadeé enquadrar a situação como caso de responsabilidade civil, com corresponsáveis. Não 
resta dúvida, no entanto, que as multas são fixadas individualmente. 
 
 Pode ser cumulado o pedido de decretação de nulidade do ato improbo? Não há nada na lei 
que ampare esse pedido. É importante observar que nem sempre haverá utilidade na decretação de 
nulidade do ato. Exemplo: prefeito recebe um carro “de presente” de um particular. Declarar a 
nulidade seria voltar ao status quo ante, devolvendo o carro ao particular; construção de prédio (vai 
demolir?). 
 Heitor acha que é possível cumular o pedido de nulidade. Ainda, é possível pedir a 
antecipação de tutela em relação a esse pedido. Fundamento: em certos casos, a nulidade do ato é 
essencial para a efetiva tutela. 
 Outra questão tormentosa diz respeito à possibilidade ou não de cumulação do pedido de 
aplicação das penas da Lei n. 8429/92 ao pedido de anulação ou decretação de nulidade dos atos 
tidos por ímprobos, acerca da qual a Lei n. 8429/92 também não traz referências expressas. (p. 10) 
 [...] não há razão para negar que a ação de improbidade administrativa traga pedido de 
invalidação do ato administrativo [...]. Primeiro, porque a possibilidade de invalidação pode ser 
equiparada a uma pena civil que está prevista em lei (ainda que em diploma diverso), de modo que 
o próprio caput do art. 12 da Lei n. 8429/92 autoriza sua aplicação (“Art. 12. Independentemente das 
sanções [...] civis [...] previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade 
sujeito às seguintes cominações: [...]”). 
 Segundo, porque a Lei n. 8429/92 prevê a sanção de recomposição de dano ao erário, a qual 
pode depender, em muitos casos, justamente da invalidação do ato reputado improbo. [...] (pp. 13-
14) 
 
Prescrição: art. 23. Heitor dizendo que a lei é muito mal escrita, dando margem a inúmeras 
dúvidas. A prescrição é de cinco anos, a partir da data em que o agente público deixar o cargo. O 
prazo é comum para o agente público e para o particular. 
 
Elemento subjetivo necessário. Art. 10: há menção a dolo ou culpa42. Nos outros artigos, não 
há nada. A primeira interpretação que se faz é de que no art. 9º e no art. 11 seria necessária a 
configuração de dolo. Somente para os casos do art. 10 a culpa seria suficiente. 
A jurisprudência oscila entre a necessidade de configuração de má-fé, há casos de aceitação 
de dolo eventual, de culpa grave, etc. Heitor acredita que o art. 10 é claro: a culpa seria suficiente. 
Para os demais casos, deveria ser considerado o elemento subjetivo como fator de dosimetria da pena, 
individualmente em relação a cada um dos réus. 
 
Material: 
 Acórdão STJ falando sobre a fase preliminar da ação de improbidade. 
 
42 Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, 
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos 
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei [...] (grifou-se) 
21 
 
 Dois acórdãos do TJSP contraditórios analisando a mesma situação e com conclusões opostas. 
 Artigo do Prof. Heitor. 
 
Acórdão do STJ – REsp 1.116.932/SP 
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. §7º DA LEI Nº 8.429/92. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PRÉVIA 
ANTERIOR À CITAÇÃO. PREJUÍZO INDEMONSTRADO. 
1. É cediço no Eg. STJ que “não compete ao autor da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, mas ao 
magistrado responsável pelo trâmite do processo, a determinação da notificação prevista pelo art. 17, §7º, da Lei de 
Improbidade” (REsp 700.083/RS, Rel. Min. José Delgado, DJ 12.09.2005). 
2. A inobservância do contraditório preambular em sede de ação de improbidade administrativa, mediante a 
notificação prévia do requerido para o oferecimento de manifestação por escrito, que poderá ser instruída com 
documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias, importa em grave desrespeito aos postulados 
constitucionais da ampla defesa e do contraditório, corolários do princípio mais amplo do due process of law. 
Precedentes do STJ: [...]. 
3. In casu, ajuizada ação civil pública pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, contra o Município de 
Barretos e outros agentes públicos não foi determinada a notificação prévia dos demandados, tendo o juízo de 
primeiro recebido as contestações por eles apresentadas sem oportunizar nova citação, decisão que foi 
reformada pelo Tribunal a quo para reconhecer a nulidade do feito em razão da inobservância do disposto no 
art. 17, §7º, da Lei nº 8429/92. 
4. Na hipótese sub judice, não restou demonstrado o prejuízo supostamente ocasionado aos demandados, tanto 
mais que, após o provimento do agravo de instrumento, que, muito embora tenha reconhecido a nulidade do 
processo, o r. Juízo monocrático determinou que as contestações já ofertadas nos autos fossem recebidas como 
defesas preliminares, recebeu a inicial e determinou a citação dos réus para oferecimento de defesa, consoante 
se verifica da consulta realizada no site do Tribunal de origem. 
5. Incidência da exceção à regra da imprescindibilidade da notificação prévia do agente improbo, consoante 
precedentes desta Corte Superior: [...]; 
6. [...] 
7. O princípio da instrumentalidade das formas visa o aproveitamento do ato processual cujo defeito formal 
não impeça que seja atingida a sua finalidade. Precedentes: [...]. 
 
Acórdão do TJSP – Apelação Cível 257.178-5 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ato de improbidade administrativa – nomeações realizadas para cargos de 
provimento em comissão relacionados no anexo I da lei complementar municipal de Barueri nº 60/97 – 
inconstitucionalidade parcial do referido anexo – ofensa à CF na parte em que de confiança considerou cargos 
de natureza estritamente profissional ou burocrática, em detrimento à regra maior que impõe a obrigatoriedade 
do concurso público para seu provimento – cassada a obrigação imposta à Municipalidade para realização de 
concursos ou nomeações para os demais cargos relacionados no dispositivo – imposto-lhe o prazo de dez dias 
para desconstituição das nomeações para tais cargos que porventura perdurem – cassada a condenação no 
ressarcimento de prejuízos resultantes dos atos de improbidade [...] – por votação majoritária, foram canceladas 
as penas de suspensão de direitos políticos e perda da função pública. [...] 
 
Acórdão do TJSP – Apelação Cível 317.031-5 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Improbidade Administrativa – Nomeações realizadas para cargos de provimento em 
comissão – Lei Complementar Municipal de Barueri nº 21, de 30.09,94 – Pedido que visa a condenação de ex-
alcaide por atos de improbidade consistente na nomeação de funcionários – Falta de busca da nulidade desses 
22 
 
atos, em evidente paradoxo – Improcedência mantida – Não há como se considerar improbo ex-alcaide, por alegadas 
nomeações irregulares de funcionários em comissão, com base em Lei Complementar Municipal, se não se busca a anulação 
desses atos, em verdadeiro paradoxo. 
Neste último caso, o autor da ação pleiteava somente a aplicação da pena aos réus, com o 
pedido de que as nomeações persistissem. 
 
Aula de 06.06.2011 
Ação Monitória (Lei 9079, artigos 1102-a a 1102-c, CPC) 
 O legislador usou uma técnica legislativa interessante, ao inserir os artigos 1102-a ao 1102-c. 
Assim, foi possível que eles ficassem corretamente localizados, no título de procedimentos especiais 
de jurisdição contenciosa. 
 Os títulos executivos extrajudiciais nasceram na Idade Média, com o implemento do comércio 
italiano, para agilizar o comércio. Esses títulos trazem três predicados: liquidez, certeza e 
exigibilidade. 
 Quando a pretensão executiva não está escudada em um documento ou em fatos 
incontroversos, é necessário um processo de conhecimento,com a produção de provas, para que o 
juiz sentencie. Entre a execução de título extrajudicial e o procedimento de cognição exauriente 
(processo de conhecimento), o legislador levou em conta a existência de uma situação intermediária. 
Há documentos que não ostentam os três requisitos clássicos dos títulos executivos extrajudiciais, 
mas são dotados de verossimilhança que justifica um procedimento com cognição mais limitada. 
 Modificou-se o procedimento para adequá-lo à verossimilhança do documento. São líquidos 
e exigíveis, mas não têm certeza. Não ostentam a mesma força do título executivo, mas trazem 
plausibilidade (escrituras públicas, confissões de dívida). 
 Isto significa que deve ser considerado documento hábil a respaldar a pretensão à tutela 
monitória aquele produzido na forma escrita e dotado de aptidão e suficiência para influir na 
formação do livre convencimento do juiz acerca da probabilidade do direito firmado pelo autor, como 
influiria se tivesse sido utilizado no processo de cognição plena. Em síntese – e aqui lançamos mão 
de entendimento jurisprudencial já consolidado na Itália -, qualquer documento que seja merecedor 
de fé quanto à sua autenticidade. (p. 285) 
 A ação monitória visa a precipitar no tempo a formação de título executivo judicial por meio 
de procedimento de cognição sumária, na qual se inverte o contraditório, que é diferido no tempo. 
 [...] o processo monitório resulta da fusão de atos típicos de cognição e de execução e é 
informado, ainda, pela técnica da inversão do contraditório. (p. 279) 
 
A decisão judicial é proferida antes de ouvir a parte contrária (inaudita altera parte). Isso não é 
inconstitucional? Proferir a decisão é uma coisa, a decisão ter eficácia é outra coisa. O mandado 
injuntivo é ineficaz enquanto não houver manifestação do réu. Não é inconstitucional: há muito 
tempo a doutrina tomou a devida consciência de que, em não havendo invasão patrimonial, não se 
pode falar em inconstitucionalidade. A única hipótese prevista em lei em que isso ocorre é na 
execução de alimentos. 
Natureza jurídica do mandado monitório: fruto de cognição sumária e emitido inaudita altera 
parte, com lastro apenas nas afirmações e documentos unilateralmente apresentados pelo autor, o 
mandado monitório somente adquire eficácia similar à da sentença condenatória obtida no processo 
23 
 
de cognição plena, se e quando o réu se omitir, ou seja, deixar de opor embargos, visto que a lei lhe 
defere a possibilidade de dar vida, por meio daqueles, a um processo que se desenvolva na plenitude 
do contraditório e permita, assim, a impugnação do decreto judicial. (p. 290) 
 
 Na monitória, que é uma ação condenatória, o procedimento é encurtado. 
 O Brasil já conhecia a ação monitória. Ao reintroduzi-lo, traduziu do Direito Italiano (e ficou 
ruim). A ação monitória não subordina o credor à lentidão de um processo de conhecimento. 
 
Procedimento monitório puro (vigora em alguns países): não há necessidade de documento. Ocorre 
um procedimento administrativo, perante o Tabelionato, que somente é jurisdicionalizado se o réu se 
manifesta pelo não pagamento. 
Procedimento monitório documental (Itálica, Bélgica, França etc.): também chamado de 
procedimento de injunção. 
 
 Natureza jurídica: ação condenatória, como qualquer ação de cobrança. A eficácia probatória 
do documento justifica o procedimento especial. 
 
Conceito de “prova escrita”: o art. 1102-a exige prova escrita sem eficácia de título executivo 
(se houver eficácia executiva, o caminho é outro – há falta de interesse de agir se for ajuizada 
monitória). Prova escrita é uma prova da qual emerge a liquidez e a exigibilidade. Falta certeza, seja 
pela falta de participação do devedor, seja por falta de testemunhas etc. Não é um titulo executivo, 
mas também não é um documento qualquer. 
Na doutrina italiana, é a prova de pronta solução. A doutrina italiana é secular nessa matéria. 
É uma prova que não demanda maiores indagações. É um documento que ostenta um grau de 
plausibilidade que a convicção do magistrado leva ao proferimento de uma decisão positiva. 
 
Pode haver mais de um documento, no sentido físico da palavra. Pode ser um documento em 
que não houve a participação do devedor? Nosso direito não exige, para que o documento seja apto, 
a participação do devedor, mas não se pode deixar de assimilar que, quanto maior for a participação 
do devedor, maior a verossimilhança (no direito belga, é necessário que tenha havido a participação 
do devedor). 
É deferida ao autor a possibilidade de instruir sua petição inicial com dois ou mais 
documentos, sempre que a insuficiência de um possa se suprida por outro (isto é, em seu conjunto, a 
prova documental tenha aptidão para induzir a formação do convencimento do juiz), ou de valer-se 
de documento proveniente de terceiro, desde que ele tenha aptidão para, isoladamente ou em 
conjunto com outro, demonstrar a existência de uma relação jurídica material que envolva autor e réu 
e, ainda para atestar a exigibilidade e a liquidez da prestação. (p. 285) 
As notificações de débito (por exemplo, da Sabesp) são aptas a aparelhar monitória? Uma 
notificação sozinha não é, pois não contém verossimilhança suficiente. No entanto, se juntarmos 
várias notificações, caracterizando um estado de inadimplência, é uma situação mais plausível. 
Carnelutti: chama a prova escrita (liquidez e exigibilidade) de “título injuntivo”. 
 
24 
 
Decisão liminar: a inicial é uma petição de ação de cobrança. Ao invés de se pedir o 
proferimento de uma sentença de procedência (condenatória), pede-se, diante da prova escrita 
produzida e da verossimilhança que dela emerge, a expedição de mandado de pagamento. Tucci 
defende que essa decisão está apta à formação de título constitutivo de hipoteca judiciária (art. 466, 
CPC43). A decisão deve ser motivada. Expede-se o mandado para que seja pago no prazo de 15 dias. 
Se houver indeferimento, cabe agravo de instrumento. Se for concedida a decisão liminar, não cabe 
recurso pelo réu (porque cabem embargos, que suspendem a eficácia do mandado de pagamento). 
Requisitos do mandado monitório: na dicção do art. 1.102-b, estando a petição inicial 
devidamente instruída (e preenchidos os requisitos gerais e especiais), será deferida de plano a 
expedição do mandado inicial, contendo a ordem, dirigida ao réu, de pagamento ou de entrega de 
coisa no prazo de 15 dias. (p. 290) 
Citado e intimado do mandado, o réu adotará, no prazo de 15 dias: (a) cumprir 
voluntariamente o mandado; (b) permanecer inerte; (c) opor exceção ritual; (d) opor embargos. (p. 
291) 
 
Hipóteses de cabimento: 
Cheque: perde a eficácia executiva após sete meses. É incorreto dizer que a monitória não serve 
para reavivar a prescrição do cheque. O cheque entra como um documento, uma prova da dívida. 
Embora tenha ocorrido a perda da eficácia executiva, o cheque continua com as suas características 
cambiárias por dois anos. Portanto, se o cheque estiver com eficácia executiva prescrita, mas no prazo 
de dois anos, é possível entrar com a monitória sem que haja a necessidade de se deduzir a causa de 
origem remota. É uma ação de conhecimento não causal (é uma exceção – e uma ótima questão de 
prova *dica*). É uma das raras hipóteses em que isso ocorre no direito. 
Ao editar a Súmula 299, o Superior Tribunal de Justiça encerrou, definitivamente, a 
controvérsia sobre a admissão de cheque prescrito como prova hábil à comprovação do crédito 
reclamado em ação monitória, ao réu cabendo, isto sim, o ônus de provar a inexistência do débito. (p. 
286) 
“Na ação monitória fundada em cheque prescrito, não se exige do autor a declinação da causa 
debendi, pois é bastante para tanto a juntada do próprio cheque devolvido por insuficiência de fundos, 
cabendo ao réu o ônus da prova da inexistência do débito. Precedentes. Recurso não conhecido” (STJ, 
REsp 291760/DF [...] – nota de rodapé