DIR ADMINISTRATIVO - MATERIAL

Prévia do material em texto

INTRODUÇÃO 
AO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO�������������������������������������������������������������� 3
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ����������������������������������������������������������������������������������������� 3
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO �������������������������������������������������������������������������������������������� 3
FONTE PRIMÁRIA OU PRINCIPAL �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
FONTE SECUNDÁRIA OU INDIRETA ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
O QUE SÃO COMMON LAW E CIVIL LAW ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
SISTEMA DA JURISDIÇÃO UNA �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4
 3
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
ͫ	 “É o ramo do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a 
exercem.”
PROFESSOR	HELY	LOPES	MEIRELLES
ͫ	 “É o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as 
atividades públicas administrativas.”
PROFESSORA	MARIA	SYLVIA	ZANELLA	DI	PIETRO
ͫ	 “É o ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa 
que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.”
PROFESSOR	JOSÉ	DOS	SANTOS	CARVALHO	FILHO
ͫ	 “É o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem 
as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades 
a que devem servir.”
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
As fontes jurídicas do Direito Administrativo são classificadas de duas formas: i) primárias ou 
principais; ii) secundárias ou indiretas.
Cabe lembrar que nosso Direito Administrativo não	é	codificado, ou seja, não existe uma lei 
ou código que o defina por inteiro, razão pela qual suas fontes são as mais variadas normas. Por 
exemplo:
ͫ	 Lei nº 8.112/90 (regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e 
das fundações públicas federais);
ͫ	 Lei nº 9.784/99 (regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública 
federal);
ͫ	 Lei nº 8.666/93 (normas sobre licitações e contratos administrativos);
ͫ	 Lei nº 8987/95 (concessões e permissões de serviço público).
OBSERVAÇÃO: Além das leis, são fontes do direito administrativo a jurisprudência, súmulas, doutrina e os 
costumes.
FONTE PRIMÁRIA OU PRINCIPAL
É a lei em sentido amplo, isto é, englobando a Constituição, as leis em geral e atos	normativos 
da administração pública.
A lei é a fonte principal do direito administrativo brasileiro, haja vista a importância do princípio 
da legalidade nesse campo. Quando se fala em ‘lei’ como fonte de direito administrativo, estão 
incluídos nesse vocábulo a Constituição – sobretudo as regras e princípios administrativos 
nela vazados –, os atos de natureza legislativa que diretamente derivam da Constituição (leis, 
medidas provisórias, decretos legislativos etc.) e os atos normativos infralegais, expedidos pela 
administração pública nos termos e limites das leis, os quais são de observância obrigatória 
pela própria administração.
PAULO, V. de; ALEXANDRINO, M. Direito Administrativo descomplicado. São Paulo: Método, 
2019. p. 6.
4
É importante chamar atenção para as súmulas	vinculantes, em razão de a Emenda Constitu-
cional nº 45/2004 ter trazido a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal (STF) editar súmulas de 
efeito	vinculante para a Administração. Desse modo, depois da edição dessas súmulas, o adminis-
trador estará	vinculado aos seus termos, devendo agir conforme o enunciado proposto pelo STF.
SÚMULAS VINCULANTES
CF/1988. Art.	103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, 
mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria 
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito 
vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta 
e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou 
cancelamento, na forma estabelecida em lei.
FONTE SECUNDÁRIA OU INDIRETA
São instrumentos complementares derivados de fontes primárias. A doutrina majoritária 
apresenta como fontes indiretas a jurisprudência, as súmulas, a doutrina e costumes.
ͫ	 Jurisprudência: decisões	reiteradas dos tribunais sobre determinado tema. Emb-
ora desprovidas da força cogente de uma lei, servem de parâmetro para a atuação 
administrativa.
ͫ	 Súmulas: são proferidas pelos tribunais. Nada mais são do que o resumo	da	jurisprudência.
ͫ	 Doutrina: conjunto de teses, formulações e construções teóricas acerca do Direito 
Administrativo.
ͫ	 Costumes: Prática reiterada ao longo de um período razoavelmente longo.
O QUE SÃO COMMON LAW E CIVIL LAW
Common Law: sistema do Direito cujas normas e regras não estão escritas, mas são sancionadas 
pelo costume ou pela jurisprudência. Nesse sistema, em que a jurisprudência e os costumes são as 
principais fontes, o Direito é criado ou aperfeiçoado pelos juízes. O Brasil não adotou esse sistema.
Civil Law:	sistema adotado pelo Brasil,	tem como principal caraterística a utilização, pelo 
ordenamento jurídico, de normas escritas resultantes de um processo legislativo. A norma jurídica 
constitui-se de um comando abstrato	e	geral, queprocura abranger uma diversidade de casos futuros.
SISTEMA DA JURISDIÇÃO UNA
CRFB/88. Art.	5º XXXV – A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça 
a direito;
O Brasil adotou o sistema de jurisdição	una, no qual ao Judiciário é dada a missão de ser o 
aplicador da lei ao caso concreto, independentemente do sujeito da relação conflituosa. As causas 
podem envolver a Administração Pública ou podem ser causas entre particulares. Não há outro 
órgão com poder jurisdicional de dizer o Direito ao caso concreto.
Esta é a definição de jurisdição	una segundo o grande mestre Hely Lopes Meirelles:
O sistema judiciário ou de jurisdição única, também conhecido por sistema inglês e, moderna-
mente, denominado sistema de controle judicial, é aquele em que todos os litígios – de natureza 
administrativa ou de interesses exclusivamente privados – são resolvidos judicialmente pela 
 5
Justiça Comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário. Tal sistema é originário 
da Inglaterra.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 59.
É importante saber que o Brasil não adotou o sistema do contencioso administrativo, também 
chamado de dualidade de jurisdição ou sistema dual. Qualquer opção de prova que trouxer essa 
afirmativa deverá ser considera errada.
INTRODUÇÃO 
AO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO�������������������������������������������������������������� 3
NATUREZA JURÍDICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO �������������������������������������������������������������������������� 3
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ������������������������������������������������������������������������������������������������ 3
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO ����������������������������������������������������������������������������������������������������3
PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO ���������������������������������������� 4
INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO 3
INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
NATUREZA JURÍDICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O direito é dividido em dois grandes grupos:
ͫ	 Direito	privado: Tem por objeto a regulação dos interesses particulares.
ͫ	 Direito	público: Tem por objeto os interesses da sociedadecomo um todo.
Uma característica do Direito	público é a chamada desigualdade das relações jurídicas, cla-
ramente marcada pela verticalidade, pois nele prevalece o interesse da coletividade, e não do 
particular.
	» Exemplo: a desapropriação de um imóvel (CRFB/88, art. 5º – XXIV) e a requisição 
administrativa (CRFB/88, art. 5º – XXV).
No tocante ao Direito	privado, observamos a igualdade	jurídica entre as partes da relação, 
caracterizando assim uma horizontalidade. Nesse caso, em regra, não há subordinação, mesmo 
quando o Estado integra uma dessas partes.
	» Exemplo: celebração de um contrato de locação entre o particular e a Administração 
Pública.
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
Regime jurídico administrativo é o conceito dado ao conjunto de prerrogativas e limitações	que 
tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição	privilegiada na 
relação jurídico-administrativa. Esse regime deriva, respectivamente, do princípio da supremacia	
do	interesse	público e do princípio da indisponibilidade	do	interesse	público.
Resumidamente, pode-se afirmar que o regime administrativo se resume a duas palavras: 
prerrogativas	e	sujeições.
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
Esse princípio tem por objetivo colocar a Administração Pública em uma situação de superio-
ridade, uma	posição	acima	do	particular. A professora Maria	Sylvia	Zanella	di	Pietro afirma que a 
supremacia do interesse público é marcada pela “verticalidade”	(tema muito cobrado em prova) 
O administrador público representa uma coletividade, o interesse da maioria, por isso é necessário 
dispor de prerrogativas para pôr em prática o interesse de toda a coletividade.
Podemos citar como exemplos:
	» a desapropriação de imóveis para a construção de uma escola ou hospital públicos;
	» a requisição administrativa, um ato administrativo unilateral e autoexecutório que 
consiste na utilização de bens ou de serviços particulares pela Administração, para 
o atendimento de necessidades coletivas em caso de perigo público iminente, 
mediante o pagamento de indenização posterior, se houver algum dano.
4
PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE 
PÚBLICO
O administrador, atuando em nome do interesse público, é um mero gestor dos bens públi-
cos, o que significa que não poderá exercer suas atribuições legais tendo em vista suas vontades 
particulares. Ele deverá agir em busca, obrigatoriamente, do interesse público. Por isso, podemos 
afirmar que, enquanto o princípio da supremacia oferece prerrogativas ao agente público, como 
contrapartida, para evitar excessos, o princípio da indisponibilidade do interesse público	impõe 
restrições à atuação administrativa.
As restrições impostas à atividade	administrativa ocorrem exatamente pelo fato de a admi-
nistração não ser dona do bem público, e sim a gestora de bens e interesses públicos.
PRINCÍPIOS 
EXPLÍCITOS DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
SUMÁRIO
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ���������������������������������������������� 3
CONCEITO ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ����������������������������������������������������������� 4
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������5
PRINCÍPIO DA MORALIDADE ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 3
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
CONCEITO
Para a doutrina administrativista, os PRINCÍPIOS SÃO REGRAS GERAIS, são fontes basilares 
do Direito. Representam mais do que uma simples orientação: sua observância é cogente, ou seja, 
é de cumprimento obrigatório. São os alicerces do Direito Administrativo.
Eles são tão importantes que o professor Celso Antônio Bandeira de Mello afirma em uma 
obra sua que:
“Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa 
não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma 
de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência 
contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico 
e corrosão de sua estrutura mestra.”
Observação. Esse é um assunto muito cobrado em prova e deve ser analisado com muito cari-
nho por você, candidato, pois, por se tratar de um tópico que vem sendo explorado em concurso 
público pelas bancas há muito tempo, devemos nos esforçar ao máximo para não errar nenhuma 
questão. Por essa razão, vamos estudar profundamente cada princípio.
Neste momento, apresento a você a definição de “princípio” na visão dos grandes mestres 
do Direito Administrativo.
CONCEPÇÃO DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
“Princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição 
fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata 
compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, 
conferindo-lhes a tônica que lhe dá sentido harmônico.”
CONCEPÇÃO de José dos Santos Carvalho Filho
“Princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração 
Pública. Representam cânones pré-normativos, norteando a conduta do Estado quando no exercício de ativida-
des administrativas.”
CONCEPÇÃO de José Cretella Júnior
“Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estrutu-
rações subsequentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência.”
4
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impes-
soalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE:
Sua definição é bem concisa. Significa que a Administração Pública, direta ou indireta, só pode 
praticar as condutas autorizadas em lei.
É interessante observar neste princípio o fato de que, no Brasil, temos três poderes: o EXE-
CUTIVO, que administra; o JUDICIÁRIO, que julga, e o LEGISLATIVO, que exerce a chamada função 
legiferante, que consiste em criar as leis. O LEGISLATIVO tem seus representantes eleitos pela popu-
lação e, como são os responsáveis por fazer as leis, é possível afirmar que o princípio da legalidade 
existe para afirmar que a Administração Pública vai fazer aquilo que o POVO quer, visto que, em 
suma, é o próprio povo que elege o Poder Legislativo, produtor de nossas leis.
Durante um bom tempo a doutrina afirmava existirem dois princípios da legalidade dentro 
da Constituição Federal: um estampado no art. 5º, inciso II, e outro no art. 37, caput. A doutrina 
moderna batizou o princípio da legalidade do particular (art. 5º, inciso II) como princípio da auto-
nomia da vontade. Aconselho você a ter cuidado para não confundir os conceitos em prova, pois o 
PRINCÍPIO DA AUTONOMIA DA VONTADE indica que o particular pode fazer tudo isso desdeque 
não haja uma lei proibitiva; e o PRINCÍPIO DA LEGALIDADE obriga a Administração a fazer aquilo 
que consta na lei.
art� 5º, inciso II, da Constituição Federal
Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Extraímos o entendimento de que o particular, diante de uma lacuna legislativa, pode FAZER 
TUDO, diferentemente do que está disposto para a Administração Pública – esta, diante de uma 
lacuna legislativa, NÃO PODERÁ ATUAR.
ͫ	 REGRA PARA O PARTICULAR
 » Pode fazer tudo o que a lei não proíbe;
 » Autonomia de vontade;
 » Lacuna legislativa = PERMISSÃO.
ͫ	 REGRA PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 » Só pode fazer o que a lei determinar;
 » Subordinada à lei;
 » Lacuna legislativa = PROIBIÇÃO.
Quero chamar sua atenção para algo relativamente novo na doutrina, mas que já tem sido 
cobrado em provas. É o chamado princípio da juridicidade ou bloco de legalidade.
Quando falamos em legalidade, a doutrina sempre fez questionamentos sobre a Administra-
ção Pública ser restrita ou ampla, ou seja, se haveria a obrigatoriedade de observar somente a lei 
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 5
em seu sentido estrito ou todo o arcabouço jurídico do país. O que esse princípio afirma é que se 
deve dar observância à totalidade do ordenamento jurídico, e não apenas a determinadas normas.
Assim, o agente público está vinculado não só à lei e aos princípios jurídicos, mas também 
aos atos administrativos gerais pertinentes àquela situação concreta em que a Administração se 
encontra, exigindo dela uma atuação ainda mais restrita.
Para corroborar essa visão, temos a Lei nº 9.784/99, em seu art. 2º, parágrafo único, inciso 
I, que exige da Administração “uma atuação conforme a LEI e O DIREITO”.
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
O princípio da impessoalidade estabelece um dever de IMPARCIALIDADE, de NEUTRALIDADE 
no exercício da função administrativa. Esse princípio impede discriminações negativas e privilégios 
oferecidos a particulares quando no exercício dessa função, tendo em vista que a atuação pública 
deve ser objetiva, e não subjetiva.
Para o professor Hely Lopes Meirelles, o princípio da impessoalidade é sinônimo de princípio 
da finalidade.
“O princípio da impessoalidade, referido na Constituição/88 (art. 37, caput), nada mais é que 
o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique 
o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica 
expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.”
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros Edi-
tores, 2016. p. 97.)
Toda a atuação da Administração Pública deve ser caracterizada pela impessoalidade, mas é 
possível observar sua plenitude em algumas atuações específicas. Veja os exemplos:
ͫ	 LICITAÇÃO: procedimento formal realizado para escolher a proposta mais vantajosa e 
casos de contratação para obras, serviços, compras e alienações.
ͫ	 CONCURSO PÚBLICO: processo seletivo que permite o acesso a emprego ou cargo público 
de modo amplo e democrático. É um procedimento impessoal em que se assegura igual-
dade de oportunidades a todos os interessados em concorrer ao exercício das atribuições 
oferecidas pelo Estado. A este incumbirá identificar e selecionar os mais adequados 
mediante critérios objetivos.
A doutrina majoritária analisa esse princípio sob três VERTENTES (aspectos):
1º Vedação a que o agente público se promova à custa da administração pública.
2º Como determinante da FINALIDADE PÚBLICA de toda a atuação administrativa.
3º Teoria do órgão.
ͫ	 1º ASPECTO
Nos termos da Constituição Federal, em seu art. 37, § 1º, pode-se dizer que o princípio da 
impessoalidade veda a vinculação de atividades da Administração à pessoa dos administradores, 
evitando que os estes utilizem a propaganda oficial para promoção pessoal.
6
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impes-
soalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos 
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela NÃO PODENDO 
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades 
ou servidores públicos.
Para reforçar ainda mais essa proibição, temos a Lei do Processo Administrativo (Lei nº 
9.784/99), em seu art. 2º, parágrafo único, inciso III, segundo a qual:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, con-
traditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios 
de:
[...]
III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades;
Importantíssimo!
No art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88), a palavra PUBLICIDADE é utilizada no 
sentido de propaganda, e sua violação atinge o princípio da impessoalidade. É muito comum em provas de 
concurso as bancas quererem induzir o candidato a marcar a opção em que se afirma que tal conduta tem nexo 
com o princípio da publicidade.
NÃO CAIA NESSA PEGADINHA!
ͫ	 2º ASPECTO
A finalidade de todo e qualquer ato administrativo será sempre o INTERESSE PÚBLICO, por-
tanto, todo ato que se apartar desse objetivo será NULO por desvio de finalidade.
Mas o que é o desvio de finalidade?
Resposta: Sua manifestação ocorre quando um ato é praticado por agente ou órgão compe-
tente, porém é evidente na prática do ato que a verdadeira finalidade pública a que a própria lei 
determina não foi atingida.
Em seu art. 2º, parágrafo único, alínea e, a Lei de ação popular (Lei nº 4.717/65) afirma:
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso 
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
O desvio de finalidade é tão sério que é tido como vício insanável, não admitindo convalidação 
(conserto do ato). O único caminho a ser tomado diante de sua constatação é a anulação do ato.
ͫ	 Exemplos reais de provas de concurso público de desvio de finalidade:
 » Ato de remoção quando é aplicado no sentido não de remanejar o servidor público, 
e sim de puni-lo.
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 7
 » Construção de uma estrada em determinado trajeto somente para valorizar fazen-
das do governador.
 » Ordem de prisão executada durante o casamento de inimigo do delegado.
 » Desapropriação de um imóvel de um inimigo político.
 » Remoção de policial civil para delegacia no interior a fim de afastá-lo da namorada, 
filha do governador.
3º ASPECTO
A TEORIA DO ÓRGÃO, também chamada de TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA, do professor 
alemão Otto Gierke, sustenta que o agente público atua em nome do Estado, titularizando um órgão 
público, de modo que a atuação ou o comportamento do agente no exercício da função pública é 
juridicamente atribuído, ou seja, imputado ao Estado.
Resumindo, os atos administrativos praticados pelo agente não são imputados a ele mesmo, 
e sim à ENTIDADE POLÍTICA (administração direta), à ENTIDADE ADMINISTRATIVA (administração 
indireta) ou até mesmo a ENTIDADES que atuam em COLABORAÇÃO com o Estado nas quais ele atua.
OBSERVAÇÃO. A nossa CRFB/88 adotou essa teoria de forma expressa em seu art. 37, § 6º.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impes-
soalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,também, ao seguinte: (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[...]
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos RESPONDERÃO pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a ter-
ceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Nesse caso, a impessoalidade existe pelo fato de os atos, apesar de serem praticados pelo 
agente, não serem dele propriamente, sim da pessoa jurídica que ela integra.
Outra peculiaridade que advém da TEORIA DO ÓRGÃO ocorre quando uma pessoa é inves-
tida em cargo público e não possui todos os requisitos necessários para ocupá-lo. Nesse caso, sua 
investidura foi ilegal (temos o chamado agente de fato), mas seus atos serão considerados VÁLIDOS 
porque os atos não são dele, mas da instituição pública.
PRINCÍPIO DA MORALIDADE
Esse princípio exige uma atuação ética, proba, honesta dos agentes da administração pública. 
Tal atuação é conhecida como moralidade administrativa.
A moralidade administrativa é diferente da moral comum. O princípio da moralidade adminis-
trativa NÃO IMPÕE o dever de atendimento conforme a moral comum conhecida pela sociedade.
Ela exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, honestidade e probidade 
incorporados pela prática diária ao conceito de boa administração.
Portanto, não se deve confundir a moral comum com a moral administrativa. Enquanto aquela 
está pautada na noção do certo e errado para a sociedade, esta se encontra intrinsecamente ligada 
à boa ou má administração. Para o Direito Administrativo, deve-se analisar a moral administrativa.
8
Certas condutas, ainda que não obrigatórias pela lei, passam a fazer parte dos comportamentos 
socialmente esperados de um bom administrador público, incorporando-se, assim, ao conjunto de 
condutas que o Direito torna exigíveis.
Para a moralidade administrativa, não basta o agente público cumprir formalmente a lei – ele 
tem que observar tanto a letra como o objetivo da lei. Assim, aquilo que é legal se filiará ao que é 
ético, motivo pelo qual a doutrina afirma que o princípio da moralidade complementa o princípio 
da legalidade.
ͫ	 NEM TUDO QUE É LÍCITO É MORAL
No âmbito do Poder Legislativo, os responsáveis pelo aumento do subsídio são os próprios 
parlamentares. O aumento do valor dos respectivos subsídios por eles mesmos pode até ser um ato 
legal, no entanto, se aumentarem acima do normal, estarão indo de encontro (contra)ao princípio 
da moralidade.
A CRFB/88 levou tão a sério a moralidade administrativa na conduta de seus agentes que 
impôs algumas penalidades a quem agir contrariamente a ela. E isso está positivado no art. 37, § 
4º, da nossa Carta Magna.
Como é um assunto muito abordado em provas, vamos memorizar: CRFB/88 art. 37 §4º. 
Utilizando o método mnemônico (Paris), temos:
Os atos de improbidade administrativa importarão na:
 » Perda da função pública;
 » Ação penal cabível;
 » Ressarcimento ao erário;
 » Indisponibilidade dos bens;
 » Suspensão dos direitos políticos.
OBSERVAÇÕES. Quero fazer duas observações:
ͫ	 A primeira é de que qualquer questão de prova em que se afirmar que os atos de impro-
bidade implicarão a cassação de direito políticos, deve ser marcada como errada, pois 
a Constituição proíbe tal medida:
constituição DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos [...]
ͫ	 A segunda é a observância em relação à troca de afirmação que as bancas adoram fazer 
quanto à suspensão dos direitos políticos e à perda da função pública. É muito comum 
as provas de concurso público inverterem os termos, por exemplo, afirmarem que é 
possível a pena de perda dos direitos políticos e de suspensão da função pública.
ͫ	 ATENÇÃO PARA O CORRETO, QUE É:
 » SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS;
 » PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA.
ͫ	 SÚMULA VINCULANTE Nº 13
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF), ao editar a referida súmula vinculante no ano de 
2008, teve por objetivo VEDAR O NEPOTISMO, que consiste na nomeação de cônjuge compa-
nheiro, parentes em linha reta colateral e inclusive aqueles por afinidade até o terceiro (3º) grau, 
e também vedar as nomeações e designações recíprocas para cargos comissionados de natureza 
administrativa. Essa proibição tem amparo jurídico nos princípios da moralidade e impessoalidade.
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 9
 » QUEM SÃO OS PARENTES OATÉ 3º GRAU?
Resposta: As relações de parentesco estão positivadas no Código Civil de 2002, nos artigos 
1.591 a 1.595. Para simplificar nossos estudos, grave assim:
LINHA RETA
1º grau: pai, mãe e filho/filha.
2º grau: avô, avó e neto/neta.
3º grau: bisavô, bisavó e bisneto/bisneta.
PARENTES COLATERAIS
2º grau: irmão/irmã. (a)
3º grau: tio/tia e sobrinho/sobrinha
4º grau: primo/prima (OBS! NÃO EXISTE PRIMO DE 1º GRAU.)
PARENTES POR AFINIDADE
1º grau: sogro/sogra
 » 2º grau: cunhado/cunhada
Conclusão: posso nomear meu primo ou prima para um cargo comissionado de natureza admi-
nistrativa.
Você pode perguntar: Por que no estudo do Direito Administrativo preciso saber a linha de 
parentesco do Código Civil? Simples, porque temos a sumula vinculante nº 13.
O importante agora é saber quais são os tipos de cargos comissionados que nós temos no 
ordenamento jurídico brasileiro. Existem duas naturezas nos cargos comissionados, e eles podem 
ser de natureza política ou de natureza administrativa.
Importantíssimo!
A súmula vinculante nº 13 só atinge os cargos comissionados de natureza administrativa. Assim, o SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL (STF) referendou a possibilidade de que QUALQUER PARENTE pode ser nomeado para cargos 
comissionados de natureza política, como os de ministros de Estado e secretários estaduais e municipais.
leitura da Súmula Vinculante Nº 13
Viola a CFRB/88 a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral 
ou por afinidade, até o 3º grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da 
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para 
10
o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
Administração Pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos estados, 
do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações 
recíprocas.
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade pode ser definido como o dever de divulgação oficial dos atos 
administrativos. A Administração Pública tem o dever de informar a sociedade sobre a prática dos 
atos administrativos, garantindo, assim, uma atuação transparente por parte do Poder Público.
É por conta desse princípio que os atos administrativos são publicados em órgãos de imprensa 
ou afixados em locais determinados das repartições administrativas, ou, ainda, mais modernamente, 
divulgados nos sites oficiais dos órgãos públicos na internet.
importante!
ͫ	 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE NÃO É ABSOLUTO.
Ao se ver diante de uma questão de prova em que se afirma que TODOS OS ATOS são publi-
cados, o candidato deverá marcar tal opção como errada, pois o princípio da publicidade não é 
absoluto. Podemos afirmar, como exceção à regra, o sigilo das propostas exigido na Lei de licitações 
(Lei nº 8.666/93), assim como o sigilo exigido no procedimento administrativo conhecido como 
inquérito policial nos termos do Código de Processo Penal vigente no país. Esses atos são de natu-
reza administrativa, porém serão sigilosos justamente para garantir sua eficácia. A própria CRFB e 
a Lei de Processo Administrativo no âmbito federal respaldam essa exceção.
constituição DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Art. 5º
XXXIII Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse par-
ticular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena 
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da 
sociedade e do Estado;
Lei nº 9�784/99
Art. 2o. A AdministraçãoPública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, con-
traditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios 
de:
[...]
V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas 
na Constituição;
A doutrina afirma também que o princípio da publicidade engloba dois subprincípios do 
Direito Administrativo, a saber:
ͫ	 Princípio da transparência: dever de prestar informações de interesse dos cidadãos e de 
não praticar condutas sigilosas, via de regra;
PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 11
ͫ	 Princípio da divulgação oficial: exige a publicação do conteúdo dos atos praticados 
atentando-se para o meio de publicidade definido pelo ordenamento ou consagrado 
pela prática administrativa.
 » JURISPRUDÊNCIA DO STF: em relação ao programa A Voz do Brasil, o Supremo julgou 
que não se considera atendida a obrigação de publicidade com a simples divulgação 
do ato administrativo no referido programa.
Para finalizarmos o estudo do princípio da publicidade, ainda precisamos comentar que ele 
apresenta duas vertentes no ordenamento jurídico: a primeira é a TRANSPARÊNCIA aos atos da 
administração, já estudada, e a segunda é a de dar EFICÁCIA aos atos administrativos.
Podemos citar como exemplo a homologação de concurso público, que, de acordo com a 
CRFB, tem prazo de validade de até dois anos, podendo ser prorrogado por igual período. Mas 
lembre-se: esse prazo começa a contar da homologação feita em Diário Oficial.
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Acrescentado no art. 37, caput, da CRFB pela Emenda nº 19/98, o princípio da eficiência foi um 
dos pontos principais da Reforma Administrativa, cujo objetivo foi implementar o modelo de ADMI-
NISTRAÇÃO PÚBLICA “GERENCIAL”, com vistas a alcançar melhores resultados na atuação estatal. 
Antes da supracitada emenda, nossa Administração Pública apresentava uma visão burocrática.
O princípio de eficiência traz a ideia de presteza, perfeição, rendimento funcional, redução 
de desperdícios, qualidade, rapidez e produtividade.
A doutrina analisa esse princípio sob duas óticas:
1ª ÓTICA
ͫ	 ATUAÇÃO DO AGENTE: o agente público, no desempenho de sua função, deve buscar 
a satisfação do interesse da coletividade sempre com presteza, perfeição e rendimento 
funcional.
 » Pensando nessa obrigatoriedade, a CRFB determinou a aprovação na avaliação espe-
cial de desempenho, que ocorre durante o estágio probatório, como requisito para 
ganhar a tão sonhada estabilidade, que se dá após três anos de efetivo exercício.
 » Temos também a chamada avaliação periódica de desempenho, à qual o servidor 
será submetido depois de ganhar sua estabilidade. Caso o servidor não continue 
sendo eficiente, a CRFB respalda ao respectivo órgão público a possibilidade de 
exonerar esse servidor.
 » Como regra, a CRFB veda o acúmulo de cargos públicos, porém a própria Carta 
Maior traz exceções, quais sejam, para dois cargos de professor, a de um cargo de 
professor com outro técnico ou científico, e a de dois cargos ou empregos priva-
tivos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas, DESDE QUE haja 
compatibilidade de horário, justamente para manter a eficiência no desempenho 
das atribuições do cargo.
 » OBSERVAÇÃO: Nas provas que cobram jurisprudência, é importantíssimo o enten-
dimento atual do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL sobre o acúmulo de horas, que é 
de sessenta horas semanais. No tocante aos profissionais da área da saúde, não 
incide essa limitação.
12
Recurso Ordinário em Mandado de Segurança (RMS) Nº 34�608
Segundo o ministro Gilmar Mendes: “a Constituição Federal possibilita a acumulação de cargos na área de saúde 
quando há compatibilidade de horários e que o inciso XVI do artigo 37 não faz qualquer restrição à carga 
horária das atividades acumuláveis diante da possibilidade de conciliação, nem exige que agentes públicos 
preencham requisitos referentes a deslocamento, alimentação e repouso”. “‘O efetivo cumprimento da jornada 
de trabalho respectiva – em cada um dos cargos acumulados – constitui atribuição específica do setor de recur-
sos humanos responsável’.”
2ª ÓTICA
ͫ	 ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO: para que o agente possa desem-
penhar bem suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional, a INSTITU-
IÇÃO precisa fornecer os meios adequados para que o servidor possa alcançar melhores 
resultados na prestação de serviços públicos.
Para finalizarmos o estudo desse princípio tão importante, é preciso dizer que ele está ligado 
diretamente com o princípio da economicidade (art. 70 da CRFB), de acordo com o qual se deve 
buscar a prestação do serviço público de modo mais simples, mais rápido e mais econômico, 
incrementando o conhecido “melhor custo/benefícios” da atividade da Administração.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União 
e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, ECO-
NOMICIDADE, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso 
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS 
(INFRACONSTITUCIONAIS)
SUMÁRIO
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS (INFRACONSTITUCIONAIS) ��������������������������������������������������� 3
PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������5
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������6
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������6
PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7
 3
PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA
Este princípio tem uma incidência enorme em provas de concurso. Ele se manifesta quando 
a máquina pública tem a capacidade de rever os seus próprios atos. O princípio da autotutela irá 
consagrar o controle interno que a Administração Pública exerce sobre seus próprios atos.
Reside no poder-dever de retirada de atos administrativos por meio da anulação e da revoga-
ção. A anulação envolve problema de legalidade; a revogação trata de mérito do ato.
Tutelar é proteger, zelar. Quando o Direito outorga poder de autotutela é, em suma, porque 
prescinde a obrigatoriedade de intervenção judicial para a proteção de direitos. É o que doutrina 
administrativista chama de autotutela administrativa.
Esse entendimento se encontra estampado nas Súmulas n° 346 e n° 473 do SUPREMO TRI-
BUNAL FEDERAL.
Súmula n° 346
“A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”.
Súmula n° 473
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque 
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Para entendermos melhor este princípio precisamos diferenciar dois questionamentos rela-
cionados ao estudo dos atos administrativos.
ͫ	 1º: qual é a diferença de um ato vinculado e um ato discricionário? Resposta:
 » Os ATOS VINCULADOS são aqueles a partir dos quais a leiestabelece condições e 
requisitos legais para sua realização. A Administração Pública atuará sem liberdade, 
mas dentro dos limites legais impostos por lei. Ex.: aposentadoria e licença para o 
particular.
 » Os ATOS DISCRICIONÁRIOS são aqueles nos quais a Administração Pública tem 
liberdade de ação. É ela que escolhe seu mérito, seu conteúdo, seus destinatários 
no momento de sua conveniência e oportunidade e o modo de sua realização. Ex.: 
permissões e autorizações.
ͫ	 2°: qual é a diferença entre anulação e revogação? Resposta:
 » A ANULAÇÃO é a declaração de invalidade de um ato administrativo ILEGÍTIMO 
ou ILEGAL. É feita pela ADMINISTRAÇÃO ou pelo PODER JUDICIÁRIO por motivo de 
Ilegitimidade ou Ilegalidade. Possui o chamado EFEITO EX TUNC, ou seja, retroage 
até o nascimento do Ato. Pode ser feita pela própria ADMINISTRAÇÃO por meio do 
controle de legalidade pautado no poder de autotutela do Estado. É uma justiça 
interna, exercida para a defesa da instituição e da legalidade de seus atos. Também 
pode ser feita pelo PODER JUDICIÁRIO por meio do controle de legalidade, DESDE 
QUE haja provocação, ou seja, desde que sejam levados à sua apreciação pelos meios 
processuais cabíveis. Aqui não existe a autotutela, pois o ato está sendo anulado 
por outro Poder.
 » A REVOGAÇÃO é a retirada de um ato administrativo legítimo e eficaz do mundo 
fático, e tem fundamento no poder discricionário do qual dispõe a Administração, 
4
e que SOMENTE a própria ADMINISTRAÇÃO pode realizar, por motivo de sua con-
veniência e oportunidade, sendo, por isso, PRIVATIVA da Administração, ou seja, 
o judiciário não pode revogar um ato praticado por outro poder e seu EFEITO é 
conhecido como EX NUNC.
Feitas as considerações acerca da anulação, revogação, vinculação e discricionariedade do 
ato administrativo, podemos afirmar que Administração Pública, quando anula ou revoga seu ato 
administrativo (anulação quando um vício e a revogação por motivo de conveniência e oportuni-
dade), ela realiza tais atos pautada sempre no PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA.
Como consequência da sua independência funcional, a Administração não precisa recorrer ao 
Judiciário para anular seus atos ilegais e revogar os atos inconvenientes que pratica.
Importante
Cuidado para não confundir o PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA com o princípio da TUTELA. A Autotutela é a capaci-
dade de rever os seus próprios atos e anulá-los por motivo de ilegalidade, ou revogá-los por motivo de conve-
niência e oportunidade, enquanto a TUTELA – também conhecida pela doutrina como supervisão ministerial ou 
controle finalístico – faz menção ao vínculo jurídico que existe entre a ADMINISTRAÇÃO DIRETA E A INDIRETA.
PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
O princípio da motivação impõe à Administração Pública o dever de indicar os pressupostos 
de fato e de direito que determinaram a prática do ato administrativo. Assim, a validade do ato 
administrativo está condicionada à apresentação por escrito dos fundamentos que justifiquem a 
decisão adotada.
Para simplificar o entendimento sobre o princípio da motivação é interessante que o candidato 
troque a palavra “motivação” por “justificativa”. Pense que, toda vez que a Administração Pública 
precisar praticar algum ato administrativo, ela precisa, via de regra, justificar para a sociedade e 
para quem é de direito os motivos pelos quais está tomando aquela devida atitude. Lembrando 
que, apesar de esse princípio não estar expresso na Constituição Federal, ele se encontra positivado 
na Lei n° 9.784/99.
Lei n° 9�784/99
Art. 2º
Parágrafo único.
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
DA MOTIVAÇÃO
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
 5
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, 
laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo
Tal princípio é, na verdade, um mecanismo de controle sobre a legalidade e legitimidade das 
decisões da Administração Pública.
ͫ	 MOTIVAÇÃO DISPENSADA
É importante saber que a maioria dos atos administrativos, ao serem praticados, deverão obe-
decer à necessidade de motivação, pois ela integra a forma do ato. A Lei n° 9.784/99, em seu art. 
50, afirma que os atos, quando da sua prática, deverão ser motivados, porém, nosso ordenamento 
jurídico dispensa essa motivação em alguns atos, como, por exemplo, quando estamos diante das 
nomeações e exonerações dos CARGOS COMISSIONADOS.
Por isso qualquer afirmativa de prova que disser que TODOS os atos serão motivados estará, 
consequentemente, ERRADA, por conta desta exceção.
ͫ	 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Esta teoria vai nos dizer que a Administração Pública se vincula aos motivos apresentados para 
a prática do ato, exigindo que os mesmos sejam verdadeiros. É evidente que temos uma uma explí-
cita vinculação ao princípio da moralidade, pois tudo que Administração faz tem de ser honesto, 
ético e probo. Se a mesma usar motivos falsos ao praticar um ato, ela traz para esse mesmo ato 
um defeito no elemento MOTIVO – um vício insanável, que deve ser anulado.
Portanto, partindo da premissa de que não preciso motivar a nomeação, nem a exoneração de 
alguém para um cargo comissionado, fico à vontade para motivá-la caso queira, sabendo que, caso 
minha motivação seja falsa, isso fará com que essa nomeação ou essa exoneração sejam nulas, 
impossíveis de serem convalidadas, como consequência da TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE
O princípio da razoabilidade exige a obrigação de os agentes públicos realizarem suas funções 
com EQUILÍBRIO, COERÊNCIA e BOM SENSO. O agente público é um mero administrador da coisa 
pública, e, por conta disso, ele NÃO pode agir de forma arbitrária e imoderada.
Comportamentos imoderados, abusivos, irracionais, desequilibrados, inadequados, desme-
didos, incoerentes ou desarrazoados não são compatíveis com o interesse público, pois geram a 
possibilidade de invalidação administrativa ou judicial do ato deles resultante.
ͫ	 Exemplo: quando um agente público aplica uma pena ao particular de uma maneira não 
razoável ao caso concreto que se encontra em seu estabelecimento comercial.
Importante
Uma observação muito importante é quanto AO REGRAMENTO. Ele poderá ser vinculado ou discricionário, e, 
como já estudamos nos atos vinculados, não há margem de escolha. Portanto, a razoabilidade será um requi-
sito intrínseco dos atos discricionários, pois é neles que o agente poderá escolher a melhor decisão ao caso 
concreto.
Então, ainda que esteja diante de um ato discricionário, o administrador deverá selecionar a opção mais 
vantajosa à satisfação do interesse público, ou seja, o princípio da razoabilidade é um dos limitadores da 
discricionariedade administrativa.
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
6
Segundo a doutrina dominante, a proporcionalidade é um aspecto da razoabilidade. Este 
princípio está voltado à aferição DA JUSTA MEDIDA da reação administrativa diante da situação 
concreta, ou seja, constitui vedação de excessos no exercício da função administrativa, tanto no 
âmbito interno quanto no âmbito externo.
ͫ	 Exemplo: quando, em um Processo Administrativo Disciplinar, o servidor for punido com 
a pena demissão pelo simples fato de ele ter chegado atrasado ao seu local de trabalho.
Podemos afirmar que deve haver uma ADEQUAÇÃO ENTRE OS MEIOS E OS FINS, sendo vedada 
a adoção de medidas superiores ao que for estritamente necessário ao interesse público.
Para finalizar o estudo sobre este princípio, vale a pena apresentar o entendimentodo Supremo 
Tribunal Federal no julgamento do RE n° 466.343-1, que afirmou que a proporcionalidade se sub-
divide em três subprincípios:
ͫ	 Adequação – análise do meio empregado.
ͫ	 Necessidade – e observação sobre se o meio utilizado foi o menos gravoso.
ͫ	 Proporcionalidade em sentido estrito – ponderação da intensidade da medida adotada 
pela Administração;
entendimento do supremo tribunal federal
“O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas 
a atingir os objetivos pretendidos. O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa 
que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos 
pretendidos. Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com 
a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa (...).Um juízo definitivo sobre a 
proporcionalidade da medida há também de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o 
significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em 
sentido estrito)”.
STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N° 466.343-1, SÃO PAULO.
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
O princípio da segurança jurídica existe para garantir a estabilidade e a previsibilidade das 
ações praticadas pelo Poder Público, proibindo mudanças ABRUPTAS (imprevistas) decorrentes de 
ações governamentais.
A segurança jurídica tem muita relação com a ideia de respeito à boa-fé nas relações jurídicas. 
por conta disso, sua finalidade é proporcionar segurança e estabilidade no convívio social.
Assim, ele constitui um elemento conservador posto na ordem normativa com o objetivo de 
evitar que as pessoas sejam surpreendidas por modificações do direito positivo ou na conduta do 
Estado, mesmo quando manifestadas em atos ilegais.
Na maioria das vezes em que esse princípio é cobrado em provas de concurso o principal alvo 
das bancas é a exigência do conhecimento do art. 2º, parágrafo único, XIII da Lei n° 9.784/99, que diz:
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios 
de:
XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento 
do fim público a que se dirige, VEDADA aplicação retroativa de nova interpretação.
 7
ATENÇÃO
NÃO existe proibição para a Administração Pública realizar alterações de suas normas e interpretações. O que é 
vedado é a aplicação retroativa dessas interpretações.
A lição da professora Maria Silvia Zanella di Pietro (participante da Comissão de juristas que 
elaborou o anteprojeto de que resultou na edição da Lei n° 9.784/99) faz a seguinte observação 
sobre esse princípio:
O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de 
interpretação de determinadas normas legais, com a consequente mudança de orientação, em 
caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação 
anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança 
jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação 
pela própria Administração Pública. Daí a regra que veda a aplicação retroativa. (DI PIETRO, 
Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 32º Ed. p. 245).
Se a Administração Pública, ao praticar determinados atos, adotar determinada interpretação 
como a correta, ela não pode, depois, anular tais atos sob o pretexto de que os mesmos foram 
praticados com base em interpretação errônea. Se o administrado teve o determinado direito 
reconhecido com base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, 
é evidente que a sua boa-fé deve ser respeitada.
PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA
Estamos diante do um princípio que corresponde ao ASPECTO SUBJETIVO da segurança jurí-
dica. Ele leva em conta a boa-fé, a credibilidade e a confiança do cidadão que acredita que os atos 
praticados pelo Poder Público são lícitos e, nessa qualidade, eles serão mantidos e respeitados pela 
própria Administração e por terceiros.
É com base nesse princípio que frequentemente os tribunais superiores vêm mantendo os 
efeitos de um ato, ainda que este seja ilegal. Isso ocorre para respeitar à boa-fé depositada pelos 
particulares em relação às atuações estatais.
Em suma, o aspecto subjetivo do princípio da segurança jurídica analisa a visão dos particu-
lares, que não poderão ser prejudicados por novas interpretações administrativas.
Jurisprudência do supremo tribunal federal
“II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU asse-
gure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte 
de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa 
AO PRINCÍPIO DA CONFIANÇA – face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes.
III – Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser 
contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão 
encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou 
pensão e posterior registro pela Corte de Contas”.
ORGANIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ����������������������������������������������������������� 3
INTRODUÇÃO �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ������������������������������� 3
CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
CONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ��������������������������������������������������������������������������46
ÓRGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS ������������������������������������������������������������������ 7
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������8
 3
INTRODUÇÃO
Estudaremos a partir de agora uma das partes mais importantes do direito administrativo, 
porque é por meio do entendimento desse tópico que se desdobrará todo o estudo desta disciplina. 
Já passamos por uma introdução e pelos princípios, então, pergunto a você: Esses princípios serão 
aplicados em quem? As leis administrativas serão aplicadas em quem? Quem terá a capacidade de 
executar os poderes administrativos? Quem terá responsabilidade civil objetiva? Quem exercerá 
ou sofrerá esse controle? Quem terá de fazer licitação?
Assim, para responder a essas e outras questões, apresentaremos a você a ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA DIRETA E INDIRETA, suas técnicas administrativas, seus bens e seus agentes. Bons estudos.
CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E 
DESCONCENTRAÇÃO
Consideramos que este assunto está inserido no tema “Administração Pública Direta e Indi-
reta”, em vez de na “introdução”, tal como relacionado em muitos livros de direito administrativo, 
justamente para que você tenha uma visão mais tranquiladesses institutos que nada mais são do 
que técnicas de aperfeiçoamento das atividades administrativas.
CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A centralização administrativa acontece quando o poder público desempenha suas atividades 
diretamente por meio dos agentes e órgãos da estrutura da União, do Estado, do DF e dos Municí-
pios. Quando as atribuições estão centralizadas nestas pessoas jurídicas, estamos diante da técnica 
administrativa centralização.
ͫ	 Podemos citar como exemplos: órgãos de segurança (polícia civil, polícia militar, guarda 
municipal, bombeiros); órgãos de arrecadação (secretaria da receita federal, secretaria 
das receitas estaduais e municipais).
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
De forma genérica, a descentralização administrativa ocorre quando uma atribuição é deslo-
cada da administração	direta para outra pessoa jurídica. Pode ocorrer de duas formas, são elas:
1ª	FORMA	 ̶ DESCENTRALIZAÇÃO	POR	OUTORGA: ocorre quando a Administração Pública 
Direta por meio de uma lei ordinária específica cria uma pessoa jurídica da administração indireta 
e transfere a titularidade e a execução de determinado serviço público para ela.
ͫ	 Atenção: você pode esbarrar em algumas questões de prova que questionam como se 
dá essa descentralização. Ela pode ser:
	» DESCENTRALIZAÇÃO TÉCNICA;
	» DESCENTRALIZAÇÃO FUNCIONAL;
	» DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇOS.
2ª	FORMA	 ̶	DESCENTRALIZAÇÃO	POR	DELEGAÇÃO:	ocorre quando a administração pública 
direta passa apenas a execução de um serviço para particulares por meio de um contrato ou ato	
unilateral.
4
ͫ	 Atenção: você pode esbarrar em algumas questões de prova que questionam o seu sig-
nificado :
	» DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO.
	» Exemplos: empresas que prestam serviço de transporte público (ferroviários, aqua-
viários, aéreos e terrestres); empresas que cobram pedágios em rodovias.
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
É uma técnica administrativa de distribuição de competências sempre dentro de uma mesma 
pessoa jurídica.
ͫ	 Exemplo: a criação de vários ministérios, de departamentos ou de secretarias.
ͫ	 Uma dúvida muito comum é sobre a possibilidade de haver desconcentração dentro da 
descentralização. Sim, é possível. Por exemplo, o INSS, que é uma autarquia	(descen-
tralização por outorga), pode querer implementar novas agências da previdência social; 
a UFRJ, uma autarquia que atua na área de educação, pode criar um departamento de 
matemática, de língua estrangeira ou de língua portuguesa, pode-se ver com clareza uma 
desconcentração dentro da descentralização.
CONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
O que temos na concentração administrativa é justamente o oposto da desconcentração: na 
desconcentração, criamos novos departamentos, secretarias e ministérios; já na concentração, esses 
departamentos, secretarias e ministérios seriam extintos e reagrupadas as suas competências em 
um único departamento.
ͫ	 Exemplo: a extinção de um Ministério e a transferência de suas atribuições a um outro 
Ministério.
	» ACONTECEU NO BRASIL: no governo Dilma, tínhamos 35 ministérios; no governo 
Temer houve uma redução para 29 e, no governo Bolsonaro, são 22.
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
A base da divisão administrativa no Brasil está no Decreto-lei	nº	200, de 25 de fevereiro de 
1967, que dispõe sobre a organização da administração pública federal e as diretrizes da reforma 
administrativa, juntamente com a Constituição	Federal	de	1988.
A administração pública direta pela DESCENTRALIZAÇÃO	POLÍTICA, estudo pertencente ao 
direito constitucional. Segundo os constitucionalistas, a descentralização política realizada no Brasil 
é conhecida como centrífuga,	ou seja, de dentro para fora, o que difere da descentralização ocorrida 
nos Estados Unidos, conhecida como descentralização centrípeta, ou seja, de fora para dentro.
Constituição Federal De 1988
Art. 37. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
decreto-lei nº 200/1967
Art. 4o. A Administração Federal compreende:
 5
I - A ADMINISTRAÇÃO DIRETA, que se constitui dos serviços integrados na estrutura admi-
nistrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
É importante destacar também que dentro da União e dos Estados teremos atuação dos Poderes 
Legislativo, Judiciário e Executivo, mas nos municípios teremos apenas o Legislativo e o Executivo.
No tocante à função administrativa, deve-se ter em mente que ela não é exclusiva do Poder 
Executivo, porém ela será exercida principalmente pelo Executivo e será utilizada pelo Legislativo 
e Judiciário em suas funções atípicas, assunto estudado no tema “Introdução ao Direito Adminis-
trativo”. Então, resumindo, quando falamos em administração pública direta, estamos diante dos 
órgãos que compõem a União, os Estados, o DF e os Município que desempenham a atividade 
administrativa.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
“A Administração Pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas,	órgãos	e	
agentes	incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde	à	
função	administrativa,	atribuída	preferencialmente	aos órgãos do	Poder	Executivo.”
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, 
p. 190)
Em relação aos órgãos que compõem a administração pública direta, vale a pena citar que 
temos na União os	ministérios como órgãos auxiliares diretos da Presidência. Nos Estados, no DF 
e nos Municípios, os órgãos auxiliares diretos são as	secretarias.
decreto-lei nº 200/1967
Art. 1º. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros 
de Estado.
Vale a pena ressaltar as características pertinentes a essas pessoas que compõem a adminis-
tração	pública	direta, são elas:
ͫ	 São independentes entre si, ou seja, não há hierarquia entre elas;
ͫ	 Devem prestar contas dos seus gastos;
ͫ	 Possuem autonomia “POLÍTICA”, pois possuem a capacidade de se autolegislar; na União, 
temos o Congresso Nacional; nos Estados, a Assembleia Legislativa; nos Municípios, as 
Câmaras de Vereadores e no Distrito Federal, a Câmara Legislativa. Preste a atenção, pois 
essa é uma das características mais cobradas em concurso público.
ͫ	 A administração	pública	indireta não possui essa independência, porque os integrantes 
não possuem capacidade de autolegislar, uma vez que lhes falta um local apropriado para 
exercer a função legiferante.
Ah não posso deixar de frisar algo muito importante. os ministérios, as secretarias, os depar-
tamentos e as subprefeituras são	órgãos e como tais NÃO	possuem	personalidade	jurídica.
Lei nº 9�784/99
Art. 1o
[...]
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
6
I - Órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
Eles serão partes dos entes políticos, porque possuem personalidade jurídica, inclusive de 
direito	público, nos termos do Código Civil, em seu art. 41, a União, os Estados, o Df e os Municípios.
LEI nº 10�406/2002 (código civil)
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - A União;
II - Os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os órgãos públicos são unidades de atuação destituídas de personalidade jurídica, sua existên-
cia se dá em razão do poder hierárquico que existe sempre dentro de uma mesma pessoa jurídica. 
Perguntas corriqueiras de concurso público tentam afirmar que órgãos públicos possuem persona-
lidade jurídica. Muita atenção ao ler o enunciado das afirmativas para não cair nessa “pegadinha”.
Lei nº 9�784/99
§ 2o. Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - ÓRGÃO - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
Hely Lopes Meirelles
Os órgãos públicos são centros de competência, instituídos para odesempenho de funções 
estatais, por meio de seus agentes, cuja autuação é imputada à pessoa jurídica a que perten-
cem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.
(MEIRELLES, Hely Lopes.	Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, 
p. 72)
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS
 7
Com a evolução do Direito Administrativo ao longo do tempo, os pensadores do direito ten-
taram classificar como seria a forma que o Estado se relacionava com os seus agentes, surgiram, 
então, quarto teorias, são elas:
ͫ	 TEORIA	DA	IDENTIDADE
	» Afirmava que o	órgão	público	era	o	próprio	agente. Com o passar do tempo, foi 
percebido que essa teoria estava equivocada quando concluía que quando o agente 
público morria, o órgão também seria extinto.
ͫ	 TEORIA	DA	REPRESENTAÇÃO
	» Baseada no Código Civil, defendia que o Estado	era	incapaz. Assim, quando o agente 
público atuava, ele estava exercendo uma espécie de curatela nos interesses do 
Estado, devido a essa incapacidade. Essa teoria também foi superada, pois caso o 
Estado fosse incapaz, ele não poderia nomear seu representante.
ͫ	 TEORIA	DO	MANDATO
	» O fundamento dessa teoria está em dizer que o agente público celebraria um con-
trato	de	representação	com	o	Estado, sendo o mandatário das vontades do próprio 
Estado. Essa teoria também caiu por terra, principalmente porque não conseguiu 
apontar qual seria o momento e quem seria o autor do mandato.
ͫ	 TEORIA	DA	IMPUTAÇÃO	VOLITIVA	OU	TEORIA	DO	ÓRGÃO
	» Esquematizada pelo famoso jurista alemão Otto	Friedrich	von	Gierke (1841̶ 1921). A 
visão desse notável jurista foi comparar o Estado	ao	corpo	humano.	O Estado seria 
uma pessoa, possui personalidade, e os órgãos que o integram não seriam pessoas, 
mas partes integrantes dessa pessoa estatal.
	» Tem como base considerar que a	pessoa	jurídica	se	manifesta	através	dos	seus	
órgãos, de modo que os atos praticados pelos agentes públicos não são deles, mas 
da pessoa jurídica à qual eles estão vinculados.
	» Por	exemplo: quando um policial federal atua, não é ele, mas o Estado por meio do 
policial federal; quando o médico opera em um hospital público, não é o médico que 
está operando, mas o Estado que opera por meio do médico; quando o professor 
leciona em uma escola pública, não é ele quem está ensinando, mas o Estado por 
meio do professor.
	» Essa teoria pauta inclusive a responsabilidade civil objetiva do Estado que está estam-
pada na Constituição Federal, no art. 37, § 6º:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
RESPONDERÃO pelos danos que seus agentes, NESSA QUALIDADE, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Como consequência da aplicação da TEORIA	DO	ÓRGÃO no Brasil (também chamada de teo-
ria da imputação	volitiva), podemos citar como exemplos o impedimento da propositura da ação 
indenizatória diretamente contra a pessoa física do agente e também a impossibilidade de respon-
sabilidade civil do Estado se o dano foi causado pelo agente fora do exercício público como, por 
exemplo, o policial na qualidade de particular que atira no vizinho fora do seu horário de serviço.
ESQUEMATIZANDO AS CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
ͫ	 Unidades integrantes da Adm. Direta e Indireta;
ͫ	 Não possuem personalidade jurídica;
ͫ	 Possuem cargos,	agentes	e	funções;
8
ͫ	 Em	regra, não possuem capacidade processual por não terem personalidade jurídica. 
Exceção:	os	órgãos	do	alto	escalão	do	governo	(Senado).
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
A doutrina classifica os órgãos públicos de várias maneiras, mas as questões mais cobradas 
em provas adotam a classificação de Hely	Lopes	Meirelles. Abordaremos aqui sua doutrina. Ele 
classifica os vários órgãos públicos a partir de três critérios diferentes: quanto à POSIÇÃO	HIERÁR-
QUICA, quanto à ESTRUTURA e quanto à ATUAÇÃO	FUNCIONAL.
ͫ	 QUANTO	À	POSIÇÃO	HIERÁRQUICA
	» Órgãos	Independentes: são representativos dos poderes do Estado e que possuem 
competências constitucionais, não	estando	subordinados a nenhum outro órgão.
	» Exemplos: Câmara	dos Deputados; Presidência da República, Tribunais, TCU e MP.
	» Órgãos Autônomos: possuem autonomia	administrativa	e	financeira, mas estão 
subordinados à chefia de órgão independente na sua linha de hierarquia.
	» Exemplos: Ministérios de Estado, Secretarias de Estado e de Município.
	» Órgãos Superiores:	não possuem autonomia administrativa ou financeira, mas pos-
suem poder de decisão e comando de órgão inferiores. Lembrando que estão sujeitos 
ao controle hierárquico de uma chefia mais alta.
	» Exemplos: Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Gabinetes.
	» Órgãos Subalternos: não possuem autonomia ou pode decisório, existindo apenas 
para o desempenho de atribuições de execução.
	» Exemplo:	seção de almoxarifado, expediente etc.
ͫ	 QUANTO	À	ESTRUTURA
	» Órgãos simples (unitários): são aqueles que possuem um	único centro de 
competência.
	» Órgãos compostos: aqueles que possuem vários	centros de competência.
ͫ	 QUANTO	À	ATUAÇÃO	FUNCIONAL
	» Órgãos singulares (unipessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a	único	
agente.
	» Exemplo:	Presidência da República.
	» Órgãos colegiados (pluripessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a 
uma	maioria	de	agentes.
	» Exemplo: Câmara dos Deputados e STF.
ORGANIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ����������������������������������������������������������� 3
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ��������������������������������������������������������������������������� 3
ÓRGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS ������������������������������������������������������������������5
CLASSIFICAÇÃO DOS ORGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������6
 3
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
A base da divisão administrativa no Brasil está no Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 
1967, que dispõe sobre a organização da administração pública federal e as diretrizes da reforma 
administrativa em conjunção com a Constituição Federal de 1988.
Em relação à Administração Pública Direta, é pertinente saber que ela se divide em razão de 
uma descentralização política, estudo inclusive pertencente ao direito constitucional. Segundo os 
constitucionalistas, nossa descentralização política é conhecida como centrífuga, ou seja, de den-
tro para fora, diferentemente da descentralização que houve nos Estados Unidos, de centralização 
centrípeta, ou seja, de fora para dentro.
Constituição Federal De 1988
Art. 37. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
decreto-lei nº 200/1967
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I – A ADMINISTRAÇÃO DIRETA, que se constitui dos serviços integrados na estrutura admi-
nistrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
É importante destacar também que, dentro da União e dos estados, tem-se a atuação dos 
poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, mas nos municípios apenas a do Legislativo e do Executivo.
No tocante à função administrativa, deve-se ter em mente que ela não é exclusiva do Poder 
Executivo; embora exercida principalmente por esse poder, será utilizada pelo Legislativo e pelo Judi-
ciário em suas funções atípicas, assunto estudado na “Introdução ao Direito Administrativo”. Resu-
mindo: quando falamos em Administração Pública Direta, estamos diante dos órgãos que compõem 
a União, o estado, o Distrito Federal e o município que desempenham a atividadeadministrativa.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
“A Administração Pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à 
função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo.”
(DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Forense, 2019. p. 190.)
Em relação aos órgãos que compõem a Administração Pública Direta, vale citar que, na União, 
os ministérios atuam como órgãos auxiliares diretos da Presidência. Nos estados, no Distrito Federal 
e nos municípios, os órgãos auxiliares diretos são conhecidos como secretarias.
decreto-lei nº 200/1967
Art. 1º O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros 
de Estado.
É preciso ressaltar as características pertinentes às pessoas que compõem a Administração 
Pública Direta. São elas:
ͫ	 São independentes entre si, ou seja, não há hierarquia entre elas.
4
ͫ	 Devem prestar contas dos seus gastos.
ͫ	 Apresentam autonomia “política”, pois têm a capacidade de se autolegislar; na União, 
temos o Congresso Nacional; nos estados, a Assembleia Legislativa; nos municípios, as 
Câmaras de Vereadores; e, no Distrito Federal, a Câmara Legislativa.
ͫ	 Fique atento, uma vez que essa é uma das características mais cobradas em concursos 
públicos.
ͫ	 A Administração Pública Indireta não desfruta desse independência porque os integrantes 
não têm a capacidade de se autolegislar, pois lhes falta um local apropriado para exercer 
a função legiferante.
É muito importante destacar que os ministérios, as secretarias, os departamentos e as sub-
prefeituras são órgãos e, como tais, não têm personalidade jurídica.
Lei nº 9�784/99
Art. 1o § 2oPara os fins desta Lei, consideram-se:
I – Órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
A União, os estados, o Distrito Federal e os município são pessoas jurídicas de direito público 
interno, partes dos entes políticos, visto que possuem personalidade jurídica, inclusive de direito 
público nos termos do Código Civil, em seu art. 41.
LEI nº 10�406/2002 (código civil)
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I – A União;
II – Os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III – os Municípios;
ÓRGÃOS PÚBLICOS
 5
Órgãos públicos são unidades de atuação destituídas de personalidade jurídica, cuja existência 
decorre do poder hierárquico que se verifica dentro de uma mesma pessoa jurídica. Enunciados 
corriqueiros de concurso público costumam afirmar que órgãos públicos apresentam personalidade 
jurídica. Então, muita atenção para não cair nessa “pegadinha”.
Lei nº 9�784/99
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – ÓRGÃO – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
Hely Lopes Meirelles
“Os órgãos públicos são centros de competência, instituídos para o desempenho de funções 
estatais, por meio de seus agentes, cuja autuação é imputada à pessoa jurídica a que perten-
cem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.”
(Meirelles, H. L. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros. 2012. p. 72.)
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS
Com a evolução do Direito Administrativo ao longo do tempo, os pensadores do Direito ten-
taram classificar a forma segundo a qual o Estado se relacionava com os seus agentes. Surgiram 
então estas quatro teorias:
ͫ	 TEORIA DA IDENTIDADE
 » Essa teoria tinha como base a afirmação de que o órgão público era o próprio 
agente. Com o passar do tempo, percebeu-se que o equívoco nessa teoria estava 
em concluir que, quando o agente público morresse, o órgão também seria extinto.
ͫ	 TEORIA DA REPRESENTAÇÃO
 » Baseada no Código Civil, a teoria da representação defendia que o Estado era inca-
paz. Assim, quando o agente público atuasse, estaria exercendo uma espécie de 
curatela nos interesses do Estado por conta dessa incapacidade. Essa teoria também 
foi superada porque o Estado, sendo incapaz, não teria como ele mesmo nomear 
seu representante.
ͫ	 TEORIA DO MANDATO
 » O fundamento dessa teoria está na afirmação de que o agente público celebraria 
um contrato de representação com o Estado, razão pela qual seria mandatário das 
vontades do próprio Estado. Essa teoria também caiu por terra principalmente por 
não conseguir apontar qual é o momento e quem seria o autor do mandato.
ͫ	 TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA OU TEORIA DO ÓRGÃO
 » Teoria esquematizada pelo famoso jurista alemão Otto Friedrich von Gierke (1841-
1921). A visão do notável jurista foi comparar o Estado ao corpo humano: o Estado, 
como uma pessoa, tem uma personalidade própria, e os órgãos que o integram 
seriam partes integrantes dessa pessoa estatal.
 » A base da teoria da imputação está na afirmação de que a pessoa jurídica se mani-
festa por intermédio dos seus órgãos, de modo que os atos praticados pelos agentes 
públicos não são deles, mas sim da pessoa jurídica a qual eles estão vinculados.
6
 » Por exemplo, quando um policial federal atua, ele o faz em nome do Estado. Quando 
o médico opera em um hospital público, é o Estado que opera por intermédio do 
médico. Quando o professor ensina numa escola pública, o Estado ensina por meio 
da atuação dele.
 » Essa teoria, inclusive, pauta responsabilidade civil objetiva do Estado, estampada 
na Constituição Federal, em seu art. 37, § 6º, em que se lê:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públi-
cos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Como consequência da aplicação dessa teoria no Brasil, é possível citar como exemplos o 
impedimento da propositura da ação indenizatória diretamente contra a pessoa física do agente e 
também a impossibilidade de responsabilidade civil do Estado, se o dano tiver sido causado pelo 
agente fora do exercício público, como o policial na qualidade de particular que atinge o vizinho 
fora do seu serviço.
ESQUEMA DAS CARACTERÍSTICAS DO ÓRGÃO PÚBLICOS
ͫ	 Unidades integrantes da Administração Direta e Indireta.
ͫ	 Não apresentam personalidade jurídica.
ͫ	 Possuem cargos, agentes e funções.
ͫ	 Em regra, não têm capacidade processual por não terem personalidade jurídica. A exceção 
fica por conta dos órgãos do alto escalão do governo (Senado).
CLASSIFICAÇÃO DOS ORGÃOS PÚBLICOS
A doutrina classifica os órgãos públicos de várias maneiras, mas as questões mais cobradas 
em provas adotam a classificação de Hely Lopes Meirelles. Abordaremos aqui a doutrina desse 
respeitoso e saudoso mestre. Ele classifica os vários órgãos públicos com base em três critérios 
diferentes: quanto à posição hierárquica, à estrutura e à atuação funcional.
ͫ	 POSIÇÃO ESTATAL
 » Órgãos independentes: são órgãos representativos dos poderes do Estado e que 
possuem competências constitucionais, não estando subordinados a nenhum outro 
órgão.
 » Exemplos: Câmara dos Deputados; Presidência da República, tribunais, Tribunal de 
Contas da União (TCU) e Ministério Público (MP).
 » Órgãos autônomos: têm autonomia administrativa e financeira, mas estão subor-
dinados à chefia de órgão independente na sua linha de hierarquia.
 » Exemplos: ministérios estaduais, secretarias estaduais e municipais.
 » Órgãos superiores: não têm autonomia administrativa nem financeira, mas contam 
com poder de decisão e comando de órgãos inferiores. Estão sujeitos ao controle 
hierárquico de uma chefia mais alta.
 » Exemplos: departamentos, coordenadorias, divisões, gabinetes.
 » Órgãos subalternos: não desfrutam de autonomia nem de poder decisório. Existem 
apenas para o desempenho de atribuições de execução.
 » Exemplos: seção de almoxarifado, expediente etc.
ͫ	 ESTRUTURA
 7
 » Órgãos simples (unitários):