Política redistributiva módulo 2

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Política redistributiva
Prof.ª Mariana Stussi Neves
Descrição
Preferências individuais e preferência por redistribuição, demanda por
redistribuição e resposta dos eleitores, e política redistributiva no Brasil.
Propósito
Compreender como as preferências por redistribuição são formadas e
como estão relacionadas com medidas de renda e desigualdade, como
os políticos respondem às demandas por redistribuição e como os
eleitores respondem nas urnas é fundamental para a formulação de
políticas eficientes e duradouras. A formulação dessas políticas é
importante para o combate à desigualdade e o alívio da pobreza em
países em desenvolvimento.
Objetivos
Módulo 1
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Demanda por redistribuição
Identificar os determinantes de preferências por redistribuição.
Módulo 2
Política redistributiva e grupos de interesse
Analisar a resposta dos eleitores e a política redistributiva no Brasil.
Nas últimas décadas, debateu-se muito sobre desigualdade social,
suas implicações e possíveis soluções para eliminá-la. A América
Latina é uma das regiões do mundo com maior grau e persistência
de desigualdade social. Os países da região são caracterizados por
grandes disparidades de renda entre seus cidadãos, assim como
em consumo, acesso a educação, terra, serviços básicos e outras
variáveis socioeconômicas. O Brasil não é diferente. Pelo contrário,
é frequente o choque entre diferentes realidades nas grandes
metrópoles, com bairros nobres com prédios luxuosos convivendo
ao lado de comunidades precárias.
A partir dos anos 1990, a região experimentou políticas
governamentais de transferências monetárias como forma de
combate à desigualdade social. O combate à desigualdade é o
resultado da introdução de grandes programas de transferência de
renda focalizados. Mas qual foi o impacto dessas políticas?
Haveria soluções melhores e mais eficientes?
Analisar a desigualdade social, suas consequências para o
desenvolvimento e as soluções concebidas e implementadas até
então é essencial para a melhor compreensão desse fenômeno e
para que se possam pensar políticas mais eficientes para o
combate desse problema.
Introdução
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1 - Demanda por redistribuição
Ao �nal desse módulo, você será capaz de identi�car os determinantes de preferências por
redistribuição.
Desigualdade e redistribuição
De acordo com os modelos-padrão de economia política de
redistribuição, um aumento na desigualdade deve levar a uma maior
demanda pública por redistribuição e, em última instância, a mais
redistribuição. Esta seção apresenta um modelo teórico da relação entre
desigualdade de renda e demanda por redistribuição: o modelo de
Meltzer e Richard (1981) de gastos do governo.
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O modelo de Meltzer e Richard
O modelo de Meltzer e Richard (1981) é um modelo clássico de
economia política com o objetivo de explicar a relação entre
desigualdade e redistribuição de renda. Sob as hipóteses de (i) regra de
votação majoritária, (ii) sufrágio universal e (iii) taxa de imposto linear, o
modelo mostra como a redistribuição depende da relação entre a renda
média e a renda do eleitor decisivo (o eleitor da mediana). A distribuição
de renda é concentrada na esquerda nos países industrializados
avançados, como mostra o gráfico 2, o que implica que a renda do
eleitor mediano está abaixo da renda média.
Nesse caso, o eleitor mediano aumentará sua utilidade marginal se o
governo aumentar a redistribuição, uma vez que ele se aproximará da
renda média, diminuindo a distância entre ambos.
Neste sentido, podemos compreender que:
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Modelos simples
Nessa proposta, o
eleitor mediano deseja
redistribuir a renda
perfeitamente, para
fechar a lacuna entre a
renda mediana e a
renda média.
Modelo de Meltzer e
Richard (1981)
No modelo em questão,
assume-se que os
eleitores estão cientes
dos efeitos de
desincentivo criados
pela redistribuição —
como menor oferta de
trabalho —, de modo
que a redistribuição não
será perfeita. Afinal de
contas, para que o
governo possa
redistribuir renda, é
necessário tributar a
sociedade, e a
tributação apresenta
distorções.
Neste contexto, vamos observar os gráficos a seguir.
Eleitor da mediana = eleitor de renda média
Gráfico 1: Distribuição de renda simétrica.
Elaborado por: Mariana Stussi Neves
Eleitor da mediana à esquerda do eleitor com renda média.

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Gráfico 2: Distribuição de renda concentrada à esquerda.
Elaborado por: Mariana Stussi Neves
Em democracias razoavelmente responsivas, o nível preferido de
redistribuição será observado em equilíbrio. Se a distribuição de renda
for alterada, o nível de redistribuição preferida também mudará. Em
suma, o raciocínio do modelo ocorre em dois estágios. Primeiro, o nível
de desigualdade de renda determina a demanda por redistribuição. Em
segundo lugar, a demanda por redistribuição determina o nível real de
redistribuição. Portanto, mais desigualdade deve aumentar o tamanho
do governo, em que esse tamanho é entendido como uma carga
tributária alta para financiar a redistribuição. Contudo, as previsões do
modelo se sustentam empiricamente?
Esse argumento implica que a redistribuição seria muito maior em
democracias do que em não democracias, e que as sociedades
desiguais redistribuem mais do que as igualitárias. Há alguma evidência
apoiando a primeira conclusão. No entanto, dentro de um mesmo tipo
de regime (democrático ou autoritário) pode haver grandes diferenças.
responsivas
Democracias funcionais, em que a vontade do eleitor é atendida.
Exemplo
Considere duas democracias: Estados Unidos e Suécia. De acordo com
dados do Luxembourg Income Study, a redução da taxa de pobreza nos
EUA como resultado de impostos e transferências foi de 13% em 1994,
enquanto na Suécia foi de 82% (IVERSEN; SOSKICE, 2006). A Suécia não
apenas redistribui mais do que os EUA, mas também é uma sociedade
muito mais igualitária, de modo que a segunda conclusão também não
se sustenta. O modelo básico não explica por que algumas democracias
redistribuem mais renda que outras.
O fenômeno de que democracias avançadas com baixos níveis de
desigualdade tendem a redistribuir mais, enquanto as nações com altos
níveis de desigualdade tendem a redistribuir menos, é conhecido como
paradoxo de Robin Hood.
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Gráfico 3: O paradoxo de Robin Hood.
Extraído de: Iversen e Soskice (2009, p. 441).
Como resolver esse con�ito?
Isso depende do que estamos testando. Algumas hipóteses do modelo
são violadas, na realidade, e outros fatores também devem ser levados
em conta. Considere a primeira previsão do modelo, de que mais
desigualdade leva a maior demanda por redistribuição. A realidade
implica uma série de violações dessa primeira relação, na presença de
assimetria informacional.
Exemplo
Se as pessoas não tiverem noção da realidade socioeconômica em que
se encontram, ou se acreditarem que o nível de desigualdade do país em
que vivem é diferente do da realidade, elas podem ter uma demanda por
redistribuição diferente da esperada. Além disso, a demanda por
redistribuição pode estar relacionada com outros fatores que não a
renda, como religião, raça, sistemas de crenças e valores, e o voto pode
não ser materialístico, isto é, as pessoas, ao votar, não são movidas
apenas por interesses pecuniários (monetários).
Porém, mesmona presença de motivações materialistas, há uma série
de outras violações possíveis da primeira previsão do modelo: as
pessoas podem estar mais interessadas em ganhos relativos do que em
ganhos absolutos, e o voto pode não ser universal. Nesse último caso, é
frequente que a participação eleitoral esteja correlacionada com a
renda, e que pessoas mais pobres votem menos, o que afetaria
diretamente a demanda por redistribuição.
Mesmo que a primeira previsão do modelo se sustentasse, isto é, que
mais desigualdade implicasse mais demanda por redistribuição, não
significaria que o mesmo valesse para a segunda previsão do modelo:
mais demanda por redistribuição não necessariamente implica mais
gastos sociais. Nesse caso, é possível que outros fatores institucionais
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violem o modelo, como corrupção por parte de políticos, ou ainda
alterações nas instituições (ou regras do jogo) por parte das elites,
como lobby. Ainda assim, observamos motivações de interesse
econômico próprio tanto no voto quanto no comportamento político.
Cultura, crenças e preferência por
redistribuição
Como vimos, ao analisar as preferências por redistribuição, os
economistas estão acostumados a concentrar-se no ganho pecuniário
líquido que resulta da redistribuição para os indivíduos. A maioria dos
modelos político-econômicos prevê que um indivíduo apoiará o
programa de redistribuição A, em vez do programa alternativo B, se e
somente se a renda líquida do indivíduo for maior em A do que em B, ou
seja, as preferências por redistribuição são guiadas pelo interesse
pecuniário. Essa não é, contudo, a única maneira de pensar as
preferências individuais por redistribuição.
Uma abordagem alternativa vê as atitudes dos indivíduos em relação à
redistribuição como um reflexo do sistema de valores que eles
endossam. As pessoas podem não apoiar o programa de redistribuição
que maximiza o benefício individual, mas aquele que está de acordo
com sua visão do que constitui uma boa política para a sociedade como
um todo. Ainda é possível que as preferências reflitam de fato apenas o
interesse pessoal, mas isso pode incluir o status social do indivíduo, ou
seja, sua posição relativa na sociedade. Nesse caso, o julgamento de
alguém sobre a redistribuição pode depender do impacto sobre a
distribuição de consumo em seu ambiente social, e não apenas do
impacto em seu consumo individual. Essas três abordagens não são,
em consequência, mutualmente exclusivas. Não apenas indivíduos
diferentes podem ter motivações diferentes, como até o mesmo
indivíduo pode tentar equilibrar essas motivações ao decidir-se, em suas
preferências, por redistribuição.
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Comentário
Corneo e Gruner (2002) investigam os determinantes do apoio das
pessoas à redução das desigualdades de renda por parte do governo.
Os autores estipulam que existem três forças competidoras
apresentadas a seguir.
Efeito homo oeconomicus
Em modelos de economia política em que a renda é exógena e
determinada antes da definição e da incidência de tributos, como no
modelo de Meltzer e Richard (1981) visto anteriormente, a abordagem-
padrão para determinar a atitude de um indivíduo em relação à
redistribuição deriva apenas do efeito da redistribuição sobre sua renda
líquida. Nesse sentido, quando consideramos esquemas de
transferência de impostos puramente redistributivos, o “efeito homo
oeconomicus” (EHO) afirma que o apoio a favor de mais redistribuição é
inversamente relacionado com a posição do indivíduo na escala de
renda. Em outras palavras, há uma correlação negativa entre o apoio
individual à redistribuição e o nível de renda. Assim, se o indivíduo tem a
renda abaixo da média, ele apoiará a redistribuição; caso contrário, vai
se opor a ela.
Efeito dos valores públicos
A segunda abordagem relaciona as preferências de redistribuição de um
indivíduo com seus valores públicos. Os indivíduos podem ser dotados
de uma função de bem-estar social que expressa suas preferências
sobre a alocação de recursos para todos os indivíduos da sociedade. As
atitudes de um indivíduo em relação à redistribuição podem refletir essa
função de bem-estar social. O efeito sobre as atitudes individuais é
chamado de “efeito dos valores públicos” (EVP).
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De acordo com essa abordagem, não há uma ligação, a priori, entre a
renda bruta de um indivíduo e seu apoio a políticas de redistribuição. Até
certo ponto, pode-se assumir que todos os indivíduos compartilham os
mesmos valores, sob o argumento do “véu da ignorância”. No entanto,
eles podem nutrir crenças idiossincráticas sobre as contribuições da
origem familiar e do esforço individual para o sucesso econômico
pessoal. Se um indivíduo acredita que as origens familiares, em termos
de riqueza e capital humano, são os principais determinantes da renda
individual, então é esperado que ele seja a favor da redistribuição por
parte do governo. Por outro lado, se um indivíduo acredita que o
trabalho árduo pessoal é mais importante para a determinação da renda
individual, então espera-se que ele se oponha à redistribuição.
Véu da ignorância
Argumento segundo o qual as pessoas formam seus valores como se não
conhecessem sua situação específica – se serão ricos ou pobres, por
exemplo. Dessa forma, os valores individuais não refletem a situação de
cada um.
Comentário
Isso explica por que as preferências podem divergir entre indivíduos
com o mesmo nível de renda e por que alguns países redistribuem mais
do que outros, mesmo que tenham distribuições de renda semelhantes.
Efeito da rivalidade social
A terceira abordagem gira em torno da ideia de que as preferências de
redistribuição de uma pessoa dependem de seu efeito no padrão de vida
relativo do indivíduo. Esse é o chamado “efeito de rivalidade social”
(ERS). A qualidade do ambiente social de um indivíduo afeta fortemente
seu bem-estar. No entanto, essa qualidade não é o objeto direto das
transações de mercado. Conversas, festas, ser casado com alguém e
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outros indicadores de status social não são bens de mercado, para os
quais frequentemente se desenvolve uma intensa competição. A
presença de competição social (em detrimento da competição de
mercado) por alguns bens pode gerar endogenamente uma
preocupação com o consumo relativo. O ERS surge quando as
preferências de redistribuição são impulsionadas pela crença de que a
redistribuição afeta a qualidade do ambiente social dos indivíduos.
Vamos ver como isso funciona na prática? Veremos a seguir um
importante exemplo de aplicação.
Suponha que, dentro de cada bairro, o mero jogo de interação
social dê origem a um bem público local — a qualidade social de
vida naquele bairro.
Suponha também que, antes da redistribuição, o bairro seja
habitado principalmente por uma classe média relativamente
homogênea. Ao redistribuir a renda dos ricos para os pobres, o
governo aumenta indiretamente a probabilidade de que
indivíduos de classe baixa em ascendência social substituam
residentes em descendência social do bairro. Os incumbentes
podem não gostar da entrada de novos vizinhos vindos de
camadas sociais mais baixas, porque tornam o ambiente dos
incumbentes menos valioso. Às vezes, esses sentimentos
podem ser alimentados por preconceitos raciais ou étnicos. Na
medida em que os habitantes anteriores não gostam de viver
com os novos entrantes, eles podem opor-se à redistribuição,
mesmo que não obtenham nenhuma desvantagem monetária
dela.
Para compreender quais fatores contribuem para as preferências por
ERS é a composiçãosocial das áreas residenciais 
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redistribuição, Corneo e Gruner (2002) analisam dados do International
Social Survey Programme (1992), uma pesquisa que perguntava a
indivíduos de diferentes países se o governo deveria diminuir a lacuna
de renda entre pessoas com alta e baixa renda.
As respostas a essa pesquisa permitem descrever como o
apoio à redistribuição de renda por parte do governo varia.
Os autores confirmam a hipótese principal de que as preferências
individuais por redistribuição podem ser explicadas principalmente por
incentivos pecuniários individuais (EHO). No entanto, a principal
contribuição do estudo é que essa não é a única força por trás do apoio
à redistribuição. Os dados apontam que o EVP também importa
bastante. Finalmente, os efeitos de status social (ERS) também
desempenham papel significativo na formação das preferências
individuais por redistribuição, de modo que os autores concluem que os
três fatores importam.
Atenção!
O EVP pode variar não só entre pessoas de uma mesma região, como de
país para país. Países diferentes variam na ênfase que dão a
determinados aspectos culturais, que, por sua vez, são moldados por
crenças, religião, história e outros aspectos socioeconômicos de uma
população. Alesina e Giuliano (2015), interessados na interação entre
cultura e instituição, avaliam a literatura econômica em torno do tema e
reúnem artigos e pesquisas publicados na área para compreender
melhor como essas duas variáveis interagem.
Entre outros aspectos, eles mostram como valores como individualismo
e coletivismo variam entre países (Imagem 4a) — sendo sociedades
individualistas aquelas que enfatizam conquistas pessoais e direitos
individuais, em detrimento de sociedades coletivistas, nas quais as
pessoas agem como membros de grupo ou organização coesa e
duradoura. Mostram também como valores sobre atitudes em relação a
trabalho e percepção de pobreza variam entre países (Imagem 4b), isto
é, se o que determina o sucesso é “trabalho duro” ou sorte, e se há a
possibilidade de mobilidade social, caso o esforço necessário seja
realizado.
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Imagem 4a: Valor: individualismo.
Imagem 4b: Valores: “trabalho duro” e sorte.
Considerando a importância do EVP e a enorme variação entre valores
como individualismo e relação trabalho-sorte, é possível imaginar como
as preferências individuais por redistribuição podem ser moldadas de
maneira diferente, a depender do país de origem do indivíduo e de sua
cultura. Nesse sentido, concluímos que objetivos não materiais
importam na formação dessas preferências, assim como as origens e
as crenças das pessoas a respeito do processo de mobilidade social e
dos impactos da redistribuição nos incentivos a trabalhar. Finalmente, a
literatura econômica também mostra que os indivíduos também levam
em consideração a justiça do processo de mobilidade e se as
oportunidades são distribuídas igualmente.
Preferências por redistribuição

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Neste vídeo, retornaremos aos conceitos principais estudados nesse
módulo.
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Sobre o modelo de Meltzer e Richard (1981), assinale a alternativa
correta:
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Parabéns! A alternativa C está correta.
O raciocínio do modelo de Meltzer e Richard (1981) ocorre em dois
estágios. Primeiro, o nível de desigualdade de renda determina a
demanda por redistribuição; e, em seguida, a demanda por
redistribuição determina o nível real de redistribuição. Nesse
sentido, mais desigualdade implica mais demanda por
redistribuição, que determina um nível maior de redistribuição
realizado (ou seja, um governo “maior”). As demais alternativas
estão erradas, porque o modelo assume taxa de imposto linear para
explicar a relação entre desigualdade e redistribuição de renda.
Além disso, assume também que os eleitores estão cientes dos
efeitos de desincentivo criados pela redistribuição, e o equilíbrio
deve ocorrer em democracias responsivas.
A
O modelo assume as hipóteses de (i) regra de
votação majoritária, (ii) sufrágio universal e (iii) taxa
de imposto progressiva.
B
O modelo tem o objetivo de explicar a relação entre
desigualdade e eleitor da mediana.
C
O modelo prevê que mais desigualdade deve
aumentar o tamanho do governo.
D
Os eleitores não estão cientes dos efeitos de
desincentivo criados pela redistribuição.
E O modelo não tem um equilíbrio.
Questão 2
Sobre a determinação das preferências individuais por
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redistribuição, assinale a alternativa que contém as forças
competidoras, segundo Corneo e Gruner (2002):
Parabéns! A alternativa D está correta.
Corneo e Gruner (2002) investigam os determinantes do apoio das
pessoas à redução das desigualdades de renda por parte do
governo e estipulam a existência de três forças competidoras: o
EHO, o EVP e o ERS. As demais alternativas estão incorretas, pois
não se consideram os efeitos homo socius, valores privados ou
rivalidade econômica.
A
Efeito homo oeconomicus, efeito de valores
privados, efeito da rivalidade econômica
B
Efeito homo socius, efeito de valores públicos, efeito
da rivalidade social
C
Efeito homo oeconomicus, efeito de valores
públicos, efeito da rivalidade econômica
D
Efeito homo oeconomicus, efeito de valores
públicos, efeito da rivalidade social
E
Efeito homo socius, efeito de valores privados, efeito
da rivalidade econômica
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2 - Política redistributiva e grupos de interesse
Ao �nal desse módulo, você sera capaz de identi�car a resposta dos eleitores e a política
redistributiva no Brasil.
Eleitores respondem à
redistribuição?
No módulo anterior, vimos como as preferências e a demanda por
redistribuição são formadas. Mas, uma vez que há redistribuição, o que
acontece? Será que os eleitores respondem às políticas redistributivas,
premiando políticos que os beneficiem com seu voto (ou o contrário,
punindo aqueles que beneficiem outros grupos, caso desgostem de
redistribuição)?
Historicamente, há um debate amplo a respeito da melhor escolha de
tipo de política pública: universal versus focal. Uma política universal é
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aquela que promoveria justiça social por meio da distribuição igual de
um recurso por toda a população. Um exemplo disso é a renda básica
universal, uma proposta que nunca foi implementada no Brasil. Já uma
política focalizada seria aquela que beneficia determinado grupo de
indivíduos (público-alvo) a partir de um conjunto de critérios, com o
objetivo de ter um gasto público eficiente, atingindo quem mais
precisaria do recurso, segundo os critérios definidos. Um exemplo desse
tipo de programa é o Bolsa Família, direcionado a famílias em condição
de pobreza ou extrema pobreza.
Defensores do universalismo argumentam que benefícios deveriam ser
direito de todas as pessoas, sem distinção entre diferentes categorias
de pessoas em termos de renda ou riqueza. Vejamos as vantagens
desse tipo de política.
Bolsa Família
Em 2021, o programa foi substituído pelo Auxílio Brasil, ainda em fase de
implementação no momento de confecção deste texto.

São extremamente inclusivas.

Sem discriminação ou fim previsível.
São, em geral, muito onerosas, podendo serconsiderado desperdício
gastar parte dos recursos com determinada parcela da população,
como a mais rica, por exemplo. Pense em um país como o Brasil, com
mais de 200 milhões de habitantes — uma política universal de apenas
R$10,00 por pessoa envolveria um dispêndio de 2 bilhões de reais.
Por outro lado, políticas focalizadas também têm
problemas. Como assegurar que pessoas que
realmente necessitam daquele recurso sejam
identificadas e que o auxílio chegue até elas? Além
disso, o que garante que o grupo correto de pessoas
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está sendo auxiliado e que a cobertura do programa
não é excessivamente ampla ou restrita?
É possível listar ainda outros obstáculos para o acesso a programas
focalizados, como falta de informação a respeito do programa, estigma
social (pessoas podem não querer determinado auxílio porque ele
poderia carregar algum estigma, como taxar certo grupo de pobre, por
exemplo), problemas de fiscalização e corrupção, entre outros.
Do ponto de vista político, o quão compatíveis são programas de
transferência de renda e democracia? Em geral, programas focalizados
tendem a diminuir o gasto discricionário de políticos e alocá-los
segundo decisões programáticas, o que diminuiria o clientelismo. Em
outras palavras, esses critérios preestabelecidos seriam uma barreira
para que políticos não gastassem os recursos de maneira deliberada,
escolhendo os beneficiários que quisessem, de maneira que não
pudessem usar tais recursos como “prêmio” para conseguir votos. Por
exemplo, se programas de transferência de renda não tivessem critérios,
um político poderia escolher beneficiar um grupo em troca de votos.
Esses programas de transferência monetária com critérios
preestabelecidos são chamados de programas de transferência
condicionada de renda (PTCR).
Gasto discricionário
Gasto que pode ser definido individualmente a cada momento, ao contrário
de gastos não-discricionários, que devem seguir regras pré-determinadas.
Comentário
Programas focalizados poderiam estimular os eleitores a votar por
razões programáticas: o eleitor pode decidir votar no partido A porque
sabe que aquele partido beneficiou seu grupo com determinado
programa. Nesse sentido, argumenta-se que programas focalizados
podem ser prejudiciais à democracia, porque perpetuam o link
clientelista entre incumbente e beneficiário: ou seja, seria quase uma
compra de votos oficial. Os beneficiários poderiam estar sendo
manipulados a votar de forma diferente de suas reais preferências por
temer o término de um programa ou o corte dos benefícios. O que a
evidência empírica diz a respeito?
Manacorda, Miguel e Vigorito (2011) investigam os efeitos de um
extenso programa de combate à pobreza no Uruguai no apoio político
dos eleitores ao governo que o implementou. De maneira ampla, os
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autores querem saber se programas de transferência de renda são
capazes de capturar votos. Para responder a essa pergunta, eles
estimam o efeito causal do programa de transferência de renda Panes
no apoio político ao partido incumbente no Uruguai.
Entre 2001 e 2002, o Uruguai passou por uma grave crise econômica. A
renda per capita do país caiu 11%, e a taxa de pobreza subiu de 18,8%
para 23,6%. Em resposta à crise, o partido no poder, Colorado, decidiu
expandir os programas já existentes, em vez de criar novos. Em 2004, a
coalizão política de centro-esquerda Frente Ampla foi eleita com
campanha focada em redistribuição de renda e reformas econômicas.
Sob o novo governo, o programa de transferência de renda condicional
Panes foi lançado.
O programa tinha dois objetivos principais:
Objetivo 1
Prover assistência direta a domicílios que haviam
experimentado uma queda rápida no padrão de
vida desde o início da crise
Objetivo 2
Fortalecer o capital humano e social dos
pobres para capacitá-los a sair da situaç
pobreza por conta própria.
O maior benefício do programa era uma transferência de renda mensal
fixada em um valor. Ele também previa um cartão de alimentação para
famílias com grávidas e crianças, treinamento e oportunidades de
emprego, além de subsídios para a saúde.
O programa durou de abril de 2005 a dezembro de 2007. Para
implementá-lo, o governo realizou uma pesquisa de linha de base em
todos os domicílios de baixa renda, adquirindo informações sobre
características dos domicílios, habitação, renda, trabalho e educação
dos aplicantes. Com base nessas características, foi calculado um score
de renda, e a elegibilidade do programa foi determinada por uma linha
de corte desse score, de modo que apenas famílias com pontuação

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abaixo de um limite preestabelecido eram elegíveis a ele. Essa regra de
focalização foi desenhada tanto para evitar discrição na atribuição do
programa quanto para avaliar rigorosamente seu impacto. Para evitar a
manipulação da regra de focalização, a fórmula do score de renda não
foi divulgada aos potenciais beneficiários, entrevistadores e nem ao
próprio governo, até que o programa terminasse.
Isso foi essencial para a identificação do efeito causal do programa.
Como a regra de focalização foi definida longe de considerações
políticas e sua implementação foi bastante rígida, pode-se considerar
que a atribuição ao programa para os domicílios cujo score de renda se
encontrava perto da linha de corte foi quase aleatória, por serem
domicílios muito próximos em termos de características.
Observaremos a seguir alguns resultados:
Um ano e meio após o início do programa, as famílias com score
de renda perto da linha de corte foram novamente entrevistadas
em uma pesquisa com uma série de perguntas, incluindo
algumas sobre apoio ao governo vigente. Uma segunda pesquisa
de acompanhamento parecida foi realizada em 2008, depois do
término o programa.
Os autores usaram os dados dessas pesquisas para avaliar se o
recebimento do programa afetou o apoio (em forma de voto) dos
beneficiários ao governo. Eles encontraram que os indivíduos
que se beneficiaram do programa em torno da linha de corte
tinham uma probabilidade de 11 a 13 pontos percentuais maior
de apoiar o governo incumbente (que o implementou), em
relação àqueles que não conseguiram qualificar-se para o
benefício.
Além de estimar o impacto das transferências do governo no
apoio político dos eleitores, os autores também testaram e
rejeitaram duas teorias de comportamento do eleitor. Uma delas,
a “votação de bolso”, enfatizava a centralidade da renda
Resultado 01 
Resultado 02 
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disponível real atual dos eleitores como o principal fator
impulsionador dos resultados da votação. Usando os dados
coletados após o término do programa Panes, os autores
descobriram que o apoio político ao governo em exercício que
criou o programa permaneceu significativamente maior entre os
ex-beneficiários do programa, embora os níveis de renda dos
beneficiários tenham caído rapidamente para o mesmo dos não
beneficiários. A teoria da “votação de bolso” implica que
beneficiários e não beneficiários deveriam apoiar o partido
incumbente igualmente uma vez que seus níveis de renda
fossem equalizados; no entanto, não é isso que os autores
verificaram.
Outras teorias de economia política, mais modernas,
pressupõem eleitores racionais, o que é consistente com a
abordagem econômica padrão de tomada de decisão. Com
informação assimétrica a respeito das características dos
políticos, os eleitores usam as políticas implementadas e seus
resultados como sinais para inferir os tipos e a competência dos
políticos. Os resultados empíricosdos autores também vão
contra essas teorias de eleitores racionais capazes de inferir
características políticas ou partidárias por meio de sinais.
Considerando o caráter quase aleatório da atribuição do
programa em torno da linha de corte, eleitores de ambos os
lados da linha de corte deveriam ter as mesmas visões da
competência do partido incumbente, e, portanto, o apoio ao
incumbente não deveria ser afetado pelas transferências.
A explicação alternativa para os resultados encontrados é a de que
eleitores são racionais, mas mal informados. Os autores argumentam
que o apoio persistente ao partido incumbente pode ser explicado por
eleitores que inferem as preferências redistributivas do governo por
pessoas como eles próprios (os beneficiários do programa), com base
na população-alvo anterior do programa. Como os eleitores não
entendem completamente a regra de elegibilidade do programa,
interpretam sua condição de beneficiários como um sinal de
preferências redistributivas do governo incumbente. É como se a pessoa
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pensasse: “se eu recebo recursos do governo, é porque o governo de
fato gosta de distribuir recursos para quem precisa”, sem avaliar a regra
de elegibilidade em si.
O resultado de que eleitores respondem fortemente às transferências
não implica necessariamente que suas atitudes políticas e seu voto
sejam baseados exclusivamente no próprio bem-estar. É razoável que os
candidatos ao programa tenham interpretado o próprio recebimento das
transferências como sinal da vontade e da capacidade do governo de
ajudar os pobres, o que poderia aumentar, por sua vez, o apoio ao
partido incumbente. Os dados das entrevistas realizadas no estudo
apontam que os beneficiários das transferências demonstraram maior
confiança no governo e em suas políticas, maior otimismo quanto ao
futuro de suas famílias e do país como um todo, e até perceberam que
as desigualdades sociais estavam diminuindo. Esse otimismo sobre a
direção do país foi um fator plausível para um maior apoio dos
beneficiários do Panes ao governo.
De La O (2013) encontra resultados similares ao analisar os efeitos do
programa de transferência de renda Progresa sobre o voto no
incumbente no México. Como no artigo anterior, a autora está
interessada em avaliar se programas de transferência de renda afetam o
voto do eleitor e a taxa de participação.
Para responder a essa pergunta, ela explora a variação exógena na
duração do programa de transferência de renda para compreender se o
tempo de exposição ao Progresa afeta o comportamento eleitoral do
beneficiário. Ele foi implementado em resposta a um cenário de crise
econômica no final da década de 1990 no México.
Após a crise do peso de 1995, mais de 16 milhões de pessoas caíram
abaixo da linha de pobreza no país. Naquela época, a maioria dos
fundos disponíveis para combater a pobreza não chegava aos pobres.
Na verdade, 75% do orçamento total para programas de alívio da
pobreza foram canalizados para áreas urbanas, onde famílias não tão
pobres capturaram a maior parte das transferências.
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Em resposta a esse contexto, a administração vigente lançou o Progresa
em 1997, que depois viria a chamar-se Oportunidades. O programa
consistia em três componentes complementares:
(i) uma transferência de renda, destinada principalmente a subsidiar
despesas com alimentação, entregue diretamente às mulheres chefes
de famílias pobres; (ii) uma bolsa de estudos, destinada a compensar o
rendimento que poderia ser obtido com trabalho infantil, permitindo,
assim, que as crianças permanecessem na escola; e (iii) cuidados
básicos de saúde para todos os membros da família, com particular
ênfase nos cuidados de saúde preventivos.
As transferências eram realizadas a cada dois meses, e o recebimento
do benefício era condicional à frequência escolar e à realização de
exames médicos regulares e de planos de comparecimento (reuniões)
relacionados com questões de saúde, higiene e nutrição.
Saiba mais
Se o leitor notou similaridade com o Programa Bolsa Família, não é por
acaso. O Progresa, no México, que, depois, recebeu o nome
Oportunidades, foi o primeiro programa de transferência de renda
condicional (PTRCs) de larga escala na América Latina, tornando-se um
marco histórico. A partir dele, foram disseminados PTRC em diversos
países da América Latina e em outras partes do mundo, passando a
ocupar um lugar de importância na agenda de governos, organismos
internacionais e agências doadoras.
Inicialmente, a exposição ao programa foi aleatorizada. O experimento
aleatorizado foi realizado em sete estados onde o programa foi
implementado pela primeira vez. A primeira etapa na escolha da
amostra foi uma seleção de vilarejos elegíveis ao programa com base
em uma medida de pobreza criada a partir de dados dos censos
demográficos de 1990 e 1995. O índice de pobreza foi dividido em cinco
categorias, que vão de pobreza muito baixa a muito alta. As localidades
consideradas com alto ou muito alto grau de pobreza foram
consideradas as prioritárias a serem incluídas no programa. A segunda
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etapa se deu em razão das condicionalidades do programa. Foram
consideradas elegíveis apenas as localidades com acesso a escola e
serviços de saúde (ou com estradas disponíveis, quando os serviços
não estavam localizados na mesma comunidade).
O programa foi aleatorizado no nível dos vilarejos.
Nesse contexto, observe os dados a seguir.
Situação 01
Famílias em 320 vilarejos foram selecionadas para receber o benefício.
Situação 02
Outros 186 vilarejos foram excluídos do programa até janeiro de 2000.
Situação 03
Nos vilarejos de tratamento, o programa foi oferecido para todas as
famílias elegíveis, e, nos vilarejos de controle, nenhuma família recebeu
os benefícios.
Três características adicionais diferenciam o Progresa de outros
programas de alívio à pobreza no México.
1. Possuir critérios claros e fixos para determinar a elegibilidade com
base na pobreza e ser explicitamente não partidário.
2. Os idealizadores do programa criaram uma nova burocracia para
operá-lo.
3. A nova burocracia contornou todos os intermediários, incluindo
mecanismos tradicionais e poderosos de distribuição de dinheiro
federal, como governadores e agências estaduais.
Ao contrário dos administradores de programas de alívio à pobreza
anteriores, que eram em sua maioria políticos, o primeiro coordenador
do Progresa era um cientista. Além disso, as disposições do decreto do
orçamento federal proibiam o uso do programa para fazer proselitismo
por qualquer partido político. Finalmente, seus idealizadores adiaram a
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inauguração do programa até um mês após as eleições de meio de
mandato de 1997. Desde então, decretos orçamentários incluem a
proibição de expandi-lo seis meses antes da data das eleições. Em
suma, ao adotar o Progresa, o Executivo diminuiu substancialmente seu
poder discricionário de alocar gastos sociais.
Atenção!
Em virtude da aleatorização do programa, no momento das eleições
presidenciais de 2000, havia famílias recebendo o benefício há 21
meses e famílias que o recebiam há seis. A autora explora a
aleatorização no tempo de tratamento de 21 ou seis meses para estimar
como a exposição ao programa de transferência de renda afeta o voto
nas eleições presidenciais e o comparecimento às urnas.
Para separar o efeito de persuasão e mobilização, a autora examina o
impacto nos votos do partido incumbente, nos votos dos principais
partidos de oposição e no comparecimento às urnas.Em particular, a
preocupação é de que os beneficiários de programas direcionados
possam ser persuadidos a votar contra suas preferências em resposta
às ameaças de descontinuação do programa (efeito de persuasão).
Porém, uma explicação alternativa é que, quanto maior a duração do
programa, maior a exposição dos destinatários a seus benefícios e mais
oportunidades o titular tem de receber crédito pelos resultados positivos
do programa (efeito de mobilização).
A�nal, o que os dados revelaram?
Os dados mostram que mais tempo de exposição ao programa levou a
aumentos substanciais na participação eleitoral e na parcela de votos
do incumbente na eleição presidencial de 2000. O experimento também
revela que a parcela de votos dos partidos da oposição não foi afetada
pelo programa. Assim, o bônus eleitoral gerado pelas transferências
pode ser mais bem explicado por um mecanismo de mobilização do que
de persuasão. Essas descobertas são difíceis de conciliar com a noção
de que os efeitos eleitorais dos programas de transferência de renda
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condicional são resultado de preocupações com ameaças de
descontinuação. Em suma, a autora conclui que, se houvesse um
continuum de mecanismos possíveis, em que o clientelismo estaria em
um extremo e a política programática no outro, os efeitos de
mobilização do Progresa seriam mais compatíveis com o extremo da
política programática.
Política redistributiva no Brasil
Agora que conhecemos um pouco sobre a teoria de preferências e
demanda por redistribuição e sobre os efeitos de políticas de
redistribuição no comportamento dos eleitores, falaremos da política
redistributiva do Brasil. Nas últimas décadas, o Brasil observou uma
expansão considerável de políticas públicas de transferência direta de
renda para a população pobre. Hoje, o país tem dois grandes programas
dessa natureza: o Benefício de Prestação Continuada (conhecido como
BPC-Loas, ou simplesmente BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF).
Nesta seção, cobriremos o PBF.
O Programa Bolsa Família
O PBF é um programa de transferência mensal de renda que surgiu no
final de 2003. Foi criado a partir da unificação de uma série de
programas preexistentes, inspirado principalmente pelo programa de
renda mínima vinculado à educação, o Bolsa Escola. O PBF tem,
atualmente, três objetivos principais:
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Objetivo 01
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Combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional.
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Objetivo 02
Combater a pobreza e outras formas de privação das famílias.

Objetivo 03
Promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial saúde,
educação, segurança alimentar e assistência social.
Para garantir a focalização e a cobertura do PBF, em 2001
também foi criado o CCaaddaassttrroo ÚÚnniiccoo (CadÚnico),
considerado uma espécie de “censo” da população de
baixa renda no Brasil.
Ao longo dos anos, o CadÚnico passou por inúmeras modificações e
aprimoramentos, com o objetivo de garantir a robustez da base de
dados, que hoje serve como cadastro para diversos programas sociais,
e não somente para o PBF (por exemplo, Minha Casa, Minha Vida, Tarifa
Social de Energia, entre outros).
A população-alvo do programa é constituída por famílias em situação de
pobreza ou extrema pobreza. As famílias extremamente pobres são
aquelas que têm renda mensal de até R$89,00 por pessoa. As famílias
pobres são aquelas que têm renda mensal entre R$89,01 e R$178,00 por
pessoa (valores de setembro de 2021). Famílias pobres participam do
programa, contanto que tenham em sua composição gestantes e
crianças ou adolescentes entre 0 e 17 anos.
O programa foi criado, inicialmente, por medida provisória,
posteriormente convertida em lei, em 2004. A participação nele é
condicionada a contrapartidas comportamentais. Em outras palavras,
para receber as transferências, a família participante, dependendo de
sua composição, deve comprovar frequência escolar, esquema de
vacinação atualizado e acompanhamento pré e pós-natal de gestantes e
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nutrizes. A exigência de condicionalidades, também chamadas de
contrapartidas, tem como objetivo combater a transmissão
intergeracional da pobreza, incentivar a demanda por serviços sociais,
como saúde e educação, e ampliar o acesso da população mais pobre a
direitos sociais básicos, incentivando expansões e melhorias na oferta
desses serviços.
Nos anos que seguiram à sua criação, o PBF foi avaliado com bastante
intensidade e rigor. Existe uma vasta literatura de avaliações do PBF no
Brasil, com análises quantitativas e qualitativas. Focaremos aqui as
análises quantitativas, trazendo um breve resumo de alguns dos
principais resultados.
A evidência sugere que o PBF teve contribuição significativa no combate
à desigualdade no Brasil no início dos anos 2000. A decomposição do
coeficiente de Gini nesse período mostra que a renda do trabalho foi a
maior responsável pela redução da desigualdade. O PBF, apesar de ser
responsável por apenas 0,5% da renda das famílias, foi responsável por
19% da queda. Em relação à pobreza, embora o programa tenha tido
pouco impacto sobre a porcentagem de pessoas vivendo abaixo da
linha de pobreza, verificou-se um impacto sobre o hiato de pobreza e a
severidade de pobreza, medidas que dão maior peso ao que ocorre na
cauda inferior da distribuição de renda.
Saiba mais
O programa passou por uma avaliação de impacto em 2006, que trouxe
alguns resultados sobre seus efeitos em diversas variáveis, como
educação (CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO
REGIONAL, 2006). Os resultados apontam que as crianças atendidas
pelo programa têm menor probabilidade de faltar um dia de aula por
mês, em comparação com crianças em domicílios similares que não
recebem o benefício. Ademais, a probabilidade de evasão escolar entre
as crianças beneficiárias também é menor.
Uma das críticas mais comuns que o programa sofre é o
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chamado “efeito preguiça”.
Essa crítica parte da hipótese de que a transferência de renda cria um
desincentivo ao trabalho, levando à acomodação e à diminuição da
oferta de trabalho por parte dos beneficiários, principalmente nas
famílias para as quais só existe o benefício básico e, portanto, não há
condicionalidade a ser cumprida.
As avaliações dos efeitos do PBF sobre o mercado de trabalho mostram
que o programa não muda o número médio de horas trabalhadas pelos
homens e aumenta marginalmente sua taxa de participação. Pelo lado
da oferta de trabalho das mulheres, não há alterações na taxa de
participação, mas há uma pequena queda no número médio de horas
trabalhadas. Outros estudos buscaram compreender melhor esse último
resultado para investigar se há algum tipo de incentivo adverso do
programa no sentido de provocar diminuição da jornada de trabalho das
mães beneficiárias. De fato, verifica-se uma diminuição média de 0,8-1,7
hora semanal de trabalho a menos por parte de mães beneficiárias, em
comparação com mães não beneficiárias com renda semelhante.
Re�exão
Os estudos consideram ainda a literatura sobre desenvolvimento infantil,
que mostra que cuidados de mães com crianças pequenas têm
consequências importantes, que perduram durante toda a vida. Nesse
sentido, essa pequena redução verificada nas horas trabalhadas de
mães beneficiárias pode representar um alívio para mães que
desejassem dedicar mais tempo à criação de seus filhos e estavam
antes limitadas pela renda.
Políticas redistributivas e grupos de
interesses

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Neste vídeo, retornaremos aos conceitos principais estudados nesse
módulo.
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Qual das alternativas a seguir representa uma vantagem de
políticas universais?
Parabéns! A alternativa A está correta.
A São políticas extremamente inclusivas.
B São políticas muito baratas.
C São políticas com critérios bem-definidos.
D
São políticas que atingem a população mais
vulnerável.
E São políticas com cobertura menor.
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As vantagens de políticas universais é que são extremamente
inclusivas, sem discriminação ou fim previsível. Contudo, em geral
são onerosas, e, porque atendem a toda a população, têm cobertura
grande e não têm critérios definidos, de modo que as demais
alternativas são falsas.
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Questão 2
Sobre os programas Panes, Progresa e Bolsa Família, assinale a
alternativa que contém sua principal similaridade:
Parabéns! A alternativa E está correta.
Os três programas são programas de transferência de renda cujo
público-alvo são famílias em condição de pobreza, focalizados, de
modo que a alternativa E é a verdadeira. As demais alternativas são
falsas, porque o Panes foi um programa temporário e não tinha
condicionalidades, enquanto os demais, não, e nenhum dos
programas é direcionado apenas a mulheres.
A
São programas de transferência de renda
condicional.
B São programas de transferência de renda universal.
C
São programas de transferência de renda
temporários.
D
São programas de transferência de renda para
mulheres.
E
São programas de transferência de renda
focalizada.
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Considerações �nais
Vimos, neste conteúdo, que as preferências por redistribuição são
moldadas por fatores econômicos, sociais e culturais. Além do efeito
direto da redistribuição sobre a renda líquida do indivíduo, que varia
conforme sua posição na distribuição de renda de seu país, a variação
relativa da renda da pessoa importa, assim como valores e crenças
individuais sobre a contribuição do trabalho.
Também aprendemos que as preferências por redistribuição nem
sempre se convertem em maior demanda por redistribuição, uma vez
que há uma série de violações possíveis dessa relação, como assimetria
informacional e motivações não materialistas. O eleitor da mediana
pode não ter a renda mediana, e o voto pode não ser universal.
Além disso, vimos como os eleitores respondem a programas de
redistribuição de renda, premiando políticos e partidos incumbentes que
implementaram essa política em primeiro lugar, e que esse efeito pode
ser duradouro, mesmo se a renda voltar aos patamares iniciais. Há
evidências de que esse efeito ocorre pela via do mecanismo de
mobilização, e não de persuação por medo do término do programa.
Finalmente, apresentamos também o Bolsa Família, suas
condicionalidades e um resumo das evidências a respeito do programa.
Podcast
Neste podcast, o especialista realiza uma breve revisão sobre Política
Redistributiva.

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Referências
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Literature, v. 53, n. 4, p. 898-944, 2015.
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL.
Projeto de avaliação do impacto do Programa Bolsa Família: relatório
analítico final. Belo Horizonte, MG: Cedeplar, 2006.
CORNEO, G.; GRUNER, H. P. Individual preferences for political
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Evidence from a randomized experiment in Mexico. American Journal
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IVERSEN, T.; SOSKICE, D. Distribution and redistribution: the shadow of
the nineteenth century. World Politics, v. 61, n. 3, p. 438-486, 2009.
IVERSEN, T.; SOSKICE, D. Electoral institutions and the politics of
coalitions: why some democracies redistribute more than others.
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MANACORDA, M.; MIGUEL, E.; VIGORITO, A. Government transfers and
political support. American Economic Journal: Applied Economics, v. 3,
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MELTZER, A. H.; RICHARD, S. F. A rational theory of the size of
government. Journal of Political Economy, v. 89, n. 5, p. 914-927, 1981.
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desigualdade, o livro O preço da desigualdade: como a sociedade
dividida de hoje põe em perigo o nosso futuro, do vencedor do prêmio
Nobel em Economia Joseph Stiglitz, explica como a desigualdade afeta
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e é afetada por todos os aspectos da política nacional americana e
oferece insights para um futuro mais justo e próspero.
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36 of 36 09/09/2022 15:56