6 P 6 ROCHA Orcamento e Planejamento

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JOSE MAURÍCIO CONTI 
FERNANDO FACURY SCAFF
Coordenação
ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
E DIREITO FINANCEIRO
Adilson Abreu Dallari • Alexsandra K atia Datlaverde • Alessandro O ctaviani • 
Ana Carla B liacheriene • André Castro Carvalho • Andressa Guim arães Torquato 
Fernandes Rêgo • Bruno M itsuo Nagata • Carlos O távio Ferreira de A lm eida
• Celso de Barros Correia Neto • Cesar Augusto Seijas de Andrade • César de 
Moraes Sabbag * C leucio Santos N unes • C ris tiane C oelho • Eliana Franco Neme
• Emerson Cesar da S ilva Gomes • Eurípedes Gomes Faim Füho • F abríc io M otta
• Fernando Facury S caff • Ftávio R ub inste in • Flavio Tudisco • Francisco Canal • 
Francisco Sérgio S ilva Rocha • Franselm o A raújo Costa • Gabrie l Lore tto Lochagin
• G uilherm e Bueno de Camargo • G u ilherm e Jardim Ju rksa itis • H e lio M artins 
Tollin i • H oracio G uilierm o Corti • Izaias José de Santana • Jam es G iacom oni • 
João R icardo C aíarino • José Augusto M oreira de Carvalho • José M a u ric io C onti • 
José Roberto R. Afonso • Kiyoshi Harada • K leber Luiz Zanch im • Luciano Ferraz • 
Luís Felipe Valerim P inheiro • L u iz A lbe rto David A raú jo • M arcelo Guerra M artins • 
M árc io Ferro Catapani • M arco An ton io H atem Beneton • M arcos Nóbrega • Maria 
de Fátim a R ibe iro • Maria Elisa Cesar Novais • M auríc io Barros • M oacir M arques 
da S ilva • Nazaré da Costa Cabral • Raquel C avalcanti Ramos M achado • Renato 
Jorge Brown R ibeiro • Rodrigo O liveira de Faria • Sandoval Alves da S ilva • Sérgio 
Assoni F ilho • U rsula Dias Peres • Valm or S lom ski • Vasco Valdez • W aliace Paiva 
M artins Junior
EDITORA 
R EV ISTA DOS TR IBU N AIS
D ã d o s In te r iu c io n a is de C a la lo g a ç ã o na P u b lic a ç ã o <CtP)
(C âm ara B ra s ile ira d o L iv ro , SP, B ras il)
O rça m e n io s p ú b lic o s e d ire ito f in a n c e iro / c o o rd e n a d o re s íosé 
M a u r ic io C o n ti e F e rn an do Facury S caff. - São F ^u lo : Editora 
Revista d o s Tribuna is, 2 0 1 1.
V á rio s autores.
ISBN 9 7 8 -8 5 -2 0 3 -2 9 8 0 -1
1. O rça m e n to s p ú b lic o s 2 . O rça m e n to s p ú b lic o s - Leis e leg is lação 
- Brasil I C o n ti, José M a u r íc io ; Scaff, Fern an do Facury.
1 1 -0 8 1 2 5 C D U -3 4 :3 3 6 -1 2 6 .5 (8 i i
ín d ic e s p a ra c a tá lo g o s is te m á tic o : 1. B ra s il : O rç a m e n to s p ú b lic o s : 
F in an ças p ú b i/c a s • D ire ilo f in a n c e iro 34.-336. J 2 6 .S Í8 ))
O r ç a m e n t o s P ú b l i c o s e D i r e it o F i n a n c e i r o
C oorden ação 
Jo s é M a u r í c i o C o n t i 
F e r n a n d o F a c u r y S c a f f
A d ils o n A b re u D a tla r i / A le xsa n dra K a tia D a lla v e rd e / A le ssa n dro O c ta v ia n í / A n a C arta B lia ch e rie n e / 
A n d ré C a s tro C a rv a lh o / A ndressa G u im a rã e s T o rq u a io Fernandes R êgo / B ru n o M its u o N aga ta / C arlos 
O tá v io Ferre ira d e A lm e id a / C elso d e B arros C o rre ia N e to / Cesar A u g u s to Seijas de A n d ra d e / César 
d e M o ra e s S abbag / C le u c io Santos N u n e s / C ris tia n e C o e lh o / E liana Franco N em e / Em erson Cesar da 
S ilva G o m e s /E u r íp e d e s G o m e s Fa im F i lh o /F a b r íc io M o H a / Fe rn an d o Facury S ca ff / F lá v io R ub ins te in 
/ F la v io T u d isc o / F ranc isco C an a l / F ranc isco S érg io S ilva R ocha / F ranse lm o A ra ú jo C osta / G a b rie l 
L o re tto L o c h a g im / G u ilh e rm e B u e no d e C a m a rg o / G u ilh e rm e la rd im Jurksaitis / H e íío M a rtin s T o tiin i 
/ H o ra c io C u ille rm o C o rti / Iza ia s José d e Santana / James C ia co m o n » / João R ic a rd o C a ta rin o / José 
A u g u s to M o re ira d e C a rv a lh o / José M a u r íc io C o n ti / José R oberto R- A fo n s o / K iyo sh i H a ra d a / K leber 
L u iz Z a n c h im / L u c ia n o Ferraz / L u ís F e lipe V a le r im P in h e iro / L u iz A lb e r to D a v id A ra ú jo / M a rc e lo 
G u e rra M a rtin s / M á rc io Ferro C a ta p a n i ! M a rc o A n to n io H a te m B e n e fo n / M a rc o s N ó b re g a / M a ria 
d e F á tim a R ib e iro / M a ria Elisa Cesar N o v a is / M a u r íc io Barros / M o a c ir M a rqu e s da S ilva / N aza ré da 
C osta C a b ra l / R aque l C a va lca n ti R am os M a c h a d o / R enato Jorge B ro w n R ib e iro / R od rig o O liv e ira de 
Faria / S a n do va ! A lve s d a S ilva / S érg io A sso n t F ilh o / U rs u la D ia s Peres /V a lm o r S)oms)<j / Vasco V a ld e z 
/ W a lla c e Paiva M a rtin s Jun io r
© d es ta e d iç a o [2 0 1 1 ]
E d i t o r a R e v is t a d o s T r ib u n a i s L t d a .
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ra tendim ento. cm dias úteis, das 8 às 17 horas)
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e-m ai/ de a te n d im en to ao l onsum irio r: sacffirt.com .br 
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Im presso no Brasil [09-2011)
Profissional 
Fechamento desta ed ição 131.08.20111
ISBN 978-85-203-2980-1
http://www.rt.com.br
,ubicí<«? 3 omoD .o.D.fii}f!3;íiE._íi'..
. ÍL :'- '■ :^"''
flQ ?*!!P liM I ÉAM fiNTO:
L O is in o è í i i s T b f i i e q .u o s i^ -a o d ^ 3i:-;;!j! i.'.' 
Í,.^^^^^2j;rrijí33m m y m ^tnij^ao?
F r a n c is c o S érg io S il v a R o c h a
D outo r e M estre ern D ireito pela UFPA, Professor de D ire ito C onstituc iona l na Faculdade Ideal. 
Desembargador do Trabalho da 8.* Região.
R esum o; Concepção do orçam ento como in s tru ­
mento de ação governam enta l, para realização do 
desenvolvim ento econõm ico-socia l de uma especi­
fica co letiv idade, com função de p erm itir a execu­
ção do estabelecido pela planificação da atividade 
estatal. Descrição e desenvolvim ento do m odelo de 
sistema o rçam e n tá rio em vigor, baseado na asserti­
va do e qu ilíb rio e na copartic ipação do Legislativo c 
do Executivo. 0 PPA, a LDO e a LOA como norm as 
in tegrantes de um c ic lo o rçam entário , in te rdepen­
dentes e vincu lan tes. Possibilidade de m anejo dos 
instrum entos de constituc iona lidade das norm as 
para assegurar esta vinculaçâo.
P a u vvra s -ch a ve : O rçam ento - P lanejam ento eco­
nômico - Leis o rçam entárias - V inculativ idade e 
controle.
A b s tr a c t ; Design o f th e bud g e t as an in s tru m e n t 
o f g overnm enta l action fo r th e reaiiza tion 
o feconom ic and social devetopm ent o f a specific 
com m unitv , fu n c tio n in g to a llo w th e execution 
o f th e plan established by the p la n n ing o f State 
action. D escription and deve lopm ent o f th e m odei 
o f budge t system In place. based on th e s ta te m e n t 
o f balance and jo in t pa rtic ipation o f th e Legisla tive 
and the Executive Branch. The PPA, the LDO and 
the PPA, the LDO and the LOA law s as m em bers 
o f a bud g e t cycle, in te rdependen t and b in d in g . 
Possibility o f m anagem ent too ls c o n s titu t io n a lity o f 
the ruies to ensure th is linkage.
K e y w o r d s : B udget - Econom ic p lanning - Budget 
laws and ju d ic ia l review.
7 3 0 O R Ç A M E N T O S P Ú B L IC O S E D IR E IT O F IN A N C E IR O
A C onstitu ição Federal prevê a existência de um con ju n to de norm as quç 
atuar em instâncias d iferentes para form ar o que se pode denom inar de sisteroa 
orçam entário. C om o é sabid o, nosso sistem a constitu cional trata do orçamento nÔ 
C apitulo 11, s e ç ã o 11 e prevê a ex is tên cia de um sistem a de orçam ento que envolv^ 
a existên cia de três norm as distintas; o plano plurianual, a lei de diretrizes orç^ 
m entárias e o orçam en to anual (art. 166 da C F ). Estas norm as constituem um siŝ 
tem a com p lexo , com um a interligação na concepção e no desenvolvim ento, o quç 
perm ite afirm ar a possibilidade de efetivação de tarefa de gerenciam ento de long(í 
prazo das atividades do Estado, para além do m ero controle do dispêndio públicol 
Neste sentid o, co n stitu em um m ecanism o de planejam ento, aplicação e controle 
sobre o recurso p ú blico , procedendo a uma interação entre Executivo e Legislativo 
na efetivação das p o líticas pú blicas em obser\'ãncia ao com ando da Constituição.*
É possível consid erar que esta m odalidade de estruturação da norm a orçamen­
tária possui raízes na C onstitu ição de 1946 . A existência de m ecanism os de pla­
ne jam en to foi um a característica m arcante desta C onstitu ição, consoante se pode 
verificar pela adoção de p lanos setoriais e regionais, com reflexos no orçamento, 
ao estabelecer vincu lações com a receita.^ Neste sentid o, o indicador m ais signifi­
cativo de p lanejam ento estatal foi a elaboração do Plano de Metas (1 9 5 6 -1 9 6 1 ), no 
G overno K ubitschek.
O Plano de M etas (1 9 5 6 -1 9 6 1 ) foi estruturado com o o principal instrum ento de 
p olítica econ ôm ica do governo. Entre seus objetivos m ais gerais é de se destacar; 
(a) abolir os p ontos de estrangulam ento da econom ia por m eio de investimentos 
infraestruturais, a cargo do Estado; (b ) expandir a indústria de base, estimulando 
investim entos privados nacionais ou estrangeiros; (c ) criar condições econômicas, 
financeiras, sociais e p o líticas para o florescim ento da livre iniciativa; e (d ) atrair 
o interesse de em presários estrangeiros, com seu capital e tecnologia. Para além 
destes ob jetivos, sua função seria estim ular a poupança nacional e incentivar a mo-
C o n so íin te a d o u tr in a cie E ro s G rau a resp eito do e s ta b e le c im e n lo de um “ordenainrnut 
ju r íd ic o do p la n e ja m e n to " , c o n s ta n te d c um a sér ie de a to s n o rm ativ o s q u e d isciplinam a 
a ção es ta ta l, q u e d eve sem p re d e fin ir p rev iam en te as m etas e o s m eio s de su a intervenção 
( G r a u . E ros. P h n t y a m c n lo CíWJcj/n/i-O e n -gn i j u n i i k a . S ã o P au lo ; Ed . RT, 1Q 78). 
E s p e c if ica m e n te q u a n to à v in c u la ç ã o da rece ita , v e Jam -se os arts. 1 9 8 e 1 9 9 da C onsti­
tu içã o de 1 9 4 6 . a se g u ir tr a n s cr ito s "A rt. 1 9 8 . Na e.xecuçào do p lan o de d efesa contra os 
e fe ito s d a d e n o m in a d a se c a d o N o rd este , a U n ião d ep en d erá , an u a lm en te , co m as obras c 
o s se rv iç o s d e a.ssi5tên cía e c o n ô m ic a e so c ia l, q u an tia n u n ca in fe rio r a 3% (trê s por cen ­
to ) da su a rend a tr ib u tá r ia . A rt. 1 9 9 .N a e x e cu çã o do p lan o de v a lo riz a çã o eco n ô m ica da 
A m azô n ia , a U n iã o a p lica rá , d u ra n te , p e lo m en o s, 2 0 (v in te ) an o s co n se cu tiv o s , quantia 
n à o in fe rio r a 3 % (trê s p or c e n to ) da sua renda tr ib u tá r ia . P arágrafo ú n ico . O s Estados c os 
T e rr itó rio s d aq u ela reg ião , bem c o m o o s re sp ectiv os M u n ic íp io s , reserv arão para o m esm o 
fim , a n u a lm e n te , 3 % {trê s p o r c e n to ) d a s su as ren d as tr ib u tárias . O s re cu rso s d e que trata 
e ste p arág rafo se rã o a p lica d o s p o r in te rm é d io d o G o v ern o fed era l".
JltííTiização geral do sistem a produtivo.^ Em 1962, por m eio da Lei D elegada ijjfo í 
^ = “ jdo o cargo de m inistro extraord inário responsável pelo planejam ento, inicial-
ORÇAM ENTO E PLANEJAM ENTO 7 3 1
vtfelente ocupado por Celso Furtad o, subm etendo o C onselho de D esenvolvim ento à 
adm inistração. O Plano Trtenal se desenvolveu sob seus auspícios. A formula^ 
),de C elso Furtado é considerada com o o prim eiro instrum ento de orien tação da 
^jjolíüca econôm ica, com sua proposta de reform a econôm ica e de reform as de base; 
a finalidade de converter a econom ia colonial em econom ia nacional, com a 
sunção dos centros de d ecisões essenciais ao progresso autônom o pelo Estado
' Em 3 1 de m arço de 19 6 4 ocorreu o rom pim ento da ordem in stitu cional com o 
iid vento de um golpe m ilitar que afastou o Presidente da República de suas funções 
o substitu iu , in icialm ente por um dos lideres do m ovim ento militar^ e, poste- 
iHormente, por um a ju n ta governativa miUtarizada. Este governo procedeu a um a 
i-ievisâo autoritária do processo de elaboração do orçam ento, sem rom per com a in ­
tegração da atuação do Estado, subordinada ao princípio do planejam ento. O D ec. 
53-914, de 1 1 .0 5 .1 9 6 4 , criou o cargo de M inistro Extraordinário do P lanejam ento 
e C oordenação Econômica,^ com a atribu ição de “dirigir e coordenar a revisão do 
plano nacional de desenvolvim ento econ ôm ico ; coordenar e harm onizar, em p la­
nos gerais, regionais e setoria is ,-o s program as e pro jetos elaborados por órgãos 
públicos; coordenar a elaboração e a execu ção do O rçam ento G eral da U nião e dos 
orçam entos dos órgãos e entidades subvencionadas pela U n ião, harm onizando-os 
com o plano nacional de desenvolvim ento econôm ico”.̂
A C onstitu ição de 1967 reforçou o caráter centralizador e autoritário do regim e 
vigente, rom pendo com o sistem a de elaboração con jun ta da norm a orçam entária
3. C f- lANNi, O ciáv io . Hsícido e p la n e ja m e n to e c o n ô m ic o n o B ra s il . R io d e Ja n e ir o : U F R J, 2 0 0 9 .p. 
1 5 3 .
4 . B k r c o v k l G ilb erto . A eon sliiu icão e c o n ô m ic a e d esen v o lv im en to . São P au lo ; M alh e iro s, 
2 0 0 5 .
5. O G e n . C a ste lo B ranco fo i e le ito im U rcvam ente pelo C o n g resso N a c io n a l, co m a p o io no 
A to in s titu c io n a l l. C o iu a d o e u c a e p o s te r io r fa lec im en to d e se u su c e s so r G e n . C o sta e 
S ilv a , 0 P o d er E x ecu tiv o p assou a se r e x e rc id o p or u m a Ju n ca M íU tar q u e p ro m u lg a a E C l , 
de 1 7 . 1 0 . 1 9 6 9 . qu e reform u la co m p le ta m e n te a C o n stitu içã o d e 1967 - C f.: F austo , B oris . 
H tsíoriít d o B r a s il . São P au lo : U SR 2 0 0 1 .
6. D ec. 5 3 .9 1 4 , de U . 0 .5 .1 9 6 4 .
7. N o re g im e da C on .stitu ição d e 1 9 6 7 / 1 9 6 9 fo i ed itad o o A to C o m p le m e n ta r 4 3 / 1 9 6 9 qu e 
c o n c e b ia o p lan e jam en to c o m o eq u iv a le n te ao p rogram a de d e term in ad o g o v ern o , iim i- 
ta n d o -o le m p o ra lm e n te ao m an d ato p re sid en c ia l. Seu o b je tiv o era a sseg u rar o d e se n v o l­
v im e n to e c o n ô m ic o ace lera d o , se n d o im p o sto p elo G o v ern o C e n tra l, sem q u a lq u e r pre­
o c u p a çã o c o m a d iscu ssão p arlam en tar , c o m a p ossib ilid ad e , m clu s iv e , d e ap ro v ação p or 
d e cu rso d e prazo . ( B e r c o v ic i, G ilb e rto . O p . c i t .) . F o ram ela b o ra d o s o s p la n o s; l P N D para 
o p erío d o d e 1 9 7 2 / 1 9 7 4 e o II P N D p ara o p erío d o de 1975/ 1979 .
7 3 2 O R Ç A M E N T O S P Ú B L IC O S E D IR E IT O F IN A N C E IR O
entre o E xecutivo e o Parlam ento. Entre seus dispositivos, vale destacar a limita- 
ção estabelecida no c a p i i t do art. 6 7 e em seu parágrafo,® além de to lher a atuação 
do Legislativo, im pedind o-o de efetuar qualquer m odificação de m onta no projeto 
orçam entário. Releva d estacar tam bém a existên cia de um m ecanism o de seguran­
ça, dispondo que a não devolução do pro jeto apresentado para sanção, em quatro 
m eses, im plicava a autorização ao E xecutivo para prom ulgar a proposta então en­
cam inhada.^ Deve ainda ser destacada a inserção de dispositivo que previa a neces­
sidade de um equ ilíbrio en tre receita e despesa na elaboração do orçam ento. É de 
notar que a previsão de equilíbrio no orçam ento foi introduzida nesta Constitui­
ção , com a inserção de um m ecanism o de segurança de sorte a excep cionar a regra 
de equ ilíbrio , na hipótese de execu ção de política corretiva de recessão econômica 
ou na hipótese de necessidade de abertura de crédito extraordinário, este somente 
adm issível em casos de necessidade im prevista, com o guerra, subversão interna ou 
calam idade pública. N esta situação, o m ontante da despesa autorizada poderia ser 
superior ao total das receitas estim adas para o m esm o período.
8 . C o n s iilu içã o b rasile ira d e 1 9 6 7 : ‘‘Art. 6 7 . É da co m p etê n c ia do P od er E x ecu tiv o a iniciativa 
d as le is o rça m e n iá ria s e das qu e abram créd ito s , Rxem ven cim en to s e vantagen s d os sen i- 
d o res p ú b lico s , co n ce d a m svibvenção ou a u x ilio , ou de q u alq u er m odo au to rizem , criem ou 
au m en te m a d esp esa p ú blica . § 1 .° N ão serão o b je to de d eliberação em en d as d e qu e decorra 
a u m en to da d e sp esa g lo b al o u de cad a órgão , p ro je to ou program a, o u as qu e visem , a mo­
d ifica r o seu m o n ta n te , n a tu reza e o b je tiv o . § Z.” O s p ro je to s de lei referid os neste artigo 
so m e n te so frerão em en d as nas co m issõ e s do P od er Legislativo . Será final o pronunciam ento 
das C o m issõ es so b re em en d as, salvo se u m te rço d os m em bros da C âm ara respectiva pedir 
ao seu P resid ente a vo tação cm P lenário , sem d iscu ssão , d e em enda aprovada ou rejciiada 
nas Com is-sões. § 3 .° A o P od er E xecu tiv o será facu ltad o enviar m en sagem a q u alqu er das 
C a sa s d o L egislativo , em q u e este ja tram itan d o o P ro je to de O rçam en to , p rop on d o a sua 
re tifica çã o , d esd e q u e n ã o este ja c o n d u id a a votação do su b an ex o a se r a lte rad o ’'.
9 . C o n stitu içã o b ra s ile ir .i d e 1 9 6 7 : “A rt. 6 8 . O p ro je to de le i o rçam en tária an u a l será enviado 
p e lo P resid e n te da R ep ú b lica ã C âm ara d os D ep u tad o s a té c in c o m eses a n te s do in ic io do 
e x e rc íc io fin a n ce iro se g u in te ; se . d en tro do p razo de q u atro m eses, a co n ta r de seu recebi­
m e n to . o P o d er L e g is la tiv o n ão o d ev olv er para sa n çã o , será prom u lgad o c o m o lei. § !." .X 
C â m a ra d os D ep u ta d o s deverá c o n c lu ir a v o tação do p ro je to de lei o rça m en tá ria d en tro de 
se ss e n ta d ias. F in d o e sse p razo , se n ã o c o n d u id a a v o tação , o pro jeto será im ed iatam ente 
re m e tid o ao S e n a d o F e d e ra l, em su a red ação p rim itiv a e c o m as em en d as ap rov ad as S 2.° 
O S e n a d o F e d era i sc p ro n u n cia rá so b re u projc*to d e lei o rçam en tária d e n i r o d e trin ta di3.s- 
F in d o e sse p razo , n ã o c o n c lu íd a a rev isão , v o ltará o p ro je to à C ântara d o s D ep u tad os com 
a s em en d a s a p ro v ad as e, se n ã o a s h ou v er, irá à sa n çã o . § 3 .“ D en tro d o p razo d e vinte 
d ias , a C â m a ra d os D ep u tad o s d e lib e ra rá so b re as em en d as o ferecid as p elo Senad o Fede­
ra l. F in d o e sse p ra z o , se m d e lib e ra çã o , a s em en d a s serão tid as co m o ap rov ad as e o projeto 
en v iad o à sa n çã o . § A." A pU cam -se ao p ro je to de lei o rça m en tá ria , n o q u e n ão co n trarie o 
d isp o s to n e sta S e çã o , a s d e m a is regras c o n s t itu c io n a is da e lab o ração leg isla tiv a".
10- C o rts tilu içã o d e 1 9 6 7 . “A ri. 6 6 . O m o n ta n te da de.spesa au torizad a em cad a ex e rc íc io fi­
n a n c e iro n ã o p o d erá s e r su p e rio r ao to ta l das re ce ita s estim ad as para o m esm o p eríod o §
ORÇAM ENTO E PLANEJAMENTO 7 3 3
?̂É relevante para a com preensão da evolução h istórica do sistem a orçam entário 
siderar que o regim e m ilitar aprofundou a sistem ática de p lanejam ento, in icia- 
sob o regim e constitu cional de 1946 . desenvolvendo um a planificação p luria- 
e uma vinculaçâo entre norm as para além do orçam ento anual, que ju stifica 
j^ e sen v o lv im e n to atual do sistem a do orçam ento.
Anterior ao regim e m ilitar, m as harm ônica com a sistem ática do p lan ejam en to , 
^ o s a edição da Lei 4 .3 2 0 , de 17.03 .1964 .*^ Aprovada com o lei ordinária, sua 
^ ç ã o é regular as finanças públicas, tendo incorporado vários con ceitos novos em 
0 m o s de técn ica orçam entária, destacando-se a adoção do orçam ento-program a 
íâ elaboração do orçam ento federal, refletindo a tendência antes referida da criação 
dè um instrum ento m aierializador do p lanejam ento e a articulação dos m ecanis- 
áiòs de atuação do Poder Público, ou seja , a necessidade da adoção do p lanejam en­
to como instrum ento para regular a atuação do Estado. A constatação desta opção 
é‘veríficada pela singela leitura do art. 2 ° daquela norm a que exp licita a opção.
A Lei 4 .320/1964'^ é , ainda h o je , im portante diretriz para a elaboração do O r­
çamento Geral da U nião. Publicada há m ais de 45 anos, perm anece em vigor, 
atingindo um período de tem po em que nosso Estado e a sociedade passaram por 
profundas e diversas transform ações. Esta longeva norm a geral estabeleceu as d i­
retrizes para a elaboração, a execução e o controle do orçam ento pú blico , aplicável 
aos Estados e M unicípios,'^ e está por dem andar atualização, especialm ente an te as 
inovações trazidas pela atual C onstitu ição Federal.
i . “ O d isp o s to n e s te artig o n ão se ap iica : (a ) n o s lim ite s e p elo p razo fix ad o s em re so lu ç ã o 
do S en ad o F e d era l, p or p ro p o sta do P resid en te da R ep ú b lica , em e x e cu çã o d e p o lít ica c o r ­
retiva de re ce ssã o e c o n ô m ic a ; (b ) às d esp esas q u e , n o s te rm o s d esta C o n stitu iç ã o , p o d em 
co rre r à c o n ta d e c ré d ito s ex tra o rd in á r io s ".
11. D en o m in ad o o rç a m e n to p lu rian u al d e in v estim e n to (a r ts . 6 3 . p arág rafo ú n ic o , e 6 5 , §
4 .° ) . ao qu al ficav am su b m etid a s as d esp esas de ca p ita l e o s p ro je to s e p ro g ram as q u e se 
p ro lo n g assem p ara m ais d e um ex e rc íc it) fin an ceiro .
12. Lei 4 .32Ü , d e I 7.Ü .3.1 9 64 . ‘.Art. 1." E sta lei e s ta tu i n o rm a s g e ra is de d ire ito fin a n ce iro para 
e lab o ração e c o n tro le d os o rça m en to s e b a la n ç o s da U n iã o , d o s E stad o s, d os M u n ic íp io s e 
do D istrito F e d era l, d c a co rd o com o d isp o sto no art. 5.'\ in c iso XV. letra b, da C o n s titu i­
çã o F ed era l. A rt. 2 .“ A Lei do O rça m e n to co n te rá a d isc rim in a çã o da re ce ita e d e sp esa de 
form a a e v id e n c ia r a p o lít ica e co n ô m ica fin a n ce ira e o p ro gram a de tra b a lh o d o G o v e m o , 
o b ed ecid o s o s p r in c íp io s d e un idad e u n iv e rsa lid ad e e an u alid ad e
13. Para ex a m e da L e i 4 .3 2 0 / 1 9 6 4 rem eto o le ito r p ara a o b ra : C o n t j , J o s é M a u r ic io (o r g .) . 
O rçam entos p ú b l ic o s S ã o P a u lo : Ed. RT 2 0 0 9 .
14. C o n co m lia n le m c n te à L C 1 0 1 / 2 0 0 L P or um a esp ecific id ad e d e n o ssa a tu a l c o n s t itu iç ã o 
(a rt. 1 6 3 . 1) a L e i 4 .3 2 0 / 1 9 6 4 lo i re cep cio n ad a em n o sso o rd en a m e n to ju r íd ic o , p o ssu in d o 
u m slütus fic to d e le i co m p lem en tar.
15. E sta le i foi c r ia d a c o m a fin alid ad e de p ro p o rc io n a r u m a u n ifo rm id a d e a o tra ta m e n to da 
m atéria , e s ta b e le ce n d o n o rm a s g era is d isc ip lin a n d o a e la b o ra çã o do o rç a m e n to p ú b lico .
7 3 4 ORÇAMENTOS PÚ BLICOS E D IREITO I-INANCEIRO
A sistem ática de p lanejam ento , na vigência da C onstitu ição de 1967 , consti­
tuiu-se na previsão das segu in tes norm as: Plano N acional de Desenvolvimento 
(PN D ); Program a G eral de A plicação (P G A ); O rçam ento P lurianual de Investi­
m ento (O P I) e O rçam ento Anual da União. Os Planos N acionais de Desenvolvi­
m ento, criados pelo Ato C om plem entar 4 3 , de 2 9 .0 1 .1 9 6 9 , adquiriram a fonua 
de norm a Juríd ica, com tram itação obrigatória pelo Congresso N acional e visavam 
à fixação de diretrizes gerais de desenvolvim ento definindo ob jetivos e políticas 
globais, setoriais e reg ionais, bem com o previam a possibilidade da elaboração 
de p lanos regionais esp ecíficos, em função do desenvolvim ento regional, espe- 
cialm ente para o N ordeste e a A m azônia. O Program a G eral de A plicação (PGA) 
foi institu íd o pelo art. 4 .° do D ec. 7 0 .8 5 2 , de 2 0 .0 7 .1 9 7 2 , com o um elemento 
com plem entar ao PN D. Sua e laboração com pete ao M inistério do Planejamento 
e C oord enação-G eral, conso lid and o os orçam entos-program a da U nião, das enti­
dades de adm inistração indireta e de todos os dem ais órgãos e entidades sujeitas 
à supervisão m inisterial, con stitu in d o um m anual básico de dados quantitativos 
para o p lanejam ento global, regional e setorial. O OPI era trienal e foi previsto 
pelo Ato C om plem entar 43/ 1969 , sendo constitu ído pela program ação de dis- 
pêndios de responsabilidade do G overno Federal, exclu íd as, apenas, as entidades 
da A dm inistração Indireta e as Fundações que não recebessem transferências do 
O rçam ento da União. É in teressante observar que o O rçam ento Plurianual de In­
vestim entos foi criado por legislação com p lem entar'’ com o instrum ento de ma­
terialização dos planos nacion ais, prevendo uma vinculação im portante entre o 
orçam ento anual e a p lan ificação prevista, com um nível de efetividade e controle 
até en tão não encontrado em peça orçam en tária ."’
E ste sistem a guarda harm onia com a concepção do orçam en to com o instru­
m ento de ação governam ental, com a finalidade de propiciar a operacionalização 
do co n ju n to de atividades que vão atuar no desenvolvim ento econôm ico-social de
su a ap licabilid ad e á U n iã o . íis ta d o s. D istru o F-ederal e M u n ic íp io s . V er fundam ento no 
art. 5 .“, X V I», p rim eira p arte , da C o n s iiiu içã o de 1 9 4 6 c a tu a lm e n te a ri. 2 4 . II, § l da 
C F / 1988 .
16. Atci C o m p lem en tar 4 3 , d c 2 9 .0 1 .1 9 6 9 . “Art. 1.' ̂ O P od er E x e cu tiv o e lab o rará Planos Na­
c io n a is de D esen v o lv im en to , d e d u ração q u a d rien a l, q u e serão su b m e tid o s à deliberação 
d o C on gresso N acio n a l a té 15 d c se tem b ro do p rim eiro a n o d e m a n d a to do Presidente da 
R ep ú b lica . § 1." O s P la n o s N a cio n a is serão ap re sen tad o s so b a form a de d iretrizes gerais 
d e d esen v o lv im en to d e fin in d o o b je tiv o s e p o lít ic a s g lo b a is , se to ria is e reg ion ais".
17 . L C 3 .d e 0 7 .1 2 .1 9 6 7 .
18 . E s te s d isp ositivos fo ram v e tad o s p elo P resid ente da R ep ú b lica e m a n tid o s p o r deliberação 
d o C on gresso N a c io n a l, se n d o p rom u lg ad o p elo P resid en te do S e n a d o Fed eral de cnião. 
E n tre estes é cie se d e sta ca r a p o ssib ilid ad e de cria çã o d o p lan o n a c io n a l p eio Congresso 
N acio n a l na o m issã o d o E x e cu tiv o n o en ca m in h a m e n to d a m atéria .
ORÇAMENTO E PLANEJAM ENTO 7 3 5
gjua específica coletividade. Sua função é perm itir a execu ção do estabelecido pela 
p l^ificação da atividade estatal, com o bem destaca Silva:*^
|«‘̂ A5 exigências do planejamento das atividades do poder público determ inaram a 
^jècessidade de adoção de novas técnicas orçamentárias. Se a adm inistração deve de- 
^ volver-se segundo as regras do planejam ento, tendo em vista a satisfação das neces- 
gdades da coletividade, era imprescindível que os orçam entos públicos se adequassem 
jtfese novo tipo de administração, para tomar-se num instrum ento de ação govema- 
ifièntal, voltada para a realização de obras e serviços, em função do desenvolvimento 
^)üoeconômico da comunidade. Daí suigir a técnica do orçam ento por programa ou 
orçamento-programa, que é um tipo de orçam ento vinculado ao planejam ento das ati- 
^dades governamentais. Na verdade, o orçamenio-programa não é apenas uma peça fi- 
nàiceira, é, antes de tudo, um instrum ento de execução de planos e projetos de realiza­
ção de obras e serviços, visando ao desenvolvimento da comunidade. É um documento 
em que se designam os recursos de trabalho e financeiros destinados à execução dos 
programas, subprogramas e projetos de execução da ação governamental, classificados 
por categorias econôm icas, por função e por unidades orçam entárias”.
O PND, o OPI e o O rçam ento anual eram norm as ju ríd icas. Tram itavam , obri­
gatoriamente, pelo Congresso N acional com o elem entos integrados de um sistem a 
de planejam ento de ação governam ental, concebidos de m odo ordenado e racio­
nal para aplicação paulatina. Sua finalidade consistia na consecução de objetivos 
igualmente previstos em determ inado período de tem po e com clara indicação do 
montante financeiro envolvido no planejam ento, de sorte a propiciar a efetividade 
da execução do plano, com contro le estabelecido de m odo in tern o , no âm bito da 
execução orçam entária pelo E xecu tiv o , ou externo, pelo C ongresso N acional, em 
evidente contro le de m érito da ap licação do plano e não apenas da legalidade.
O térm ino do regim e m ilitar tam bém significou o térm ino do c ic lo con stitu cio ­
nal de 1967/1969, tendo sido convocada uma a.ssemb!eia con stitu in te para redigir 
uma C onstitu ição que refletisse a nova realidade e as aspirações da sociedade civil 
apôs o encerram ento do regim e autoritário. Os trabalhos da assem bleia con stitu in ­
te propriam ente dita foram precedidos de elaboração de estudo por um a com is­
são designada pelo Presidente da República, presidida por A fonso A rinos de Melo 
Franco’*̂ e denom inada de "C om issão A fonso A rinos”, que produziu um d ocu m en­
to que, m esm o sem ter cpialqiier vínculo formal com a assem bleia constitu inte, 
serviu de base inform ativa aos m em bros da assem bleia.
Neste texto, é possível verificar as origens da norm a que resultou do processo 
constituinte, sendo relevante observar o m odo com o o processo orçam entário foi 
tratado neste antepro jeto.
19. SiLVV\, J o s é A fo n so da. O rçam cíiio-p rog ru m a no Brcisií. São P au to ; E d . RT 1 9 7 3 .
20. O a n te p ro je to C o n stitu c io n a l foi e la b o ra d o p ela C o m issã o P ro v isó ria d e E s tu d o s C o n sti­
tu c io n a is , in s titu íd a p elo D ec. 9 1 .4 5 0 , d e 1 8 .0 7 .1 9 8 5 .
1
7 3 6 ORÇAM EN TOS PÚBLICOS E DIREITO FIN AN CEIRO
In icialm ente ,é de destacar-se que o p ro jeto conceb ia uma república parlarneti. 
tarisia, pelo que a in iciativa do orçam ento anual caberia ao Presidente do Conselho 
d e M inistros, subm etida ao Presidente da R epública para aprovação. Apenas apôs a 
aprovação da proposta orçam entária por esta autoridade é que haveria a submissão 
do p ro jeto ao Congresso N acional. O sistem a proposto m antinha a existência dç 
um p lano plurianual, vinculado à especificidade do orçam ento-program a, coin a 
previsão de elaboração dos programas setoriais, seus subprogram as e projetos, con» 
a estim ativa dos cu stos e a discrim inação das provisões anuais para a sua execução 
bem com o determ inando os objetivos a serem atingidos, com ênfase especial à 
necessidad e de serem consignadas dotações para a execução dos planos de valori­
zação das regiões m enos desenvolvidas do País. A vinculação da lei orçamentária 
ao p lano determ inava a necessidade da inclu são no plano plurianual de qualquer 
investim ento cu ja execu ção ultrapasse um exercício financeiro, o que poderia ape­
nas ser excep cionad o pela aprovação prévia de lei que autorizasse e fixasse o mon­
tante das d otações que anualm ente constariam do orçam ento, durante o prazo de 
sua execução-
A aprovação do p ro jeto de plano e de lei orçam entária seria realizada pelo Con­
gresso N acional, por votação con junta das duas Casas, aié quatro m eses ames do 
in ic io do exercício financeiro seguinte. O p ro jeto de constitu ição previa a promul­
gação autom ática da proposta apresentada pelo Presidente do C onselho de Minis­
tros se, até 3 0 dias antes do encerram ento do exercício financeiro, o Poder Legisla­
tivo não o tivesse devolvido para sanção.
P ertinente à execu ção e à fiscalização do orçam en to, vale destacar a existência 
de norm a que orientava o emprego do saldo orçam entário^' e a necessidade per­
m an en te e periód ica de que o Executivo prestasse inform ações sem estrais ao Poder 
Legislativo a respeito da execu ção do orçam ento anual e plurianual, a fim de habili­
tá-lo a avaliar o desem penho da adm inistração e propor as correções necessárias. 0 
p ro jeto tam bém previa a existência de organism o de controle interno com a finali­
dade de assegurar m aior eficácia do con tro le externo e a regularidade da realização 
da receita c das despesas, cabendo-lhe proteger os respectivos ativos patrimoniais e 
o acom panham ento da execu ção de program as de trabalho e dos orçam entos, alem 
de realizar avaliação dos resultados alcançados pelos adm inistradores, inclusive 
quanto â execu ção dos contratos.
É de notar a preocupação do projeto em criar um a proposta de orçam em o com 
ênfase no p ro jeto de desenvolvim ento nacional, em sentido harm ônico com as nor­
m as an teriores que presidiam a elaboração da proposta orçam entária. Apenas se 
pode d estacar a necessária adaptação para o proposto sistem a parlam entarista pela
2 J . P ro je to A fo n so A rin o s; “A rt. 194 . A iei do o rç a m e n to n ão co n te rá d isp o s itiv o esira iibu a 
p re v isão da re ce ita e à fix a çã o da d esp esa. N ão se in c lu e m na p ro ib ição : ( . . . ) II - as dispo­
s iç õ e s so b re a a p lica çã o do sa ld o qu e h o u v e r".
ORÇAM ENTO E PIA N EJA M EN TO 7 3 7
gjjboração da proposta pelo presidente do conselho de m inistros e a cu riosa so lu ­
ç o que concebia a aprovação da proposta em caso de inércia do P arlam ento, em 
perfeita harm onia com a disposição constante do art. 6 8 da Carta de 1967/ 1969 .
.4 Após a conclusão dos trabalhos desta com issão, foi elaborado outro estud o que, 
jgnalmente, serviu de base para a atuação na assem bleia constitu in te. R efiro-m e 
^ÍjTOposta denom inada '“M uda Brasil”, concebida por Fáb io Konder C om parato, 
o auxílio de diversos estudiosos, que enfatizava a relação dialética entre o 
texto da Constituição e a sociedade, com a consideração de que todo texto co n sti- 
tocional, para possuir efetividade sociológica e não apenas vigência ju r íd ica , não 
póde ser estático e m eram ente declarativo; ele deve adaptar-se perm anentem ente 
I s mutações sociais.-^
O anteprojeto apresentado possuía com o ideia central o desenvolvim ento com o 
objetivo nacional e a noção de que este constitu i um processo planejado de trans­
formação global das estruturas socioeconôm icas do país, vinculado ao processo de 
democratização da sociedade, O subdesenvolvim ento seria um estado de d esequ ilí­
brio estrutural e d inâm ico da sociedade, produzindo a desigualdade crescente entre 
classes, setores e regiões, com a finalidade do estabelecim ento de um a igualdade de 
condições socioeconôm icas básicas e, por conseguinte, extingu ir o regim e oligár- 
quico em todos os níveis. C oerentem ente, o pro jeto previa a organização de órgãos 
de planejam ento com o centros autônom os de poder, com independência fu ncional 
e composto de m em bros com m andato determ inado, guardando autonom ia relati­
vamente ao Executivo e ao Legislativo, com a incu m bência de elaborar os planos de 
desenvolvimento e fiscalizar sua execução. À adm inistração pública caberia a ex e ­
cução dos planos tais com o os aprovados pelo Parlam ento. Na m atéria tip icam ente 
orçamentária, o an tepro jeto regulou, destacadam ente, a elaboração e a aprovação 
do orçam entü-program a do plano nacional de desenvolvim ento, do orçam en to 
fiscal e do orçam ento dos órgãos da adm inistração indireta, estabelecendo regras 
apropriadas para o contro le de sua execução, A execu ção do orçam ento-program a 
seria realizada pela superintend ência nacional do p lanejam ento, com a atu ação do 
Tribunal de Contas da U nião, quanto à regularidade das despesas e pela C om issão 
Mista do Congresso N acional, relativam ente ao orçam ento m onetário.
A proposta da C om issão A fonso Arinos serviu de sugestão aos trabalhos da 
Jssembleia constitu in ie . E stes trabalhos in iciaram , tendo sido eleito, com o pre­
sidente da Subcom issão de O rçam ento e Fiscalização Financeira e da C om issão 
do Sistema Tributário, O rçam ento e Finanças o D eputado Jo ã o Alves de A lm eida, 
figurando com o relator designado o Deputado Jo sé Luiz Maia. As discussões in ic ia ­
ram com a realização de aud iências públicas, nas quais foram estabelecidos alguns 
pontos, posteriorm ente lid os com o consensuais.
22. C o m p a ra to , F áb io K on d er. M u da B rasil - U m a C o n s t ilu iç ã o p a r a a d e s e n v o lv im e n to d e m o c r á ­
t ico . São Paulo: B ra silten se , 1 9 8 6 . p . 13.
O prim eiro deles foi a constatação de que o plano plurianual não se prestava ao 
papel con stitu cio n al que deveria cum prir, havendo concordância quanto à necessi­
dade de que o poder político se pronunciasse sobre planos e program as de governo 
e que o O rçam ento da União os refletisse, pelo que emergiu a proposta de que fos­
sem subm etid os ao Congresso N acional. U m a das pessoas cham adas à audição foi 
o ex-m inistro da Fazenda e do P lanejam ento M ário H enrique Sim onsen, que des­
tacou a existên cia de quase um consenso nacional no sentido de que o Orçamento 
é o veículo pelo qual o plano do G ov erno se transform a de livro em ação concreta. 
A objetividade prática do plano se realiza por m eio do orçam ento, o anual ou os 
orçam entos plurianuais de investim entos. É neste m om ento que o planejamento 
sai do livro para se transform ar em realidade. O s planos orçam entários devem ser 
objeto de um processo legislativo, em que a sociedade possa, por m eio de seus re­
presentantes, efetuar a deliberação p o lítica sobre os rumos do Estado."^
Após as audiências o relator da subcom issão apresentou uma proposta, resumi­
da nos seguintes pontos;
“Em quase cem anos de R epública, o O rçam ento público no Brasil tem -se apre­
sentado com o uma peça herm ética, de trânsito muito restrito. A participação legis­
lativa ja m ais acompanhou o processo de orçam eniação, operando-se, até quando 
foi possível, na apreciação e na apresentação de em endas inteiram ente div'orciadas 
de qualquer plano. O que se pretende, agora, é acoplar o orçam ento ao planejam en­
to de longo, m édio e curte prazos, perm itindo, em princípio, que a distribuição dos 
recursos obedeça a parâm etros realistas e inteiram ente com patibilizados com as ne­
cessidades nacionais, a partir das prioridades regionais aferidas em todos os níveis 
de governo. A partir do pressuposto de que nenhum dispêndio poderá ser efetuado 
sem o respectivo plano, quer na ad m inistração direta quer na indireta e organismos 
e entidades a estas vinculados, busca-se não apenas a racionalização das despesas, 
mas, acim a de tudo, a d iscip linação dos investim entos pú blicos, em sintonia com 
os verdadeiros anseios da população brasileira”. (Senado Federal)
O an tep ro jeto dos planos e orçam en tos, da fiscalização financeira, orçamentária 
e patrim onial apresentado pelo relator propunha o estabelecim ento de planos de 
longo, m édio e curto ]-)razo. aos quais se subordinariam os planos e orçamenio-s do 
setor p ú blico , condicionados à aprovação pelo Congresso N acional e levando cm 
consideração as m acrorregiôes geográficas do País e a participação dos diversos 
segm entos políticos e sociais dos vários níveis de governo. A alocação de recursos 
deveria obedecer ao critério da proporcionalidade direta à população e inversa à 
renda, exclu ind o-se as despesas com ; (a) segurança e defesa nacional: (b ) manu­
tenção dos órgãos federais sediados no D istrito Federal; (c ) Poder Legislativo c 
Ju d iciário ; e (d ) dívida pública.
738 Ü RCAM EN TO i. PÚBLICOS E D IR E JTO IT N A N C E IR O
2 3 . A n ais da A ssem bJeia N acio n al C o n s titu in te . B rasília ; .Senado F e d era l. 2 0 0 8 .
ORÇAMENTO E PLANEJAM ENTO 7 3 9
A preocupação com o p lanejam ento não foi descurada pelo relator, cabend o 
aos orçam entos anuais do setor pú blico explicitar os objetivos e m etas a alcançar 
com os recursos alocados, bem com o proporcionar elem entos para verificar a vin- 
culaçâo com os planos, a eficácia e a eficiência dos agentes. De sorte a subsid iar a 
atuação do Congresso N acional na deliberação sobre a proposta do orçam en to , o 
Poder E xecutivo encam inharia ao Congresso N acional, ju n tam en te com a m ensa­
gem de abertura dos trabalhos legislativos, os indicadores econ ôm ico s e so cia is , e 
outros parâm etros para a elaboração da proposta orçam entária, b em com o o plano 
de distribuição de recursos e, até três m eses antes do in ício do exercício financei­
ro, o pro jeto de lei orçam entária. A falta de apreciação pelo Congresso N acional 
implicaria, após o transcurso de prazo especificado, a prom ulgação da proposta 
apresentada pelo Executivo.
É de notar, neste relatório conclusivo da subcom issão, uma m arcante preocu pa­
ção com a necessidade de dotar o País de instrum ento capaz d e operar, e fic ien te­
mente, um m odelo de desenvolvim ento genuinam ente brasileiro, com o d eco rrên ­
cia natural de uma estrutura orçam entária rigorosam ente filiada ao p lanejam ento 
de curto, m édio e longo prazo, dentro dos quais fossem balizadas as prioridades na­
cionais e regionais e definida a periodicidade para execução dos planos. O s planos 
e orçam entos deveriam ser regionalizados, com a m anifesta in tenção de proceder 
à política de desenvolvim ento com a finalidade de reduzir a desigualdade regional, 
sendo esta uma das unanim idades na C om issão do Sistem a Tributário, O rçam en to 
e Finanças. (Senado Federal). O bserva-se, em todos os debates oco rrid o s, a for­
mação de um consenso a respeito da necessidade de subm eter ao exam e e à d eli­
beração do Congresso N acional um orçam en to do setor público que in clu a todo o 
universo das ações a serem desenvolvidas no âm bito dos poderes e suas entidades, 
de sorte a dotar o Legislativo de todos os m ecanism os que lhe perm itam não só 
deliberar, previam ente, sobre os planos nacionais e regionais de d esenvolvim ento, 
com o acom panhar sua im plem entação e prom over as alterações que ju lg a r n e ces­
sárias na fase do exam e das propostas de lei enviadas ao Congresso pelo E xecu tiv o .
A m atéria foi rem etida à Com issão de Sístem atização, tendo recebido em enda 
substitutiva do C onsiitu im e Bernardo Cabral, com nova proposta para o tem a. Vale 
reproduzir trecho do debate que explica a concep ção do substitutivo;
■‘Ü sr. C onstitu iiíte Jo sé Serra: - Sr. Presidente, Srs. C onstitu intes, é im p ortan ­
te explicar que o pro jeto orçam entário em discussão, contido no Substitu tivo II, 
contem pla, na verdade, irès orçam entos que deverão ser aprovados pelo C ongres­
so N acional. Isso é inédito na história da participação do Legislativo. P rim eiro, 
contem pla o orçam ento fiscal; depois, o da seguridade, o que inclu i a Previdência 
Social, e o orçam ento de investim entos das em presas estatais. N enhum a ob ra vai 
poder ser feita pelas em presas estatais sem que passe pelo Congresso N acional. Is io 
é m uito im portante em term os da abrangência do orçam ento. Segundo, criam os a 
Lei de D iretrizes O rçam entárias, que com eça a ser discutida em abril, devendo se 
estender até ju n h o . O Congresso deverá d iscu tir as grandes a locações, as grand es
7 4 0 ORÇAM EN TOS PÚBLICOS E D IREITO FINANCEIRO
prioridades que serão dadas nesses três orçam entos que deverão ser aprovados no • 
segundo sem estre. Portanto, grande parte da preocupação que aqui foi expressa 
está contem plada em nosso program a. A Lei de D iretrizes O rçam entárias contem, 
pia isso, que é absolutam ente essencial e constitu i um a inovação. (...) Esie capítulo 
do O rçam ento con stitu i um a verdadeira redenção do Poder Legislativo quanto à 
sua participação no processo d ecisório do País, no gasto pú blico e no desenvolvij 
m ento econ ôm ico e social da N ação. Isto é m uito im portante deixar claro”.
O texto resultante da Com issão de Sistem atização m odificou o que fora apre­
sentado na com issão do orçam en to , tendo sido retirada, exem plificativam ente, a 
d eterm inação de alocação de recursos, obedecendo ao critério da proporcionali­
dade direta ã população e inversa à renda. C ontudo, as linhas gerais da vinculação 
do sistem a orçam entário ao estabelecim en to de programa e à participação ampla 
do Legislativo na elaboração e, m ais im portante, na fiscalização da aplicação dos 
recursos pú blicos, foram m antidas na proposta aprovada ao final. Veja-se a mani­
festação do relator desta m atéria na C om issão de Sistem atização:
■‘Sr. R elator (A ntôn io C arlos K onder R eis); ( . . .) O pro jeto diversificou e ampliou 
a com p etência do Poder Legislativo. A ssim , o orçam ento fiscal será dividido em 
três partes; orçam en to ordinário, se assim se pode cham ar; orçam ento de seguri­
dade e orçam en to voltado para os investim entos. O sistem a proposto pelo projeto 
cria um a figura legislativa, que será ob jeto de exam e e da deliberação do Poder 
L egislativo, antes desses três orçam en tos que com põem o O rçam ento-G eral da Re­
p ú blica ; a Lei de D iretrizes O rçam entárias, no tem po devido, para cum prir uma 
tarefa esp ecífica. A Lei de D iretrizes O rçam entárias será apresentada ao Congresso, 
d iscu tid a e, sobre ela, o C ongresso deliberará no m om ento op ortu no, nos primei­
ros m eses da sessão legislativa. O Poder Executivo encam inhar-nos-á o Orçam ento 
G eral para o exercício subsequente, que tem de obedecer àquelas diretrizes. É um 
sistem a novo que inclu i ainda o orçam en to ou plano plurianual. A lei de diretrizes 
há de se com portar dentro das norm as estabelecidas no plano plurianual, estabele­
cerá os parâm etros e os balizam entos e dará orientação para que o Congresso vote 
o O rçam en to G eral da R epública. ( ...) Peço , porém , a atenção de V. Exas. quanto àform a de elaboração do O rçam ento e à nossa participação no O rçam ento Geral da 
R epública, Está no § 7 .” do art. 186 : ‘Lei com plem entar disporá sobre o exercício 
financeiro , a vigência, os prazos, a tram itação legislativa, a elaboração e a organi­
zação do p lano plurianual, das d iretrizes orçam entárias e dos orçam entos anuais, 
e estabelecerá norm as de gestão financeira e patrim onial da adm inistração direta e 
indireta, bem corno cond ições para institu ição e fu ncionam ento de fundos’”.̂ * 
C onsoante doutrina de Ricardo Lobo Torres, a proposta referendada pela As­
sem b léia N acional C onstitu in te , relativam ente ao sistem a orçam entário , tem por
2 4 . A tu a lm e n te esta é a red ação d o art. I 6 d , § 9 ." . da C o n stitu içã o . T re ch o re tirad o d os Anais 
da A sse m b le ia N a cio n a l C o n s titu in te . S en ad o F ed eral, 2 0 0 8 .
O R Ç A M E N T O E P L A N E JA M E N T O 7 4 1
uposLo a aprovação do sistem a parlam entarista de govem o, baseado no m o- 
.alem ão e francês/’ com a inserção de d ispositivos con stitu cio n ais de ín d ole 
lam entarisia, exem plificando com a lei de diretrizes orçam entárias e a Com issão 
i -^ ia do C ongresso. Não se pode negar que havia um a forte discussão na Com issão 
;5 istem atização da A ssem bleia C onstitu inte em relação ao sistem a parlam enta- 
e, por este m otivo, foi inclu ída, nas disposições transitórias de nossa C ons- 
á^m ição, a previsão de um pleb iscito para que a população pudesse deliberar sobre 
e o sistem a de g o v e rn o .T o d a v ia , parece um exagero consid erar a incom - 
"l^tíbilidade entre o sistem a presidencialista e o m odelo aprovado pela assem bleia 
0 jnstituinte. C laro que a visão de executivo e de legislativo não se parece com o 
^ ^ l o im perial vigente no regim e da C onstituição de 1967/ 1969 , havendo um 
^ u ilíbrio m aior entre os poderes e atribuições do Congresso N acional e do Presi- 
^ n te da República, sendo isto um a grande fonte de preocupação dos con stitu in tes, 
çiçja na fase de subcom issão, se ja na sistem atização, se ja no plenário.
m odelo de sistem a orçam entário atualm ente em vigor, elaborado pelo C o n sti­
tuinte O riginário de 1 9 8 8 , está baseado no equilíbrio e na coparticipação do Legis­
lativo e do E xecu tiv o , bem com o na existência de um sistem a de p lanejam ento e c o ­
nômico que irá orientar a criação e a execução da norm a do o r ç a m e n t o . s i s t e m a 
orçam entário federal passou a ser regulado por três leis; a Lei do Plano P lurianual 
(PPA); a Lei de D iretrizes O rçam entária (L D O ) e a Lei O rçam entária Anual (L O A ), 
0 que representou um a m udança de paradigma em relação ao m odelo trad icional 
de orçam ento, introduzindo a concepção que passa a cu m prir tam bém a função de 
mecanismo de p lanejam ento e não apenas de con tro le dos recursos públicos.
Desta feita, d esiaca-se uma posição consensual em relação à necessidade de 
priorizar o sistem a de p lanejam ento apto a cond u zir os rum os de atuação do E sta­
do e reforço à atuação do Parlam ento, enquanto órgão que aprova e efetivam ente 
fiscaliza a aplicação do orçam en to, com o resgate da participação da sociedade civil 
na condução dos destinos do Estado. A preocupação pela aprovação de norm as 
relativas a estes dois específicos pontos é nítida desde os trabalhos oco rrid o s no 
período pré-consiiiu in te, passando pelas com issões até o plenário . Isto se eviden­
cia na m aléria de discussão orçam entária em que tais fundam entos em ergem com o 
razões de deliberação da assem bleia constitu inte.
2 5 . T o rre ? , R icardo L obo. T ra tad o d e direiCo co n s titu c ion a l, f in a n c e ir o e o - ib u tá r io . O o rçam en to 
iiíi Consíítuiçdo. Rio de Ja n e iro : R en ovar, 2 0 0 8 . vol. 5 , p. 6 8 .
2 6 O re la tor na C o m issão do S is te m a T rib u tário , O rça m e n to e F in a n ç a s - C o n s titu in te J o s é 
S e rra era d eclarad am en te p arlam en tarista . Ver en trev ista tra n s cr ita e m [w w w .tv cu ltu ra . 
com .br/rod aviva/program a/PG M 00601.
2 7 . C o n stitu içã o F ed era l. A to d as D isp o siçõ e s C o n stitu c io n a is T ran sitó rias.
2 8 . Is to era u m a te n d ên cia m esm o a n te s do in íc io d os tra b a lh o s da A sse m b le ia N a c io n a l C o n s­
titu in te . Veja os tra b a lh o s p ro d u zid os p ela C o m issã o A fo n so A rin o s, a c im a re ferid o s.
http://www.tvcultura
7 4 2 ORÇAM EN TOS PÚBLICOS E D IREITO FIN AN CEIRO
D esta form a, vem os que, em nosso ordenam ento ju ríd ico , o orçam ento é mui­
to m ais do que uma previsão de receita e estim ativa de despesa em um comexto 
de contro le político , surgindo com o um m ecanism o de p lanejam ento, aplicação 
e con tro le sobre o recurso p ú blico , procedendo a uma interação entre Executivo 
e Legislativo na efetivação das po líticas públicas em observância ao comando da 
C onstitu ição . D estaca-se a afirm ativa de Eros Grau a respeito do estabelecimento 
de u m “ordenam ento ju ríd ico do p lan ejam en to”, constante de um a série de atos 
norm ativos que disciplinam a ação estatal, que deve sem pre definir previamente as 
m etas e os m eios de sua intervenção.^^
É certo que o orçam ento não é o equivalente num érico ao planejam ento. 0 
orçam ento é um instrum ento do planejam ento, mas não é o p lanejam ento em si. 
C onsoante leciona Bercovici, existe um a tendência de reduzir o plano ao orçamen­
to. N este sentido, considera que a experiên cia recente, m aterializada pelo plano 
“Brasil em A ção” do G ov em o Fernando H enrique Cardoso, assem elha-se às pri­
m eiras experiências de p lanificação dos gastos estatais no Brasil desenvolvidas pelo 
DASP durante o Estado-N ovo (P lano E special de Obras P úblicas e Aparelhamento 
da D efesa N acional - 19 3 9 e Plano de O bras e Equipam entos - 1 9 4 3 ) e durante o 
G ovem o D utra (Plano Salte). A redução do planejam ento ao orçam ento implica a 
im possibilidade da fixação de d iretrizes para a atuação do Estado, que servirá in­
clusive, de orientação para a atividade privada,’® significando apenas uma forma de 
increm en tar o controle racional dos gastos públicos, olvidando a verdadeira tarefa 
que é a transform ação das estm tu ras socioeconôm icas.’ ‘
2 9 . C o n tu d o , o a u to r co n sid era q u e o p la n e ja m e n to não perm ite ao s e to r p riv ad o demandar o 
P o d er P iíb lico em face d o c o m p o rta m e n to o m issiv o ao n ão im p le m e n ta r d eterm in ad a ação 
p re v ista n o p lan o. A p o ssib ilid a d e de o b r ig a r o P od er P ú b lico estaria re s tr ita a o compona- 
m e n lo co m issiv o ao re a liz a r d esp esa fora d as previsões co n tid a s n o o rç a m e n to pluriamia! 
de in v e stim e n to s (G rau, E ro s R o b erto . O p . c it ., p. 2 3 9 ) . É c la ro q u e esta o b ra é anterior 
à v ig ên cia da a tu al C o n stitu içã o q u e co n s id e ra o p lan e jam en to c o m o o b n g a tó r io ao Po­
d er P u b lico (C p art. 1 7 4 ) , n ão se sa b en d o se o au to r m an tem o p o s ic io n a m e n to cin Face 
da n ova realid ad e consiiU icL onal. E in se n tid o co n trá rio , con sid cran d ct a possibilidade da 
ex ig ib ilid a d e da d em an d a em face d o P od er P ú b lico no sen tid o co m iss iv o e o m issn o ver. 
Sc.Ai-r, F e rn an d o Facurv'. Rcspon.scíbi/idíií/e d o e s ta d o inter\ 'encionisca. São P aulo : Saraira. 
L 990.
3 0 . C F : "A rt. 1 7 4 . C o m o ag ente n o rm a tiv o e regu lad or da a tiv id ad e e c o n ô m ic a , o Estada 
e x e rce rá , na form a da le i, a s íu n ç ò e s d e fisca liz a çã o , in cen tiv o e p la n e ja m e n to , sendo csie 
d e te rm in a n te p ara o s e to r p ú b lico e in d ica tiv o p ara o se to r p riv ad o ” .
3 1 . A c r ít ic a da reduçãtrd o p la n e ja m e n to a o o rça m e n to tam bém é rea lid ad e em fu n ção do vics 
d e c o n s id e ra r o p lan o p iu rian u a l m era p rev isão de gasto , qu e p o d erá o c o rre r ou não. sem 
q u a lq u e r órgão d c c o n tro le d e sua e x e c u ç ã o ou garantia de efetiv id ad e, no d izer de Bcr- 
co v ic i (o p . c it-, p. 8 1 ) . C r ític a esta c o m a q u a l n ã o co n co rd am os, p o is é p o ssív el veiificat 
u m a v in cu la ç â o en tre o p lan o p iu ria n u a l e a lei do o rçam en to an u a l d e m o d o a estabelecer 
p ad rão d e im p ositiv id ad e.
O R Ç A M E N T O E PLANEJAM ENTO 7 4 3
. Na verdade, o orçam ento, ao exp licitar os recursos financeiros a serem aplicados 
em um exercício , constitu i um excep cional instrum ento de p lanejam ento , porém 
évapéuas isto. Tom a-se necessário que sua form ulação, apresentação e execu ção 
sejam realizadas de m odo tai que perm itam o d im ensionam ento , a identificação 
c ;0 seguim ento de objetivos coerentes e coordenados, com patíveis com a política 
de govem o, neste sentido, constitu ind o-se no elem ento de ligação entre o p lan e ja­
mento de m édio ou longo prazo e as ações colidianas.^^
A C onstituição de 1988 introduziu uma série de m udanças significativas no cam ­
po do orçam ento público. A principal destas m udanças é a criação de u m sistem a ar­
ticulado de norm as dotadas de imperatividade, de sorte a perm itir um p lanejam ento 
e a ação orientada em função dos objetivos descritos na C onstituição Federal.
Além desta principal m odificação, é possível observar várias d iferenças entre o 
iriodelo anterior e o atual, de sorte a conform ar o novo sistem a. São estas as p rin ­
cipais diferenças: obrigatoriedade do p lanejam ento de m édio prazo, afirm ando a 
imperatividade da norm a que aprova o Plano Plurianual (PPA ), o envolvim ento do 
Legislativo na fixação de m etas e prioridades para a adm inistração pública e na for­
mulação das políticas públicas de arrecadação e de alocação de recu rso s, observan­
do as d isposições constitu cionais que inform am a criação da Lei de D iretrizes Or­
çamentárias (L D O ) e o desdobram ento da Lei O rçam entária A nual (L O A ) em três 
orçamentos d istintos; orçam ento fiscal, orçam ento de investim entos das em presas 
estatais e orçam ento da seguridade social, dentro da m esm a lei orçam entária.
Desta feita, é im portante considerar que as m udanças introduzidas pela C onsti­
tuição, no cam po da sistem ática orçam entária, redundam em expressivas alterações 
no modo de elaboração do orçam ento e da legislação correlata, tendo em vista as 
disposições constitu cionais pertinentes, especialm ente as contid as no art. 16 6 , § 
3.^ I. e § 4.''’ . Assim setido o sistem a orçam en tai passa a se desdobrar em oito fa­
ses, quais se jam : (a) form ulação do P lanejam ento Plurianual. pelo E xecu tiv o ; (b ) 
apreciação e adequação do Plano, pelo Legislativo; (c ) proposição de m etas e prio­
ridades para a adm inistração e a p o lítica de alocação de recu rsos, pelo E xecu tiv o : 
(d) apreciação e adequação da LD O . pelo Legislativo; (e) e laboração da proposta 
de orçam enios, pelo Executivo; (D apreciação, adequação e autorização legislativa; 
(g) execução d os orçam entos aprovados; e (h ) avaliação da execu ção e apreciação 
das con tas.’ ^
Cada um a das norm as constantes do sistem a do orçam ento tem um a função 
a cum prir e todas possuem uma articulação em níveis sucessivos de v incu laçâo .
32 T o m b in i. T ild o N oeJm o. O rça m en to -p ro g ra m a , seu papel n o p la n e ja m e n to . R evisM A sso c ia ­
ção B ra s ile ira do O rçam en io Publico, p. 15 , 1 9 7 6 .
33 C F ; "A rt- 4 9 . É da co m p etê n c ia ex c lu s iv a d o C o n g re sso N a cio n a l; ( . . . ) IX - ju lg a r a n u ­
alm en te a s c o n ta s prestad as p elo P resid en te da R ep ú b lica e a p re cia r o s re la tó r io s s o b re a 
e x e cu çã o d o s p lan o s de g o v ern o ” .
1
7 4 4 O RÇ A M EN TO S PÜ B L IC O S E DIREITO F IN A N C E IR O
0 plano p lurianual constitu i o instrum ento de planejam ento da atuaçáo gover­
namental de m éd io prazo, definindo prioridades e atuando com o ordenador da 
elaboração do orçam en to .^ A Lei de D iretrizes O rçam entárias possui um caráter 
articuíador^^ entre o PPA, que tem a fu nção de planejam ento do periodo de quatro 
anos,^ ̂e a LOA, com prazo de execução relativam ente curto, correspondendo a um 
exercício financeiro , estabelecendo regras e cond ições para a elaboração da norma 
orçam entária anual, fixando as prioridades para o gasto público q u e , ao final, serão 
especificados na Lei O rçam entária A nual (LOA).^^
C oncebido o sistem a orçam entário desta form a é necessário aprofundar o deba­
te relativo à existên cia de vinculação ob jetiva entre as norm as orçam entárias, para 
a finalidade específica de reforçar a densidade norm ativa da prim eira em face da 
segunda e sucessivam ente, de sorte a esp elhar a realidade de um sistem a de depen­
dência con cên trica , em graus decrescentes de generalidade. N ote-se a discussão 
realizada pelo STF, quando do ju lg am en to da A D In-M C 4167,^® da correspondência 
entre LD O e a LOA, tendo a decisão sido proferida no sentido de consid erar a exLs-
34. C F : "A ri. 1.67. São vedad os; ( . . . ) § 1 .” N en h u m in v estim e n to c u ja e x e cu çã o ultrapasse um 
e x e rc íc io fin a n ce iro p o d erá ser in ic iad o se m p rév ia in clu são n o p lan o p lu ria n u a l, ou sem 
lei q u e a u to riz e a , so b p en a d e c r im e d e re sp o n sa b ilid a d e".
35. C F ; “A rt. 1 6 6 . O s p ro je to s de lei re la tiv o s a o p lan o p lu rian u al, às d ire tr iz e s orçam cn iàn as. 
ao o rç a m e n to an u a l e ao s c réd ito s a d ic io n a is serão ap reciad os pelas d u as C asas do Con­
gresso N a c io n a l, n a fo rm a d o re g im en to c o m u m . ( . . . ) § 3 .° As em en d a s ao p ro je to de lei do 
o rç a m e n to a n u a l ou ao s p ro je to s q u e o m o d ifiq u e m so m en te p od em s e r ap rovadas caso: 
I — s e ja m co m p a tív e is c o m o p lano p lu r ia n u a l e c o m a lei de d iretr izes o rça m en tá ria s ; (...) 
§ 4 . " A s em en d a s a o p ro je to d e lei d e d ire tr iz e s o rça m en tá ria s n ão p o d erão se r aprovadas 
q u an d o in co m p a tív e is c o m o p lan o p lu r ia n u a l” .
36 . C F A D C T ; “A rt. 3 5 . ( . . . ) § 2 .° ( . . . ) 1 - o p ro je to do p lan o p lu rian u al, para vig ên cia até n 
fin a l d o p rim e iro e x e rc íc io fin a n ce iro d o m a n d a to p resid en cia l su b s e q u e n te , será encam i­
n h ad o a té q u a tro m eses a n te s do e n c e rra m e n to d o p rim eiro ex e rc íc io fin a n ce iro e devoh i- 
do para sariçâo a té o e n cerra m e n to da sessã o leg isla tiv a :
37 . N a liçã o de C an o lU h o tra ta -se d c " le is T e fo iça d a s", ou s e ja , le is o rd in á r ia s q u e im põem ni 
p re ssu p õ e m a su a n ão d erro g ab ilid ad e p o r le is o rd in árias p osterio res. Se a s leis do plano 
têm p o r o b je tiv o a ra c io n a liz a çã o g lo b a l d a p o lít ic a eco n ô m ica , dad a a c o e rê n c ia e certeza 
à u tiliz a ç ã o d o s re cu rso s e c o n ô m ic o s , en tão e la s p o stu la ria m e x ig ê n c ia s d e continu id ad e c 
estab ilid ad e su p e rio re s às le ís o rd in á r ia s n o rm a is . C an o tilh o d efen d e su a p o siç ã o de "fon­
te a típ ic a ” , s itu ad a en tre a n orm a c o n s t itu c io n a l e a lei o rd in ária ( C a n o t i l h o , J . J G o m e s 
A Lei d o o rç a m e n to na teo ria da le i. B o le t im E s p e c ia l d a F a c u ld a d e d e D ir e ito d c C oim bia . 
C o im b ra , 1 9 7 9 , p. 1 9 -2 0 . Sep ara ta ).
3 8. M a té ria re la c io n a d a à fix a çã o do p iso n a c io n a l do m a g isté rio . Ju lg a d a em 17.1 2 .2 0 0 8 c 
p u b lica d a em 3 0 .0 4 .2 0 0 9 . A c o m p o s iç ã o d o S T F n este ju lg a m e n to foi a se g u in te ; Gil­
m a r M en d e s (p r e s id e n te ) , M arco A u ré lio , C e z a r P e lu so , C a rlo s B r iiio , Jo a q u im Barbosa 
E ro s G ra u , Jo a q u im B a rb o sa (r e la to r ) . R ica rd o L e w an d o w sk i. C a rm e m L ú c ia e Menezes 
D ire ito .
ORÇAM EN TO E PLAN EJAM EN TO 7 4 5
tência de presunção de com patibilidade entre a LD O , a LOA e a despesa aprovada, 
de sorte a viabilizar a execução orçam entária, necessitada da satisfação dos dois 
primeiros requisitos. O bserve-se também o ju lg am en to da ADIn 2100^’ e o realiza­
do na A D ln 2 1 0 8 ,‘“̂ onde o tribunal, apesar de não con h ecer das ações de contro le 
concentrado de constitucionalidade, teceu consid erações aün entes à ex istên cia de 
rinculaçáo de com patibilidade entre estas norm as orçam entárias.
Aliás, nestes ju lgam en tos, o ST F em itiu ju íz o a respeito desta v incu lação , em bo­
ra sem se com prom eter com a posição relativa à hierarquia direta en tre estas nor- 
^ s . O bserve-se o voto prevalente proferido na A D In 2 1 0 0 que, apesar de co n c lu ir 
ser a norm a orçam entária lei de efeito con creto e, por isso, insuscetível de contro le 
abstrato, traçou interessante raciocín io pertinente à existên cia de v in cu lação entre 
a LDO e a LOA, no sentido da obrigatoriedade do cu m prim ento das determ irvaçôes 
contidas na norm a orientadora da elaboração do orçam en to. D estaco determ inad o 
trecho do voto:
“Sr. Presidente, na verdade, tem os dois dispositivos na lei de d iretrizes que co n ­
dicionam a forma de elaboração da lei orçam entária, o art. 25 que estabelece ‘um 
percentual de 2 ,5% da Despesa Total na Fu n ção A gricultura ( . . . ) ’ e o art. 2 6 : ‘Os 
investimentos definidos com o de interesse regional no orçam en to do E stado de 
1999, não executados ou que não se conclu irão no exercício em cu rso , ob rigatoria­
mente deverão ser inclu ídos na peça orçam entária do próxim o exercício , co m o os 
recursos correspondentes’.
São norm as tip icam ente concretas, de conteú d o p o lítico (sic), porque o o rça­
mento de 1999 foi votado em 1998 , n o governo anterior. Isso significa a sobrevida 
da política orçam entária do governo anterior para o ano 2 0 0 0 , que é o p eríod o em
39. “C o n stitu c io n a l. Lei d e D iretrizes O rça m en tá r ia s . V in cu la çã o d e p e rce n tu a is a p ro g ram as. 
P rev isão da in c lu s ã o o b rig a tó ria de in v e stim e n to s n ã o e x e cu ta d o s d o o rç a m e n to a n te r io r 
no n ovo . E fe ito s c o n c re to s . N ão se c o n h e c e d e ação q u a n to à lei d esta n a tu re z a . Sa lv o 
q u an d o esta b e le ce r n o rm a g eral e abstrata , A ção n ã o c o n h e c id a ”. Ju lg a d a em 1 7 .1 2 .1 9 9 9 , 
co m a seg u in te c o m p o s iç ã o d o S T F : C a rlo s V elioso (p re s id e n te ), M o re ira A lv es, N éri da 
S ilv e ira (re la to r o r ig in a l) , Sydn ey S a n c h e s , O c ta v io C a llo i ii , Sep ú lv ed a P e r te n c e , M arco 
A u rélio , lim a r G alv áo , M au ríc io C o rrêa e N elso n Jo b im (re d a to r do a c ó rd ã o ).
40. "V in cu la çã o - R ece ita d e im p ostos. A o p rim eiro e x a m e , su rge re lev an te a a r t ic u la ç ã o de 
in co n siitu c io n a lid a d e , no qu e, via n o rm a lo ca l, v in c u lo u -se re ce ita d e im p o sto s a d e sp e ­
sas do P od er Ju d ic iá r io , d o M in is té rio P ú b lico , d o T rib u n a l d e C o n ta s e da A sse m b le ia 
L egislativa E stad u ais, co n co rre n d o , a ind a, o r isc o d e m an ter-se co m p len a e f ic á c ia tais 
d isp o sitiv o s. S u sp en sã o de efe ito s d o art, 2 6 e d o s § § 1 .°. 2 ." e 3 .° do art. 2 7 da L e i 1 1 .6 6 0 , 
d e 0 9 .0 7 .1 9 9 9 , d o E s ta d o d e P ern a m b u co , d e co rre n te da d erru b ad a de v e to e da ed içã o 
da Lei 1 1 .6 6 6 , de 0 6 .0 9 .1 9 9 9 , do m esm o E s ta d o ”. Ju lg a d a e m 1 7 .1 2 .1 9 9 9 . s o b a se g u in te 
com p o.siçâo d o S T F : C a rlo s V elioso (p re s id e n te ), M ore ira A lves, N éri da S ilv e ira (v e n c id o 
q u a n to ao c o n h e c im e n to ) , Sy d n ey S a n ch e s, O c ta v io G a lio tt i. Sep ú lv ed a P e rte n c e , M arco 
A u rélio (re la to r e v e n c id o q u a n to a o c o n h e c im e n to ) , l im a r G alv ão , M a u r íc io C o rr ê a e 
N elson Jo b im .
7 4 6 O R Ç A M E N T O S P Ú B L IC O S E D IR E IT O ÍT N A N C E IR O
que o novo governo tem con d ições de im plantar a sua política. No caso, esiã obri­
gando que os investim entos definidos por lei, votados em 1998 , não executados em 
1 999 , sejam executados no novo governo.
Tendo em vista a circu n stân cia de que isso vai se definir, em term os, na votação 
do próprio orçam ento e, com o não há hierarquia entre as norm as, sem pre susten­
tei que o orçam ento só poderia ser, digam os não executadas as norm as da lei de 
diretrizes orçam entárias se, som ente se, tivesse havido, previam ente, uma emenda 
à lei de diretrizes orçam en tárias em que ela tenha sido sancionada, para depois o 
orçam ento ser executado. O orçam ento está condicionado efetivam ente à lei de 
diretrizes orçam entárias. Essa é a m inha tese que defendo sobre este assunto, há 
algum tem po”
É certo que as em endas à LOA apenas podem ser aprovadas se guardarem com­
patibilidade com as d isposições da LDO. Isto decorre do m odo com o se estrutura 
o sistem a do orçam en to em caráter concêntrico de generalidade a partir do PPA. 
seguido pela LOA e finalm ente refletindo na LDO. Todavia a posição acim a esposa­
da considera a existên cia de um a vinculaçâo concreta entre as norm as da LDO e as 
da LOA, de m odo que a alteração da disciplina de determ inada atuação prevista na
4 1 . E sta fo i a m in h a co m p reen .5ão da m a n ile s ia çã o d o M in . N elso n Jo b itn . Todavia, Lcino ser 
in fie l a o seu p e n sa m e n to , p o is . n e s te m esm o d ia ( 1 7 .1 2 .1 9 9 9 ) , fo i ju lg a d a a A D ln 2108-7. 
c o m m a n ife s ta çã o q u e tra n s cre v o : “Sr. M in. N elso n Jo b im - Sr. P resid en te , n o processo 
o rça m e n tá rio g lo b a l b ra s ile iro , e x a ta m e n te n o s is te m a d e c iê n c ia s p ú b lica s , tem os três 
gran d es le is , o u se ja ; o s p la n o s p lu rian u a is o s PPA s, a le i de d iretrizes o rçam en tárias c a ici 
o rça m en tá ria . N âo o b s ta n te a v in cu la çâ o en tre u m a le i e o u tra , n o se n tid o d e qvie o plano 
p lu ria n u a l d e in v e stim e n to s fix a as lin h as g era is das a çõ e s p ú blicas o rçam en tárias brasi­
le ira s , e ta m b é m a lei o rça m e n tá ria nad a m ais é do q u e a e x e cu çã o do p lan o plurianual 
n o q u e d iz resp e ito ao a n o su b s e q u e n te e o o rça m e n to n ad a m ais se r ia do q u e a execucão 
o rç a m e n tá ria da d e c isã o e s ta b e le c id a n as leis a n te r io re s , o q u e se passa , na verdade, c qur 
e ssa s três le is b ra s ile ira s n ã o têm h ie rarq u ia d iv ersa. O u se ja . a lei do p lan o plurianual. a 
lei d e d ire tr iz e s o rça m e n tá ria s e a lei o rça m en tá ria estão no m esm o p lan o . P ortanto, liiii 
d isp o s itiv o c o m o e ste q u e está n a lei de d iretr izes o rça m en tá ria s pode ser rigorosam enio 
a lterad o na v o ta çã o d a le i o rç a m e n tá ria , p o rq u e a lei o rça m en tá ria n ào tem sfotiis inferior 
ã lei d e d ire tr iz e s o rça m e n tá ria s . E . n o m o m e n to em qu e for aprov ad a um a lei qu e venha 
d e scu m prir a s d ire tr iz e s d e o r ie n ta ç ã o da lei de d ire tr iz e s o rça m e n tá ria s , co m o esta não 
tem h ie rarq u ia s u p e r io r à le i o rça m e n tá ria , e la estaria im ed ia tam e n te revogad a pelo mes­
m o ó rg ão q u e h av ia a u to riz a d o a q u e la leg islação . T en to u -se , in c lu s iv e , na possibilidade de 
s is te m a tiz a r isso , e s ta b e le ce r-se quoruns d is tin to s para a ap ro v ação de m atérias na lei orça­
m en tá ria q u e p u d esse m o d ifica r a lei d e d iretr izes . N a e x e cu çã o d as n o rm as estabelecidas 
n a L e i d e D ire tr iz es O rça m e n tá r ia s , q u a lq u e r a lte ra ç ã o q u e se e sta b e leça n o orçam ento 
e q u e a c o n tra r ie im p o rta n a rev o g ação do seu d isp o s itiv o . R eco rd o -m e q u e houve uma 
d iscu ssã o , em a lg u m m o m e n to , em q u e as n o rm a s da Lei O rça m en tá r ia q u e contrariassem 
o s d isp o s it iv o s d a Lei d e D ire tr iz es d ev eriam se r ap rov ad as p o r m aio ria ab so lu ta . Essa 
m atéria n ã o fo i ap ro v ad a”.
ORÇ A M EN TO E PLANEJAM ENTO 7 4 7
lj)P apenas poderia ser desconsiderada na Lei do O rçam ento Anual caso houvesse 
uDia emenda à Lei de D iretrizes O rçam entárias.
'É de se reconhecer que estas decisões não traduzem a ex istên cia de um a hierar­
quia entre o PPA, a LD O e a LOA, de sorte que o conteú d o da prim eira im plica a 
jg ^ n d a norm a e, em seguida, a terceira, apesar da redação prevista no art. 166 , § 
3 ?, 1, da CF, que claram ente exp licita esta in teração. No m esm o sentido é a d isci- 
puiia do art. 5 .“ da LC 101/2000.^^
' Ademais, já tivemos a oportunidade de citar a doutrina de Jo sé M aurício Conti'’ ̂
quê sustenta a possibilidade de interpretação do texto con stitu cio n al n o sentido 
da existência de um vínculo de subordinação hierárquica entre as norm as do PPA, 
da LDO e da LOA, não obstante sejam da m esm a espécie legislativa, de m odo que:
“As previsões do plano plurianual cond icionem a elaboração da lei de diretrizes 
orçamentárias que, por sua vez, delim ita os parâm etros a serem seguidos pela lei 
orçamentária anual”.
Em igual sentido, vem os a posição de C anotilho,'’'* quando consid era a ex istên ­
cia de uma rigidez diferenciada, denotninando-as ‘ie is reforçadas”, ou se ja , leis 
ordinárias que im põem ou pressupõem a sua não derrogabilidade por leis ordiná­
rias posteriores. Neste sentido, seria uma “fonte atíp ica”, situada entre a norm a 
constitucional e a lei ordinária (conform e nota 3 8 ). O bserve-se o seguinte trecho 
da doutrina;
“Relativam ente às leis de p lano, cedo a doutrina salien tou que, se com estas leis 
se pretende um a racionalização global da política econ ôm ica , dando coerên cia e 
certeza à utilização dos recursos econôm icos, então elas postulariam exigências de 
continuidade e estabilidade superiores às das leis ordinárias norm ais. Ju stificar-se- 
-ia, pois, a atribuição a estas leis de um a força particu lar e de um a ‘capacidade de 
resistência’ do modo a tornar im possível a sua m odificação ou ab-rogação a não ser 
por outro ato típico de igual eficácia form al em que expressam ente se declarem (e
42. L C 101/ 2000 . “.An. 5 .° O p ro je to d e le i o rça m en tá ria an u a l, e la b o ra d o d e fo rm a co m p a tív e l 
co m 0 p lan o p lu rian u a l, co m a le i d e d iretr izes o rça m e n tá ria s e co m as n o rm a s d e sta Lei 
C o m p lem en ta r ; ( . . . ) ” . E em seg u id a o art. 16; “A n . 16. A c r ia ç ã o , e x p a n sã o o u a p e rfe iço a ­
m en to de ação g o v ern am en ta l q u e a ca rre te a u m en to da d e sp esa será a co m p a n h a d o de; ( . . . ) 
I( — d e cla ra çã o do o rd en a d o r da d esp esa de qu e o a u m e n to tem a d e q u a çã o o rça m e n tá ria e 
fin a n ce ira co m a le i o rç a m e n tá ria a n u a l e co m p a tib ilid a d e c o m o p la n o p lu r ia n u a l e co m 
a lei de d iretrizes o rça m e n tá ria s . § 1.” Para os fin s d esta L e i C o m p lem en ta r , co n sid e ra -se ; 
( . . . ) II - co m p atív el c o m o p lan o p lu rian u a l e a lei d e d ire tr iz e s o rç a m e n tá ria s , a d esp esa 
q u e se co n fo rm e co m as d ire tr iz e s , o b je tiv o s , p rio rid ad e s e m etas p rev isto s n e sses in s tru ­
m en to s e não in frin ja q u a lq u e r d e su a s d isp o s iç õ e s”.
■13. C o n t i . J o s é M au rício . P la n e ja m e n to e resp o n sab ilid ad e f is c a l . In ; S c a f f , F e rn a n d o F a cu ry ; 
C o n t i , J o s é M a u ric io (c o o r d .) . L e i de R es p o n s a b i i id a d e F is c a l - 1 0 a n o s d e vigincia: questões 
afu ais. F lo ria n ó p o lis : C o n c e ito , 2 0 1 0 . p. 5 1 .
44. O p . c i t . .p . 1 9 -2 0 .
7 4 8 ORÇAM EN TOS PÚ BLICOS E D IREITO FIN AN CEIRO
não apenas de Forma im plícita) a ab-rogação ou alteração da lei de plano anterior 
Este desiderato sub jacente à ideia de lei de plano com o lei reforçada só se conseguj 
ria, segundo alguns, estabelecendo a obrigatoriedade das lei de plano assumirem 
form a con stitu cio n al. Para ou tros, não seria necessária a constitucionalização des­
tas leis: a capacidade de resistência das lei de plano obcer-se-ia, reconhecendo-lhes 
o caráter de ‘leis reforçadas’, em bora ordinárias, e alçando-as para a posição de/onie 
atíp ica, situada entre a lei constitu cional e a lei ordinária. Se a lei de plano, além 
de um a lei reforçada for um a lei im perativa para o sector público , com o dispõem 
alguns ordenam entos, ela oferecerá um dos vínculos ju ríd ico s m ais importantes 
para a lei de aprovação do orçam en to. A solução é inequívoca quando é a própria 
constitu ição de um país a recon h ecer as im peratividade do plano no sector público 
e a im por que o orçam ento do Estado se ja elaborado de acordo com o plano (cf. 
por exem plo, arts. 9 2 .° e 108 .°, 2 , da C onstitu ição Portuguesa de 1 9 76 ). Aqui o 
víncu lo da lei ordinária de p lano é um v íncu lo constitu cional”.
D esta form a, a elaboração da LD O e LOA possui lim ite m aterial nas disposições 
do PPA, não podendo ser adm itida disposição que não seja harm ônica com a forma 
prevista na norm a que aprova o Plano Piurianual. O m esm o raciocín io se aplica à 
LOA em relação à LD O . Estes lim ites são aplicáveis à elaboração destas normas^^ e, 
consequentem ente, à sua eventual m odificação.
É possível e necessário que o entendim ento do S T F avance no sentido da exis­
tência de um a rigidez especial para as norm as do PPA em relação à LDO (art. 166, § 
4 .”, da C F ) e desta em face da LOA. de m odo que as alterações posteriores na LDO e 
na LOA devam guardar com patibilidade com o PPA e com a LDO, respectivamente, 
preservando o caráter de sistem a do orçam en to. O ra, se nosso texto constitucional 
d iscip lina a necessidade de um a norm a p osterior (LD O em relação ao PPA e a LOA 
em relação ao PPA e à LD O ) guardar com patibilidade com a anterior, considera 
existir um a dependência entre elas de m odo que o conteúdo de uma signifique o 
resultado das que lhe sucedem em caráter d ecrescente de generalidade. Admitir 
que um a alteração da LOA fosse válida em face da LDO pelo sim ples argumento dc 
que estão no m esm o plano hierárquico com o norm as (leis ordinárias) é desconhe­
cer o caráter de sistem a que a C onstitu ição pretendeu ao integrar estas três normas 
Desta form a, a m odificação das norm as do orçam ento deve m anter a compreensão 
sistêm ica deste, com a possibilidade da realização de controle de legalidade, pela 
existên cia de disposição incom patível e, inconstitucionalidade pela violação do an 
166, § 3 .° , I, e § 4 .° do m esm o dispositivo. A ssim , a violação das norm as do plano
4 5 . V e ja -se a p o s iç ã o d e J o s é S e rra (A s v ic is s iiu d e s d o o rça m en to .