Estudos Legislativos

Prévia do material em texto

ESTUDOS LEGISLATIVOS 
AULA 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Luiz Domingos Costa 
 
 
 
2 
CONVERSA INICIAL 
A organização interna dos parlamentos em perspectiva histórica 
Anteriormente, vimos como a lógica de coalizões está presente tanto em 
regimes parlamentaristas quanto em presidencialistas, bem como a limitação de 
uma visão normativa da divisão dos poderes Executivo e Legislativo. Assim, a 
agenda governamental é resultado de um processo de negociação entre líderes 
partidários que compõem a coalizão. Além disso, todos esses processos são 
influenciados pelas regras que organizam a ação destes atores. 
Tendo em vista aquela discussão, esta aula se concentra na organização 
dos parlamentos em perspectiva comparada e histórica. São dois objetivos aqui 
presentes. Primeiro: conceber a organização das casas legislativas como 
resultado de um contínuo processo histórico de racionalização e centralização. 
Segundo: apresentar como as mudanças das regras institucionais que regem os 
trabalhos legislativos foram feitas com relação ao próprio impacto sobre a 
atividade legislativa. 
TEMA 1 – TEORIAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO DOS TRABALHOS 
LEGISLATIVOS 
O desenho institucional comum presente na maioria das casas legislativas 
do mundo ocidental segue, primeiro, as diretrizes básicas das cartas 
constitucionais e, segundo, os regimentos internos – documentos que, de fato, 
detalham e regem o processo legislativo. Tal característica é vista como aspecto 
que atribui um elevado grau de autonomia à essas instituições, dada a 
organização geral do Estado prevista pela Constituição. 
Tendo em vista os regimentos internos das principais assembleias do 
globo, duas regras básicas no processo de tomada de decisão são frequentes. 
Primeiro, a regra da maioria simples, que define como bem-sucedida a decisão 
aprovada pela quantidade de representantes superior à metade dos presentes 
(50%+1). A exemplo disso, na Câmara dos Deputados do Brasil, composta por 
513 representantes, a aprovação via maioria simples corresponde a 257 votos 
favoráveis. Para o Senado, composto por 81 senadores, a maioria simples seria 
de 41 senadores. 
 
 
3 
Uma segunda regra complementa o princípio da maioria no caso 
brasileiro. Chamamos de quórum simples a necessidade da presença mínima da 
maioria dos representantes. Ou seja, na prática, há a necessidade da presença 
de ao menos 257 deputados (50%+1) para compor o quórum simples. Neste 
caso, o número de 129 votos (também 50%+1) seria suficiente para obter a 
maioria simples e a aprovação de uma determinada decisão. Vale ressaltar que 
este tipo de procedimento (exigência do quórum simples) normalmente ocorre 
na decisão de leis ordinárias, de caráter “cotidiano”. A tabela abaixo sistematiza 
essas maiorias para cada uma das casas do Congresso Nacional: 
Tabela 1 – Maiorias das casas do Congresso Nacional 
Câmara dos Deputados Brasil 
Total de cadeiras 513 (100%) 
Maioria absoluta 257 (50%+1) 
Maioria simples para um quórum 
mínimo 129 
(1/2 da maioria 
absoluta+1) 
 
Senado Brasil 
Total de cadeiras 81 (100%) 
Maioria absoluta 41 (50%+1) 
Maioria simples para um quórum mínimo 21 
(1/2 da maioria 
absoluta+1) 
Fonte: adaptado do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e do Senado, S.d. 
Porém, em determinadas conjunturas ou em algumas nações específicas 
(por exemplo, o parlamento alemão), a tomada de decisão é dada com base em 
uma maioria qualificada, com quórum qualificado. Esse tipo de procedimento 
estabelece frações mínimas de votos necessários de acordo com o tipo de 
decisão a ser tomada. No Brasil, por exemplo, são três as formatos e condições 
que o princípio de maioria qualificada é aplicado: i) dois terços (2/3) da câmara 
para acusações contra o Presidente da República começar a tramitar; ii) dois 
quintos (2/5) para deliberar matérias de concessão de radiodifusão no país; iii) 
três quintos (3/5) para levar adiante um projeto de emenda constitucional. No 
Senado, tais mecanismos também estão presentes em condições semelhantes. 
Abaixo é possível visualizar esses valores em um gráfico de barras para termos 
ideia da proporção de cadeiras conforme a dificuldade de aprovação de cada 
tipo de dispositivo jurídico: 
 
 
 
4 
Figura 1 – Proporção de cadeiras para diferentes dispositivos legais - CD 
 
Fonte: adaptado do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, S.d. 
Apesar das regras do processo legislativo serem claras, alguns autores 
apresentaram teorias que problematizam tais procedimentos. O maior exemplo 
disso é a discussão lógica levantada pelo filósofo e matemático marquês de 
Condorcet e revisitada por Kenneth Arrow na década de 1950. O teorema da 
impossibilidade de Arrow demonstra que agregar preferências numa única 
escolha coletiva, tal como objetiva-se em casas legislativas, não é tarefa tão 
simples. Isso porque indivíduos votam de forma estratégica de acordo com o 
andamento do processo. Como forma de ilustrar, o problema se traduz quando 
um representante, diante de três possíveis escolhas, opta por não votar na sua 
favorita para evitar que a sua opção menos favorita vença. Isso se torna um 
problema a ser discutido sob as luzes da representação política, já que o ponto 
de vista estratégico tende a sobrepor as reais preferências dos atores em 
determinados contextos. 
O problema apresentado por Arrow foi diluído teoricamente por Gordon 
Tullock (1981), mais tarde. Este autor demonstra, em linhas gerais, que a 
concentração do poder de decidir os termos e a ordem de votação das propostas 
legislativas em poucos atores se torna um remédio em relação a possível 
paralisia decisória. Assim, a presidência do parlamento ou assembleia é uma 
figura chave também nas decisões, já que suas escolhas de como, quando e em 
que ordem proceder é impactante também no resultado do processo decisório. 
129
129
129
129
206
308
342
-87 13 113 213 313 413 513
Leis ordinárias
Medidas Provisórias
Projetos de Resolução
Decretos Legislativos
dois quintos
três quintos
dois terços
Proporção de cadeiras para diferentes 
dispositivos legais - CD
 
 
5 
Além disso, é relevante ressaltar o papel das lideranças partidárias, em muitos 
casos capazes de unificar e consolidar os votos de suas legendas. 
TEMA 2 – O PODER DE AGENDA: CONCEITOS 
Duas duplas de conceitos antagônicos podem nos ajudar na 
compreensão do processo legislativo em relação à atuação dos atores políticos 
envolvidos. Primeiro, a oposição entre poder de agenda positivo e poder de 
agenda negativo. Entendamos por poder de agenda “o poder distribuído a 
determinados atores por um conjunto de regras para que esses atores possam 
viabilizar e estabilizar processos decisórios realizados via voto” (Santos; Borges, 
2018, p. 11). 
Portanto, na sua forma positiva, o poder de agenda abarca um conjunto 
de normas que aceleram ou asseguram a votação de um projeto de lei nas casas 
legislativas. Utilizamos como exemplo o regimento francês, exemplo claro de 
capacidade positiva do governo de acelerar o processo decisório: 
França. Art. 44, c. 3: 
Se o governo o pedir, a Assembleia se pronuncia com uma única 
votação sobretudo ou parte do texto em discussão com as emendas 
propostas ou aceitas pelo governo. 
Na contramão, o poder de agenda negativo diz respeito aos mecanismos 
que permitem vetar, reavaliar ou atrasar o processo decisório. O exemplo abaixo 
demonstra um tipo de mecanismo negativo, presente no regimento espanhol: 
Espanha. Art. 133 do Regimento: 
As emendas ao projeto de Lei Orçamentário que impliquem a 
diminuição das entradas requerem o consentimento do governo para 
ser examinadas. 
O poder de agenda diz respeito aos mecanismos que atores políticos 
detêm para atuar no processo legislativo. Uma segunda oposição, a 
centralização e a descentralização das funções legislativas, se refere à 
concentração ou não desses mecanismos num determinadonúmero de atores. 
Assim, quando líderes partidários, por exemplo, concentram o poder destes 
mecanismos em suas mãos, observa-se um elevado grau de controle, por 
consequência, uma centralização do poder de agenda. Um exemplo de 
centralização, segundo Negretto (2013), são os próprios presidentes latino-
 
 
6 
americanos, já que possuem prerrogativas de iniciar o projeto orçamentário e de 
elaborar decretos-leis. 
Ao contrário da centralização, a descentralização das funções legislativas 
narra a condição na qual a capacidade individual de atores individuais em 
influenciar a definição de uma agenda ou processo é elevada em detrimento da 
capacidade das lideranças partidárias. 
TEMA 3 – A RACIONALIZAÇÃO DOS TRABALHOS LEGISLATIVOS NO 
DECURSO DA HISTÓRIA 
Dado os conceitos de poder de agenda e centralização, muitos estudos 
de caso do processo legislativo identificaram uma transformação histórica da 
distribuição de poderes de agenda dentro dos parlamentos. Originalmente, as 
regras atribuíam maior espaço individual aos representantes e suas decisões 
(poder descentralizado). No entanto, com o tempo, os partidos políticos e suas 
lideranças passaram a tomar para si o protagonismo dentro dos regimentos 
internos. Essa centralização do poder é constatada por diversos estudos de caso 
de processos legislativos (Redslob, 1924; Dize-Picazo, 1996; Huber, 1996; 
Leston-Bandeira, 2002). 
De forma geral, a literatura sobre o tema associa a tendência de 
centralização das regras decisórias como um tipo de facilitador da relação entre 
as arenas Executivo-Legislativo, processo também alcunhado pelo termo 
“racionalização”. Nesse cenário, tal como descrevem Cheibub e Limongi (2010, 
p. 39) “o executivo deve ser visto como um agente da maioria, e o uso dos 
poderes da agenda legislativa pelo executivo deve ser visto como um 
instrumento que serve aos interesses da maioria”. 
TEMA 4 – CAUSAS DA CENTRALIZAÇÃO DOS TRABALHOS LEGISLATIVOS 
O que pode explicar essa tendência de as regras regimentais promoverem 
a centralização das funções legislativas? São três interpretações teóricas 
presentes em literatura: i) com o foco nos efeitos decorrentes das regras 
eleitorais; ii) interpretação estruturalista e socioeconômica; iii) com o foco nas 
dinâmicas internas dos parlamentos. 
Como é comum em estudos da ciência política, muitos analistas partem 
do sistema eleitoral para derivar características outras da política nacional. No 
 
 
7 
caso das regras regimentais do processo legislativo, este tipo de interpretação 
levanta uma constatação de natureza lógica: quando o sistema eleitoral incentiva 
o eleitor a votar em representantes individuais, a descentralização do legislativo 
predomina. Ao contrário, quando o sistema eleitoral não incentiva, a tendência é 
de centralização das funções legislativas nas lideranças do partido. 
É importante ressaltar que a presença ou não do incentivo ao voto ligado 
à figura do representante ou à identidade do partido é justamente a característica 
que difere dois modelos de sistemas eleitorais. Em linhas gerais, o sistema 
eleitoral proporcional de lista aberta é aquele que incentiva o voto pessoal. A lista 
aberta significa que o eleitor escolhe o seu representante diretamente por meio 
do seu número eleitoral individual. Tal aspecto, de acordo com a literatura, eleva 
a possibilidade de o eleitor focar nos atributos individuais dos candidatos. A 
relação direta eleitor-representante tende a suprimir o intermédio do partido. 
Deste aspecto, alguns analistas derivam o processo de descentralização dos 
trabalhos legislativos, já que deduz do estímulo à ação individual a manutenção 
de um comportamento também individual do representante no plano legislativo. 
Mediante esse ponto de vista, se eleitores identificam seus representantes por 
meio da avaliação personalista, a atuação individual dos políticos passa a ser 
uma questão de sobrevivência política. 
Um segundo modelo é o sistema eleitoral proporcional de lista fechada, 
visto pela literatura como aquele que induz fortalecer os vínculos entre eleitor-
partido. Isso porque o termo “lista fechada” significa que o eleitor escolhe apenas 
qual partido político ele deseja votar para posteriormente saber quem serão seus 
representantes. Ou seja, a ordem/escolha dos candidatos é reservada ao partido 
e só é revelada após o fim do processo de votação. Assim, o estímulo está na 
percepção do eleitor identificar o partido mais adequado à sua representação. 
Ao contrário da lista aberta, a literatura defende que a lista fechada tende a 
fortalecer o partido e a centralizar as funções legislativas. 
Tendo em vista essa discussão e a literatura, quais as características 
presentes no caso brasileiro? No Brasil, adota-se o sistema proporcional de lista 
aberta. Assim, parte dos estudiosos defendem a tese de que o voto pessoal 
predomina num ambiente onde os partidos são enfraquecidos. A avaliação com 
o tempo ganhou interpretações diferentes, já que há também no país dispositivos 
regimentais que conferem altos poderes aos partidos e suas lideranças no 
interior da casa legislativa. Essa discussão será aprofundada posteriomente. 
 
 
8 
Uma segunda corrente teórica para explicar a centralização do poder 
parte das modificações macroestruturais da sociedade/economia nacional para 
derivar a organização e distribuição de poder entre atores políticos. 
Diferentemente da abordagem anterior, focada na variável sistema eleitoral, a 
abordagem estruturalista se concentra em grandes transformações sociais, tais 
como a industrialização e a urbanização, para identificar transformações dos 
entes estatais. Historicamente, o estado liberal da Primeira República brasileira 
(1889-1930) era pouco voltado à intervenção na sociedade e passou, com os 
grandes processos de transformação social, a desempenhar novas funções 
legislativas. A título de exemplo contido no caso brasileiro, é possível citar as 
novas leis trabalhistas da década de 1940, a organização de um novo corpo 
burocrático, as complexas políticas tarifárias e a expansão da infraestrutura 
econômica. Diante da necessidade e das crescentes demandas sociais, as 
casas legislativas “pareciam mais um entrave do que uma solução”. Isso porque 
a dificuldade de estabelecer acordos e de fechar negociações impossibilita que 
legisladores tomem decisões no mesmo ritmo das transformações 
socioeconômicas e das demandas delas derivadas. É com base neste cenário 
que as transformações estruturalistas explicam o processo de 
racionalização/centralização das relações entre Executivo e Legislativo. 
A terceira família teórica também assume o diagnóstico das dificuldades 
do processo legislativo, no entanto, se concentram num nível micro, nos efeitos 
das reformas regimentais. Tais estudos afirmam que a racionalização e 
centralização do processo decisório acontecem de forma incremental, já que a 
descentralização poderia contribuir para um efeito obstrucionista da casa 
legislativa. O risco de uma minoria bloquear o andamento dos trabalhos 
legislativos poderia resultar na paralisia decisória. Assim, o processo de 
centralização é resultado de reformas que procuram diminuir o poder de atuação 
individual dos atores políticos, conferindo maior capacidade às lideranças 
partidárias. 
A figura abaixo ilustra essas três teorias: a teoria calcada nas estruturas 
sociais é uma teoria de nível macro. A teoria do sistema eleitoral pode ser 
considerada uma teoria de nível meso e, por fim, a teoria sobre os regimentos 
internos é uma teoria de nível micro. 
 
 
 
9 
Figura 2 – Teorias para explicação da centralização política das casas 
legislativas 
 
Por fim, vale ressaltar que todas essas explicações possuem argumentos 
consistentes, cabendo ao pesquisador avaliar qual dos focos e argumentações 
são mais adequados ao problema de pesquisa levantado. 
TEMA 5 – OS EFEITOS DO NÍVELDE CENTRALIZAÇÃO DA AGENDA 
Dado o processo de centralização da agenda política, quais são os efeitos 
que derivam desse tipo de aspecto? Uma parte da literatura se dedica ao estudo 
de regras regimentais, assumindo o pressuposto de que estas podem 
condicionar a ação individual e coletiva. Ou seja, regras do processo legislativo 
acabam alterando o produto final do processo decisório. 
A exemplo disso, alguns estudos revelaram que quanto maior o poder de 
agenda que um governo detém, maior também a facilidade de aprovação de leis 
consideradas conflituosas (Doring, 1995; Hallemberg, 2004). Quais são os 
mecanismos que aumentam o poder de agenda? Alguns exemplos são as regras 
que limitam ou estimulam a atuação individual, os critérios para obter o direito de 
discursar em plenário, as condições de dar início num processo legislativo e o 
tipo de votação das matérias. 
Em termos históricos, a centralização do poder de agenda no partido pode 
também ser compreendida como resultado da urgência em acelerar o processo 
de tomada de decisão. Ressalta-se que até meados do século XIX prevaleceu 
em casas legislativas o modelo de debate e reunião de indivíduos menos 
conectados entre si. Com o tempo, os partidos e seus líderes passaram a 
consolidar suas posições, o que aumentou a velocidade do trabalho legislativo. 
Mudanças 
regimentais
Sistema eleitoral
Estrutura socioeconômica
 
 
10 
NA PRÁTICA 
A par dos conceitos de poder de agenda positivo e poder de agenda 
negativo vistos nessa aula, procure identificar os poderes do governador 
estadual sobre o processo legislativo no seu estado. Para isso, procure na 
Constituição Estadual e no Regimento Interno da Assembleia Legislativa do seu 
estado quais mecanismos, tais como apresentados nesta aula, permitem ao 
poder executivo centralizar e agendar os trabalhos dos deputados estaduais. 
FINALIZANDO 
Ao longo desta aula diversos conceitos relevantes foram apresentados. 
Vimos que a decisão legislativa pode ser resultado de uma votação por maioria 
simples ou qualificada, que o poder de agenda pode ser negativo ou positivo e 
que a distribuição desse poder pode ser centralizada (em poucos líderes) ou 
descentralizada (individualista). Esses grandes processos não foram pensados 
exclusivamente para o caso brasileiro. Na verdade, foram resultado de muitos 
estudos e análises históricas, e narram processos que se apresentam em 
diversos casos nacionais. 
No entanto, se a aula apresenta a tendência de centralização do poder, 
não basta apenas constatar esse processo. Se torna relevante, também, 
identificar quais atores detêm o poder de agenda e como estes afetam o 
comportamento do Legislativo e a relação dessa esfera com o Executivo.