Estudos Legislativos

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ESTUDOS LEGISLATIVOS 
AULA 3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Luiz Domingos Costa 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Instâncias decisórias e poder de agenda na câmara dos deputados 
Entre as discussões políticas mais recorrentes no Brasil está aquela que 
problematiza a lógica de distribuição de cargos em troca de apoio político 
envolvendo o Executivo e o Legislativo. Quais são, portanto, as disputas e 
características legislativas que circundam esta lógica? Dada as disputas pela 
imposição de uma agenda, qual o papel desempenhado pelos partidos políticos 
brasileiros? 
Anteriormente vimos as tendências históricas e os aspectos gerais da 
organização das casas legislativas. Para dar continuidade, agora trataremos de 
aprofundar isso para o caso brasileiro. A presente aula traz especificamente (i) 
os aspectos organizacionais internos da Câmara de Deputados do Brasil e (ii) 
alguns dos mecanismos/instrumentos de atuação que a maioria legislativa e o 
próprio Executivo possuem para realizarem seus objetivos de agenda conforme 
as regras da Constituição de 1988. 
A Câmara dos Deputados é uma arena de deliberação coletiva e uma das 
casas legislativas da política brasileira. Como é de se esperar, disputas pelo 
poder de influenciar a agenda legislativa estão presentes no seu interior. Como 
vimos, o processo de centralização/racionalização do rito legislativo é uma 
tendência ao redor do mundo, dada a necessidade de superar a paralisia 
decisória e de legislar conforme as demandas derivadas das transformações 
socioeconômicas. Veremos a seguir que, no Brasil, a centralização decisória 
pode ser observada principalmente em três espaços da organização legislativa: 
i) na Mesa diretora da Câmara; ii) no Colégio de Líderes; iii) no Sistema de 
Comissões (permanentes e temporárias). 
TEMA 1 – AS INSTÂNCIAS DECISÓRIAS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS: A 
MESA DIRETORA 
A Câmara de Deputados é, em algum grau, um espelho da sociedade 
brasileira, no qual estão também representadas as contradições, conflitos e 
disputas existentes na nação. Assim, a tarefa de organizar o processo de tomada 
de decisões e de mediação dos possíveis conflitos e divergências se torna um 
desafio. É esse, aliás, o papel básico da mesa: dirigir os trabalhos nas sessões 
 
 
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legislativas, definir as pautas, moderar potenciais desavenças e atuar como 
árbitra das discussões. 
O presidente da mesa, conhecido também como o presidente da Câmara, 
concentra em suas mãos a maior parte dos instrumentos organizacionais do 
processo decisório, o que acaba impactando no rumo de todo o processo 
legislativo. É o presidente que distribui as matérias legislativas às comissões, 
nomeia as Comissões Especiais, define a ordem do dia (pauta de discussões e 
votações da sessão), desempata as chamadas votações ostensivas e é 
responsável pelas questões de ordem, expressão técnica para descrever o 
cumprimento do regimento interno. Além desses instrumentos, é o presidente da 
mesa o principal representante da Câmara dos Deputados, cabendo a ele 
assumir a presidência do Brasil em caso de impedimento ou vacância do 
presidente e vice-presidente da República. Na sua sequência está o presidente 
do Senado e o presidente do Supremo Tribunal Federal. 
Além do presidente, a mesa é composta por dois vice-presidentes e quatro 
secretários, todos eleitos em escrutínio secreto para um mandato de dois anos, 
vedada a possibilidade de reeleição. A Constituição brasileira exige que na 
formação da mesa diretora esteja assegurada a representação proporcional dos 
partidos e blocos parlamentares. É por isso que os partidos são peças 
fundamentais na gestão da coalizão de apoio do Governo, a base governista. 
Por outro lado, são os partidos também os entes organizadores dos grupos de 
oposição, os oposicionistas. Como é de se esperar, dado o poder da presidência 
e dos membros da mesa, essas coalizões buscam obter as presidências da 
Mesa da Câmara dos Deputados e, também, do Senado Federal. 
No Brasil pós-1988, o padrão tem sido a presidência da Câmara ser 
ocupada por um deputado federal da base governista. Isso sugere a existência 
de negociações e coalizões entre os legisladores para costurar um apoio ao 
Poder Executivo, já que, como vimos anteriormente, o partido do presidente 
nunca alcança a maioria das cadeiras legislativas por si só. No entanto, duas 
ressalvas se fazem necessárias. Primeiro, no caso de se obter a presidência da 
mesa diretora, isso não se concretiza em nenhuma garantia de apoio 
incondicional, já que também foi comum, ao longo de nossa história, desavenças 
e divergências entre o presidente da República e da Câmara. Segundo, obter a 
presidência da câmara significa a capacidade de influenciar e condicionar o 
 
 
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processo, mas não garante a vitória no processo, cabendo aos votos dos 513 
deputados, ou 81 senadores, a decisão de fato. 
TEMA 2 – AS INSTÂNCIAS DECISÓRIAS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS: 
COLÉGIO DE LÍDERES 
Outro mecanismo de centralização do poder de agenda é o Colégio de 
Líderes. Pense em como seria organizar as disputas e conflitos de um grupo de 
513 pessoas, divididas em grupos, partidos e blocos parlamentares. Se 
imperasse a regra popular de “cada um por si”, certamente não haveria a 
formação de maiorias e não se chegaria à aprovação das leis. Para coordenar 
as preferências e intermediar a relação dos parlamentares individuais com a 
mesa e com outras instâncias, surge o Colégio de Líderes. Ele reúne as 
lideranças das bancadas e dos blocos parlamentares, às quais são delegadas 
os interesses dos seus liderados. A imagem abaixo serve para exemplificar o 
plenário da Câmara dos Deputados. Cada ponto representa um deputado e as 
cores representam as bancadas dos partidos políticos. Assim, cada conjunto de 
pontos da mesma cor teria um líder para representá-los no Colégio de Líderes. 
Figura 1 - Visualização da composição partidária da Câmara dos Deputados – 
Brasil 
 
O Colégio de Líderes é composto pelos líderes partidários, líderes dos 
blocos parlamentares, do governo, da maioria e da minoria. A liderança partidária 
é selecionada pelo partido para representar a sua bancada na Câmara. De 
acordo com o Regimento Interno da CD, todo partido com ao menos cinco 
deputados tem direito de indicar seu próprio líder. Já um bloco parlamentar é 
formado por dois ou mais partidos que unem seus representantes para somar 
quantia superior aos mesmos 3% das cadeiras (o que equivale a 16 
 
 
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parlamentares) e que decidem agir como um único partido, por meio de um único 
líder de bloco parlamentar. A liderança do governo é exercida pelo deputado 
apontado pelo próprio presidente da República e que atua como porta-voz do 
governo na casa legislativa. Além destas representações, o Colégio ainda conta 
com um representante do bloco parlamentar detentor da maioria absoluta (com 
número de integrantes superior à metade), o líder da maioria, e por um 
representante da fração imediatamente inferior, o líder da minoria. 
Dada a composição do Colégio, quais são os papéis cumpridos por esse 
grupo de lideranças? Do ponto de vista geral, o Colégio é uma espécie de 
conselho da mesa diretora. Assim, assumem o papel de aconselhar o presidente 
da casa sobre a formação da agenda de discussão e votações do plenário. 
Nesse sentido, as lideranças do Colégio atuam como delegados de seus 
liderados e suas ações acabam por representar toda sua bancada, sem a 
necessidade prévia de se obter aprovação individual de cada deputado. 
Ainda, confere-se aos líderes do Colégio prerrogativas que são vedadas 
aos deputados individuais. A exemplo disso, os líderes detêm a possibilidade de 
chamar o encaminhamento da votação, um tipo de orientação aos liderados 
quanto à forma como eles devem votar quando qualquer matéria estiver em 
deliberação no plenário. Também é papel das lideranças registrar os deputados 
para concorreraos cargos da Mesa Diretora e indicar nomes para integrar o 
sistema de comissões, inclusive podendo trocá-los a qualquer tempo. 
Como é comum numa relação de representação, há motivos/incentivos 
para que os deputados liderados se mantenham fiéis aos seus líderes, já que o 
Colégio possui amplos poderes legislativos regimentalmente delegados e 
prerrogativas sobre indicações relevantes. Por outro lado, aos liderados se 
reserva o direito de destituir e indicar novas lideranças, o que se torna uma 
ferramenta de controle de seus representantes. 
Por fim, é importante ressaltar que o Colégio de Líderes como ferramenta 
de centralização de poder não está presente no Senado. De forma lógica, isso 
se deve também pelo número reduzido de senadores (81) em relação aos 513 
deputados, o que torna menos necessária a canalização da ação individual em 
grupos de lideranças. Entretanto, o Senado tem estudado e preparado a criação 
do seu próprio Colégio de Líderes. 
 
 
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TEMA 3 – AS INTÂNCIAS DECISÓRIAS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS: 
SISTEMA DE COMISSÕES 
É possível definir as comissões parlamentares como órgãos de caráter 
técnico-legislativo que possuem como principal função a de emitir pareceres 
sobre o mérito das matérias legislativas submetidas ao seu exame. O objetivo 
dessa fórmula é qualificar a decisão parlamentar posteriormente tomada ou 
correr com o chamado poder terminativo (também conhecido como conclusivo). 
Este é um instrumento apto para ser utilizado em situações específicas, nas 
quais as comissões possuem autonomia para concluir a apreciação de matérias, 
dispensando a manifestação do plenário, salvo recurso de um décimo (1/10) dos 
membros da Câmara. 
As comissões são compostas de membros titulares e suplentes, com a 
ressalva de que cada deputado só pode atuar como membro titular em uma única 
comissão permanente. O objetivo desse tipo de restrição é gerar uma divisão do 
trabalho que estimula e aprecia a especialização temática dos membros das 
comissões. Além disso, assim como é aplicado na definição da Mesa Diretora e 
do Colégio de Líderes, a composição das comissões também é feita de acordo 
com o critério de representação proporcional dos partidos e blocos partidários da 
casa. Uma única exceção é aplicada: a previsão de uma cadeira em cada 
comissão reservada sempre para um membro da minoria atuar como titular, 
mesmo que o critério da proporcionalidade não seja suficiente. 
O Sistema de Comissões se divide em duas modalidades básicas: as 
permanentes, que integram a estrutura institucional da câmara, e as temporárias, 
criadas conforme a necessidade de assuntos conjunturais e que se encerram ao 
término da legislatura ou quando alcançam a finalidade visada. 
Começando pelas comissões temporárias, estas se dividem em três 
subtipos: as especiais, de inquérito e as externas. As Comissões Especiais são 
constituídas para elaborarem pareceres para dois tipos especiais de legislação: 
para Propostas de Emenda à Constituição (PEC) e projetos de Código; e para 
proposições de natureza muito abrangente, que tratem de matéria em que se faz 
necessário o parecer de mais de três Comissões. Isso segundo o entendimento 
da Mesa Diretora, via requerimento do presidente da comissão interessada ou 
líder atuante na Casa. 
 
 
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Um segundo tipo são as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), 
que são formadas à partir do consenso e aprovação de ao menos um terço (1/3) 
dos deputados da Câmara. Estas são encarregadas de solicitar a apuração de 
algum acontecimento relevante para a vida pública e a ordem constitucional, 
legal, econômica e social do país. Uma especificidade deste tipo de comissão é 
que, uma vez formadas, elas ficam investidas de poderes próprios de 
autoridades judiciais. 
O terceiro tipo de comissão temporária são as chamadas comissões 
externas. Estas podem ser criadas pelo presidente da Câmara dos Deputados 
ou por requerimento de qualquer deputado, diante da necessidade da casa ser 
representada em ato externo do seu recinto oficial, tanto no país como no 
exterior. Normalmente, esse tipo de comissão possui um caráter simbólico, com 
menor impacto legislativo. 
As comissões permanentes, ou seja, que não se encerram com o término 
da legislatura, são comissões formadas pelo mínimo de 18 integrantes e com o 
máximo de 62. Isso porque o número total de vagas dessas comissões não pode 
ultrapassar o número total de deputados (513), que por sua vez só podem ser 
membros titulares de uma única comissão permanente. A definição do número 
de membros efetivos, dado os parâmetros gerais, é fixada pela Mesa Diretora a 
cada biênio, levando-se em conta as recomendações do Colégio de Líderes. 
Além disso, as lideranças partidárias ou de blocos detêm a prerrogativa de 
indicar e substituir os membros titulares e suplentes, obedecendo o critério da 
proporcionalidade. 
Não é apenas pela proporcionalidade que o processo de indicação se dá. 
Isso porque o interesse de um deputado ocupar um lugar em determinada 
comissão pode ter relação com sua identidade política (pautas políticas 
defendidas), com suas credenciais técnicas ou com a centralidade da comissão. 
Por centralidade podemos entender a relevância que uma determinada 
comissão possui, já que sua área de atuação é ampla e permite aos seus 
membros emitir pareceres em diversos assuntos legislativos. A exemplo disso, 
a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) é uma das 
comissões com mais disputas pela sua composição por ter atribuições de 
natureza diversa. 
Por fim, vimos até aqui por meio de quais instrumentos o processo de 
centralização/racionalização se manifesta no legislativo brasileiro. São essas as 
 
 
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principais instâncias decisórias da Câmara dos Deputados e elas estão 
organizadas no esquema abaixo. 
Figura 2 – Instâncias decisórias da Câmara dos Deputados 
 
Agora, nos resta entender como elas se articulam e pautam a agenda 
legislativa, condicionando as decisões políticas emitidas. Além disso, veremos 
quais ações legislativas são prerrogativas do Poder Executivo. 
TEMA 4 – INSTRUMENTOS DE ADOÇÃO DA AGENDA LEGISLATIVA: 
INSTRUMENTOS COMPARTILHADOS 
Dada a complexidade dos processos legislativos e das disputas travadas 
neste âmbito, existem mecanismos que garantem a implementação da agenda 
governamental? Há um consenso na literatura dedicada aos estudos no 
legislativo quanto à existência de dispositivos diretos e indiretos que contribuem 
para que agenda do governo seja implementada. De forma indireta, a base 
legislativa do governo possui em mãos requerimentos de urgência e a adoção 
do poder terminativo das comissões permanentes, que costumam ficar 
capturadas pela base governista. De forma direta, existe a possibilidade de 
utilizar Medidas Provisórias, a urgência constitucional e os vetos presidenciais, 
todas prerrogativas de natureza legislativa do Executivo. Veremos adiante cada 
um desses instrumentos. 
i) O requerimento de urgência 
Existem três regimes de tramitação das matérias legislativas: ordinário, 
prioritário e urgente. São conhecidos por ordinárias a matéria legislativa que 
cumpre todo o processo regimental. Normalmente, os projetos apresentados 
individualmente pelos deputados seguem esse tipo de regime. 
 
 
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Os projetos de iniciativa do Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério 
Público, da Mesa Diretora, das comissões permanentes ou especiais, do Senado 
Federal ou dos cidadãos são considerados matéria do regime prioritário. Nessa 
condição, dispensa-se o cumprimento de exigências regimentais prévias à 
discussão no plenário. Isso quer dizer que, sob regime de preferência sobre as 
matérias ordinárias, as prioritárias são conduzidas diretamente para a pauta de 
ordem do dia. 
Já os requerimentos de urgência são mecanismos cuja adoção é 
realizada por meio de trâmite mais flexível, que dispensa o cumprimento de 
exigências,interstícios e formalidades regimentais. Esse mecanismo não 
necessita de pareceres emitidos pelas comissões, no entanto, as próprias 
comissões podem abrir mão desse tipo de ferramenta sem um parecer escrito 
do relator e seguir direto para a avaliação do plenário. A exemplo de um 
requerimento de urgência é possível citar proposições legislativas necessárias 
em caso de guerra, intervenção federal ou iniciativa do presidente da República 
com solicitação de urgência. Estudos demonstram que 29% das leis aprovadas 
entre os anos de 1985-2006 tramitaram sobre regime de urgência (Figueiredo; 
Limongi, 1999, p. 66). 
ii) O poder terminativo das comissões 
Como já antecipado, o poder terminativo (ou conclusivo) é a possibilidade 
de as comissões emitirem uma decisão que dispensa manifestação do plenário. 
Já vimos que a distribuição das matérias às comissões é de responsabilidade do 
presidente da Câmara. A ele se reserva, também, a possibilidade de anunciar as 
matérias que as comissões analisarão com poder terminativo, salvo recurso do 
plenário. 
TEMA 5 – INSTRUMENTOS DE ADOÇÃO DA AGENDA LEGISLATIVA: 
INSTRUMENTOS EXCLUSIVOS DO PODER EXECUTIVO 
Assim como os requerimentos de urgência, o poder terminativo das 
comissões é instrumento capaz de favorecer a implementação da agenda 
governamental, cuja iniciativa não é prerrogativa do Poder Executivo, diferente 
dos três mecanismos apresentados a seguir, que são exclusivos da presidência 
da República. 
iii) As medidas provisórias 
 
 
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As Medidas Provisórias (MP) são uma prerrogativa legislativa do Poder 
Executivo e habilitam o presidente da República a legislar em caso de urgência. 
A MP tem força de lei imediatamente após ser publicada. Como sugere o nome, 
essas medidas possuem prazos para expirar (60 dias), com a possibilidade de 
uma única prorrogação (também de 60 dias). 
Apesar do seu caráter provisório, a MP pode se tornar posteriormente uma 
lei definitiva. Dentro de um prazo de 45 dias, o Congresso Nacional deve se 
manifestar e julgar a procedência da MP, via a avaliação feita por uma Comissão 
Mista formada por doze deputados e doze senadores. Essa comissão escolhe 
um relator que pode emitir um parecer de aprovação sem modificações, 
aprovação com alterações ou a rejeição da MP. Esse parecer segue para o 
plenário da Câmara, onde o critério de maioria simples é suficiente para a 
aprovação do texto. Em caso de rejeição da MP, ela é arquivada. Caso contrário, 
a MP se encaminha à apreciação do Senado Federal, que também delibera por 
maioria simples. Se aprovada pelas duas casas, a MP finalmente se converte 
em lei definitiva. Se for rejeitada, a MP deixa de valer sem que o Executivo possa 
recorrer. Caso o Congresso decida alterar o texto original, a MP passa a tramitar 
pelas vias ordinárias como Projetos de Leis de Conversão (PLV). 
Um estudo de Amorim Neto (2009) demonstrou que cerca de 19% das leis 
ordinárias aprovadas entre os anos de 1988 e 2006 provém de MPs. Além disso, 
como destaca Jacobsen (2016), apenas 16% das MPs não são aprovadas pelo 
Congresso Nacional, prevalecendo a aprovação com alteração do texto original 
(63%). É válido dizer que o processo de aprovação das MPs é um exemplo de 
intersecção entre os poderes Legislativo e Executivo. Essa característica é 
contrária ao entendimento de que a MP seria um instrumento arbitrário nas mãos 
do presidente da República. 
iv) A urgência constitucional 
O Poder Executivo possui o direito de solicitar urgência para a apreciação 
de projetos de iniciativa do presidente da República. Dada a solicitação, cada 
casa do Congresso Nacional possui o prazo de 45 dias para a apreciação da 
matéria. Caso não se manifestem a tempo, os trâmites legislativos ficarão 
trancados, com o sobrestamento de todas as demais deliberações de cada casa, 
com exceção das que tenham prazo constitucional determinado. 
v) O poder de veto 
 
 
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Quando uma lei é aprovada no Congresso ela é enviada para o presidente 
da República, que possui 15 dias para reagir a ela. Uma resposta positiva, ou 
seja, sua concordância se dá por meio da sanção presidencial da lei. Por outro 
lado, se a resposta for negativa, estão disponíveis ao presidente a utilização do 
poder de veto parcial ou total da lei. O parcial é aquele no qual partes específicas 
do texto são vetadas. Já o veto total significa a rejeição na íntegra da lei por parte 
do Poder Executivo. No entanto, toda matéria vetada retorna ao Congresso 
Nacional, que pode deliberar pela derrubada do veto presidencial, via obtenção 
dos votos de uma maioria absoluta dos membros da Câmara e do Senado. 
Agora podemos sistematizar os instrumentos que permitem dar maior 
rapidez e que concentram poder político no interior da Câmara dos Deputados. 
Figura 3 – Instrumentos de adoção da agenda legislativa 
 
NA PRÁTICA 
Faça o download do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, disponível 
em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-
interno-da-camara-dos-deputados. Acesso em: 6 abr. 2020. Em seguida, acesse 
o Capítulo IV e examine as disposições sobre o funcionamento do Colégio de 
Líderes. Perceba como as regras estão organizadas de acordo e em articulação 
com aquilo que prevê a Constituição Federal de 1988. Procure manusear esse 
Regimento para adquirir familiaridade com as regras que estruturam o trabalho 
 
 
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legislativo na Câmara. Procure fazer isso para a Assembleia de seu estado e 
para a Câmara de Vereadores de seu município. 
FINALIZANDO 
Em linhas gerais, vimos ao longo desta aula dois temas complementares. 
Primeiro, a forma como são organizados os trabalhos internos da Câmara dos 
Deputados. Por organização podemos entender a distribuição do poder de cada 
instância responsável por determinar o trabalho legislativo. No caso brasileiro, 
essa distribuição interna do poder se dá de forma centralizada. Isso porque 
vimos como a Mesa Diretora, e principalmente o presidente desta, possui o poder 
de condicionar a produção legislativa e de definir as prioridades da pauta do dia, 
por exemplo. No Colégio de Líderes e no processo de formação das Comissões 
a centralização se dá por meio das lideranças partidárias, que representam suas 
bancadas ao mesmo tempo que lutam por posições relevantes nas mais 
disputadas Comissões. 
Em seguida, demonstramos que, dada a complexidade das disputas pelo 
poder no âmbito legislativo, o Governo possui mecanismos que possibilitam a 
implementação de sua agenda: os requerimentos de urgência, o poder 
terminativo das comissões permanentes, as medidas provisórias, a urgência 
constitucional e os vetos presidenciais. 
Ao término desta aula, é importante a percepção de que a atividade 
legislativa envolve os poderes Executivo e Legislativo e representa um espaço 
de disputa entre partidos. A principal delas entre base parlamentar governista-
oposicionista. Além disso, é relevante notar como a organização política 
brasileira possui mecanismos para garantir a governabilidade, contra o risco de 
paralisia decisória. Porém, vale ressaltar, que tais mecanismos são 
acompanhados por ferramentas de controle. A exemplo disso, o Poder Executivo 
pode ter sua Medida Provisória rejeitada pelo Legislativo ou, por outro lado, pode 
vetar uma matéria legislativa originada no Congresso.