Estudos Legislativos

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ESTUDOS LEGISLATIVOS 
AULA 4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Luiz Costa 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Anteriormente, vimos como a produção legislativa possui relação com o 
ambiente socioeconômico da nação e como sua organização é um resultado 
histórico da elaboração dos regimentos internos dessas casas. Falamos das 
relações entre poderes, das disputas entre partidos e da capacidade dos atores 
envolvidos de influenciar a produção legislativa. Todavia, é evidente que outro 
tipo de relação central aos estudos políticos esteve ausente até aqui: a relação 
entre os representantes e seus próprios eleitores. Central porque, na forma ideal, 
deputados são eleitos para representar o interesse de seus representados. E 
atuam assim porque necessitam dos votos para uma seguinte disputa eleitoral. 
 Assumimos nesta aula a orientação teórica que analisa a produção 
legislativa como resultado da relação representante-eleitor. Isso quer dizer, 
deputados tendem a beneficiar os eleitores visando a recompensa no momento 
das eleições. Assim, o conteúdo das leis defendidas/propostas por esse 
hipotético deputado sofre influência direta dos eleitores. A princípio, o raciocínio 
parece óbvio, mas veremos que existe uma discussão teórica que atribui a essa 
relação uma profundidade maior ao desafio de interpretá-la. Por fim, a aula 
procura aproximar essa teoria com o caso brasileiro e com a lógica de coalizões 
que caracteriza as relações entre os poderes Executivo e Legislativo no Brasil. 
TEMA 1 – A TEORIA DA CONEXÃO ELEITORAL 
Sem dúvidas, a relação entre cidadãos e políticos é parte fundamental do 
bom funcionamento das democracias. Um dos princípios básicos desse sistema 
político se dá pela representação adequada dos interesses da população. No 
entanto, a avaliação dos eleitores quanto à qualidade da representação não é 
conteúdo de simples interpretação. A exemplo disso, pessoas podem votar 
influenciadas por políticas implementadas por governos anteriores (Fiorina, 
1981), como também baseadas em promessas futuras (Downs, 1957). 
David Mayhew (1974) apresentou o conceito de conexão eleitoral, que 
nos ajudará aqui a compreender o problema. Em linhas gerais, o conceito parte 
da existência de um vínculo entre eleitores e partido ou entre eleitores e políticos. 
Assim, na sua primeira forma, o eleitor vota com base na identificação com o 
partido que se adequa melhor aos seus valores/interesses pessoais. No segundo 
caso, o elo é estabelecido pela influência pessoal do político, resultando no que 
 
 
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chamamos de voto pessoal. O problema de Mayhew é, portanto, identificar quais 
fatores induzem o eleitor a se conectar com políticos individuais ou com partidos 
políticos, já que essas relações geram vínculos políticos diferentes, como 
veremos adiante. 
Carey e Shugart (1995) aprofundaram o problema levantado por Mayhew 
e introduziram à análise o impacto de regras eleitorais sobre a relação eleitor-
candidato. Nesse sentido, os autores identificam um continuum que dispõe os 
sistemas eleitorais entre, de um lado, aqueles com maior incentivo ao voto 
baseado na reputação pessoal dos candidatos e, de outro lado, aqueles com 
maior incentivo ao voto baseado nas identidades e programas partidários. 
Portanto, devemos pensar em uma escala que indica diferentes graus de 
incentivo ao voto pessoal. O grau de incentivo à reputação pessoal do político 
se pauta por meio da presença de quatro fatores no sistema eleitoral: 
i) a incapacidade dos líderes partidários de controlar as candidaturas; 
ii) a chance de o eleitor poder escolher e alterar a ordem da lista 
preestabelecida pelos partidos; 
iii) os votos dados ao candidato ser contabilizado para ele antes do que para 
o partido; 
iv) o eleitor votar diretamente no código [número] eleitoral do político. 
Esses fatores, além de contribuírem para a relação pessoal entre 
candidato e eleitor, elevam o nível de competição intrapartidária, isto é, entre 
candidatos dentro do mesmo partido. Outro fator relevante apresentado por 
Carey e Shugart diz respeito à magnitude eleitoral. Segundo os autores, o grau 
de reputação individual está condicionado também pelo número de cadeiras do 
distrito eleitoral. Assim, quanto maior o distrito, maior também é o incentivo para 
o voto personalista e, por consequência, à competição intrapartidária. 
O Brasil possui um elevado grau de incentivo ao personalismo (voto 
pessoal) porque reúne duas características: a presença de distritos com 
magnitude eleitoral elevada e o sistema proporcional de lista aberta. Apesar da 
centralização em algumas instâncias do processo legislativo, nosso sistema 
possui regras de contagem dos votos que valorizam a identificação individual, tal 
como os fatores apresentados por Carey e Shugart. Ainda que exista o eleitor 
que se identifica com algum partido brasileiro, essa fração do eleitorado não 
ultrapassa os 4% do total (Nicolau, 2017). 
 
 
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TEMA 2 – OS EFEITOS SOBRE A PRODUÇÃO LEGISLATIVA 
Basicamente, os teóricos da conexão eleitoral confirmam que os políticos 
atuam para beneficiar seus eleitores. Dada a parte óbvia dessa observação, qual 
é a forma mais eficaz de o político ter seus esforços percebidos pelo eleitorado? 
Segundo esses estudiosos, o foco dos legisladores passa a estar na produção 
de leis geograficamente delimitadas, caracterizadas por distribuir benefícios 
específicos, tal como o asfaltamento de ruas ou a construção de um bem público. 
É essa a fórmula utilizada por políticos para angariam votos necessários para a 
reeleição (Cain; Ferejohn; Fiorina, 1987; Mayhew, 1974). Essas leis 
territorialmente delimitadas se constituem nas chamadas políticas paroquiais 
(pork barrel, em inglês). 
A utilização dessa estratégia é sempre a mais efetiva, tendo em vista o 
sucesso eleitoral? Carey e Shugart (1995) fazem uma ressalva: quanto maior a 
magnitude do distrito eleitoral, menores são os efeitos das políticas paroquiais. 
A lógica aqui presente é que, em distritos maiores, a percepção das políticas 
públicas tende a ser dispersa. Ainda, quanto maior o número de deputados, mais 
difícil obter o reconhecimento eleitoral, tendo em vista a competição entre os 
representantes e a estratégia caroneira disponível. 
Acredita-se que o voto orientado pela identificação personalista contribui 
para aumentar a atividade legislativa, uma vez que contextos onde o voto 
pessoal domina também incitam o político a “mostrar serviço” de forma mais 
frequente e aparecer diante de seus eleitores. Isso apenas no ponto de vista da 
quantidade. A suposição é que em sistemas eleitorais em que a competição se 
dá no nível partidário, a exposição individual teria menor relevância. No caso da 
competição centrada nos partidos, a lógica da ação legislativa estaria associada 
à identidade partidária, de forma mais centralizada, em detrimento das atividades 
de caráter local. 
TEMA 3 – O CASO DO BRASIL 
Tendo em vista a discussão apresentada até aqui, quais características 
fazem parte do sistema eleitoral político brasileiro? Podemos, por meio desses 
aspectos, derivar características legislativas? Uma saída para responder a tais 
questões é comparar nossos dois períodos democráticos (1946-1964 e a partir 
de 1988). 
 
 
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Assim como o modelo democrático brasileiro atual, o regime de 1946-
1964 combinava o presidencialismo com o sistema de representação 
proporcional de lista aberta. No entanto, uma diferença fundamental entre os 
dois períodos diz respeito aos poderes de agenda do poder Executivo. Ao 
contrário do que acontece atualmente, o Presidente da República tinha em suas 
mãos menos prerrogativas legislativas, numa república em que o Congresso 
concentrava um grau maior de autonomia decisória (Figueiredo; Limongi, 1999). 
A recapitulação histórica do processo de formação da primeira 
experiência democrática nos ajuda a entender a presença de tais aspectos.De 
acordo com Afonso Arinos, ex-deputado e senador do período, os constituintes 
de 1946 optaram por retomar as linhas tradicionais do processo legislativo 
anteriores ao Estado Novo. Como o objetivo também era evitar riscos e excessos 
do sistema antigo, o resultado foi um sistema com relativa paralisia do Congresso 
em várias incumbências relevantes (Arinos, 2005). 
Já o modelo democrático do pós-1988, embora não tenha os incentivos 
ao voto partidário, possui um regime presidencialista forte, no qual o poder 
Executivo detém poderes de agenda mais amplos que em 1946. Isso porque o 
sistema herdou mecanismos do período autoritário que o antecedeu. Além das 
prerrogativas do executivo, conteúdo visto na aula anterior, a centralização do 
poder de agenda também ocorre em relação aos líderes partidários, fator que 
obviamente atribui aos partidos maior centralidade no processo. 
Tendo em vista essa visão comparativa das duas experiências 
democráticas, Santos (2003) caracteriza o modelo de 1946 com a presença de 
uma agenda legislativa compartilhada, ou seja, negociada entre os poderes. Já 
o modelo pós-1988 possui uma agenda legislativa praticamente ditada pelo 
Executivo. Portanto, o caso brasileiro atual é caracterizado, por um lado, pela 
existência do voto pessoal (ou personalista) e, por outro, com a presença de um 
poder Executivo dotado de prerrogativas de centralização de seu poder. A 
principal justificativa histórica para a existência de mecanismos de centralização 
foi a necessidade de acelerar a tramitação dos projetos no contexto de 
elaboração da Constituição de 1988. Isso se fez, no Senado e na Câmara dos 
Deputados, por meio da figura dos líderes partidários (Gomes, 2006). Se 
compararmos a produção legislativa de 1951-1965 e de 1989-2004, é possível 
notar o impacto da centralização do processo decisório. O executivo assume o 
protagonismo da produção legislativa após 1989. 
 
 
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Figura 1 – Produção legal do Brasil por órgão de origem (1951-1965 e 1989-
2004) 
 
Fonte: Reproduzido de Ricci, 2006. 
Mas qual a relação da centralização com a discussão das políticas 
paroquiais e da conexão eleitoral? O dado ganha significados mais abrangentes 
quando olhamos para o conteúdo das leis referentes ao período de dominação 
do Executivo, em que leis mais abrangentes são predominantes em relação às 
chamadas medidas paroquiais (Amorim Neto; Santos, 2003; Lemos, 2001; Ricci, 
2003). Isso sugere que, apesar do sistema eleitoral caracterizado por incentivos 
ao voto personalista, os mecanismos de centralização condicionam a adoção de 
políticas de abrangência nacional, ao contrário do que sugeriu a teoria da 
conexão eleitoral. 
TEMA 4 – DE VOLTA AO PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO 
Vimos até aqui que a lógica do funcionamento das relações Executivo-
Legislativo não se configura apenas com base no sistema eleitoral, mas sofre 
influência fundamental das regras internas que regem a produção legislativa. 
Veremos agora como isso se relaciona com a lógica de coalizões do nosso 
presidencialismo. 
Vimos como os membros do Congresso possuem mecanismos formais 
que reservam a eles o direito de propor mudanças aos projetos de autoria do 
poder Executivo. Isso pode ser realizado por meio de emendas ou de projetos 
 
 
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substitutivos. As emendas permitem ajustes e modificações pequenas em 
artigos, incisos ou até frases e palavras. Já os substitutivos são apresentados 
pelos relatores das comissões responsáveis pela análise dos projetos e podem 
substituir totalmente o texto original. Tendo em vista a presença dessas 
ferramentas legislativas, estudos revelam que 59,4% dos projetos de lei 
apresentados pelo Executivo, entre 1988 e 2006, sofreram alterações do 
Legislativo (Santos, 2010). Isso sugere que o Legislativo pode usufruir do 
processo de emendamento para influenciar e modificar a produção legislativa 
originada no executivo. 
Vale ressaltar, quanto a este ponto, que as alterações são mais frequentes 
na Câmara dos Deputados do que no Senado Federal (Santos, 2010). Por que 
isso ocorre? O principal fator explicativo para essas diferenças são as comissões 
da Câmara de Deputados, que se tornam os principais fóruns de interferência do 
Legislativo nos projetos apresentados pelo Executivo. 
No entanto, dadas tais características, o processo de emendamento é em 
si um mecanismo utilizado contra o poder Executivo? Começamos pelo conteúdo 
das leis. Na maioria dos casos é notável que as alterações são 
predominantemente de caráter aditivo (70%), isto é, que não suprimem algum 
conteúdo da proposta originária (Freitas, 2016). Em relação ao texto final, a 
estimativa afirma que o Legislativo é responsável por 40% dos textos gerados 
por Medida Provisória. O estudo de Freitas (2016) ainda revela que os principais 
atores responsáveis pelas mudanças são os relatores dos projetos (83%). Esses 
dados, sem dúvida, ganham maiores significados quando são identificados os 
responsáveis pelas alterações: a base aliada do governo no Congresso (82,1%). 
Esses resultados parecem gerar um quadro analítico coerente. O caráter 
das alterações é aditivo, e os relatores (escolhidos pela maioria parlamentar) são 
os principais responsáveis pelas alterações e normalmente se apoiam na base 
da coalizão governista. Isso quer dizer que as agendas do Legislativo e do 
Executivo não são concorrentes. Trata-se de uma agenda coordenada nas duas 
esferas, resultado das coalizões estabelecidas. 
TEMA 5 – ATUALIZAÇÃO 
O compartilhamento da agenda legislativa entre os poderes Executivo e 
Legislativo vem sendo afirmado pelos estudiosos há bastante tempo. Essa 
perspectiva foi um passo importante para demonstrar que o presidente não era 
 
 
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refém do particularismo dos congressistas e também para afastar a afirmação 
de que o Executivo detém poderes imperiais, isto é, que governa ao arrepio das 
preferências dos partidos no Congresso Nacional. Na prática, a experiência 
democrática brasileira pós-1988 aponta para uma agenda compartilhada e 
coordenada entre os dois poderes, mas com protagonismo do poder Executivo, 
que foi o responsável pela maior parte das alterações legislativas relevantes no 
país. Um dos indicadores mais utilizados para atestar esse protagonismo é a 
‘taxa de dominância’ que indica quanto, do total de leis aprovadas, são de origem 
do poder Executivo. Outro indicador bastante comum diz respeito às ‘taxas de 
sucesso’, que se referem ao percentual de parlamentares e partidos que votam 
conforme as preferências do governo nas votações nominais da Câmara e do 
Senado. 
O padrão de relação Executivo-Legislativo no Brasil carrega a marca da 
dominância do Executivo e do sucesso do Executivo para a maior parte dos 
presidentes eleitos. Não obstante, algumas mudanças ocorreram desde o 
segundo mandato de Dilma Rousseff. Após a eleição de Eduardo Cunha (PMDB) 
para a presidência da Câmara dos Deputados, houve sensível mudança do 
padrão de dominância. A partir de 2015, a maior parte das leis aprovadas no 
Brasil não são de iniciativa do presidente. A imagem a seguir apresenta essa 
mudança: 
 
 
Fonte: Estadão, 2020. 
 
 
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Como dito, a partir de 2016, a taxa de dominância do poder Executivo caiu 
significativamente, passando para 26% no segundo mandato de Rousseff, indo 
para 34% no mandato de Michel Temer e caindo para 21% no primeiro ano do 
governo de Jair Bolsonaro. Quais fatores explicam essa mudança? 
Duas razões ajudam a explicar essa inflexão, uma de cunho institucional 
e outra de cunho conjuntural. Primeiro, do ponto de vista institucional, ocorreu a 
aprovação da regra do Orçamento Impositivo, em 2015, que obriga que as 
emendas parlamentares individuais ao orçamento da União sejam executadas 
pelo governo federal. Com essa mudança, a margem de negociação do poder 
Executivo cai e os parlamentares desfrutam maior poder de impor suas 
preferências. 
Em segundo lugar,do ângulo conjuntural, temos que olhar para os 
detalhes da interação de cada presidente com o Congresso. Dilma Rousseff teve 
a sua segunda gestão praticamente toda envolvida em um conflito com Eduardo 
Cunha, eleito presidente da Câmara em fevereiro de 2015 em uma chapa 
vencedora sobre a candidatura de Alindo Chinaglia (PT). Com uma candidatura 
que pregava maior independência do legislativo, Cunha conseguiu dificultar a 
vida da presidente, situação que culminou na aceitação do pedido de 
impeachment em dezembro de 2015. A partir de então, o governo Dilma entrou 
em franca decadência e sua queda de popularidade colocou o Congresso em 
franco desacordo com as orientações do governo. Depois, no mandato de Michel 
Temer (PMDB) após o impedimento de Dilma, o presidente do PMDB fez um 
governo que dependeu muito do apoio legislativo (incluindo para evitar 
processos de cassação), o que contribuiu para que Temer transferisse 
protagonismo decisório para o Legislativo, então organizado em uma grande 
coalizão de centro-direita que pôde aprovar um conjunto de reformas 
importantes, mas que era convergente com as preferências do poder Executivo. 
Por fim, o governo eleito de Jair Bolsonaro optou por um governo minoritário, 
abrindo mão de montar uma coalizão de apoio legislativo. Tal escolha deixou o 
governo sem os mecanismos tradicionais para aprovar a sua agenda, fato que 
permitiu ao Legislativo passar ao protagonismo da produção legislativa. 
Com esses dois fatores, viu-se uma nova dinâmica de interação entre os 
poderes, e é preciso observar se tal tendência será mantida nos próximos anos 
ou se, pelo contrário, os próximos mandatários serão capazes de retomar o 
protagonismo no processo legislativo. 
 
 
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NA PRÁTICA 
Vimos que a produção legislativa da Câmara dos Deputados não é 
predominantemente paroquial, isto é, voltada aos redutos eleitorais dos 
deputados federais individualmente, mas é orientada pela coalizão de apoio ao 
Executivo e, portanto, tem conteúdo nacional. Procure informações sobre como 
funciona a relação Executivo-Legislativo na Assembleia Legislativa de seu 
estado e observe se esta é organizada por uma coalizão de apoio ao governador 
estadual. Procure indicar quais partidos pertencem a essa coalizão e qual o 
percentual de cadeiras que ela possui atualmente. 
FINALIZANDO 
Nesta aula foi apresentada a noção de conexão eleitoral, isto é, a 
existência de conexões entre representados e representantes no processo de 
seleção democrática. Essa teoria nos apresentou duas tendências e condições 
em que sistemas eleitorais influenciam e condicionam a produção legislativa. 
Uma primeira, no caso de eleições que incentivam o voto em relação ao 
candidato individual (voto pessoal), a produção legislativa tende a se orientar 
pela lógica paroquial. Na segunda tendência, se o sistema eleitoral possui 
incentivo ao voto partidário, as políticas públicas tendem a ser de caráter mais 
abrangente e centrado. 
Dado esse cenário, o sistema eleitoral brasileiro tenderia a ter uma 
produção legislativa voltada às políticas paroquiais, já que o sistema 
proporcional de lista aberta, aqui adotado, incentiva a relação entre candidato e 
eleitor, reduzindo o intermédio do partido. No entanto, como nos demonstraram 
alguns estudos, essa tendência não se confirma. Isso porque o Brasil possui uma 
série de mecanismos que fortalecem a atuação partidária e do Executivo no 
processo legislativo. As coalizões costuradas entre o poder Executivo e parte do 
Legislativo minam a tendência das políticas paroquiais. Por fim, os dados 
sugerem que as agendas dos dois poderes são coordenadas e compartilhadas, 
apesar da predominância do Executivo. Nesse cenário, os partidos ganham 
relevância, uma vez que é por meio de suas lideranças que as coalizões são 
estabelecidas e organizadas no âmbito legislativo. 
 
 
 
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