Direito Admi nistrativo

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NOÇÕES DE DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
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APOSTILAS OPÇÃO 
 
 
Noções de Direito Administrativo 1 
 
 
 
 
Para compreender os Princípios da Administração Pública 
é necessário entender a definição básica de princípios, que 
servem de base para nortear e embasar todo o ordenamento 
jurídico e é tão bem exposto por Miguel Reale, ao afirmar que: 
“Princípios são, pois verdades ou juízos fundamentais, que 
servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de 
juízos, ordenados em um sistema de conceitos relativos à dada 
porção da realidade. Às vezes também se denominam princípios 
certas proposições, que apesar de não serem evidentes ou 
resultantes de evidências, são assumidas como fundantes da 
validez de um sistema particular de conhecimentos, como seus 
pressupostos necessários.” 
Desta forma, princípios são proposições que servem de 
base para toda estrutura de uma ciência, no Direito 
Administrativo não é diferente, temos os princípios que 
servem de alicerce para este ramo do direito público. Os 
princípios podem ser expressos ou implícitos, vamos nos deter 
aos expressos, que são os consagrados no art. 37 da 
Constituição da República Federativa do Brasil. 
O caput do art. 37 afirma que a administração pública 
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência, os quais em seguida serão tratados 
com mais ênfase. 
Não obstante o exposto, se torna primeiramente 
necessário falar de dois princípios que regem a Administração 
Pública de forma geral, são eles o princípio da supremacia do 
interesse público e o princípio da indisponibilidade do 
interesse público. Vejamos: 
 
Princípio da Supremacia Do Interesse Público 
 
Este princípio consiste na sobreposição do interesse 
público em face do interesse particular. Havendo conflito entre 
o interesse público e o interesse particular, aquele 
prevalecerá. 
Podemos conceituar INTERESSE PÚBLICO como o 
somatório dos interesses individuais desde que represente o 
interesse majoritário, ou seja, a vontade da maioria da 
sociedade. 
O interesse público PRIMÁRIO é o interesse direto do povo, 
é o interesse da coletividade como um todo. Já o interesse 
público SECUNDÁRIO é o interesse direto do Estado como 
pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações, em suma, é 
vontade do Estado. Assim, a vontade do povo (interesse 
público PRIMÁRIO) e a vontade do Estado (interesse público 
SECUNDÁRIO) não se confundem. 
O interesse público SECUNDÁRIO só será legítimo se não 
contrariar nenhum interesse público PRIMÁRIO. E, ao menos 
indiretamente, possibilite a concretização da realização de 
interesse público PRIMÁRIO. Daremos um exemplo para que 
você compreenda perfeitamente esta distinção. 
Este princípio é um dos dois pilares do denominado regime 
jurídico-administrativo, fundamentando a existência das 
prerrogativas e dos poderes especiais conferidos à 
Administração Pública para que esta esteja apta a atingir os 
fins que lhe são impostos pela Constituição e pelas leis. 
O ordenamento jurídico determina que o Estado-
Administração atinja uma gama de objetivos e fins e lhe 
confere meios, instrumentos para alcançar tais metas. Aqui se 
encaixa o princípio da Supremacia do Interesse Público, 
fornecendo à Administração as prerrogativas e os poderes 
especiais para obtenção dos fins estabelecidos na lei. 
O princípio comentado não está expresso em nosso 
ordenamento jurídico. Nenhum artigo de lei fala, dele, porém 
tal princípio encontra-se em diversos institutos do Direito 
Administrativo. Vejamos alguns exemplos práticos: 
- a nossa Constituição garante o direito à propriedade (art. 
5º, XXII), mas com base no princípio da Supremacia do 
Interesse Público, a Administração pode, por exemplo, 
desapropriar uma propriedade, requisitá-la ou promover o 
seu tombamento, suprimindo ou restringindo o direito à 
propriedade. 
- a Administração e o particular podem celebrar contratos 
administrativos, mas esses contratos preveem uma série de 
cláusulas exorbitantes que possibilitam a Administração, por 
exemplo, modificar ou rescindir unilateralmente tal contrato. 
- o poder de polícia administrativa que confere à 
Administração Pública a possibilidade, por exemplo, de 
determinar a proibição de venda de bebida alcoólica a partir 
de determinada hora da noite com o objetivo de diminuir a 
violência. 
Diante de inúmeros abusos, ilegalidades e arbitrariedades 
cometidas em nome do aludido princípio, já existem vozes na 
doutrina proclamando a necessidade de se pôr fim a este, 
através da Teoria da Desconstrução do Princípio da 
Supremacia. Na verdade, esvaziar tal princípio não resolverá 
o problema da falta de probidade de nossos homens públicos. 
Como afirma a maioria da doutrina, o princípio da Supremacia 
do Interesse Público é essencial, sendo um dos pilares da 
Administração, devendo ser aplicado de forma correta e 
efetiva. Se há desvio na sua aplicação, o Poder Judiciário deve 
ser provocado para corrigi-lo. 
 
Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público 
 
Este princípio é o segundo pilar do regime jurídico-
administrativo, funcionando como contrapeso ao princípio da 
Supremacia do Interesse Público. 
Ao mesmo tempo em que a Administração tem 
prerrogativas e poderes exorbitantes para atingir seus fins 
determinados em lei, ela sofre restrições, limitações que não 
existem para o particular. Essas limitações decorrem do fato 
de que a Administração Pública não é proprietária da coisa 
pública, não é proprietária do interesse público, mas sim, mera 
gestora de bens e interesses alheios que pertencem ao povo. 
Em decorrência deste princípio, a Administração somente 
pode atuar pautada em lei. A Administração somente poderá 
agir quando houver lei autorizando ou determinando a sua 
atuação. A atuação da Administração deve, então, atender o 
estabelecido em lei, único instrumento capaz de retratar o que 
seja interesse público. 
Este princípio também se encontra implícito em nosso 
ordenamento, surgindo sempre que estiver em jogo o 
interesse público. Exemplos da utilização deste princípio na 
prática: 
- os bens públicos não são alienados como os particulares, 
havendo uma série de restrições a sua venda. 
- em regra, a Administração não pode contratar sem prévia 
licitação, por estar em jogo o interesse público. 
- necessidade de realização de concurso público para 
admissão de cargo permanente. 
 
Sem prejuízo, voltamos a frisar que a Administração 
Pública deverá se pautar principalmente nos cinco princípios 
Princípios básicos da 
Administração Pública. 
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Noções de Direito Administrativo 2 
estabelecidos pelo “caput” do artigo 37 da Constituição da 
República Federativa do Brasil de 1988. Os princípios são os 
seguintes: legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. 
 
Dica de memorização: se unirmos as iniciais dos 
principais princípios constitucionais, chegaremos à palavra 
mnemônica “L.I.M.P.E.” 
 
Vejamos o que prevê a Carta Magna sobre o tema: 
 
CAPÍTULO VII 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Seção I 
DISPOSIÇÕES GERAIS 
 
Artigo 37- A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, 
ao seguinte: (...) 
 
Princípio da Legalidade 
 
O princípio da legalidade, um dos mais importantes 
princípios consagrados no ordenamento jurídico brasileiro, 
consiste no fato de que o administrador somente poderá fazer 
o que a lei permite. É importante demonstrar a diferenciaçãoentre o princípio da legalidade estabelecido ao administrado e 
ao administrador. Como já explicitado para o administrador, o 
princípio da legalidade estabelece que ele somente poderá agir 
dentro dos parâmetros legais, conforme os ditames 
estabelecidos pela lei. Já, o princípio da legalidade visto sob a 
ótica do administrado, explicita que ninguém será obrigado a 
fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude lei. 
Esta interpretação encontra abalizamento no artigo 5º, II, da 
Constituição Federal de 1988. 
 
Princípio da Impessoalidade 
 
Posteriormente, o artigo 37 estabelece que deverá ser 
obedecido o princípio da impessoalidade. Este princípio 
estabelece que a Administração Pública, através de seus 
órgãos, não poderá, na execução das atividades, estabelecer 
diferenças ou privilégios, uma vez que deve imperar o 
interesse social e não o interesse particular. De acordo com os 
ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da 
impessoalidade estaria intimamente relacionado com a 
finalidade pública. De acordo com a autora “a Administração 
não pode atuar com vista a prejudicar ou beneficiar pessoas 
determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que 
deve nortear o seu comportamento”. (DI PIETRO, Maria Sylvia 
Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2005). 
Em interessante constatação, se todos são iguais perante a 
lei (art. 5º, caput) necessariamente o serão perante a 
Administração, que deverá atuar sem favoritismo ou 
perseguição, tratando a todos de modo igual, ou quando 
necessário, fazendo a discriminação necessária para se chegar 
à igualdade real e material. 
Nesse sentido podemos destacar como um exemplo 
decorrente deste princípio a regra do concurso público, onde 
a investidura em cargo ou emprego público depende de 
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas 
e títulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo 
ou emprego. 
 
Princípio da Moralidade Administrativa 
 
A Administração Pública, de acordo com o princípio da 
moralidade administrativa, deve agir com boa-fé, 
sinceridade, probidade, lealdade e ética. Tal princípio acarreta 
a obrigação ao administrador público de observar não 
somente a lei que condiciona sua atuação, mas também, regras 
éticas extraídas dos padrões de comportamento designados 
como moralidade administrativa (obediência à lei). 
Não basta ao administrador ser apenas legal, deve 
também, ser honesto tendo como finalidade o bem comum. 
Para Maurice Hauriou, o princípio da moralidade 
administrativa significa um conjunto de regras de conduta 
tiradas da disciplina interior da Administração. Trata-se de 
probidade administrativa, que é a forma de moralidade. Tal 
preceito mereceu especial atenção no texto vigente 
constitucional (§ 4º do artigo 37 CF), que pune o ímprobo 
(pessoa não correto -desonesta) com a suspensão de direitos 
políticos. Por fim, devemos entender que a moralidade como 
também a probidade administrativa consistem 
exclusivamente no dever de funcionários públicos exercerem 
(prestarem seus serviços) suas funções com honestidade. Não 
devem aproveitar os poderes do cargo ou função para proveito 
pessoal ou para favorecimento de outrem. 
 
Princípio da Publicidade 
 
O princípio da publicidade tem por objetivo a divulgação 
de atos praticados pela Administração Pública, obedecendo, 
todavia, as questões sigilosas. De acordo com as lições do 
eminente doutrinador Hely Lopes Meirelles, “o princípio da 
publicidade dos atos e contratos administrativos, além de 
assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu 
conhecimento e controle pelos interessados e pelo povo em 
geral, através dos meios constitucionais...”. (MEIRELLES, Hely 
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 
2005). 
Complementando o princípio da publicidade, o art. 5º, 
XXXIII, garante a todos o direito a receber dos órgãos públicos 
informações de seu interesse particular, ou de interesse 
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena 
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja 
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, matéria 
essa regulamentada pela Lei nº 12.527/2011 (Regula o 
acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no 
inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição 
Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; 
revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da 
Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências). 
Os remédios constitucionais do habeas data e mandado de 
segurança cumprem importante papel enquanto garantias de 
concretização da transparência. 
 
Princípio da Eficiência 
 
Por derradeiro, o último princípio a ser abarcado pelo 
artigo 37, da Constituição da República Federativa do Brasil de 
1988 é o da eficiência. 
Se, na iniciativa privada, se busca a excelência e a 
efetividade, na administração outro não poderia ser o 
caminho, enaltecido pela EC n. 19/98, que fixou a eficiência 
também para a Administração Pública. 
De acordo com os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, o 
princípio da eficiência “impõe a todo agente público realizar as 
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É 
o mais moderno princípio da função administrativa, que já não 
se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, 
exigindo resultados positivos para o serviço público e 
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Noções de Direito Administrativo 3 
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e 
de seus membros”.1 
Outrossim, DI PIETRO explicita que o princípio da 
eficiência possui dois aspectos: “o primeiro pode ser 
considerado em relação ao modo de atuação do agente público, 
do qual se espera o melhor desempenho possível de suas 
atribuições, para lograr os melhores resultados, e o segundo, 
em relação ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a 
Administração Pública, também com o mesmo objetivo de 
alcançar os melhores resultados na prestação do serviço 
público”.2 Por sua atualidade merece especial referência a 
questão do nepotismo, ou seja, a designação de cônjuge, 
companheiro e parentes para cargos públicos no órgão. A lei 
proíbe o nepotismo direto, aquele em que o beneficiado deve 
estar subordinado a seu cônjuge ou parente, limitado ao 
segundo grau civil, por consanguinidade (pai, mãe, avós, 
irmãos, filhos e netos) ou por afinidade (sogros, pais dos 
sogros, cunhados, enteados e filhos dos enteados). 
O Supremo Tribunal Federal ampliou essa vedação, por 
meio da Súmula Vinculante nº 13, onde proíbe o nepotismo em 
todas as entidades da Administração direta e indireta de todos 
os entes federativos, enquanto que a Lei 8.112/90 veda apenas 
para a Administração direta, às autarquias e fundações da 
União; estende a proibição aos parentes de terceiro grau (tios 
e sobrinhos), que alcançava apenas os parentes de segundo 
grau; e proibiu-se também o nepotismo cruzado, aquele em 
que o agente público utiliza sua influência para possibilitar a 
nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em cargo em 
comissão ou de confiança ou função gratificada não 
subordinada diretamente a ele. 
A vedação do nepotismo representa os princípios da 
impessoalidade, moralidade, eficiência e isonomia, de acordo 
com o decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade 
(ADC nº 12). A partir de agora, temos a palavra da Suprema 
Corte, dizendo que o nepotismo ofende os princípios 
republicanos, previstos nos arts. 5º e 37 da Constituição 
Federal. 
 
Princípio da autotutela 
 
Como o Poder Público está submetido a lei, sua atuação é 
voltada ao controle de legalidade e quando esse poder é 
exercido pela própria Administração, esses atos são 
denominados de autotutela. 
A autotutela permite que o Poder Público anule ou revogue 
seus atos administrativos, quando forem inconvenientes coma lei. Para tanto, não será necessária a intervenção do Poder 
Judiciário. 
Impõe-se a Administração Pública o zelo pela regularidade 
de sua atuação (dever de vigilância), ainda que para tanto não 
tenha sido provocada. 
Essa forma de controle interno se dá em dois momentos: 
com a anulação de atos ilegais e contrários ao ordenamento 
jurídico, e a revogação de atos em confronto com os interesses 
da Administração, cuja manutenção se afigura inoportuna e 
inconveniente. 
No entanto, essa autotutela apresenta algumas limitações 
objetivas e subjetivas, decorrentes do princípio da segurança 
jurídica. 
 
Princípio da Igualdade 
 
Também conhecido como Princípio da Isonomia, considera 
que a Administração Pública deve se preocupar em tratar 
igualmente as partes no processo administrativo, sem que haja 
discriminações não permitidas. 
 
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: 
Malheiros, 2002. 
O objetivo é tratar o administrado com urbanidade, com 
equidade, com congruência. 
No processo administrativo, busca-se uma decisão legal e 
justa, pois se deve tratar igualmente os iguais e desigualmente 
os desiguais, na exata medida de suas desigualdades. 
 
Princípio da Finalidade 
 
A Administração Pública deve satisfazer a pretensão do 
interesse público, caso não seja satisfeita a vontade, leva-se à 
invalidade do ato praticado pelo administrador. 
 
Por exemplo, uma passeata de interesse coletivo, 
autorizadas pela Administração Pública, poderá ser dissolvida, 
se tornar-se violenta, a ponto de causarem problemas à 
coletividade (desvio da finalidade). 
 
Princípio da Motivação 
 
A motivação é um dos critérios entre a discricionariedade 
e a arbitrariedade, levando-se a conclusão de que o que não é 
motivado é arbitrário. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello nos seguintes 
termos: 
Dito princípio implica para a Administração o dever de 
justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito 
e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e 
situações que deu por existentes e a providência tomada, nos 
casos em que este último aclaramento seja necessário para 
aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei 
que lhe serviu de arrimo. 
Por ele, a autoridade administrativa deve demonstrar as 
razões que permitiram tomar determinada decisão. A 
motivação é a exigência do Estado de Direito. Sem a 
explicitação dos motivos fica difícil aferir a correção do que foi 
decidido. A falta de motivação no ato discricionário é o que 
permite a ocorrência de desvio de poder e até mesmo de 
abuso, devido a impossibilidade de controle judicial, pois como 
dito anteriormente, a motivação é o que permite aferir a 
intenção do agente. 
 
Princípio da Segurança Jurídica 
 
O Estado como garantidor deve conceder segurança 
jurídica aos cidadãos, devido a necessidade de demonstrar que 
embora seja o detentor de poder maior, deve-se dosar o 
controle da utilização deste poder. 
A Segurança Jurídica garante aos cidadãos os seus direitos 
naturais, como por exemplo, direito à liberdade, à vida, à 
propriedade, entre outro. 
Em sentido amplo ela refere-se ao sentido geral de 
garantia, proteção, estabilidade de situação ou pessoa em 
vários campos. Devemos pensar que em sentido amplo está 
ligada à garantia real de direitos que possuem amparo na 
Constituição Federal, como por exemplo os que são 
reconhecidos pelo artigo 5º, do citado diploma legal. 
Em sentido estrito, a segurança jurídica assume o sentido 
de garantia de estabilidade e de certeza dos negócios 
jurídicos, admite que as pessoas saibam previamente que, 
uma vez envolvidas em certa relação jurídica, está se mantém 
estável, mesmo se alterar a base legal sob a qual se institui. 
Não permite que os envolvidos sofram alterações em razão 
de constante mudança legislativa. É mais voltada ao aspecto 
formal, típico do Estado de Direito Liberal e característico dos 
sistemas jurídicos positivados, reconhecendo o momento 
exato em que uma lei entra em vigor e quando pode ser 
revogado. 
2 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 
2002. 
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Noções de Direito Administrativo 4 
Princípio da Continuidade do Serviço Público 
 
Visa não prejudicar o atendimento à população, uma vez 
que os serviços essenciais não podem ser interrompidos. 
Celso Ribeiro Bastos (in Curso de direito administrativo, 2. 
ed. – São Paulo: Saraiva, 1996, p. 165.), é um dos doutrinadores 
que defende a não interrupção do serviço público essencial: "O 
serviço público deve ser prestado de maneira continua, o que 
significa dizer que não é passível de interrupção. Isto ocorre 
pela própria importância de que o serviço público se reveste, 
o que implica ser colocado à disposição do usuário com 
qualidade e regularidade, assim como com eficiência e 
oportunidade"... "Essa continuidade afigura-se em alguns 
casos de maneira absoluta, quer dizer, sem qualquer 
abrandamento, como ocorre com serviços que atendem 
necessidades permanentes, como é o caso de fornecimento de 
água, gás, eletricidade. Diante, pois, da recusa de um serviço 
público, ou do seu fornecimento, ou mesmo da cessação 
indevida deste, pode o usuário utilizar-se das ações judiciais 
cabíveis, até as de rito mais célere, como o mandado de 
segurança e a própria ação cominatória". 
 
Princípio da Probidade: consiste na honradez, caráter 
íntegro, honestidade. Configura a retidão no agir, permitindo 
uma atuação na administração de boa qualidade. . 
 
Questões 
 
01. (USP - Agente Técnico de Assistência à Saúde 
(Psicólogo) – USP/2017). Um servidor público utiliza sua 
verba de representação ou cartão corporativo em negócios 
não previstos à sua condição de pessoa pública ou do exercício 
profissional. Com base nestas informações, os princípios de 
Administração Pública atingidos são: 
(A) Legalidade e publicidade. 
(B) Moralidade e impessoalidade 
(C) Impessoalidade e publicidade. 
(D) Moralidade e legalidade 
 
02. (SEDF - Conhecimentos Básicos - CESPE/2017). Em 
relação aos princípios da administração pública e à 
organização administrativa, julgue o item que se segue. 
O administrador, quando gere a coisa pública conforme o 
que na lei estiver determinado, ciente de que desempenha o 
papel de mero gestor de coisa que não é sua, observa o 
princípio da indisponibilidade do interesse público. 
 
( ) Certo ( ) Errado 
 
03. (MPE/RN - Técnico do Ministério Público Estadual 
- COMPERVE/2017). A Administração Pública, nos termos do 
art. 37 da Constituição Federal (CF), deve obedecer a certos 
princípios. Tendo em vista os princípios constitucionais 
expressos no art. 37, da CF, 
(A) a moralidade administrativa, embora seja observada 
por grande parte dos administradores, não se configura um 
princípio positivado no ordenamento jurídico brasileiro. 
(B) a publicação do nome dos servidores públicos com seus 
respectivos vencimentos em sítios eletrônicos, de acordo com 
o entendimento do Supremo Tribunal Federal, é legítima, haja 
vista o princípio da publicidade dos atos administrativos. 
(C) o princípio da legalidade determina que a 
Administração Pública não pode ser obrigada a fazer ou a 
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei. 
(D) o princípio da impessoalidade, de acordo com o 
entendimento do Supremo Tribunal Federal, possibilita a 
contratação de parentes de terceiro grau da autoridade 
nomeante para o exercício de cargo em comissão. 
 
04. (Prefeitura de Belo Horizonte /MG - Procurador 
Municipal – CESPE/2017). A respeito dos princípios 
aplicáveis à administração pública, assinale a opção correta. 
(A) Dado o princípio da autotutela, poderá a administração 
anular a qualquer tempo seus próprios atos, ainda que eles 
tenham produzido efeitos benéficos a terceiros.(B) Apesar de expressamente previsto na CF, o princípio da 
eficiência não é aplicado, por faltar-lhe regulamentação 
legislativa. 
(C) Ao princípio da publicidade corresponde, na esfera do 
direito subjetivo dos administrados, o direito de petição aos 
órgãos da administração pública. 
(D) O princípio da autoexecutoriedade impõe ao 
administrador o ônus de adequar o ato sancionatório à 
infração cometida. 
 
05. (IF Sul/MG - Assistente em Administração - IFSUL-
MG/2016). A divulgação oficial do ato da Administração para 
ciência do público em geral, com efeito de início da atuação 
externa, ou seja, de gerar efeitos jurídicos, corresponde à qual 
Princípio da Administração Pública, conforme Constituição da 
República Federativa do Brasil de 1988? 
(A) Princípio da Moralidade. 
(B) Princípio da Legalidade. 
(C) Princípio da Publicidade. 
(D) Princípio da Impessoalidade. 
 
Respostas 
 
01. Resposta: D 
02. Resposta: certo 
03. Resposta: B 
04. Resposta: C 
05. Resposta: C 
 
 
 
A Organização Administrativa compõe a parte do Direito 
Administrativo que estuda os órgãos e pessoas jurídicas que a 
compõem, além da estrutura interna da Administração 
Pública. 
Em âmbito federal, o assunto vem disposto no Decreto-Lei 
n. 200/67 que “dispõe sobre a organização da Administração 
Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma 
Administrativa”. 
Para que as suas competências constitucionais sejam 
cumpridas, a Administração utiliza-se de duas formas 
distintas: a descentralização e a desconcentração. 
A análise desses dois institutos é basilar para analisar a 
organização interna da Administração Pública. 
Administração pública é o conjunto de órgãos, serviços e 
agentes do Estado que procuram satisfazer as necessidades da 
sociedade, tais como educação, cultura, segurança, saúde, etc. 
Em outras palavras, administração pública é a gestão dos 
interesses públicos por meio da prestação de serviços 
públicos, sendo dividida em administração direta e indireta. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
 
A Administração Pública Direta é o conjunto de órgãos 
públicos vinculados diretamente ao chefe da esfera 
governamental que integram. Não possuem personalidade 
jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e 
cujas despesas são realizadas diretamente através do 
orçamento da referida esfera. 
Administração direta e 
indireta. 
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Noções de Direito Administrativo 5 
Assim, ela é responsável pela gestão dos serviços públicos 
executados pelas pessoas políticas via de um conjunto de 
órgãos que estão integrados na sua estrutura. 
Sua competência abarca os diversos órgãos que compõem 
a entidade pública por eles responsáveis. Exemplos: 
Ministérios, Secretarias, Departamentos e outros que, como 
característica inerente da Administração Pública Direta, não 
possuem personalidade jurídica, pois não podem contrair 
direitos e assumir obrigações, haja vista que estes pertencem 
a pessoa política (União, Estado, Distrito Federal e 
Municípios). 
A Administração direta não possui capacidade 
postulatória, ou seja, não pode ingressar como autor ou réu em 
relação processual. Exemplo: Servidor público estadual lotado 
na Secretaria da Fazenda que pretende interpor ação judicial 
pugnando o recebimento de alguma vantagem pecuniária. Ele 
não irá propor a demanda em face da Secretaria, mas sim em 
desfavor do Estado que é a pessoa política dotada de 
personalidade jurídica para estar no outro polo da lide. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
 
São integrantes da Administração indireta as fundações, as 
autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista. 
Essas quatro pessoas são criadas para a prestação de 
serviços públicos ou para a exploração de atividades 
econômicas, com o objetivo de aumentar o grau de 
especialidade e eficiência da prestação do serviço público. 
O Poder Público só poderá explorar atividade econômica a 
título de exceção em duas situações previstas na CF/88, no seu 
art. 173: 
- para fazer frente à uma situação de relevante interesse 
coletivo; 
- para fazer frente à uma situação de segurança nacional. 
O Poder Público não tem a obrigação de gerar lucro quando 
explora atividade econômica. Quando estiver atuando na 
atividade econômica, entretanto, estará concorrendo em grau 
de igualdade com os particulares, estando sob o regime do art. 
170 da CF/88, inclusive quanto à livre concorrência. 
 
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
A execução do serviço público poderá ser por: 
 
Centralização: Quando a execução do serviço estiver 
sendo feita pela Administração direta do Estado (ex.: 
Secretarias, Ministérios etc.). Dessa forma, o ente federativo 
será tanto o titular do serviço público, como o prestador do 
mesmo, o próprio estado é quem centraliza a atividade. 
 
Descentralização: Quando estiver sendo feita por 
terceiros que não se confundem com a Administração direta 
do Estado. Esses terceiros poderão estar dentro ou fora da 
Administração Pública. Se estiverem dentro da Administração 
Pública, poderão ser autarquias, fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista (Administração indireta do 
Estado). Se estiverem fora da Administração, serão 
particulares e poderão ser concessionários, permissionários 
ou autorizados. 
Assim, descentralizar é repassar a execução e a 
titularidade, ou só a execução de uma pessoa para outra, não 
havendo hierarquia. Por exemplo, quando a União transferiu a 
titularidade dos serviços relativos à seguridade social à 
autarquia INSS. 
Na esfera federal, a Administração Direta ou Centralizada 
é composta por órgãos subordinados à Presidência da 
República e aos Ministérios, como o Departamento da Polícia 
Federal, Secretaria do Tesouro Nacional ou a Corregedoria-
Geral da União. 
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 
 
Desconcentração (Criar órgãos) 
Mera técnica administrativa de distribuição interna de 
competências mediante criação de órgãos públicos. Pressupõe 
a existência de apenas uma pessoa, pois os órgãos não 
possuem personalidade jurídica própria. 
Ocorre desconcentração administrativa quando uma 
pessoa política ou uma entidade da administração indireta 
distribui competências no âmbito de sua própria estrutura 
afim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. 
Desconcentração envolve, obrigatoriamente, uma só pessoa 
jurídica. 
Porque a desconcentração ocorre no âmbito de uma 
mesma pessoa jurídica, surge relação de hierarquia, de 
subordinação, entre os órgãos dela resultantes. No âmbito das 
entidades desconcentradas temos controle hierárquico, o qual 
compreende os poderes de comando, fiscalização, revisão, 
punição, solução de conflitos de competência, delegação e 
avocação. 
 
Concentração (extinguir órgãos) 
Trata-se da técnica administrativa que promove a extinção 
de órgãos públicos. Pessoa jurídica integrante da 
administração pública extingue órgãos antes existentes em 
sua estrutura, reunindo em um número menor de unidade as 
respectivas competências. Imagine-se, como exemplo, que a 
secretaria da fazenda de um município tivesse em sua 
estrutura superintendências, delegacias, agências e postos de 
atendimento, cada um desses órgãos incumbidos de 
desempenhar específicas competências da referida secretaria. 
Caso a administração pública municipal decidisse, em face de 
restrições orçamentárias, extinguir os postos de atendimento, 
atribuindo às agências as competências que aqueles exerciam, 
teria ocorrido concentração administrativa. 
 
Diferença entre Descentralização e Desconcentração: 
As duas figuras dizem respeito à forma de prestação do serviço 
público. Descentralização, entretanto, significa transferir a 
execução de um serviço público para terceiros que não se 
confundem com a Administração Direta, e a desconcentração 
significa transferir a execução de um serviço público de um 
órgão parao outro dentro da Administração Direta, 
permanecendo está no centro. 
 
Feitas essas considerações iniciais, passamos à análise das 
pessoas jurídicas que compõem a Administração Pública 
Indireta: 
 
AUTARQUIAS 
 
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público 
criadas para a prestação de serviços públicos, contando com 
capital exclusivamente público, ou seja, as autarquias são 
regidas integralmente por regras de direito público, podendo, 
tão-somente, serem prestadoras de serviços e contando com 
capital oriundo da Administração Direta (ex.: INCRA, INSS, 
DNER, Banco Central etc.). 
 
Características 
Temos como principais características das autarquias: 
- Criação por lei: é exigência que vem desde o Decreto-lei 
nº 6 016/43, repetindo-se no Decreto-lei nº 200/67 e 
constando agora do artigo 37, XIX, da Constituição; 
- Personalidade jurídica pública: ela é titular de direitos 
e obrigações próprios, distintos daqueles pertencentes ao ente 
que a instituiu: sendo pública, submete-se a regime jurídico de 
direito público, quanto à criação, extinção, poderes, 
prerrogativas, privilégios, sujeições; 
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APOSTILAS OPÇÃO 
 
 
Noções de Direito Administrativo 6 
- Capacidade de autoadministração: não tem poder de 
criar o próprio direito, mas apenas a capacidade de se auto 
administrar a respeito das matérias especificas que lhes foram 
destinadas pela pessoa pública política que lhes deu vida. A 
outorga de patrimônio próprio é necessária, sem a qual a 
capacidade de autoadministração não existiria. 
Pode-se compreender que ela possui dirigentes e 
patrimônio próprios. 
- Especialização dos fins ou atividades: coloca a 
autarquia entre as formas de descentralização administrativa 
por serviços ou funcional, distinguindo-a da descentralização 
territorial; o princípio da especialização impede de exercer 
atividades diversas daquelas para as quais foram instituídas; e 
- Sujeição a controle ou tutela: é indispensável para que 
a autarquia não se desvie de seus fins institucionais. 
- Liberdade Financeira: As autarquias possuem verbas 
próprias (surgem como resultado dos serviços que presta) e 
verbas orçamentárias (são aquelas decorrentes do 
orçamento). Terão liberdade para manejar as verbas que 
recebem como acharem conveniente, dentro dos limites da lei 
que as criou. 
- Liberdade Administrativa: As autarquias têm liberdade 
para desenvolver os seus serviços como acharem mais 
conveniente (comprar material, contratar pessoal etc.), dentro 
dos limites da lei que as criou. 
 
Classificação 
Para Carvalho Filho, pode-se apontar três fatores que de 
fato demarcam diferenças entre as autarquias. São eles: 
- o nível federativo: as autarquias podem ser federais, 
estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela 
União, Estados, Distrito Federal e pelos Municípios; 
- quanto ao objeto: dentro das atividades típicas do 
Estado, as que estão pré-ordenadas; e 
- as autarquias podem ter diferentes objetivos: as 
autarquias assistenciais são aquelas que visam a dispensar 
auxílio a regiões menos desenvolvidas, ou à categorias sociais 
específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais 
e sociais, conforme artigo 3º, inciso III, da Constituição (ex.: 
SUDENE). 
 
Segundo di Pietro, a classificação pode ser de acordo com 
vários critérios: 
- tipo de atividade: Econômicas, de crédito e industriais, 
de previdência e assistência, profissionais ou corporativas; 
- capacidade administrativa: geográfica ou territorial e a 
de serviço ou institucional; 
- estrutura: fundações e corporativas; e 
- âmbito de atuação: federais, estaduais e municipais. 
 
Quanto ao tipo de atividade elas ainda podem ser 
distribuídas em 5 grupos de classificação: 
- Econômicas: São destinadas para incentivar a produção 
e controle de produtos. Como é o exemplo do Instituto do 
Açúcar e do Álcool; 
- De crédito e industriais: Para gestão de recursos 
financeiros, bem como sua distribuição mediante empréstimo. 
Atualmente foram substituídas por empresas públicas, como é 
o caso da Caixa Econômica Federal; 
- De previdência e assistência: Para atividades de 
seguridade social. Como é o caso do INSS e o IPESP; 
- As profissionais ou corporativas: Para fiscalizar as 
profissões; 
- As culturais ou de ensino: Universidades federais. 
 
Patrimônio 
A questão patrimonial diz respeito à caracterização dos 
bens em públicos e privados. Em 1916, o sistema jurídico 
administrativo sofreu várias mudanças com a criação desse 
tipo especial de pessoas jurídicas - as autarquias - que, mesmo 
sem integrar a organização política do Estado, a ela está 
vinculada, ostentando personalidade jurídica de direito 
público. Vários doutrinadores, com intuito de adaptarem-se à 
norma do Código Civil e mais ainda de proteger os bens das 
pessoas federativas, qualificaram os bens públicos como 
aqueles que integram o patrimônio das pessoas 
administrativas de direito público. Dessa forma, pacificou-se o 
entendimento de que os bens das autarquias são considerados 
como bens públicos. 
 
Pessoal 
Com o artigo 39 da Constituição, em sua redação vigente, 
as pessoas federativas (União, Estados, DF e Municípios) 
ficaram com a obrigação de instituir, no âmbito de sua 
organização, regime jurídico único para todos os servidores da 
administração direta, das autarquias e das fundações públicas. 
Segundo Carvalho Filho, o art. 39 da CF, foi a maneira que o 
legislador encontrou de manter planos de carreira idênticos 
para esses setores administrativos, acabando com as antigas 
diferenças que, como é sabido, por anos e anos, provocaram 
inconformismos e litígios entre os servidores. 
 
Controle Judicial 
As autarquias, por serem dotadas de personalidade 
jurídica de direito público, podem praticar atos 
administrativos típicos e atos de direito privado (atípicos), 
sendo este último, controlados pelo judiciário, por vias 
comuns adotadas na legislação processual, tal como ocorre 
com os atos jurídicos normais praticados por particulares. Já 
os atos administrativos, possuem algumas características 
especiais, pois eles são controlados pelo judiciário tanto por 
vias comuns, quanto pelas especiais, como é o caso do 
mandado e da ação popular. 
Necessário se faz destacar que os elementos do ato 
autárquico que resultam de valoração sobre a conveniência e 
oportunidade da conduta, são excluídos de apreciação judicial, 
assim como os atos administrativos em geral que trazem o 
regular exercício da função administrativa e são privativos dos 
seus agentes administrativos. 
 
Foro dos litígios judiciais 
Os litígios comuns, onde as autarquias federais figuram 
como autoras, rés, assistentes ou oponentes, têm suas causas 
processadas e julgadas na Justiça Federal, o mesmo foro 
apropriado para processar e julgar mandados de segurança 
contra agentes autárquicos. 
Quanto às autarquias estaduais e municipais, os processos 
em que encontramos como partes ou intervenientes terão seu 
curso na Justiça Estadual comum, sendo o juízo indicado pelas 
disposições da lei estadual de divisão e organização 
judiciárias. 
Nos litígios decorrentes da relação de trabalho, o regime 
poderá ser estatutário ou trabalhista. Sendo estatutário, o 
litígio será de natureza comum, as eventuais demandas 
deverão ser processadas e julgadas nos juízos fazendários. 
Porém, se o litígio decorrer de contrato de trabalho firmado 
entre a autarquia e o servidor, a natureza será de litígio 
trabalhista (sentido estrito), devendo ser resolvido na Justiça 
do Trabalho, seja a autarquia federal, estadual ou municipal. 
 
Responsabilidade civil 
Prevê a Constituição que as pessoas jurídicas de direito 
público respondem pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros. 
A regra contida no referido dispositivo, consagra a teoria 
da responsabilidade objetiva do Estado, aquela que independe 
dainvestigação sobre a culpa na conduta do agente. 
 
 
 
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APOSTILAS OPÇÃO 
 
 
Noções de Direito Administrativo 7 
Prerrogativas autárquicas 
As autarquias possuem algumas prerrogativas de direito 
público, sendo elas: 
- imunidade tributária: previsto no art. 150, § 2 º, da CF, 
veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e 
os serviços das autarquias, desde que vinculados às suas 
finalidades essenciais ou às que delas decorram. Podemos, 
assim, dizer que a imunidade para as autarquias tem natureza 
condicionada. 
- impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: 
não pode ser usado o instrumento coercitivo da penhora como 
garantia do credor. 
- imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se 
como bens públicos, não podem ser eles adquiridos por 
terceiros através de usucapião. 
- prescrição quinquenal: dívidas e direitos em favor de 
terceiros contra autarquias prescrevem em 5 anos. 
- créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos 
autárquicos são inscritos como dívida ativa e podem ser 
cobrados pelo processo especial das execuções fiscais. 
- presunção de legitimidade de seus atos administrativos: 
- principais situações processuais específicas: 
 
As autarquias são consideradas como fazenda pública, 
razão pela qual, nos processos em que é parte, tem prazo em 
dobro para recorrer (art. 183 do NCPC). Elas estão sujeitas ao 
duplo grau de jurisdição. A defesa de autarquia em execução 
por quantia certa, fundada em título judicial, se formaliza em 
outros apensos ao processo principal e por meio de embargos 
do devedor. 
 
Art. 183. A União, os Estados, o Distrito Federal, os 
Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito 
público gozarão de prazo em dobro para todas as suas 
manifestações processuais, cuja contagem terá início a partir da 
intimação pessoal. 
§ 1º A intimação pessoal far-se-á por carga, remessa ou meio 
eletrônico. 
 
Chamamos a atenção com relação aos prazos: 
 
A redação do Código de Processo Civil de 1973, previa 
prazo em dobro para a Fazenda Pública e o Ministério 
Público se manifestarem e prazo em quádruplo para 
recorrer. 
 
Com o novo Código de Processo de 2015, esse prazo 
sofreu modificações, de forma que o Ministério Público, à 
Fazenda Pública e à Defensoria Pública gozam de prazo em 
dobro para manifestação nos autos, exceto nos casos em 
que a lei estabelecer, de maneira expressa, outro prazo 
específico para esses entes. 
 
Entretanto, esse benefício da contagem do prazo em 
dobro, não se aplica ao ente público, Ministério Público ou 
Defensoria Pública, quando a lei estabelecer, de forma 
expressa, prazo próprio para o ente público. (art. 183, §2º, 
NCPC) 
 
§ 2º Não se aplica o benefício da contagem em dobro 
quando a lei estabelecer, de forma expressa, prazo próprio 
para o ente público. 
 
Contratos 
 
Os contratos celebrados pelas autarquias são de caráter 
administrativo e possuem as cláusulas exorbitantes, que 
garantem à administração prerrogativas que o contratado não 
tem, assim, dependem de prévia licitação, exceto nos casos de 
dispensa ou inexigibilidade e precisam respeitar os trâmites 
da lei 8.666/1993, além da lei 10.520/2002, que institui a 
modalidade licitatória do pregão para os entes públicos. 
Isto acontece pelo fato de que por terem qualidade de 
pessoas jurídicas de direito público, as entidades autárquicas 
relacionam-se com os particulares com grau de supremacia, 
gozando de todas as prerrogativas estatais. 
 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
 
Fundação é uma pessoa jurídica composta por um 
patrimônio personalizado, destacado pelo seu instituidor para 
atingir uma finalidade específica. As fundações poderão ser 
tanto de direito público quanto de direito privado. 
As fundações que integram a Administração indireta, 
quando forem dotadas de personalidade de direito público, 
serão regidas integralmente por regras de Direito Público. 
Quando forem dotadas de personalidade de direito privado, 
serão regidas por regras de direito público e direito privado. 
O patrimônio da fundação pública é destacado pela 
Administração direta, que é o instituidor para definir a 
finalidade pública. Como exemplo de fundações, temos: IBGE 
(Instituto Brasileiro Geográfico Estatístico); Universidade de 
Brasília; FEBEM; FUNAI; Fundação Memorial da América 
Latina; Fundação Padre Anchieta (TV Cultura). 
 
Características: 
- Liberdade financeira; 
- Liberdade administrativa; 
- Dirigentes próprios; 
- Patrimônio próprio: Patrimônio personalizado significa 
dizer que sobre ele recai normas jurídicas que o tornam sujeito 
de direitos e obrigações e que ele está voltado a garantir que 
seja atingido a finalidade para qual foi criado. 
 
Não existe hierarquia ou subordinação entre a fundação e 
a Administração direta. O que existe é um controle de 
legalidade, um controle finalístico. 
As fundações governamentais, sejam de personalidade de 
direito público, sejam de direito privado, integram a 
Administração Pública. A lei cria e dá personalidade para as 
fundações governamentais de direito público. As fundações 
governamentais de direito privado são autorizadas por lei e 
sua personalidade jurídica se inicia com o registro de seus 
estatutos. 
As fundações são dotadas dos mesmos privilégios que a 
Administração direta, tanto na área tributária (ex.: imunidade 
prevista no art. 150 da CF/88), quanto na área processual (ex.: 
prazo em dobro). 
As fundações respondem pelas obrigações contraídas 
junto a terceiros. A responsabilidade da Administração é de 
caráter subsidiário, independente de sua personalidade. 
As fundações governamentais têm patrimônio público. Se 
extinta, o patrimônio vai para a Administração indireta, 
submetendo-se as fundações à ação popular e mandado de 
segurança. As particulares, por possuírem patrimônio 
particular, não se submetem à ação popular e mandado de 
segurança, sendo estas fundações fiscalizadas pelo Ministério 
Público. 
 
EMPRESAS PÚBLICAS 
 
Empresas públicas são pessoas jurídicas de Direito 
Privado, criadas para a prestação de serviços públicos ou para 
a exploração de atividades econômicas que contam com 
capital exclusivamente público e são constituídas por qualquer 
modalidade empresarial. Se a empresa pública é prestadora de 
serviços públicos, por consequência está submetida a regime 
jurídico público. Se a empresa pública é exploradora de 
atividade econômica, estará submetida a regime jurídico igual 
ao da iniciativa privada. 
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APOSTILAS OPÇÃO 
 
 
Noções de Direito Administrativo 8 
Alguns exemplos de empresas públicas: 
- BNDS (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e 
Social): Embora receba o nome de banco, não trabalha como 
tal. A única função do BNDS é financiar projetos de natureza 
social. É uma empresa pública prestadora de serviços públicos. 
- EBCT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos): É 
prestadora de serviço público (art. 21, X, da CF/88). 
- Caixa Econômica Federal: Atua no mesmo segmento das 
empresas privadas, concorrendo com os outros bancos. É 
empresa pública exploradora de atividade econômica. 
- RadioBrás: Empresa pública responsável pela “Voz do 
Brasil”. É prestadora de serviço público. 
 
As empresas públicas, independentemente da 
personalidade jurídica, têm as seguintes características: 
- Liberdade financeira: Têm verbas próprias, mas também 
são contempladas com verbas orçamentárias; 
- Liberdade administrativa: Têm liberdade para contratar 
e demitir pessoas, devendo seguir as regras da CF/88. Para 
contratar, deverão abrir concurso público; para demitir, 
deverá haver motivação. 
Não existe hierarquia ou subordinação entre as empresas 
públicas e a Administração Direta, independentemente de sua 
função. Poderá a Administração Direta fazercontrole de 
legalidade e finalidade dos atos das empresas públicas, visto 
que estas estão vinculadas àquela. Só é possível, portanto, 
controle de legalidade finalístico. 
A lei não cria, somente autoriza a criação das empresas 
públicas, ou seja, independentemente das atividades que 
desenvolvam, a lei somente autorizará a criação das empresas 
públicas. 
 
A empresa pública será prestadora de serviços públicos ou 
exploradora de atividade econômica. A CF/88 somente admite 
a empresa pública para exploração de atividade econômica em 
duas situações (art. 173 da CF/88): 
- Fazer frente a uma situação de segurança nacional; 
- Fazer frente a uma situação de relevante interesse 
coletivo: A empresa pública deve obedecer aos princípios da 
ordem econômica, visto que concorre com a iniciativa privada. 
Quando o Estado explora, portanto, atividade econômica por 
intermédio de uma empresa pública, não poderão ser 
conferidas a ela vantagens e prerrogativas diversas das da 
iniciativa privada (princípio da livre concorrência). 
 
Quanto à responsabilidade das empresas públicas, temos 
que: 
 
Empresas públicas 
exploradoras de 
atividade econômica 
Empresas públicas 
prestadoras de serviço 
público 
A responsabilidade do 
Estado não existe, pois, se 
essas empresas públicas 
contassem com alguém que 
respondesse por suas 
obrigações, elas estariam 
em vantagem sobre as 
empresas privadas. Só 
respondem na forma do § 
6.º do art. 37 da CF/88 as 
empresas privadas 
prestadoras de serviço 
público, logo, se a empresa 
pública exerce atividade 
econômica, será ela a 
responsável pelos prejuízos 
causados a terceiros (art. 
15 do CC); 
Como o regime não é o 
da livre concorrência, elas 
respondem pelas suas 
obrigações e a 
Administração Direta 
responde de forma 
subsidiária. A 
responsabilidade será 
objetiva, nos termos do art. 
37, § 6.º, da CF/88. 
Submetem-se a regime 
falimentar, 
fundamentando-se no 
princípio da livre 
concorrência. 
Não se submetem a 
regime falimentar, visto 
não estão em regime de 
concorrência. 
 
Vale fazer uma ressalva quanto às empresas públicas 
prestadoras de serviço público, muitos doutrinadores 
divergem se eles podem ou não falir. Trouxemos os 
entendimentos apontados por alguns doutrinadores no 
sentido que essas empresas não se submetem ao regime 
falimentar. Vejamos: 
 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na obra: DIREITO 
ADMINISTRATIVO, 27ª edição, editora ATLAS, 2014. 
 
“As empresas públicas e sociedades de economia mista não 
estão sujeitas à falência, conforme está expresso no artigo 2º da 
Lei nº 11.101 de 9-2- 2005 (Lei de Falências). Essa lei deu 
tratamento diferente às empresas concessionárias e às 
empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas 
públicas). Estas últimas foram excluídas da abrangência da lei 
(art. 2º, I) . A diferença de tratamento tem sua razão de ser: é 
que as empresas estatais fazem parte da Administração Pública 
indireta, administram patrimônio público, total ou 
parcialmente, dependem de receitas orçamentárias ou têm 
receita própria, conforme definido em lei, e correspondem a 
forma diversa de descentralização: enquanto as concessionárias 
exercem serviço público delegado por meio de contrato, as 
empresas estatais são criadas por lei e só podem ser extintas 
também por lei. Sendo criadas por lei, o Estado provê os recursos 
orçamentários necessários à execução de suas atividades, além 
de responder subsidiariamente por suas obrigações. 
Só cabe fazer uma observação: a lei falhou ao dar 
tratamento igual a todas as empresas estatais, sem distinguir as 
que prestam serviço público (com fundamento no artigo 1 75 da 
Constituição) e as que exercem Administração Indireta 
atividade econômica a título de intervenção (com base no artigo 
1 73 da Constituição). Estas últimas não podem ter tratamento 
privilegiado em relação às empresas do setor privado, porque o 
referido dispositivo constitucional, no § 1 º, II, determina que 
elas se sujeitem ao mesmo regime das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações.” 
 
Também ensina Celso Antônio Bandeira de Mello: 
 
“Quando se tratar de exploradoras de atividade econômica, 
então, a falência terá curso absolutamente normal, como se de 
outra entidade mercantil qualquer se tratara. É que a 
Constituição, no art. 173, §1º, II, atribui-lhes sujeição "ao regime 
jurídico próprio das empresas privadas inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais (...).” 
 
Para Jose dos Santos Carvalho Filho 
 
“De plano, o dispositivo da Lei de Falências não parece 
mesmo consentâneo com a ratio inspiradora do art. 173, § 1º, da 
Constituição Federal. De fato, se esse último mandamento 
equiparou sociedades de economia mista e empresas públicas de 
natureza empresarial às demais empresas privadas, aludindo 
expressamente ao direito comercial, dentro do qual se situa 
obviamente a nova Lei de Falências, parece incongruente 
admitir a falência para estas últimas e não admitir para 
aquelas. Seria uma discriminação não autorizada pelo 
dispositivo constitucional. Na verdade, ficaram as entidades 
paraestatais com evidente vantagem em relação às demais 
sociedades empresárias, apesar de ser idêntico o objeto de sua 
atividade. Além disso, se o Estado se despiu de sua potestade 
para atuar no campo econômico, não deveria ser merecedor da 
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APOSTILAS OPÇÃO 
 
 
Noções de Direito Administrativo 9 
benesse de estarem as pessoas que criou para esse fim excluídas 
do processo falimentar.” 
 
Para Hely Lopes Meirelles, o entendimento é o mesmo: 
 
“A nova Lei de Falências (Lei 11.101, de 9.2.2005, que ̀ regula 
a recuperação judicial, extrajudicial e a falência do empresário 
e da sociedade empresária’) dispõe expressamente, no art. 2º, I, 
que ela não se aplica às empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Não obstante, a situação continuará a mesma. 
Tal dispositivo só incidirá sobre as empresas governamentais 
que prestem serviço público; as que exploram atividade 
econômica ficam sujeitas às mesmas regras do setor privado, nos 
termos do art. 173, §1º, II, da CF [...].” 
 
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
 
As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de 
Direito Privado criadas para a prestação de serviços públicos 
ou para a exploração de atividade econômica, contando com 
capital misto e constituídas somente sob a forma empresarial 
de S/A. As sociedades de economia mista são: 
- Pessoas jurídicas de Direito Privado. 
- Exploradoras de atividade econômica ou prestadoras de 
serviços públicos. 
- Empresas de capital misto. 
- Constituídas sob forma empresarial de S/A. 
 
Veja alguns exemplos de sociedade mista: 
a. Exploradoras de atividade econômica: Banco do Brasil. 
b. Prestadora de serviços públicos: Petrobrás, Sabesp, 
Metrô, CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional 
Urbano) e CPOS (Companhia Paulista de Obras e Serviços, 
empresa responsável pelo gerenciamento da execução de 
contratos que envolvem obras e serviços públicos no Estado 
de São Paulo). 
As sociedades de economia mista têm as seguintes 
características: 
- Liberdade financeira; 
- Liberdade administrativa; 
- Dirigentes próprios; 
- Patrimônio próprio. 
 
Não existe hierarquia ou subordinação entre as sociedades 
de economia mista e a Administração Direta, 
independentemente da função dessas sociedades. No entanto, 
é possível o controle de legalidade. Se os atos estão dentro dos 
limites da lei, as sociedades não estão subordinadas à 
Administração Direta, mas sim à lei que as autorizou. 
As sociedades de economia mista integram a 
Administração Indireta e todas as pessoas que a integram 
precisam de lei para autorizar sua criação, sendo que elas 
serão legalizadas por meio do registro de seus estatutos. 
A lei, portanto, não cria, somente autoriza a criação das 
sociedades de economia mista, ouseja, independentemente 
das atividades que desenvolvam, a lei somente autorizará a 
criação das sociedades de economia mista. 
A Sociedade de economia mista, quando explora atividade 
econômica, submete-se ao mesmo regime jurídico das 
empresas privadas, inclusive as comerciais. Logo, a sociedade 
mista que explora atividade econômica submete-se ao regime 
falimentar. Sociedade de economia mista prestadora de serviço 
público não se submete ao regime falimentar, visto que não 
está sob regime de livre concorrência. 
 
Para maior complemento de seus estudos, trouxemos 
as diferenças entre a empresa pública e a sociedade de 
economia mista 
 
Empresa Pública Sociedade de 
Economia Mista 
Forma jurídica: As 
empresas públicas podem 
revestir-se de qualquer das 
formas previstas em direito 
(sociedades civis, 
sociedades comerciais, 
Ltda, S/A, etc). 
Forma Jurídica: As 
sociedades de economia 
mista utilizam-se da forma 
de Sociedade Anônima 
(S/A), sendo regidas, 
basicamente, pela Lei das 
Sociedades por Ações (Lei 
n° 6.404/1976). 
Composição do 
capital: o capital é 
composto por integrantes 
da Administração Pública, 
portanto é integralmente 
público. Dessa forma, não 
se permite a participação 
de recursos particulares na 
formação de capital das 
empresas públicas. 
Composição do 
Capital: o capital é 
composto por recursos 
públicos e privados, sendo, 
portanto as ações divididas 
entre a entidade 
governamental e a 
iniciativa privada. 
Foro processual: Será 
competente para 
julgamento das empresas 
públicas federais, quando 
estas se encontrarem nas 
condições de autoras, rés, 
assistentes ou opoentes, 
exceto as de falência, as de 
acidente do trabalho e as 
sujeitas à Justiça Eleitoral e 
à Justiça do Trabalho, à 
Justiça Federal. 
Foro processual: Será 
competentes para 
julgamento das sociedades 
de economia federal a 
Justiça Estadual, não 
usufrui de privilégios da 
Justiça Federal. 
 
Diferença entre Autarquia e Fundações Públicas 
 
Autarquia Fundação 
Criação: ocorre por lei 
ordinária e específica 
Criação: ocorre por 
autorização legislativa e lei 
complementar, o que 
permite definir a área de 
atuação. 
Personificação: serviço 
público. 
Personificação: 
patrimônio. 
Pessoa Jurídica: de 
direito público. 
Pessoa Jurídica: de 
direito público ou privado. 
Funções: exerce função 
típica do Estado. 
Funções: exerce 
funções atípicas do Estado. 
Natureza: 
administrativa 
Natureza: social 
 
Questões 
 
01. (TRE/SP - Analista Judiciário - Área Administrativa 
– FCC/2017). A Administração pública, quando se organiza de 
forma descentralizada, contempla a criação de pessoas 
jurídicas, com competências próprias, que desempenham 
funções originariamente de atribuição da Administração 
direta. Essas pessoas jurídicas, 
(A) quando constituídas sob a forma de autarquias, podem 
ter natureza jurídica de direito público ou privado, podendo 
prestar serviços públicos com os mesmos poderes e 
prerrogativas que a Administração direta. 
(B) podem ter natureza jurídica de direito privado ou 
público, mas não estão habilitadas a desempenhar os poderes 
típicos da Administração direta. 
(C) desempenham todos os poderes atribuídos à 
Administração direta, à exceção do poder de polícia, em 
qualquer de suas vertentes, privativo da Administração direta, 
por envolver limitação de direitos individuais. 
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APOSTILAS OPÇÃO 
 
 
Noções de Direito Administrativo 10 
(D) quando constituídas sob a forma de autarquias, 
possuem natureza jurídica de direito público, podendo exercer 
poder de polícia na forma e limites que lhe tiverem sido 
atribuídos pela lei de criação. 
(E) terão natureza jurídica de direito privado quando se 
tratar de empresas estatais, mas seus bens estão sujeitos a 
regime jurídico de direito público, o que também se aplica no 
que concerne aos poderes da Administração, que 
desempenham integralmente, especialmente poder de polícia. 
 
02. (ANS - Técnico Administrativo – FUNCAB/2016). 
Em relação à organização administrativa, marque a alternativa 
correta. 
(A) As entidades paraestatais, como as fundações ou 
entidades de apoio, e os serviços sociais autônomos compõem 
a estrutura da Administração Pública e se submetem ao regime 
jurídico administrativo previsto na Constituição da República. 
(B) As autarquias, assim como as fundações públicas, 
podem assumir a personalidade de direito privado ou público. 
No entanto, quando criadas com natureza privada, não se 
submetem ao regime próprio das entidades públicas. 
(C) As sociedades de economia mista federais são dotadas 
de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio e capital exclusivo da União, e só podem assumir a 
forma jurídica de sociedades anônimas. 
(D) Os servidores das empresas públicas federais são 
admitidos obrigatoriamente por concurso público para ocupar 
cargos públicos sem estabilidade e sujeitos às normas 
estabelecidas na CLT. 
(E) As fundações públicas de direito privado somente 
adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura 
pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas 
Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do 
Código Civil concernentes às fundações. 
 
03. (PC/PE - Escrivão de Polícia – CESPE/2016). Com 
referência à administração pública direta e indireta, assinale a 
opção correta. 
(A) Os serviços sociais autônomos, por possuírem 
personalidade jurídica de direito público, são mantidos por 
dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. 
(B) A fundação pública não tem capacidade de 
autoadministração. 
(C) Como pessoa jurídica de direito público, a autarquia 
realiza atividades típicas da administração pública. 
(D) A sociedade de economia mista tem personalidade 
jurídica de direito público e destina-se à exploração de 
atividade econômica. 
(E) A empresa pública tem personalidade jurídica de 
direito privado e controle acionário majoritário da União ou 
outra entidade da administração indireta. 
 
04. (Prefeitura de São Paulo/SP - Assistente de Gestão 
de Políticas Públicas I – CESPE/2016). No que se refere à 
administração pública direta e indireta, assinale a opção 
correta. 
(A) As pessoas administrativas que formam a 
administração pública indireta são aquelas dotadas de 
personalidade jurídica de direito público (como as autarquias 
e as fundações públicas). 
(B) Na esfera municipal, a administração direta é formada 
pelos órgãos que compõem a prefeitura e a câmara municipal, 
além das fundações e das empresas públicas de âmbito local. 
(C) A administração indireta compreende as pessoas 
administrativas que, vinculadas à respectiva administração 
direta, desempenham atividades administrativas de forma 
descentralizada. 
(D) Tanto a administração direta quanto a indireta são 
compostas por órgãos e por pessoas jurídicas administrativas, 
com a diferença de que todas as que integram a administração 
indireta estão submetidas a regime de direito privado. 
(E) O aspecto mais relevante que caracteriza a 
administração indireta é o fato de ela ser, ao mesmo tempo, 
titular e executora de serviço público. 
 
05. (Prefeitura de São Lourenço/MG - Advogado – 
FUNDEP/2016). Entre os requisitos legais da alienação de um 
bem imóvel pertencente a uma sociedade de economia mista, 
não se inclui: 
(A) autorização legislativa. 
(B) motivação. 
(C) licitação. 
(D) avaliação prévia. 
 
Respostas 
 
01. Resposta: D 
02. Resposta: E 
03. Resposta: C 
04. Resposta: C 
05. Resposta: A 
 
 
 
No conceito de Administração Direta, temos os órgãos. O 
que são órgãos? Temos vários significados, até chegar ao 
conceito de órgão para o Direito Administrativo brasileiro. 
 
Em sentido corriqueiro, as pessoas entendem como órgão 
qualquer instituição que faça parte da Administração Pública. 
Ministério é um órgão, o Supremo Tribunal Federal é outro,a 
Petrobras é outro, a ECT, o BRB... 
O cidadão comum não tem a noção técnica e entende por 
órgão qualquer instituição que faça parte da estrutura 
administrativa, independentemente de sua posição dentro 
dessa estrutura. O cidadão não tem esse discernimento de 
estabelecer o que são órgãos para o exercício das funções 
administrativas. Então ele usa um conceito de órgão em 
sentido amplo. 
Se buscarmos em nossa Constituição, veremos uma 
curiosidade: quando trata da estrutura do Poder Legislativo, 
ela não fala em órgãos. Fala que a função legislativa é exercida 
através do Congresso Nacional, mas não chama o Parlamento 
de órgão. Além de tratar o Tribunal de Contas da União no 
exercício de uma função constitucional de fiscalização 
orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e operacional, 
mas sem chamar de órgão. 
No Poder Executivo, a Constituição não fala em órgãos. 
Menciona apenas Presidência da República e os Ministérios. 
 
Entretanto, no Poder Judiciário há sim menção aos órgãos! 
 
Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário: 
I - o Supremo Tribunal Federal; 
I-A o Conselho Nacional de Justiça; 
II - o Superior Tribunal de Justiça; 
III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; 
IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho; 
V - os Tribunais e Juízes Eleitorais; 
VI - os Tribunais e Juízes Militares; 
VII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e 
Territórios. [...] 
 
Inclui até os juízes como órgãos. Juiz, na concepção 
constitucional, é tratado como órgão do Poder Judiciário. 
Curiosamente, o Ministério Público, a Defensoria Pública e a 
Órgãos públicos. 
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APOSTILAS OPÇÃO 
 
 
Noções de Direito Administrativo 11 
Advocacia Pública são tratados como instituições. Mas, quando 
se trata do Conselho de Defesa Nacional e da República, a 
Constituição usa a expressão “órgão”. 
 
A Constituição não permite o estabelecimento de um 
conceito jurídico de órgãos, pois é desuniforme nesse aspecto. 
As únicas ocasiões em que se usa a expressão “órgão” ou 
“órgãos” são para o Conselho da República, para o Conselho de 
Defesa Nacional, e no Título do Poder Judiciário, no art. 92. 
 
Para o Direito Administrativo, o juiz é, na realidade, agente 
público, e não órgão! Constitucionalmente, entretanto, é 
tratado como se órgão fosse. 
 
No Direito Financeiro, damos uma conceituação diferente. 
Órgãos são somente as instituições que integram o mais alto 
grau e nível hierárquico dos poderes. O conceito de órgão para 
fins de orçamento é mais restrito. Presidência da República e 
Ministérios, por exemplo, na área do Poder Executivo. Na área 
do Poder Legislativo temos a Câmara dos Deputados, Senado 
Federal e Tribunal de Contas da União no Legislativo, e no 
Judiciário temos os juízes e Tribunais. 
 
Assim mostramos a desuniformidade na expressão órgão 
nas normas positivas. Todavia o que nos interessa aqui é o 
conceito de órgão para efeito de Direito Administrativo. 
 
Pode-se definir o órgão público como uma unidade que 
congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o 
integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. 
Na realidade, o órgão não se confunde com a pessoa 
jurídica, embora seja uma de suas partes integrantes; a pessoa 
jurídica é o todo, enquanto os órgãos são parcelas integrantes 
do todo. O órgão também não se confunde com a pessoa física, 
o agente público, porque congrega funções que este vai 
exercer. Conforme estabelece o artigo 1º, § 2º, inciso I, da Lei 
nº 9.784/99, que disciplina o processo administrativo no 
âmbito da Administração Pública Federal, órgão é "a unidade 
de atuação integrante da estrutura da Administração direta e 
da estrutura da Administração indireta". Isto equivale a dizer 
que o órgão não tem personalidade jurídica própria, já que 
integra a estrutura da Administração Direta, ao contrário da 
entidade, que constitui “unidade de atuação dotada de 
personalidade jurídica” (inciso II do mesmo dispositivo); é o 
caso das entidades da Administração Indireta (autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista). 
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, os 
órgãos "nada mais significam que círculos de atribuições, os 
feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior 
da personalidade estatal e expressados através dos agentes 
neles providos". 
Embora os órgãos não tenham personalidade jurídica, eles 
podem ser dotados de capacidade processual. A doutrina e a 
jurisprudência têm reconhecido essa capacidade a 
determinados órgãos públicos, para defesa de suas 
prerrogativas. 
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, "embora 
despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais 
entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos 
internos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a 
despeito de não terem personalidade jurídica, os órgãos 
podem ter prerrogativas funcionais próprias que, quando 
infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por 
mandado de segurança". 
Por sua vez, José dos Santos Carvalho Filho, depois de 
lembrar que a regra geral é a de que o órgão não pode ter 
 
3 Oliveira, Rafael Carvalho Rezende, Administração Pública, Concessões e 
Terceiro Setor, editora: Método, 3ª edição, 2015. 
capacidade processual, acrescenta que "de algum tempo para 
cá, todavia, tem evoluído a ideia de conferir capacidade a 
órgãos públicos para certos tipos de litígio. Um desses casos é 
o da impetração de mandado de segurança por órgãos públicos 
de natureza constitucional, quando se trata da defesa de sua 
competência, violada por ato de outro órgão". 
Também a jurisprudência tem reconhecido capacidade 
processual a órgãos públicos, como Câmaras Municipais, 
Assembleias Legislativas, Tribunal de Contas. Mas a 
competência é reconhecida apenas para defesa das 
prerrogativas do órgão e não para atuação em nome da pessoa 
jurídica em que se integram. 
 
A criação e a extinção dos órgãos públicos ocorre por meio 
de de lei, conforme se extrai da leitura conjugada dos arts. 48, 
XI, e 84, VI, a, da Constituição Federal, com alteração pela EC 
n.º 32/2001.6 E, em regra, a iniciativa para o projeto de lei de 
criação dos órgãos públicos é do Chefe do Executivo, na forma 
do art. 61, § 1.º, II, e, da CRFB, também alterada pela citada 
Emenda Constitucional. 
 
Entretanto, em alguns casos, a iniciativa legislativa é 
atribuída, pelo texto constitucional, a outros agentes públicos, 
como ocorre, por exemplo, em relação aos órgãos do Poder 
Judiciário (art. 96, II, c e d, da CRFB) e do Ministério Público 
(127, § 2.º), cuja iniciativa pertence aos representantes 
daquelas instituições. 3 
Trata-se do princípio da reserva legal aplicável às técnicas 
de organização administrativa (desconcentração para órgãos 
públicos e descentralização para pessoas físicas ou jurídicas). 
Atualmente, no entanto, não é exigida lei para tratar da 
organização e do funcionamento dos órgãos públicos, já que tal 
matéria pode ser estabelecida por meio de decreto do Chefe do 
Executivo (art. 84, VI, a, da CRFB). 
 
Excepcionalmente, a criação de órgãos públicos poderá ser 
instrumentalizada por ato administrativo, tal como ocorre na 
instituição de órgãos no Poder Legislativo, na forma dos arts. 
51, IV, e 52, XIII, da CRFB 
 
Neste contexto, vemos que os órgãos são centros de 
competência instituídos para praticar atos e implementar 
políticas por intermédio de seus agentes, cuja conduta é 
imputada à pessoa jurídica. Esse é o conceito administrativo 
de órgão. É sempre um centro de competência, que decorre de 
um processo de desconcentração dentro da Administração 
Pública. Isso posto, perguntamos o seguinte: 
 
Qual a natureza dos órgãos? Temos algumas teorias para 
responder. A teoria subjetiva confunde órgãos com agentes. 
Os órgãos são os própriosagentes. Significa que, uma vez 
morto o agente, morto o órgão. A teoria objetiva, por sua vez, 
confunde órgão com funções, um complexo de funções. Mas o 
órgão não tem vontade própria, então não poderia, por si 
mesmo, traduzir as funções. A teoria mista, que é uma 
combinação das duas anteriores, peca pelas próprias críticas 
dirigidas às teorias anteriores. Se os agentes desaparecem e os 
órgãos não têm vontade própria para serem realizadas, não há 
que se falar em teoria subjetiva ou objetiva. 
A outra questão é: qual seria a natureza jurídica da relação 
que se processa entre agentes e os órgãos públicos? Aqui 
temos outras três teorias: do mandato ou do contrato, em 
que o Estado confere mandato para que os agentes façam seus 
trabalhos, o que é uma teoria não aceita porque os órgãos não 
têm vontade própria, então não podem estabelecer 
procuração para que os agentes ajam em seu nome. Há 
também a teoria da representação, que vem do Direito Civil, 
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Noções de Direito Administrativo 12 
Direito que fornece várias bases para o Direito Administrativo. 
Essa teoria equipara o funcionamento dos órgãos aos 
incapazes no Direito Civil. Tutores e curadores são 
representados. Não tem mais sustentação pelo fato de que, se 
acontecesse, isso implicaria na impossibilidade da 
responsabilização do Estado em função de sua incapacidade. 
Não dá para colocar essa relação como sendo de representação 
equiparada ao direito privado em função daquilo que se faz 
para que os atos da vida civil daqueles que não podem se 
representar, que são submetidos à tutela e curatela, a ser 
desempenhada por outra pessoa, em regra por designação 
judicial. No Estado não há nenhuma designação judicial para 
que agentes públicos representem a Administração Pública. 
A teoria que ganhou importância foi a da imputação, vinda 
da Alemanha. É a teoria do órgão. Diz que a conduta dos 
agentes públicos são imputadas sempre à pessoa jurídica a que 
pertencem, para que a responsabilização se faça contra o 
próprio Estado, e, se for o caso, depois por ação de regresso 
contra o próprio agente público. É a teoria que está na base da 
teoria da responsabilidade objetiva do Estado, no art. 37, § 6º 
da nossa Constituição. 
 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa. 
 
É a chamada teoria da responsabilidade objetiva do Estado, 
em que a conduta do agente público é imputada ao próprio 
Estado. Isso é praticamente sacramentado na doutrina. 
 
Assim, chegamos ao conceito técnico-doutrinário de órgão: 
centros de competência instituídos para o desempenho de 
funções estatais, por intermédio de seus agentes, cuja atuação 
é imputada à pessoa jurídica que pertencem. 
 
Resumindo todo o exposto, vamos repassar as teorias 
explicativas da relação entre os agentes e órgãos públicos. 
 
- Teoria do contrato ou do mandato, segundo a qual o 
Estado conferiria mandato para que o agente atue em seu 
nome; não é aceita porque o Estado não tem vontade própria; 
 
- Teoria da representação, segundo a qual o Estado seria 
representado pelos seus agentes, numa relação como se fosse 
de tutela ou curatela, com consequente irresponsabilidade do 
Estado, motivo pelo qual não é aceita; 
 
- Teoria da Imputação, pela qual a conduta dos agentes 
públicos é sempre imputada à pessoa jurídica a que 
pertencem. 
 
Dessa observação, podemos estabelecer algumas 
características que se colocam para órgão público. O 
importante é que tenhamos em vista que o conceito de órgão 
público em Direito Administrativo é referente à Administração 
Pública direta. 
 
Características dos órgãos públicos: órgãos, se tomados 
no sentido de Administração Direta ou integrante da 
Administração, não são pessoas jurídicas, portanto não têm 
patrimônio público, e suas receitas não são próprias. Muitas 
vezes se fala em receitas públicas, que pertencem aos órgãos a 
que estão relacionados. União, estados, municípios e Distrito 
Federal. Órgão da Administração Direta não tem nem 
patrimônio próprio. O que é adquirido irá integrar um 
patrimônio que pertence ao ente jurídico, e não é dele. O órgão 
não pode dispor daquele patrimônio. Portanto a alienação de 
bens tem que ser precedida de autorização legislativa, com 
avaliação dos bens. 
 
Os órgãos atuam através de mandato, com relação 
interpessoal entre vários deles. 
 
Outra característica que tiramos dos órgãos públicos em 
consequência disso é a incapacidade processual do órgão. Não 
pode propor ações em juízo, e, em regra, existe sempre algum 
órgão que irá defendê-lo. É o caso das Advocacias Públicas. 
Advocacia-Geral da União, por exemplo. O órgão por si mesmo 
não tem capacidade processual. Então as ações têm que ser 
propostas contra o ente político a que pertencem. 
 
Terceira observação: os órgãos obedecem ao princípio da 
hierarquia, e estão colocados por desconcentração, 
representados por uma pirâmide, com um chefe que é o 
comandante em função da hierarquia. Temos, portanto, 
avocação e delegação de competência, possibilidade de 
punição, estabelecimento de sanções, tudo decorrente do 
princípio da hierarquia. Há, entre os órgãos da Administração 
Pública, a observância rigorosa desse princípio. São essas 
algumas características principais que, em geral, a doutrina 
apresenta para os órgãos. Há outra questão que é relacionada 
à possibilidade de alguns órgãos possuírem, por disposição 
legal, autonomia administrativa, financeira, e orçamentária. 
 
O Decreto-lei 200 estabelece, no art. 172, a possibilidade 
de alguns órgãos da Administração Pública gozarem de 
autonomia financeira e orçamentária. Eram órgãos 
autônomos, essa era a denominação. Os órgãos em posição 
hierárquica superior podem baixar regimentos, mas nem 
todos têm autonomia administrativa. E financeira no sentido 
de terem receitas próprias sem que passem, necessariamente, 
pelo ente político. 
 
Art. 172. O Poder Executivo assegurará autonomia 
administrativa e financeira, no grau conveniente aos serviços, 
institutos e estabelecimentos incumbidos da execução de 
atividades de pesquisa ou ensino ou de caráter industrial, 
comercial ou agrícola, que por suas peculiaridades de 
organização e funcionamento, exijam tratamento diverso do 
aplicável aos demais órgãos da administração direta, observada 
sempre a supervisão ministerial. 
 
Foi esse dispositivo que, concedia, no passado, por decreto, 
autonomia a alguns órgãos em função de suas peculiaridades, 
principalmente na década de 70, ao lado da descentralização 
administrativa pela que passou o poder na área federal. 
Exemplo: Departamento de Imprensa Nacional. Essas receitas 
são da União, mas era revertido ao próprio departamento que 
não as recolhia. Tinha autonomia financeira. 
 
Outro exemplo que acontecia no passado eram as antigas 
rádios e TVs nacionais, que depois passaram a fazer parte da 
Radiobras e da TV Brasil. Existe ali pagamento de cachês a 
artistas, e esses veículos geram receita própria pela atividade 
comercial. Infelizmente esse tipo de situação desapareceu. A 
gráfica do Senado Federal vende publicações técnicas. O art. 
172 não está prejudicado, e continua vigorando para a área 
federal. 
Hoje são apenas os Poderes, estes com autonomia 
garantida pela Constituição, além de poucas exceções em que 
os órgãos da Administração Direta gozam de autonomia 
financeira. 
 
Demais classificações dos órgãos públicos 
Há outras classificações dos órgãos colocadas pela 
doutrina, mas não há nenhuma disposição de Direito 
Administrativo. 
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