Estudos Legislativos

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ESTUDOS LEGISLATIVOS 
AULA 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Luiz Domingos Costa 
 
 
 
 
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PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO 
CONVERSA INICIAL 
Vocês já pararam e se perguntaram como são feitas as leis que regulam 
a nossa vida? Todos sabem que elas são feitas pela classe política, que é 
eleita e representa o povo nas casas legislativas. Mas na prática, isso é muito 
pouco. As decisões políticas, em uma democracia representativa, obedecem a 
procedimentos complexos com várias etapas e que, necessariamente, passam 
pelo poder legislativo. Essa complexidade é o objeto dessa disciplina: iremos 
estudar as instituições que formulam e aprovam as leis, que são compostas por 
regras (formais e informais) e por atores (individuais e coletivos), que agem 
constantemente para que a engrenagem legiferante possa operar. Infelizmente, 
essa engrenagem altamente complexa é de difícil apreensão para a maior 
parte da população. Por outro lado, a arena em que se dá – o poder legislativo 
– é amplamente noticiado e seus dados são de amplo acesso público, na 
imprensa e nos sites oficiais. Além disso, o tema é um dos mais investigados 
pelos estudiosos da política, no Brasil e no mundo inteiro. Desse modo, esse 
material oferece um apanhado de como funciona o caminho de uma lei até a 
sua aprovação no Brasil. Também veremos as diferenças com relação a outros 
países, quando estes adotam outro sistema de governo (o parlamentarismo), 
ou possuem outra dinâmica entre os partidos, ou os diferentes mecanismos de 
obtenção das maiorias congressuais. Como dito, a área de ‘estudos 
legislativos’ conta com vasto acúmulo e tem uma gama significativa de 
aplicações: para o assessoramento parlamentar, para estabelecer estratégias 
de campanha política, para o monitoramento de temas de interesse de 
empresas, para a relação entre diferentes níveis de governo. Além disso, 
também é uma importante forma de conhecer detalhadamente o funcionamento 
da democracia contemporânea. 
O material aqui acompanha e complementa o livro didático disponível 
para os estudantes, de autoria de Paolo Ricci e Jaqueline Zulini. 
TEMA 1 – RELAÇÕES EXECUTIVO-LEGISLATIVO 
As coalizões se tornaram tema recorrente na discussão política, uma vez 
que governos frequentemente utilizam dessa estratégia para aumentar suas 
 
 
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bases de apoio e, consequentemente, suas chances de obter a maioria nas 
disputas travadas no âmbito legislativo. É esse tipo de mecanismo que a 
Ciência Política chama pela alcunha de “presidencialismo de coalizão”. Esta 
seção procura introduzir a temática apresentando como coalizões são 
produzidas e a relação que estas possuem com as regras que definem os 
procedimentos de escolhas de casas legislativas. 
De forma geral, duas formas diferentes de abordagens estão presentes 
na ampla literatura sobre coalizões. Primeiro, chama-se de literatura jurídica 
àquela que parte de uma visão normativa construída a partir da teoria da 
separação dos poderes, tal como presente na Constituição de 1988, art. 2°, 
que estabelece como Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, 
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Segundo essa abordagem, a função 
típica das casas legislativas seria a de legislar. Assim, o Poder Executivo 
poderia legislar, apenas em contextos excepcionais, utilizando de Medidas 
Provisórias ou leis delegadas. 
No entanto, por meio de pesquisas mais empíricas, a ciência política 
tem demonstrado que a proporção de leis de iniciativa do executivo é 
predominante em muitos países. A literatura comparada tem enfatizado que 
essa prevalência do Executivo na produção legal é característica de 
democracias representativas modernas, algo contra intuitivo no ponto de vista 
normativo (Duverger, 1980; Patterson, 1979). Tal cenário levanta a seguinte 
dúvida: qual é então o papel do Legislativo? Independente se o regime é 
presidencialista ou parlamentarista, as referentes Casas Legislativas são 
responsáveis pela aprovação de qualquer projeto de lei, mesmo aqueles 
originários do Poder Executivo. Além disso, é durante a tramitação legislativa 
que leis podem ganhar reparos e ajustes, após a apresentação do texto 
original. 
Portanto, é possível compreender o âmbito legislativo como um espaço 
de disputa, onde atores individuais ou coletivos (partidos) possuem a 
capacidade de influenciar a produção legislativa. Assim, para avaliar a 
capacidade decisória de um ator, dois fatores são relevantes. O primeiro, de 
natureza política, é a formação do governo. É muito improvável, principalmente 
no Brasil, que um governo obtenha, via eleições, a maioria das câmaras 
legislativas. Porém, para poder governar, o partido do Presidente da República 
se alia a outros partidos. No entanto, esse presidencialismo de coalizão tende a 
 
 
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ser mais ou menos eficaz dependendo das características dessa base de apoio 
(número de partidos e distância ideológica) (Tsebelis, 2009). Já o segundo fator 
diz respeito às regras que regem os trabalhos dos parlamentares. Ou seja, 
para compreender a capacidade decisória de atores políticos é fundamental 
considerar a existência de normas procedimentais que condicionam o processo 
decisório. 
TEMA 2 – COMO SE FORMAM GOVERNOS? 
Grande parte dos pesquisadores que concentraram suas análises na 
lógica de formação de governos parte da teoria da escolha racional para 
compreender a ação política dos atores envolvidos. O trabalho pioneiro de 
Riker (1962) apresenta a política de coalizão como um jogo estratégico entre 
líderes partidários. Estes, ao controlarem grupos de legisladores, além das 
vitórias no Congresso, visam também cargos governativos (ministérios, 
secretarias ou burocracia estatal). Assim, o processo de negociação entre 
líderes convergiria para a criação de coalizões mínimas ganhadoras, isto é, 
governos formados por um grupo mínimo de partidos cuja ação conjunta 
permitiria alcançar a maioria necessária para governar. Na ótica de atores 
racionais, seria a melhor forma de obter os ganhos e dividi-lo entre o menor 
número possível de atores. A composição das coalizões se daria em função do 
tamanho das bancadas parlamentares. Assim, a distribuição dos cargos 
governamentais aos parceiros da coalizão se dá proporcionalmente ao 
tamanho da bancada de cada partido no parlamento (Gamson, 1961). 
Posteriormente, trabalhos como os de Leiserson (1966) apontam que 
não é apenas uma questão de tamanho das bancadas, mas acrescentaram a 
variável ideológica nas análises. Segundo esse autor, coalizões se formarão 
em torno do menor diâmetro ideológico, já que se aliar a partidos muito 
distantes nesse quesito eleva os custos diante do eleitorado e da tomada de 
decisões. Na mesma direção, Axelrod (1970) demonstra que partidos não 
competem apenas para cargos (office), mas também para influenciar a 
formulação de políticas públicas (policy), tornando mais plausível compor 
coalizões com menor conflito ideológico. 
De forma geral, os analistas de formação de governos elaboram 
tipologias baseadas em dois fatores: i) a presença de apenas um partido ou de 
uma coalizão; ii) a composição da maioria do Congresso (50%+1) ou de 
 
 
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apenas uma parcela minoritária da casa. Destes aspectos, quatro variações 
(tipos de governo) estão presentes em diferentes democracias no mundo: 
governo minoritário, governos de coalizão minoritária, governo majoritário de 
um partido e governo de coalizão majoritária. 
Para ilustrar esses diferentes arranjos, observe os diagramas abaixo. 
Em uma assembleia com dez parlamentares, cada quadrado representa um 
deputado e cada cor representa um partido. Temos no arranjo (A), no canto 
superior esquerdo, o partido azul (seis parlamentares) e o partido vermelho 
(quatro parlamentares), numa situação típica de bipartidarismo. Nesse caso, o 
partido azul tem maioria suficiente para governar sozinho e montar um governo 
majoritário de umpartido (governo unipartidário), caso típico do Reino Unido 
após a Segunda Guerra Mundial. Os demais arranjos se referem a dinâmicas 
com mais de dois partidos parlamentares. No arranjo (B), temos o partido azul 
com quatro parlamentares, e os demais partidos com dois deputados cada (o 
verde, o roxo e o vermelho). O retângulo preto significa a bancada governista. 
Nesse caso, vemos um governo minoritário e que, portanto, não alcança 
metade+1 das cadeiras, não tem maioria, ou governo minoritário que pode ser 
de um só partido, casos da Suécia e Noruega, ou uma coalizão minoritária, 
casos da Finlândia e Itália. No arranjo (C), temos a mesma distribuição das 
cores da situação anterior, mas ali o retângulo indica uma aliança entre os 
partidos azul e verde, abarcando seis deputados e sendo, portanto, a situação 
de maioria mínima vencedora, caso da Alemanha e Áustria. Por último, no 
arranjo (D), com a mesma configuração de cores dos arranjos (B) e (C), mais 
um retângulo que indica uma coalizão entre os partidos azul, verde e roxo, 
produzindo uma ampla maioria ou uma coalizão sobredimensionada, bem 
acima do mínimo necessário para vencer as votações, caso do Brasil sob a 
presidência de FHC e Lula. 
 
 
 
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Quadro 1 - Modelos hipotéticos de formação de governos com diferentes 
composições partidárias 
Arranjo A: governo majoritário de um 
partido ou governo unipartidário. 
Arranjo B: governo minoritário (menos de 
50% das cadeiras). Pode ocorrer com 
apenas um partido ou uma coalizão 
minoritária. 
 
 
Arranjo C: governo de coalizão 
majoritária (coalizão mínimas 
ganhadoras). 
Arranjo D: governo de coalizão 
majoritária (coalizão 
sobredimensionada). 
 
Fonte: o autor. 
Sabemos, no entanto, que regimes parlamentaristas se diferenciam de 
presidencialistas. Essas diferenças se traduzem em lógicas distintas de 
formação de governo? A literatura contemporânea tem diluído essas diferenças 
no que diz respeito especificamente à esta questão. No parlamentarismo, a 
figura do chefe de governo é normalmente representada pela figura do 
primeiro-ministro. Este procura montar sua base de apoio legislativo 
negociando cargos entre os partidos representados no parlamento, lógica 
semelhante da formação de governos em regimes presidencialistas. 
Estudos demonstram que na América Latina 76,2% dos governos 
presidenciais são formados por meio de coalizões. O caso do Brasil, do Chile, 
do Panamá e do Uruguai se sobressai, já que em toda a história democrática 
se caracterizaram por formar apenas governos de coalizão. Este é, portanto, 
uma característica dos governos brasileiros: a presença de coalizões que 
formam uma base de apoio congressual à ação do Presidente da República, o 
chefe de governo. 
 
 
 
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TEMA 3 – O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO DO BRASIL 
Desde 1988, com o retorno das eleições, o Brasil nunca teve um 
governo majoritário unipartidário, e apenas uma vez na história o partido do 
presidente teve marca superior aos 19% das cadeiras da Câmara dos 
Deputados, durante o Governo de José Sarney. Por outro lado, as coalizões 
presidenciais garantiram a quase todos os presidentes a maioria absoluta dos 
votos no plenário. A exceção fica com o governo de Fernando Collor e em 
breves momentos do primeiro mandato de Lula e dos últimos meses do 
segundo período de Fernando Henrique Cardoso. 
Tendo em vista essas características, as relações Executivo-Legislativo 
podem ser interpretadas não como contraposição entre dois poderes 
(Legislativo e Executivo), cada um agindo de forma independente, mas a partir 
da relação entre presidente e sua base legislativa. Ou seja, partidos tendem a 
agir de acordo com sua posição em relação ao governo: ou fazem parte dele, 
ou se opõem. Do ponto de vista de estudos do legislativo, isso significa que a 
principal dimensão para compreender a produção legislativa é a relação 
governo versus oposição. 
TEMA 4 – ABRANCHES E SUA PREOCUPAÇÃO 
O termo presidencialismo de coalizão foi cunhado pelo cientista político 
Sergio Abranches (1988). O trabalho escrito em pleno processo de 
redemocratização analisava a experiência democrática brasileira que se 
estendeu entre os anos de 1946-1964. Segundo o autor, as grandes coalizões 
dos governos desse período eram resultado da necessidade de chegar a um 
acordo perante um quadro partidário fragmentado, refém de demandas 
regionais e marcado pela heterogeneidade das demandas sociais, econômicas 
e políticas. 
A análise de Abranches trazia uma ressalva para o novo período 
democrático: o constante enfraquecimento da autoridade executiva e os 
conflitos entre o Legislativo e o Executivo. Para o autor, foi devido à ausência 
de mecanismos capazes de amenizar conflitos entre membros da coalizão que 
a primeira experiência democrática apresentou aos governos da época 
problemas de governabilidade, abrindo caminho para o golpe militar de 1964. 
Como o desenho constitucional de 1988 repetia aquele presente da Carta de 
 
 
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1946, adotando o presidencialismo, sistema eleitoral proporcional de lista 
aberta, multipartidarismo, federalismo, havia preocupação se a nova 
democracia nasceria com as mesmas dificuldades de governabilidade 
observadas na década de 1960. 
TEMA 5 – AS PERFORMANCES LEGISLATIVAS DO PRESIDENCIALISMO DE 
COALIZÃO BRASILEIRO: A DEMOCRACIA DE 1946 VERSUS A DEMOCRACIA 
DE 1988 
Apesar do problema levantado por Abranches, no que diz respeito ao 
arranjo político institucional, existem diferenças fundamentais entre o período 
de 1946-1964 e a constituição de 1988. Se no modelo de 1946 a crítica era a 
dependência do Executivo em relação ao Legislativo, o mais recente período 
democrático traz uma série de instrumentos formais que garantem ao 
Presidente da República e à sua coalizão um controle mais efetivo sobre o 
processo legislativo. Tais instrumentos foram consignados na Constituição de 
1988, nas funções legislativas do Executivo, bem como no Regimento Interno 
da Câmara dos Deputados, e o poder conferido às instâncias decisórias, à 
Mesa Diretora e ao Colégio de Líderes. Esses instrumentos e as diferenças 
entre as constituições de 1946 e 1988 estão sistematizadas no quadro abaixo: 
Quadro 2 - Poderes legislativos do Executivo e competências dos líderes 
partidários na Câmara dos Deputados (1946 e 1988) 
Poderes legislativos do Executivo 
Constituição 
1946 
Constituição 
1988 
- Iniciativas exclusivas de caráter administrativo 
- Iniciativa exclusiva de caráter orçamentário 
- Iniciativa exclusiva de caráter tributário 
- Emendas constitucionais 
Sim 
Não 
Não 
Não 
Sim 
Sim 
Sim 
Sim 
- Editar Medidas Provisórias Não Sim 
- Editar leis delegadas (o Congresso Nacional delega 
competências legislativas ao presidente) 
Não Sim 
- Solicitar urgência dos projetos de lei Não Sim 
- Impor restrições a emendas orçamentárias Não Sim 
Direitos dos líderes de partido 1946-1964 Pós-1989 
Determinar a agenda de plenário Não Sim 
Representar todos os membros do partido no legislativo Não Sim 
Restringir emendas e votações em separado Não Sim 
Retirar as leis das comissões permanentes por meio de 
pedido de urgência 
Restrito Amplo 
Apontar e substituir membros das comissões permanentes Sim Sim 
 
 
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Apontar e substituir membros das comissões mistas que 
analisam Medidas Provisórias 
Não Sim 
Apontar e substituir membros das comissões mistas que 
analisam o orçamento 
Não Sim 
Fonte: Ricci e Zulini, s/d (Cap. 1). 
Por meio da comparação acima podemos observar como há inúmeras 
diferenças de atribuições ao presidente entre as duas constituições. Além 
disso, os líderes partidários estão muito mais municiados de capacidade de 
centralizar os trabalhos no interior do Poder Legislativo, contribuindo para uma 
coordenação entre as instâncias políticas. Tais diferenças produziram 
performances governamentais significativamente diferentes. No período 
democrático recente,os presidentes passaram a deter muito mais poder de 
agenda e, consequentemente, dominar o processo decisório nacional. Esses 
dados ficam evidentes na tabela a seguir. Nela é possível perceber que no 
período entre 1946-1964 os presidentes formaram coalizões 
sobredimensionadas, obtendo 77% das cadeiras em sua base de apoio, em 
média. Entretanto, como não dispunham de mecanismos institucionais capazes 
de centralizar os trabalhos legislativos e dominar a agenda, sua taxa de 
sucesso é de apenas 29%. No período recente, de 1988 até 2007, esses dados 
mudam significativamente. Aqui a coalizão governamental tem 58% de 
cadeiras (menor que a da democracia de 1946), mas a taxa de sucesso do 
governo, isto é, a quantidade de suas leis que é aprovada na Câmara, é de 
75%. 
 
 
 
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Quadro 3 - Legislação Ordinária. Produção Legislativa por governo (1949-1964 
e 1988-2007) 
 
Fonte: Figueiredo e Limongi, 2007. 
Regras importam porque são capazes de constranger a ação de partidos 
e de políticos. Assim, a Constituição de 1988, ao trazer maiores mecanismos 
de constrangimentos institucionais sobre a ação individual dos legisladores e 
maior capacidade de centralização decisória aos líderes partidários, trouxe 
consigo índices de coesão partidária muito superiores aos experimentados 
pelos partidos de 1946. Isso quer dizer que “ao invés da contraposição entre 
“agenda do Executivo” versus “agenda do Legislativo”, ou “política do 
presidente” versus “política do Congresso”, o estudo do comportamento da 
coalizão de governo revela que faz mais sentido falar em agenda da maioria 
legislativa ou política da coalizão governista”. 
NA PRÁTICA 
Por meio de pesquisa em material jornalístico da internet, procure 
observar como se dá a montagem de governo em democracias bipartidárias 
(Estados Unidos e Reino Unido, por exemplo) em comparação com países 
multipartidários (Brasil ou a Alemanha, por exemplo). Reflita sobre como é 
possível obter maiorias em cada caso, se ocorre o recurso a coalizões 
partidárias, se essa coalizão envolve a distribuição de cargos do poder 
 
 
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executivo aos partidos aliados, se os governos resultantes são unipartidários 
ou contam com mais de um partido e, finalmente, como chefes de governo 
convivem com o poder legislativo para conseguir as maiorias necessárias para 
governar. 
FINALIZANDO 
A aula apresentou três grandes discussões. Primeiro, a necessidade de 
superar a contraposição entre Executivo e Legislativo como arenas 
independentes, especialmente quando tratamos os problemas de formação de 
governo e do processo de criação de leis. No caso brasileiro, governos 
necessitam de coalizões, construídas principalmente a partir da distribuição de 
cargos, para estabelecer uma maioria no Legislativo. O resultado disso é a 
criação de uma agenda política governista. 
Esse tipo de resultado empírico possui respaldo teórico nas teorias 
racionalistas, a segunda discussão aqui presente. Ao analisarmos a formação 
de governos com base na barganha entre atores políticos, fica evidente a 
necessidade de uma visão estratégica por parte do governo para o 
estabelecimento de uma base política sólida. A atuação partidária ou individual 
do ator político possui relações com elementos propriamente políticos, tal como 
a ideologia, e com as regras formais que regem o processo decisório. 
Por fim, a aula apresentou como as diferenças entre o sistema 
presidencialista e parlamentarista são pouco relevantes para discussão sobre 
formação de governos. Isso porque a própria lógica das barganhas se reproduz 
para as respectivas figuras de chefe de governo. Da mesma forma que o 
presidente brasileiro necessita negociar posições e ações com os partidos de 
sua base aliada, a figura do primeiro-ministro também necessita desse tipo de 
instrumento para se aliar com seus pares parlamentares à procura de apoio 
político.