LTs_Política_Nacional_Saúde_Redes_Atenção_17mar20 1RFlavia_20mar20 LScabar_20mar20 FKarina

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Política Nacional de Saúde e 
Redes de Atenção à Saúde 
 
 
Unidades I e II 
 
 
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar 
 
 
 
 
 
 
APRESENTAÇÃO DO PROFESSOR-AUTOR 
 
Doutor em Saúde Pública pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade 
de São Paulo (FSP/USP). Mestre em Odontologia pela Universidade Paulista (UNIP). 
Especialista em Saúde Pública pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de 
São Paulo (FSP/USP). Graduado em Odontologia pela Universidade Paulista (UNIP). 
Professor titular da UNIP. Diretor adjunto do Instituto de Ciências da Saúde e 
Professor Titular da UNIP, Diretor administrativo da UNIP Interativa, líder do Grupo de 
Pesquisa em Saúde Pública, editor do Journal of the Health Sciences Institute. 
Presidente da Câmara Técnica de Especialidades – Saúde Coletiva – do Conselho 
Regional de Odontologia de São Paulo (CROSP). Avaliador do Sistema Nacional de 
Avaliação da Educação Superior (INEP/MEC). Foi tutor do curso de especialização 
em Saúde Pública (CESP) da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São 
Paulo. 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................................ 4 
UNIDADE I .............................................................................................................................................. 5 
1 ESTADO, GOVERNO, PODER E FORMAS DE ORGANIZAÇÃO POLÍTICA .......................... 5 
1.1 ESTADO ...................................................................................................................................... 5 
1.2 POLÍTICA E PODER ................................................................................................................... 6 
1.2.1 A TEORIA DOS TRÊS PODERES: O EXECUTIVO, O LEGISLATIVO E O JUDICIÁRIO ........ 7 
1.2.2 O PODER POLÍTICO ................................................................................................................. 9 
1.3 GOVERNO ................................................................................................................................ 10 
1.3.1 FORMAS DE GOVERNO ......................................................................................................... 10 
1.3.2 SISTEMA DE GOVERNO ........................................................................................................ 12 
1.3.3 REGIME POLÍTICO .................................................................................................................. 13 
2 A ATUAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NA IMPLEMENTAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS ..... 14 
2.1 SOCIEDADE CIVIL ................................................................................................................... 14 
2.2 DIREITOS DO CIDADÃO .......................................................................................................... 14 
2.3 DIREITO À SAÚDE ................................................................................................................... 15 
2.4 CIDADANIA ............................................................................................................................... 16 
2.5 PARTICIPAÇÃO POPULAR ..................................................................................................... 17 
3 POLÍTICAS DE ESTADO, POLÍTICAS DE GOVERNO, POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS 
SOCIAIS ................................................................................................................................................ 18 
3.1 POLÍTICAS DE ESTADO .......................................................................................................... 18 
3.2 POLÍTICAS DE GOVERNO ...................................................................................................... 18 
3.3 POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................................................. 18 
3.4 POLÍTICAS SOCIAIS ................................................................................................................ 20 
4 POLÍTICAS NACIONAIS .......................................................................................................... 21 
4.1 A POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE ........................................................................................ 21 
RESUMO ............................................................................................................................................... 29 
UNIDADE II ........................................................................................................................................... 30 
1 A POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE E O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) .................... 30 
1.1 OS CONSELHOS DE SAÚDE E AS CONFERÊNCIAS DE SAÚDE ........................................ 30 
1.2 PRINCÍPIOS DO SUS ............................................................................................................... 31 
1.3 REDES DE ATENÇÃO À SAÚDE (RAS) .................................................................................. 38 
2 A POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA (PNAB) ...................................................... 40 
2.1 A ESTRATÉGIA SAÚDE DA FAMÍLIA ...................................................................................... 51 
2.2 OS NÚCLEOS AMPLIADOS DE SAÚDE DA FAMÍLIA E ATENÇÃO BÁSICA (NASF-AB) .... 53 
RESUMO ............................................................................................................................................... 57 
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................... 58 
 
 
 
4 
INTRODUÇÃO 
 
O atual cenário brasileiro tem evidenciado a importância do envolvimento da 
população no projeto político do País, trazendo para discussão questões 
fundamentais para o exercício da cidadania e da implementação dos direitos sociais, 
em especial, o direito à saúde. 
Conhecer e se apropriar dos conceitos de Estado, governo, sociedade civil, 
cidadania, direitos, deveres, participação popular, política e poder, oferece subsídios 
para discussão e compreensão sobre as principais diferenças entre as políticas 
sociais, públicas, de Estado e de governo, conceitos fundamentais na formação do 
profissional de saúde preparado para uma atuação crítica e cidadã. 
Por meio da discussão da trajetória histórica de construção da atual Política 
Nacional de Saúde são abordados os conceitos fundamentais de uma política social 
implementada com a participação popular, tornando-se uma política pública voltada à 
inclusão social. 
Com base nos preceitos constitucionais, a construção do Sistema Único de 
Saúde (SUS) norteia-se por princípios fundamentais para sua compreensão e 
implementação. São os chamados princípios doutrinários e princípios organizacionais, 
atualmente apoiados pelas Redes de Atenção à Saúde (RAS). 
 
 
 
 
 
5 
UNIDADE I 
 
1 ESTADO, GOVERNO, PODER E FORMAS DE ORGANIZAÇÃO 
POLÍTICA 
 
Para reflexão: 
 
Figura 1 – O Pensador, de Rodin (adaptação) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: adaptado pelo autor, 2019.1 
 
“A conscientização se dá na prática política, social, existencial com leitura e 
releitura crítica da realidade” (Paulo Freire). 
 
1.1 Estado 
 
No século XI, Nicolau Maquiavel, por meio da prestigiada obra O príncipe, 
difundiu o termo Estado a partir da seguinte afirmativa: “Todos os estados, todos os 
domínios que imperaram e imperam sobre os homens foram e são ou repúblicas ou 
principados”. 
 
 
1Disponível em: https://cdn.pixabay.com/photo/2017/12/18/09/54/thinker-3025789_960_720.png. 
Acesso em: 22 fev. 2020. 
Por que eu preciso 
estudar política? 
 
6 
Figura 2 – Nicolau Maquiavel 
 
Fonte: Wikipédia, 2020.2 
 
Segundo Bobbio(2001), ao longo do tempo, a palavra Estado passou de um 
significado genérico de situação para um significado específico de condição de posse 
permanente e exclusiva de um território e de comando sobre os seus respectivos 
habitantes, substituindo os termos tradicionais com que fora designada, até então, a 
máxima organização de um grupo de indivíduos sobre um território em virtude de um 
poder de comando. 
Atualmente, o termo Estado é empregado para a descrição de uma instituição 
organizada política, social e juridicamente, que ocupa um território definido e, na 
maioria das vezes, sua lei maior é uma Constituição. É dirigido por um governo 
soberano, reconhecido interna e externamente, sendo responsável pela organização 
e pelo controle social, pois detém o monopólio legítimo do uso da força e da coerção 
(CICCO; GONZAGA, 2011). 
A expressão sistema político tem sido utilizada como substituta do termo 
Estado, pois ela não traz consigo os conceitos e valores que carregam o termo Estado 
tal como pressupõem tanto os conservadores que a deificam, quanto os 
revolucionários que a demonizam, a partir do emprego do termo por Maquiavel para 
descrever uma “instituição” com grande concentração de poder (BOBBIO, 2001). 
Lembrete 
No texto, o termo Estado corresponde ao conceito de estado-nação, 
considerado como entidade que tem governo e administração particulares e 
reconhecidos interna e externamente, não se tratando de cada uma das grandes 
divisões territoriais internas de uma república federativa. 
 
1.2 Política e poder 
 
Etimologicamente, a origem da palavra política deriva do grego politikós e se 
refere àquilo que é da cidade, da polis (na Grécia Antiga), da sociedade, ou seja, que 
é de interesse do homem enquanto cidadão. 
Na Grécia Antiga, Aristóteles foi um dos pioneiros a tratar da política como uma 
prática intrínseca aos homens por meio de sua obra A política. 
 
2Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Nicolau_Maquiavel. Acesso em: 7 mar. 2020. 
 
7 
Figura 3 – Aristóteles 
 
Fonte: Filosofia Pop, 2015.3 
 
Ao longo do tempo, o termo política deixou de ter o sentido de adjetivo (aquilo 
que é da cidade, sociedade) e passou a ser um modo de “saber lidar” com as coisas 
da cidade, da sociedade. 
Política trata-se de uma atividade relativa à formação das decisões coletivas e 
à organização do poder coativo, sendo a esfera das ações que têm alguma referência 
à conquista e ao exercício do poder soberano em uma comunidade de indivíduos 
sobre um território. 
Fazer política pode estar associado às ações de governo e de administração 
do Estado e à forma como a sociedade civil se relaciona com o próprio Estado. 
Enquanto prática humana, a política conduz, consequentemente, a se pensar 
no conceito de poder. O fenômeno “poder” é o que promove o intercâmbio e a relação 
entre “Estado” e “Política”. Toda teoria política parte de uma definição ou de uma 
análise do fenômeno “poder”. 
Se a teoria do Estado pode ser considerada uma parte da teoria política, a teoria 
política pode ser por sua vez considerada uma parte da teoria do poder. 
 
1.2.1 A Teoria dos Três Poderes: o Executivo, o Legislativo e o Judiciário 
 
O processo político é classicamente definido como a formação, a distribuição e 
o exercício do poder. Nesse sentido, a teoria do Estado apoia-se sobre a Teoria dos 
Três Poderes: o executivo, o legislativo e o judiciário, e das relações entre eles 
(BOBBIO, 2001). 
O poder não pode ser mantido nas mãos de uma única pessoa ou instituição. 
Por essa razão foi necessário desenvolver formas de organização do poder político, 
evitando ainda atuações tiranas e autoritárias. 
O grande idealizador da Teoria dos Três Poderes foi Charles de Montesquieu 
(1689-1755), que, baseado na obra de Aristóteles, publicou O espírito das leis, na qual 
sugere a implementação da “Teoria dos Três Poderes” para organização das 
 
3Disponível em: https://filosofiapop.com.br/podcast/filosofia-pop-005-platao/. Acesso em: 22 fev. 2020. 
https://filosofiapop.com.br/podcast/filosofia-pop-005-platao/
 
8 
instituições políticas com o objetivo de solucionar as inconveniências do regime 
absolutista. 
Figura 4 – Montesquieu 
 
Fonte: Ebiografia, 20194. 
 
Na abordagem de Montesquieu sobre a Teoria dos Três Poderes são 
evidenciados o necessário equilíbrio entre a autonomia de cada poder e o direito de 
intervenção nos demais poderes em caso de eventual situação de autoritarismo. 
 
Figura 5 – Organograma dos Três Poderes – Brasil 
 
Fonte: Pinterest [s.d.].5 
 
4Disponível em: https://www.ebiografia.com/montesquieu/. Acesso em: 22 fev. 2020. 
5Disponível em: https://images.app.goo.gl/yQ2Awwh75PLTTNrG9. Acesso em: 22 fev.2020. 
 
9 
O Poder Executivo 
 
O Poder Executivo é aquele formado pelo presidente, seu gabinete de ministros 
e seus secretários, os quais governam o povo e administram os interesses públicos 
levando em consideração o que é estabelecido pela Constituição. O presidente é 
eleito de maneira direta pelos cidadãos e tem um mandato de quatro anos, enquanto 
os ministros e secretários são eleitos pessoalmente pelo presidente em questão. 
 
O Poder Legislativo 
 
O Poder Legislativo é aquele que tem como função elaborar normas de direito 
e legislar as mais variadas esferas políticas e constitucionais do país, aprovando, 
rejeitando e fiscalizando as propostas feitas pelo Poder Executivo. Geralmente é 
constituído por parlamentos, congressos, câmaras e assembleias. No Brasil, o Poder 
Legislativo é constituído pela Câmara dos Deputados (representam a população) e 
pelo Senado Federal (representantes dos estados). Nos níveis municipais e estaduais, 
o Poder Legislativo é encaminhado através da Câmara de Vereadores e da Câmara 
de Deputados Estaduais. 
 
O Poder Judiciário 
 
O Poder Judiciário é aquele que tem a capacidade de exercer julgamentos. 
Esses julgamentos se dão através das regras constitucionais e leis que advêm do 
Poder Legislativo. É obrigação do Poder Judiciário julgar de maneira imparcial 
qualquer conflito que surja no país. No Brasil, seus órgãos de funcionamento são o 
Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, os Tribunais Regionais 
Federais, os Tribunais do Trabalho, os Tribunais Eleitorais, os Tribunais Militares e os 
Tribunais dos Estados. 
 
1.2.2 O poder político 
 
Poder estaria ligado à ideia de posse dos meios para se obter vantagem (ou 
para fazer valer a vontade) de um homem sobre outros. 
O poder político é o poder que um homem pode exercer sobre outros, a 
exemplo da relação entre governante e governados (povo, sociedade). Requer 
legitimação, a qual ocorre por vários motivos, como pela tradição (poder de pai, 
paternalista), despótico (autoritário, exercido por um rei, uma ditadura) ou aquele que 
é dado pelo consenso, sendo este último um modelo de governo esperado. 
O poder exercido pelo governante em uma democracia, por exemplo, dá-se 
pelo consenso do povo, da sociedade. 
 
 
 
10 
No caso brasileiro, o poder do presidente é garantido porque existe um 
consenso da sociedade que o autoriza e, além disso, há uma Constituição Federal 
que formaliza e dá garantias a esse consenso. 
A finalidade ou fim da política não pode se resumir apenas em um aspecto, pois 
os fins da política são tantos quantas forem as metas a que um grupo organizado se 
propõe, segundo os tempos e as circunstâncias (BOBBIO, 2001). 
Um fim mínimo à política (enquanto poder de força) é a manutenção da ordem 
pública e a defesa da integridade nacional. Essa finalidade é mínima para a realização 
de todos os outros fins do poder político. Contudo, é importante se atentar para o fato 
de que o poder político não pode ter como finalidade o poder pelo poder, pois, se 
assim fosse,perderia o sentido (BOBBIO, 2001). 
 
1.3 Governo 
 
O governo é uma estrutura elaborada para manutenção e administração do 
Estado. Nesse sentido, sua existência depende do Estado, tal como o Estado, para 
ser mantido de forma organizada, depende de um governo. É a organização 
necessária para o exercício do poder político do Estado (FILOMENO, 1997). 
Um governo é definido enquanto sua forma, sistema e regime político, os quais 
serão vistos a seguir. 
 
1.3.1 Formas de governo 
 
As formas de governo referem-se à política base que define como o Estado 
exerce o poder sobre a sociedade. 
Maquiavel reconhece como formas de governo o que ele classificou como 
principados e repúblicas, sendo que nos principiados o poder estaria nas mãos de 
apenas um governante, e, na República, de um governo estruturado para atender a 
vontade do coletivo. 
O essencial em uma nação é que os conflitos originados em seu interior sejam 
controlados e regulados pelo Estado. Em função do modo pelo qual os bens são 
compartilhados, as sociedades concretas assumem diferentes formas. Assim, onde 
persista ou possa persistir uma relativa igualdade entre os cidadãos, o fundador de 
Estados deve estabelecer uma república. Ocorrendo o contrário, manda a prudência 
que seja constituído um principado. Se não proceder assim, o governo formará um 
Estado desequilibrado e sem harmonia, que não poderá subsistir por muito tempo (O 
PENSAMENTO..., 1986). 
Podemos considerar duas formas de governo presentes nas sociedades 
contemporâneas: 
 monarquia absolutista ou não absolutista (ou constitucional); 
 república. 
 
 
11 
Monarquia absolutista 
 
Na monarquia absolutista, o monarca exerce o poder de forma absoluta, não havendo 
limitações constitucionais ou divisões de poder. São exemplos atuais de monarquia 
absolutista os governos dos seguintes países: 
 Arábia Saudita; 
 Catar; e 
 Cidade do Vaticano. 
 
Monarquia não absolutista 
 
Na monarquia não absolutista ou constitucional, o monarca divide o poder com 
membros de cortes estabelecidas, poderes judiciários e legislativos ou ministros. São 
exemplos atuais de monarquias não absolutistas, em que os monarcas dividem o 
poder com ministros sujeitos à confiança parlamentar, os governos dos seguintes 
países: 
 Austrália; 
 Bélgica; 
 Canadá; 
 Espanha; 
 Jamaica; 
 Japão; 
 Reino Unido; e 
 Suécia. 
Também são exemplos atuais de monarquias não absolutistas, em que os 
monarcas exercem o poder pessoalmente, mas, nesses casos, em confluência com 
outras instituições, os governos dos seguintes países: 
 Butão; 
 Emirados Árabes Unidos; 
 Kuwait; 
 Marrocos; e 
 Mônaco. 
 
 
12 
República 
 
Na forma de governo republicana, cabe ao povo a escolha dos governantes 
que administrarão o Estado. A participação da população na escolha dos governantes 
do Estado, algumas vezes, trata-se de um direito, outras vezes, de um dever. São 
exemplos atuais de governos republicanos os seguintes países: 
 Alemanha; 
 Argentina; 
 Brasil; 
 Chile; 
 Estados Unidos; 
 Itália; e 
 Portugal. 
 
1.3.2 Sistema de governo 
 
O sistema de governo refere-se à forma de divisão do poder no Estado. Os 
principais sistemas de governo são classificados em: 
 presidencialismo; 
 parlamentarismo; 
 semipresidencialismo. 
 
Presidencialismo 
 
No sistema presidencialista, o presidente exerce o papel de chefe de governo 
e de chefe de Estado. 
 
Parlamentarismo 
 
No sistema parlamentarista há dependência mútua entre os Poderes 
Legislativo e Executivo. O parlamento é formado por um gabinete de ministros, 
responsável pela aprovação das decisões que cabem ao governo, bem como leis e 
normas. O chefe de governo é o primeiro-ministro, ou chanceler, que exerce a função 
de representatividade máxima do Poder Executivo e o chefe de Estado é o presidente 
ou rei, dependendo da forma de governo. 
 
 
13 
Semipresidencialismo 
 
No sistema semipresidencialista, o primeiro-ministro é o chefe de governo, 
responsável perante a legislatura do Estado, dividindo o poder executivo com o 
presidente. 
 
1.3.3 Regime político 
 
O regime político é a forma como o Estado exerce o poder de governo sobre a 
sociedade. Os principais regimes políticos já praticados ao longo da história foram: 
 autoritarismo; 
 democracia; 
 despotismo; 
 ditadura; 
 oligarquia; 
 plutocracia; 
 teocracia; 
 tirania; e 
 totalitarismo. 
 
Saiba mais: 
 
Os filmes indicados a seguir podem propiciar uma inter-relação com o conteúdo 
apresentado até aqui: 
 A ONDA. Direção: Dennis Gansel. Alemanha: Constantin Film, 2008. (107 
minutos). 
 PRA FRENTE, Brasil. Direção: Roberto Farias. Brasil: Embrafilme, 1982. 
(105 minutos). 
 EU, CLAUDIUS. Direção: Herbert Wise. Reino Unido: BBC, 1976. (650 
minutos). 
 
 
14 
2 A ATUAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NA IMPLEMENTAÇÃO DOS 
DIREITOS SOCIAIS 
 
2.1 Sociedade civil 
 
É na sociedade civil que nascem as demandas essenciais à criação das 
políticas públicas. São as mais diversas formas de organização social, são os grupos 
e comunidades organizados intencionalmente ou não, que, por meio dos seus modos 
de vida, apresentam ao governo as genuínas necessidades que subsidiam o 
estabelecimento dos direitos sociais e que fundamentalmente devem ser 
consideradas na criação de políticas públicas. “O contraste entre sociedade civil e 
Estado põe-se como contraste entre quantidade e qualidade das demandas e 
capacidade das instituições de dar respostas adequadas e tempestivas” (BOBBIO, 
2001, p. 36). 
Sociedade civil é onde surgem e se desenvolvem os conflitos econômicos, 
sociais, ideológicos, religiosos que as instituições estatais têm o dever de resolver 
através da mediação ou através da repressão. Sujeitos desses conflitos e, portanto 
da sociedade civil exatamente enquanto contraposta ao Estado, são as classes 
sociais, ou, mais amplamente, os grupos, os movimentos, as associações, as 
organizações que as representam ou se declaram seus representantes; ao lado das 
organizações de classe, dos grupos de interesse, das associações de vários gêneros 
com fins sociais e indiretamente políticos, dos movimentos de emancipação de grupos 
étnicos, de defesa dos direitos civis e de libertação da mulher, dos movimentos de 
jovens etc. (BOBBIO, 2001). 
Em períodos de crise, é na sociedade civil que poderes legítimos perdem a sua 
força e surgem novos poderes que se tornam legítimos por serem oriundos da própria 
sociedade civil. É nesse sentido que a solução de crises que ameaçam a 
sobrevivência de um sistema político deve ser procurada, antes de tudo, na sociedade 
civil. Nesse sentido, consideremos a opinião pública como uma representação 
fundamental da sociedade civil, concretizada por meio da mídia e de canais de 
transmissão como rádio e televisão, redes sociais etc. A expressão dos movimentos 
sociais e a opinião da população só se concretiza como opinião pública quando é 
efetiva e amplamente comunicada, transmitida ao público (BOBBIO, 2001). 
 
2.2 Direitos do cidadão 
 
A Constituição de 1988 surgiu a partir de intenso processo de mobilização e 
participação da sociedade civil e representa uma verdadeira conquista para os 
cidadãos brasileiros. Entretanto, sabe-se que a maioria dos direitos por ela garantidos 
ainda não foram realizados na prática. 
 
 
 
15 
Figura 6 – Constituição Federal 
 
Fonte: Portal do Tribunal de Contas da União, 2018.6 
 
Isso se deve, em parte, à falta de conhecimento da população acerca de seus 
direitos. É buscando retomar essas lutas do passado e socializar o conhecimento 
acerca dos direitos estabelecidos na Constituição que precisamos (re)discutir as 
políticas públicas. 
Em uma sociedade plural e democrática, todos os cidadãos estão habilitados a 
atuar e a entender de direitos, ou seja, o saber sobre os direitos não pode ficar restrito 
aos advogados, mas, ao contrário, deve ser difundido por toda a sociedade, em 
especial,pelo movimento popular. 
 
Lembrete 
Para ser cidadão e, portanto, participar da democracia, é necessário conhecer 
seus direitos. 
 
2.3 Direito à saúde 
 
A saúde é um direito social reconhecido constitucionalmente, o que caracteriza 
um importante campo de discussão. O reconhecimento da saúde como um direito 
social na Constituição Federal de 1988, fruto de um longo processo histórico de 
avanços e retrocessos na conquista da cidadania, não constituiu o final desse 
processo, mas uma importante etapa (VIANA; SILVA, 2012). 
 
 
6Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa-1/noticias/30-anos-de-constituicao-confira-o- 
eufiscalizo-de-outubro.htm. Acesso em: 23 fev.2020. 
 
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A 8ª Conferência Nacional de Saúde de 1986, que elaborou um processo 
democrático e de efetiva participação popular, entre outros estímulos de avanço ao 
setor da saúde, definiu o Estado como responsável pela garantia do direito à saúde, 
sob a perspectiva social e inclusiva, para todos os habitantes do território nacional 
(RELATÓRIO..., 1986). 
O direito à saúde é garantido por meio do texto constitucional e da Política 
Nacional de Saúde (PNS) brasileira. 
É importante destacar que a 8ª Conferência Nacional de Saúde apresentou um 
novo conceito de saúde, mas, sob a perspectiva do direito, cabe observar sua 
abrangência, além dos objetivos de assistência e prevenção. No entanto, o conceito 
de saúde como ausência de doenças ainda se faz presente. 
Dallari (2008) destaca que o direito à saúde foi incorporado ao texto 
constitucional apenas em 1988, fruto de grande participação popular, consolidada na 
8ª Conferência Nacional de Saúde. Nesse sentido, torna-se muito importante que haja 
participação popular e controle social constante na delimitação do direito à saúde, 
pois, na realidade, esse direito vem sendo consolidado em conformidade com as 
exigências constitucionais, porém de forma bastante incipiente. 
Mudanças sociais não resultam apenas da criação constitucional dos 
mecanismos que as possibilitem, mas, principalmente, do uso de tais instrumentos. 
Nesse sentido, a capacitação das organizações sociais para o exercício legal e 
competente das suas funções de advogados da saúde pública, juntamente com o 
efetivo envolvimento do Ministério Público na luta pelo respeito aos direitos 
assegurados na Constituição, é fundamental para a condução da democracia e 
instauração efetiva do estado Democrático de Direito no Brasil (DALLARI, 2013). 
 
Saiba mais 
Para aprofundar seu conhecimento nesses assuntos, leia os seguintes 
documentos: 
 Relatório final da 8ª Conferência Nacional de Saúde.7 
 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.8 
 
2.4 Cidadania 
 
Cidadania pode ser traduzida como um conjunto de direitos atribuídos ao 
indivíduo frente ao Estado nacional. Uma forma de mediação entre Estado e 
sociedade (FLEURY, 1994). 
A distinção entre Estado e sociedade civil diz respeito à separação que se 
processa entre a esfera do poder político e a esfera produtiva, em que vigoram os 
interesses econômicos particulares, encontrando-se na polarização público/privado a 
expressão desse fenômeno. 
 
7Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/8_ conferencia_nacional_saude_relatorio_final.pdf. Acesso 
em: 15 maio 2018. 
8Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 8 mar. 2020. 
 
17 
Nesse sentido, surgem os conceitos ação burguesa e ação cidadã. Uma ação 
burguesa tem como foco exclusivamente interesses privados. Chamamos de ação 
cidadã quando as pessoas privadas se reúnem em um público para atender ao 
interesse da sociedade. 
 
2.5 Participação popular 
 
A participação popular corresponde a uma intervenção cotidiana e consciente 
de cidadãos (individualmente ou organizados em grupos ou associações) com vistas 
à elaboração, implementação ou fiscalização das atividades do poder público. 
Dentro do tema Cidadania e Saúde, a questão da participação popular não 
pode ser negligenciada, pois se constitui em direito garantido no texto constitucional, 
compondo uma das principais diretrizes do atual sistema de saúde (BOSI, 1994). 
São instrumentos de participação popular garantidos pela Constituição Federal 
de 1988: plebiscito, referendo, iniciativa popular de leis, cooperação das associações 
representativas no planejamento municipal, exibição anual das contas municipais, 
reclamação relativa à prestação de serviços públicos, denúncia aos tribunais de 
contas, provocação do inquérito civil e os conselhos gestores de políticas sociais. 
A formalização na Constituição Federal não garante a efetividade dos 
instrumentos de efetiva participação popular. Ainda é necessária a regulamentação 
para institucionalizar os mecanismos de participação. Participação popular é um 
processo político concreto que se reproduz na dinâmica da sociedade, mediante a 
intervenção cotidiana e consciente de cidadãos individualmente considerados ou 
organizados em grupos ou em associações, com vistas à elaboração, implementação 
ou fiscalização das atividades do poder público. 
Diante do exposto, podemos entender que não basta somente mudar o poder 
institucional se não tivermos uma sociedade civil preparada para tal mudança. Não 
serão a forma de Estado e o sistema de governo que permitirão a mudança, mas sim 
a criação de condições sociais e econômicas e o estabelecimento de canais de 
comunicação e participação, de uma população informada, que permitirão a mudança 
constante e a evolução permanente do processo democrático juntamente com as 
transformações do ser humano (MAGALHÃES, 1999). 
 
 
18 
3 POLÍTICAS DE ESTADO, POLÍTICAS DE GOVERNO, POLÍTICAS 
PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS 
 
Políticas são documentos oficiais com diretrizes elaboradas para o auxílio do 
governo no exercício do poder político. Devem atender aos preceitos constitucionais 
em benefício da garantia do acesso aos direitos sociais, alcance de metas 
governamentais e garantia do interesse público. Para terem efeito jurídico, as políticas 
devem ser reconhecidas pelo direito. Podem ser publicadas por meio de leis, decretos, 
portarias, emenda constitucional, ato administrativo, planos e programas de governo. 
O fato de não haver um padrão de norma jurídica para exteriorização de uma 
política muitas vezes causa anseio na sociedade, pois se torna difícil acompanhar a 
implementação de ações que garantam o acesso aos direitos sociais e o interesse 
público. O mais comum é a publicação de uma política por meio de uma lei que 
apresenta planos, instrumentalizando a implementação do acesso aos direitos sociais. 
É importante considerar que uma vez publicada ou implementada uma 
política pública, surgem, concretamente, aos interessados os direitos até então 
abstratos, previstos no programa governamental. 
 
3.1 Políticas de Estado 
 
Políticas de Estado são políticas que geralmente envolvem prazos maiores e 
metas mais amplas. Não devem ser elaboradas com base em agendas político 
partidárias. Devem ser amplamente discutidas, elaboradas e publicadas após a 
análise de diversas instâncias do poder público. Elas são criadas a partir de estudos 
técnicos com análise de impacto, efeitos econômicos ou orçamentários. São 
averiguadas por várias instâncias, como o Parlamento. Tal burocracia se justifica, pois 
as políticas de Estado incidem em setores mais amplos da sociedade e muitas 
ocasionam mudanças em normas vigentes. 
 
3.2 Políticas de governo 
 
Políticas de governo são aquelas pelas quais o Executivo decide num processo 
bem mais elementar de formulação e implementação de determinadas medidas para 
responder às demandas colocadas na própria agenda política interna. 
 
3.3 Políticas públicas 
 
As políticas públicas são mediadoras da relação entre o estado e a sociedade 
(FLEURY, 1994). Elas são ações governamentais que interferemna vida dos 
cidadãos, visando à melhoria de vida de toda a coletividade e à garantia do interesse 
público. 
 
19 
É necessário manter a diferenciação entre política pública e política partidária. 
A primeira constitui um termo de significado mais amplo, compreendida a ideia de 
política como atividade de conhecimento, organização do poder e de instrumento de 
ação de governos. Como política partidária entende-se o exercício da política por meio 
da filiação a um partido político, a política por meio de uma organização político- 
-partidária. 
Podemos dizer que as políticas públicas servem de orientação para a ação dos 
indivíduos, das organizações e do próprio Estado, implicando fixação de metas, 
diretrizes ou planos governamentais. Normalmente, fixam metas de melhorias no 
âmbito econômico, político ou social. 
Uma política pública é eficiente quando há grande possibilidade de efetividade 
e quando há articulação entre os poderes e agentes públicos envolvidos, bem como 
quando o seu objeto for bastante conhecido pelo poder público. Tais necessidades 
são percebidas facilmente quando nos deparamos com os direitos sociais, os quais 
exigem grande esforço do Estado para efetivá-los. 
As políticas devem ser reconhecidas pelo direito para terem efeito jurídico. Uma 
política pública pode ser instituída por lei, decreto, emenda constitucional, por ato 
administrativo, planos ou programas, não havendo um padrão jurídico para a sua 
exteriorização. Essa falta de padrão causa anseio na sociedade, visto que se torna 
mais complexo perceber a vinculatividade de tais políticas. 
A forma de exteriorização mais comum de uma política é através de planos, 
materializados por meio de leis que estabelecem os objetivos da política, os 
instrumentos de sua realização e as condições de implementação. 
Uma importante consequência da implementação de uma política pública é que 
tal fato faz surgir aos interessados a titularidade de direitos previstos no programa 
governamental, os quais, antes, eram apenas direitos abstratos (DALLARI, 2013). 
Políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder 
público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade; 
mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas 
explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas 
de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicação de 
recursos públicos. 
As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação 
e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo 
a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de 
decisão, a repartição de custos e benefícios sociais. 
Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e 
interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais e 
institucionais para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as políticas 
públicas possam ser legitimadas e obter eficácia. 
Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com 
que consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza do 
regime político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e com 
a cultura política vigente. 
 
20 
Nesse sentido, cabe distinguir políticas públicas de políticas governamentais. 
Nem sempre políticas governamentais são públicas, embora sejam estatais. Para 
serem públicas é preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios 
e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público. 
Nesse contexto, as políticas públicas – desde que elaboradas em um processo 
participativo e de diálogo com a comunidade – têm um papel fundamental na medida 
em que podem funcionar como instrumentos de redistribuição de riquezas, de 
implementação de direitos e, por conseguinte, de garantia de condições dignas de 
sobrevivência à parcela mais excluída da população. 
Para que uma política seja pública é necessário não apenas que ela tenha por 
objetivo o bem comum da população, mas, também, que o seu processo de 
elaboração seja submetido a debate e considerações daqueles que serão 
beneficiados. 
Assim, podemos distinguir políticas governamentais (aquelas feitas unicamente 
pelos técnicos e burocratas do Estado) de políticas públicas (aquelas elaboradas a 
partir de um amplo processo de discussão e diálogo com a população). Tal processo 
de diálogo, quer dizer, de participação popular, é fundamental, já que as políticas 
públicas se realizam num campo extremamente contraditório, em que se entrecruzam 
interesses e visões de mundo conflitantes e os limites entre público e privado são de 
difícil demarcação. 
As políticas públicas são compreendidas por Höfling (2001) como as de 
responsabilidade do Estado – quanto à implementação e manutenção a partir de um 
processo de tomada de decisões que envolve órgãos públicos e diferentes 
organismos e agentes da sociedade relacionados à política implementada. 
 
3.4 Políticas sociais 
 
As políticas sociais têm suas raízes nos movimentos populares do século XIX, 
voltadas aos conflitos surgidos entre capital e trabalho, no desenvolvimento das 
primeiras revoluções industriais. São ações que determinam o padrão de proteção 
social implementado pelo Estado, direcionadas, em princípio, para a redistribuição dos 
benefícios sociais visando à diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo 
desenvolvimento socioeconômico (HÖFLING, 2001). 
A principais áreas de intervenção das políticas sociais são: alimentação, saúde, 
educação, trabalho e emprego, saneamento e habitação, previdência, transporte de 
massa, assistência social, organização agrária, cultura e desporto, direitos e 
cidadania. 
 
Lembrete 
Uma política social pode ser considerada uma política pública quando o seu 
processo de construção contou com a participação popular. 
 
 
21 
4 POLÍTICAS NACIONAIS 
 
Como já discutido anteriormente, para caracterizar uma política como pública é 
necessário considerar como se deu o seu processo de construção: se ele envolveu 
instâncias populares e se está voltado para a garantia do interesse público. 
Muitas políticas nacionais vigentes não necessariamente cumpriram tais 
requisitos, e embora estejam implementadas e em plena vigência, não podem ser 
consideradas políticas genuinamente públicas, o que, muitas vezes, gera situações 
de ingovernabilidade, pois uma política elaborada sem a participação da população 
dificilmente atenderá a suas necessidades. 
Dentre as principais políticas nacionais vigentes, destacamos algumas 
relacionadas às áreas da saúde, educação, assistência social e do meio ambiente. 
São as políticas: 
 de saúde; 
 de promoção da saúde; 
 de atenção básica; 
 de humanização no Sistema Único de Saúde (SUS); 
 de enfrentamento da aids; 
 de saúde integral LGBT; 
 de saúde do idoso; 
 do idoso; 
 do meio ambiente; 
 de educação ambiental; 
 de resíduos sólidos; 
 de assistência social; 
 para inclusão da população em situação de rua; 
 de educação especial na perspectiva da educação inclusiva; 
 de direitos humanos. 
 
4.1 A Política Nacional de Saúde 
 
Inspirado na Reforma Sanitária Italiana, em meados da década de 1970, 
começam a surgir no Brasil movimentos sociais que clamavam por um sistema de 
saúde pública para todos. Estes eram organizados e contavam com a participação de 
intelectuais, profissionais dos sistemas de saúde, parcela da burocracia e 
organizações populares e sindicais. O objetivo era a construção de uma política de 
saúde efetivamente democrática e, para isso, seria necessária uma reforma geral 
nesse setor. 
 
22 
Os diversos movimentos sociais, manifestações e encontros populares que 
lutaram pela garantia do direito universal à saúde e construção de um sistema único 
e estatal de serviços originou o que ficou conhecido como Movimento pelaReforma 
Sanitária Brasileira. 
Em 1986, nos debates prévios à 8ª Conferência Nacional de Saúde, tal 
expressão foi usada para se referir ao conjunto de ideias que se tinha em relação às 
mudanças e transformações necessárias na área da saúde. 
A reforma sanitária nasceu na luta contra a ditadura, com o tema Saúde e 
Democracia, e foi estruturada nas universidades, no movimento sindical e em 
experiências regionais de organização de serviços. 
Sua consolidação na 8ª Conferência Nacional de Saúde, em 1986, contou, pela 
primeira vez, com mais de cinco mil representantes de todos os segmentos da 
sociedade civil – até então a maior participação popular da história dos movimentos 
sociais organizados –, que discutiram um novo modelo de saúde para o Brasil. 
 
Sobre as conferências nacionais de saúde 
 
Ocorrem desde 1941 e objetivam discutir e traçar estratégias referentes às 
principais demandas do campo da saúde no Brasil. Até 2019, foram 16 conferências 
nacionais. Confira a seguir o ano e os temas das conferências nacionais de saúde. 
1ª CNS, 1941 
Temas: 1. Organização sanitária estadual e municipal; 2. Ampliação e 
sistematização das campanhas nacionais contra a hanseníase e a tuberculose; 3. 
Determinação das medidas para desenvolvimento dos serviços básicos de 
saneamento; 4. Plano de desenvolvimento da obra nacional de proteção à 
maternidade, à infância e à adolescência. 
2ª CNS, 1950 
Tema: Legislação referente à higiene e à segurança do trabalho. 
3ª CNS, 1963 
Temas: 1. Situação sanitária da população brasileira; 2. Distribuição e 
coordenação das atividades médico-sanitárias nos níveis federal, estadual e 
municipal; 3. Municipalização dos serviços de saúde; 4. Fixação de um plano nacional 
de saúde. 
4ª CNS, 1967 
Tema: Recursos humanos para as atividades em saúde. 
5ª CNS, 1975 
Temas: 1. Implementação do Sistema Nacional de Saúde; 2. Programa de 
Saúde Materno-Infantil; 3. Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica; 4. 
Programa de Controle das Grandes Endemias; 5. Programa de Extensão das Ações 
de Saúde às Populações Rurais. 
 
23 
6ª CNS, 1977 
Temas: 1. Situação atual do controle das grandes endemias; 2. 
Operacionalização dos novos diplomas legais básicos aprovados pelo governo federal 
em matéria de saúde; 3. Interiorização dos serviços de saúde; 4. Política Nacional de 
Saúde. 
7ª CNS, 1980 
Tema: Extensão das ações de saúde por meio dos serviços básicos. 
8ª CNS, 1986 
Temas: 1. Saúde como direito; 2. Reformulação do Sistema Nacional de Saúde; 
3. Financiamento setorial. 
9ª CNS, 1992 
Tema central: Municipalização é o caminho. Temas específicos: 1. Sociedade, 
governo e saúde; 2. Implantações do SUS; 3. Controle social; 4. Outras deliberações 
e recomendações. 
10ª CNS, 1996 
Temas: 1. Saúde, cidadania e políticas públicas; 2. Gestão e organização dos 
serviços de saúde; 3. Controle social na saúde; 4. Financiamento da saúde; 5. 
Recursos humanos para a saúde; 6. Atenção integral à saúde. 
11ª CNS, 2000 
Tema central: Efetivando o SUS – Acesso, qualidade e humanização na 
atenção à saúde com controle social. Temas específicos: 1. Controle social; 2. 
Financiamento da atenção à saúde no Brasil; 3. Modelo assistencial e de gestão para 
garantir acesso, qualidade e humanização na atenção à saúde, com controle social. 
12ª CNS, 2003 
Tema central: Saúde direito de todos e dever do Estado, o SUS que temos e o 
SUS que queremos. Eixos temáticos: 1. Direito à saúde; 2. A seguridade social e a 
saúde; 3. A intersetorialidade das ações de saúde; 4. As três esferas de governo e a 
construção do SUS; 5. A organização da atenção à saúde; 6. Controle social e gestão 
participativa; 7.O trabalho na saúde; 8. Ciência e tecnologia e a saúde; 9. O 
financiamento da saúde; 10. Comunicação e informação em saúde. 
13ª CNS, 2007 
Tema central: Saúde e qualidade de vida, políticas de estado e 
desenvolvimento. Eixos temáticos: 1. Desafios para a efetivação do direito humano à 
saúde no século XXI: Estado, sociedade e padrões de desenvolvimento; 2. Políticas 
públicas para a saúde e qualidade de vida: o SUS na seguridade social e o pacto pela 
saúde; 3. A participação da sociedade na efetivação do direito humano à saúde. 
14ª CNS, 2011 
Tema: Todos usam o SUS! SUS na seguridade social – política pública, 
patrimônio do povo brasileiro. 
 
24 
15ª CNS, 2015 
Tema: Saúde pública de qualidade para cuidar bem das pessoas: direito do 
povo brasileiro. 
16ª CNS, 2019 
Na 16ª Conferência Nacional de Saúde (8ª+8), para além do resgate histórico, 
33 anos após a realização da 8ª CNS, o controle social teve a centralidade de seus 
debates numa agenda muito próxima daquela de 1986. É por essa razão que o tema 
central e os eixos escolhidos para a 16ª CNS são os mesmos, ou seja, o tema central 
é “Democracia e saúde: saúde como direito e consolidação e financiamento do SUS”. 
Os eixos temáticos foram: I – Saúde como direito; II – Consolidação dos princípios do 
Sistema Único de Saúde (SUS); e III – Financiamento adequado e suficiente para o 
SUS. Entretanto, diferentemente de 1986, a arquitetura institucional do estado 
democrático de direito está registrada na Constituição Brasileira e o caráter de 
inovação da participação social na saúde está reconhecido legalmente e no cotidiano 
do sistema de saúde. 
 
Saiba mais 
Conheça os relatórios das conferências nacionais de saúde na íntegra, os quais 
estão disponíveis no site do Conselho Nacional de Saúde: 
 Relatórios do Conselho Nacional de Saúde.9 
 
A 8ª Conferência Nacional de Saúde foi um grande marco do Movimento 
Sanitário (Movimento pela Reforma Sanitária Brasileira), pois definiu as estratégias a 
serem defendidas na Constituinte de 1988 e resultou na inclusão da saúde na 
Constituição Federal como um direito do cidadão e um dever do Estado. 
A 8ª Conferência Nacional de Saúde teve como princípios: 
 a discussão e o estabelecimento de um conceito ampliado da saúde; 
 o reconhecimento da saúde como direito de cidadania e dever do Estado; 
 a defesa de um sistema único, de acesso universal, igualitário e 
descentralizado de saúde. 
A elaboração de um conceito ampliado de saúde foi fundamental para a criação 
de uma política de saúde e de estratégias que atendam às reais necessidades de 
saúde da população brasileira, uma vez que o conceito até então utilizado, embora 
considerado abrangente, não deixava claro tais necessidades, não favorecendo a 
elaboração de estratégias e ações. 
Conforme lembra Scliar (2007), o conceito de saúde reflete a conjuntura social, 
econômica, política e cultural e dependerá da época, do lugar, da classe social, dos 
valores individuais, das concepções científicas, religiosas, filosóficas. O que 
representa saúde, assim como o que representa a doença, varia de pessoa para 
pessoa. 
 
9Disponível em: http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/relatorios.htm. Acesso em: 8 mar. 2020. 
 
25 
Para Donato e Rosemburg (2003), dentre as diferentes formas de organização 
social existem maneiras diversas de se compreender o que seja saúde ou um estado 
saudável. 
No entanto, dada a conjuntura dos fatos, em determinado momento da história 
da humanidade, mais precisamente na década de 1940, julgou-se necessário haver 
um consenso entre as nações sobre o conceito de saúde, o que seria possível de 
obter somente por meio de um organismo internacional, no caso a Organização 
Mundial da Saúde (OMS). 
Desde então, esse conceito tem sido aprimorado conforme as interpretações 
dos resultados das experiências obtidas no campo da saúde, em especial no campo 
da saúde pública, dando origem não necessariamente a novos conceitos de saúde, 
mas principalmente a novos meios de viabilizar as ideias e de se promover a saúde a 
partir da compreensão dos fatores que a determinam. 
Antes da 8ª Conferência Nacional de Saúde, o conceito de saúde utilizado no 
Brasil para a elaboração de políticas, estratégias e ações em saúdeera o da OMS, de 
1948: “Saúde é o estado do mais completo bem-estar físico, mental e social e não 
apenas a ausência de enfermidade” (SEGRE; FERRAZ, 1997, p. 538). 
Embora a definição de saúde publicada pela OMS seja considerada irreal, 
ultrapassada e unilateral, conforme afirmam Segre e Ferraz (1997), é inegável a sua 
contribuição no que tange a um primeiro movimento de ampliação do conceito de 
saúde na esfera popular. A saúde, até então definida apenas como a ausência de 
doença, passou a ser compreendida como a situação de perfeito bem-estar físico, 
mental e social. 
Segundo as conclusões da 8ª Conferência Nacional de Saúde, em seu sentido 
mais abrangente, 
 
[...] a saúde é resultante das condições de alimentação, habitação, educação, 
renda, meio-ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, 
acesso e posse da terra e acesso a serviços de saúde. É, assim, antes de 
tudo, o resultado das formas de organização social da produção, as quais 
podem gerar grandes desigualdades nos níveis de vida (RELATÓRIO..., 
1986). 
 
Para a garantia, pelo Estado, dessas condições dignas de vida e de acesso 
universal aos serviços de saúde, essa Conferência aprovou que a reestruturação do 
sistema deveria resultar na criação de um Sistema Único de Saúde: o SUS. 
 
A saúde como direito social 
 
Em 1988, com a publicação da nova Constituição Federal, a saúde passou a 
ser um direito social, um direito de todos e dever do Estado, garantido por políticas 
sociais e econômicas, tal como consta na Constituição Federal de 1988, nos artigos 
197 a 200: 
 
 
26 
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo 
ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, 
fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou 
através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado 
(BRASIL, 1988). 
 
Cabe ao Estado garantir a oferta das ações e serviços de saúde, seja por meio 
de serviço exclusivamente público, parcerias público-privadas, contratação de 
empresas ou profissionais prestadores de serviços. 
 
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de 
acordo com as seguintes diretrizes: 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; 
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem 
prejuízo dos serviços assistenciais; 
III - participação da comunidade (BRASIL, 1988). 
 
Conforme esse artigo, as ações e serviços de saúde devem ser organizados 
de acordo com as características e necessidades de cada região e a utilização dos 
serviços de saúde deve ocorrer de forma hierarquizada, ou seja, o acesso deve 
ocorrer por meio do nível de atenção de menor complexidade, o qual, havendo 
necessidade, deve encaminhar (realizar procedimento de referência) ao próximo nível 
de atenção e assim sucessivamente. 
No que diz respeito à descentralização, por meio do texto constitucional fica 
garantida a autonomia dos estados e, em especial dos municípios, na gestão dos 
recursos financeiros destinados à saúde. 
A Constituição Federal de 1988 definiu que a cobertura do sistema de saúde 
brasileiro deve ser integral, ou seja, deve contemplar ações e serviços de prevenção, 
assistência e recuperação, com foco nas ações preventivas e deve contar com a 
participação da comunidade para planejamento e avaliação dos serviços. 
Segundo artigo 199, §1º, da Constituição Federal, a assistência pode ser 
oferecida por instituições privadas de forma complementar ao SUS a partir da 
realização de contrato de direito público ou convênio, sendo que as instituições 
filantrópicas e as instituições sem fins lucrativos devem ter preferência nesse 
processo. No que diz respeito às relações do sistema de saúde com a iniciativa 
privada, o mesmo artigo prevê ainda que: 
 
 
§2º É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções 
às instituições privadas com fins lucrativos. 
§3º É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais 
estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em 
lei (BRASIL, 1988). 
 
 
27 
Considerando a relevância e complexidade de tais procedimentos, cabe à lei 
dispor ainda sobre procedimentos relativos à remoção de órgãos, tecidos e 
substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento, bem como 
coleta, processamento e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado todo 
tipo de comercialização. 
As principais competências do SUS estão definidas na Constituição Federal de 
1988, conforme artigo 200, a seguir: 
 
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse 
para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; 
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as 
de saúde do trabalhador; 
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; 
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de 
saneamento básico; 
V - incrementar, em sua área de atuação, o desenvolvimento científico e 
tecnológico e a inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, 
de 2015) 
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor 
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; 
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e 
utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; 
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do 
trabalho (BRASIL, 1988). 
 
Dessa forma, foi imprescindível a publicação de uma política nacional que 
regulamentasse e instrumentalizasse o acesso à saúde pública no Brasil, conforme 
diretrizes oriundas do relatório da 8ª Conferência Nacional de Saúde e da Constituição 
Federal de 1988. 
Assim, em setembro de 1990 foi promulgada a Política Nacional de Saúde por 
meio das Leis n.º 8.080 e n.º 8.142, que regulamentaram o SUS. 
 
Figura 7 – Logomarca do SUS 
 
Fonte: Ministério da Saúde.10 
 
 
10Disponível em: https://images.app.goo.gl/SvsVgd3bPziZYRPq8. Acesso em: 23 fev. 2020. 
 
28 
Nesse sentido, a Política Nacional de Saúde é considerada uma política 
pública, pois o processo de construção de suas diretrizes contou com a participação 
da população e a Política tem como propósito atender à população. 
 
 
 
29 
RESUMO 
 
A problematização e discussão acerca das políticas públicas no Brasil é 
imprescindível para a construção de um perfil profissional crítico e capacitado para 
atuar na implementação dos direitos sociais, como é o caso dos profissionais que 
atuam no campo da saúde. 
Para trabalhar no campo das políticas públicas com foco na inclusão social é 
indispensável conhecer os conceitos que fundamentam os seus processos de 
construção e implementação, bem como saber reconhecer o seu potencial como 
política pública inclusiva, o que requer, fundamentalmente, uma análise a partir da 
perspectiva da participação popular. 
Para tanto, se fez necessário discutir sobre os conceitos de estado, governo, 
sociedade civil, cidadania, participação popular, política, poder, políticas sociais, 
públicas, de estado e de governo. 
Com o objetivo de favorecer a compreensão sobre a lógica do SUS, foi 
apresentada a trajetória de construção da Política Nacional de Saúde sob a 
perspectiva política social e como modelo de política pública vigente. 
 
 
 
30 
UNIDADE II 
 
1 A POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE E O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE 
(SUS) 
 
A Política Nacional de Saúde (PNS) foi instituída por meio das Leis n.º 8.080 e 
n.º 8.142, ambas de 1990, que regulamentam o Sistema Único de Saúde (SUS). 
Essas leis são consideradas ordinárias e/ou orgânicas da saúde, pois contêm 
as normas gerais para implementação do SUS. No entanto, aLei n.º 8.080, de 
setembro de 1990, foi considerada incompleta no que diz respeito à participação da 
comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de 
recursos financeiros na área de saúde, entre outros temas relacionados, sendo 
necessária a promulgação de uma nova lei considerada complementar, a Lei n.º 
8.142, em dezembro de 1990. 
A promulgação da Lei n.º 8.142/1990 foi primordial para que a genuína 
característica pública da Política Nacional de Saúde fosse mantida, pois garantiu a 
existência e permanência das instâncias consultivas e de participação popular na 
implementação, gestão e constante processo de construção do SUS por meio dos 
conselhos e conferências de saúde. 
 
Saiba mais 
As leis que regulamentam o Sistema Único de Saúde (SUS) estão disponíveis 
para consulta no site da Presidência da República/ Ministério da Saúde: 
 Lei n.º 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para 
a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o 
funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências.11 
 Lei n.º 8.142, de 29 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da 
comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências 
intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras 
providências.12 
 
1.1 Os conselhos de saúde e as conferências de saúde 
 
Conforme a Lei n.º 8.142/1990: 
 
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 
de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das 
funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas: 
I - a Conferência de Saúde; e 
II - o Conselho de Saúde. 
 
 
11Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm. Acesso em: 8 mar. 2020. 
12Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8142.htm. Acesso em: 8 mar. 2020. 
 
31 
§1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a 
representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de 
saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis 
correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, 
por esta ou pelo Conselho de Saúde. 
§2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão 
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, 
profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no 
controle da execução da política de saúde na instância correspondente, 
inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão 
homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do 
governo (BRASIL, 1990b). 
 
É por meio dos conselhos de saúde que os usuários acompanham e fiscalizam 
a execução da política de saúde e participam da formulação das estratégias do SUS. 
A Lei n.º 8.142/1990 garantiu a participação popular permanente e instituiu os 
conselhos e as conferências de saúde como instâncias de controle social do SUS nas 
três esferas de governo (municipal, estadual e federal). 
Os conselhos de saúde são considerados tripartite, formados por 
representantes dos usuários do SUS (50%), trabalhadores da saúde (25%) e 
prestadores e gestores (25%), sendo garantida a paridade entre os usuários do SUS 
(50%) e os prestadores de serviços, profissionais de saúde e gestor/governo (50%) 
independentemente do número de conselheiros. Objetivam controlar as iniciativas do 
governo, assegurando a implementação de políticas de saúde que cumpram os 
princípios do SUS. 
As conferências de saúde ocorrem nas esferas nacional, estadual e 
municipal. São espaços institucionais importantes para o exercício do controle social. 
Conforme a Lei n.º 8.142/1990, a comunidade, não apenas o governo, deve 
participar das decisões, propor ações e programas para resolução de seus problemas 
de saúde e, principalmente, controlar a qualidade e o modo como está sendo 
desenvolvida a oferta de atenção. Deve, ainda, fiscalizar a aplicação dos recursos 
públicos destinados à saúde. Dessa forma, por meio da participação popular, deve 
garantir a manutenção da característica “pública” da Política Nacional de Saúde. 
 
Observação 
É importante compreender que o SUS diz respeito ao conjunto de diretrizes e 
ações propostas e regulamentadas pela Política Nacional de Saúde. 
 
1.2 Princípios do SUS 
 
Os princípios do SUS são norteados pela Lei Orgânica da Saúde, Lei n.º 8.080, 
de 19 de setembro de 1990, conforme segue: 
 
 
32 
Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados 
contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), 
são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da 
Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios: 
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de 
assistência; 
II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e 
contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, 
exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema; 
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade 
física e moral; 
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de 
qualquer espécie; 
V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde; 
VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e 
a sua utilização pelo usuário; 
VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a 
alocação de recursos e a orientação programática; 
VIII - participação da comunidade; 
IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada 
esfera de governo: 
a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios; 
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde; 
X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e 
saneamento básico; 
XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de 
serviços de assistência à saúde da população; 
XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; 
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de 
meios para fins idênticos; 
XIV - organização de atendimento público específico e especializado para 
mulheres e vítimas de violência doméstica em geral, que garanta, entre 
outros, atendimento, acompanhamento psicológico e cirurgias plásticas 
reparadoras, em conformidade com a Lei n.º 12.845, de 1º de agosto de 2013. 
(Redação dada pela Lei n.º 13.427, de 2017) (BRASIL, 1990a). 
 
Nesse sentido, o SUS foi construído a partir de princípios que merecem 
destaque e são fundamentais para sua compreensão e implementação. São os 
chamados princípios doutrinários e princípios organizacionais, instituídos, na prática, 
conforme veremos a seguir. 
 
Princípios doutrinários 
 
Com base nos preceitos constitucionais, a construção do SUS norteia-se pelos 
seguintes princípios doutrinários: 
 
 
33 
 
Figura 8 – Princípios doutrinários 
 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019. 
 
O princípio da universalidade 
 
O princípio da universalidade preconiza a saúde como direito de cidadania e 
dever dos governos municipal, estadual e federal e visa garantir que todas as pessoas 
tenham direito ao atendimento independentemente de cor, raça, religião, local de 
moradia, situação de emprego, renda etc. Sendo assim, embora exista orientação 
para que o atendimento ocorra de forma organizada e hierarquizada, como veremos 
mais a diante, qualquer pessoa em território nacional pode e deve ser atendida pelo 
SUS se assim desejar ou necessitar. 
 
O princípio da equidade 
 
Conforme o princípio da equidade, todo cidadão é igual perante ao SUS e será 
atendido conforme suas necessidades, considerando-se que em cada população 
existem grupos quevivem de forma diferente, devendo os serviços de saúde trabalhar 
de acordo com cada necessidade. Sendo assim, o SUS deve tratar desigualmente os 
desiguais, buscando garantir que a atenção e/ou os recursos sejam ofertados primeiro 
aos que deles mais necessitam. 
Quando se trata da expansão do sistema, por exemplo, o Ministério da Saúde 
ou gestor responsável pela ação tem o dever de analisar qual região mais carece de 
cobertura e priorizar o seu atendimento. O mesmo é válido para a distribuição de 
recursos, implantação de programas e estratégias do SUS etc. 
 
34 
Nesse sentido, a utilização do princípio da equidade em “atender primeiro os 
que mais necessitam” muitas vezes não é viável no atendimento direto da população, 
ou seja, diante da escassez de recursos num serviço médico de pronto-atendimento, 
por exemplo, não é possível analisar a necessidade individual para escolher quem 
será atendido. Nesse caso, cabe ao profissional de saúde a adoção dos princípios 
éticos e protocolos de urgência e emergência – classificação de risco. 
Além do cuidado em atender primeiro os que mais necessitam, o princípio da 
equidade também preconiza que cada território, grupo e/ou indivíduo seja atendido 
conforme as suas necessidades, o que é fundamental para o sucesso de qualquer 
política pública no Brasil, considerando a extensão e as características peculiares e 
tão distintas de cada região. 
 
O princípio da integralidade 
 
A integralidade é o princípio do SUS que visa garantir o atendimento integral 
da promoção da saúde até a reinserção do indivíduo na sociedade, passando pelas 
fases de prevenção, proteção e recuperação. 
No SUS, o atendimento deve ser integral, com prioridade para as atividades 
preventivas, mas sem prejuízo dos serviços assistenciais, ou seja, preconiza-se que 
as ações sejam combinadas e voltadas, ao mesmo tempo, para a prevenção e a cura, 
deixando claro que o atendimento deve ser feito para a saúde e não somente para a 
doença. Isso quer dizer que o SUS, atendendo ao princípio da integralidade, deve 
disponibilizar atenção à saúde em todas as esferas, conforme apresenta a figura a 
seguir: 
 
Figura 9 – Integralidade do cuidado no SUS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019. 
 
Promoção 
Integralidade 
Proteção Recuperação 
 
35 
 
 Promoção: envolve ações também em outras áreas, como habitação, meio 
ambiente, educação, entre outras. 
 Proteção: saneamento básico, imunizações, ações coletivas e preventivas, 
vigilância à saúde e sanitária etc. 
 Recuperação: atendimento médico, odontológico, tratamento e reabilitação 
para os doentes. 
No que diz respeito à assistência terapêutica, esta deve ser ofertada 
integralmente, incluindo imunizações, exames e assistência farmacêutica a todas as 
patologias e condições de saúde. 
O propósito do princípio da integralidade é que o indivíduo seja atendido em 
todas as suas necessidades relativas à saúde e, quando for o caso de ser submetido 
a tratamento que interrompa as suas atividades normais, que receba atenção 
necessária para ser reinserido socialmente. 
Conhecer, compreender e utilizar os princípios doutrinários é fundamental para 
todo profissional de saúde e/ou gestor sanitarista. Tal conhecimento os capacita para 
a tomada de decisão em todos os âmbitos de atuação no SUS. 
Os princípios organizacionais, também conhecidos como princípios 
administrativos, orientam a organização para implementação, gestão e administração 
do sistema. São eles: 
 regionalização/hierarquização; 
 descentralização; e 
 participação dos cidadãos. 
 
O princípio da regionalização/hierarquização 
 
O princípio organizacional da regionalização/hierarquização preconiza o 
território como unidade de trabalho, ou seja, todas as ações são planejadas e 
programadas a partir das informações e da disponibilidade de serviços do território 
que será atendido. 
Nesse sentido, cada território deve ser mapeado e estudado antes de qualquer 
ação, possibilitando compreendê-lo tanto geograficamente quanto 
epidemiologicamente, com a finalidade de conhecer as características e necessidades 
da sua população, bem como a rede serviços disponíveis. 
A regionalização é um processo de articulação entre os serviços que já existem, 
visando seu comando unificado, que deve funcionar de forma hierarquizada na região. 
Os serviços de saúde são organizados em três níveis: 
 nível primário; 
 nível secundário; 
 nível terciário. 
 
 
36 
 
Nível primário 
 
O acesso ao SUS deve ocorrer por intermédio dos serviços do nível primário 
de atenção, o qual deve resolver grande parte das demandas do SUS, visto que nesse 
nível encontra-se a maior parte das ações de promoção e prevenção e os serviços de 
atenção básica que ocorrem nas UBS. 
Mais adiante, aprofundaremos o conhecimento das ações realizadas nas UBS 
ao analisarmos a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) e a Política Nacional 
de Promoção da Saúde (PNPS). 
Quando uma questão de saúde não consegue ser resolvida no nível primário, 
ocorre o encaminhamento para o nível secundário. Esse encaminhamento para um 
nível de maior complexidade é o chamado sistema de referência. 
 
Nível secundário 
 
Atualmente, fazem parte do nível secundário de atenção os seguintes serviços: 
Assistência Médica Ambulatorial (AMA), Assistência Médica Ambulatorial – 
Especialidades (AMA – Especialidades), Ambulatório Médico de Especialidades 
(AME) e hospitais de pequeno porte. 
Serviços como AMA, AMA – Especialidades e AME ainda não estão disponíveis 
em todas as regiões do Brasil. 
A AMA presta atendimento sem hora marcada e disponibiliza médico clínico 
geral e pediatra para atender casos de urgência que não trazem risco de morte. Na 
AMA também são realizados exames mais simples. 
A AMA – Especialidades recebe pacientes referenciados (encaminhados) pelas 
UBS para atendimento com especialistas como cardiologistas, endocrinologistas, 
urologistas, reumatologistas, neurologistas, ortopedistas e angiologistas. 
Os AMEs são estruturas geridas pelo governo do estado que também recebem 
pacientes referenciados pelas UBS e oferecem atendimento por médicos 
especialistas. Nos AMEs também são realizados vários exames e até pequenas 
cirurgias. Os pacientes sempre são encaminhados pela UBS. 
Essas estruturas de atenção à saúde foram criadas com o objetivo de tratar as 
demandas menos complexas, evitando a superlotação dos prontos-socorros 
hospitalares, que devem ser procurados apenas em casos de emergência, quando há 
risco de morte. 
As Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24h) foram criadas com o propósito 
de dar atenção às urgências e diminuir as filas nos prontos-socorros hospitalares. O 
objetivo é concentrar os atendimentos de saúde de complexidade intermediária, 
compondo uma rede organizada em conjunto com a atenção básica e a atenção 
hospitalar. Trata-se de programa nacional, de nível intermediário – alocado entre o 
primeiro e o segundo níveis de atenção –, que atua de forma articulada com a Atenção 
Básica, o Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192), a Atenção 
 
37 
Domiciliar e a Atenção Hospitalar, a fim de possibilitar o melhor funcionamento da rede 
de atenção às urgências. 
As UPAs 24h possuem estrutura simplificada, com raio-X, eletrocardiografia, 
pediatria, laboratório de exames e leitos de observação, funcionam 24 horas por dia, 
sete dias por semana e podem resolver grande parte das urgências e emergências. 
O paciente é socorrido pela equipe médica, a qual controla o problema e detalha o 
diagnóstico, mantendo-o em observação por até 24 horas ou encaminhando-o a um 
hospital da rede. As UPAs devem ser procuradas nos seguintes casos: 
 pressão alta; 
 fraturas e cortes com pouco sangramento; 
 infarto e derrame; 
 queda com torsão e muita dor ou suspeita de fratura; 
 febre acima de 39°C; 
 cólicas renais; 
 intensa falta de ar; 
 convulsão; 
 dores fortes no peito; 
 vômito constante.As questões mais complexas que não são solucionadas no nível secundário 
são referenciadas ao nível terciário, no qual estão os hospitais de grande porte que 
atendem às demandas consideradas de alta complexidade. 
 
Nível terciário 
 
Nos hospitais de grande porte estão os aparelhos e máquinas de alta tecnologia 
necessários para a realização de diagnósticos e procedimentos invasivos e/ou de 
maior complexidade, como a realização de cirurgias de alta complexidade, incluindo 
transplantes de órgãos e tecidos. 
 
O princípio da descentralização 
 
O princípio organizacional da descentralização prevê a redistribuição do poder 
e das responsabilidades entre os três níveis de governo (municipal, estadual e federal) 
em que cada esfera é autônoma e soberana nas suas decisões e atividades, 
respeitando os princípios gerais e a participação da sociedade. 
Com a finalidade de garantir a qualidade dos serviços, o controle e a 
fiscalização por parte dos cidadãos, ao município cabe a maior responsabilidade na 
implementação das ações de saúde diretamente voltadas para os seus cidadãos, 
devendo o Ministério da Saúde fornecer condições gerenciais, técnicas, 
administrativas e financeiras para o exercício das funções. 
 
38 
 
O princípio da participação popular 
 
A participação popular é o princípio organizacional garantido pela Constituição 
Federal, o qual garante que a população participe do processo de formulação das 
políticas de saúde e do controle de sua execução em todos os níveis, desde o federal 
até o local. Essa participação deve ocorrer por meio dos conselhos de saúde e das 
conferências de saúde. 
 
1.3 Redes de Atenção à Saúde (RAS) 
 
Os indicadores sociodemográficos que registraram importantes mudanças 
sociais nos últimos 30 anos apontam para a necessidade de ações de suporte à 
população atingida pelas variações nos perfis demográfico, epidemiológico e 
nutricional, em consonância com a estrutura existente no SUS. 
Nesse sentido, a Rede de Atenção à Saúde representa o conjunto de ações e 
serviços de atenção básica, atenção psicossocial, vigilância à saúde, urgência e 
emergência, atenção ambulatorial especializada e hospitalar, articulados em níveis de 
complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência à 
saúde mediante referenciamento do usuário na rede regional e interestadual, 
conforme pactuado nas comissões intergestores. 
Em consonância com os princípios do SUS, em especial em relação ao 
princípio da integralidade, as Redes de Atenção à Saúde constituem arranjos 
organizativos de ações e serviços de saúde, de diferentes densidades tecnológicas 
que, integradas por meio de sistemas de apoio técnico, logístico e de gestão, buscam 
garantir a integralidade do cuidado (BRASIL, 2010). 
As Redes de Atenção à Saúde preconizam diminuir a fragmentação do sistema 
de saúde, bem como evitar a concorrência entre os serviços e níveis de atenção, além 
de orientar os usuários para a adequada utilização dos recursos, promover o 
seguimento horizontal dos usuários (visando combater o aumento da prevalência das 
doenças crônicas) e viabilizar a implementação de um modelo de gestão que favoreça 
monitoramento e avaliação sistêmicos. 
Com o intuito de configurar um modelo de atenção capaz de responder às 
condições crônicas e agudas e promover ações de vigilância e promoção à saúde, 
efetivando a Atenção Primária à Saúde como eixo estruturante da Rede de Atenção à 
Saúde no SUS, em sintonia com o Pacto pela Saúde, foram aprovadas a Política 
Nacional de Atenção Básica e a Política Nacional de Promoção à Saúde (BRASIL, 
2010). 
A atenção integral e longitudinal à saúde na Rede de Atenção à Saúde tem a 
atenção primária como ordenadora e coordenadora do cuidado em saúde. Linhas de 
cuidado estabelecem um percurso para o cuidado integral e longitudinal nos diferentes 
pontos de atenção da rede, desde a atenção básica à especializada. 
O sistema de governança da Rede de Atenção à Saúde consiste na inter- 
-relação cooperativa entre as três esferas de governo e nas ações de 
qualificação/educação, informação, regulação, promoção e vigilância à saúde. 
 
39 
A Atenção Primária à Saúde possui o papel de coordenadora do cuidado à 
saúde da população adstrita e ordenadora da Rede de Atenção à Saúde, sendo o 
centro de comunicação com toda a rede. 
 
 
 
40 
2 A POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA (PNAB) 
 
A atual Política Nacional de Atenção Básica, publicada por meio da Portaria n.º 
2.436, de 21 setembro de 2017, considera os termos Atenção Básica (AB) e Atenção 
Primária à Saúde (APS), nas atuais concepções, como termos equivalentes, de forma 
a associar a ambos os princípios e as diretrizes definidas na Política (BRASIL, 2017). 
A seguir, destacamos as principais considerações relativas à Política Nacional de 
Atenção Básica. 
A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e 
coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, 
reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, 
desenvolvido por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, 
realizado com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, 
sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária. 
 
§1º A Atenção Básica será a principal porta de entrada e centro de 
comunicação da Rede de Atenção à Saúde (RAS), coordenadora do cuidado e 
ordenadora das ações e serviços disponibilizados na rede (BRASIL, 2017). 
 
Nesse sentido, o SUS está organizado para que o usuário procure 
primeiramente o serviço de Atenção Básica. É nesta que estão instituídos os serviços 
e ações de promoção e prevenção à saúde, além da rede assistencial do primeiro 
nível de atenção à saúde. 
 
§2º A Atenção Básica será ofertada integralmente e gratuitamente a todas as 
pessoas, de acordo com suas necessidades e demandas do território, considerando 
os determinantes e condicionantes de saúde (BRASIL, 2017). 
 
As ações e os serviços de saúde no SUS, em especial na Atenção Básica, são 
planejados de acordo com as características e necessidades de cada território, 
considerando as principais questões individuais e coletivas da comunidade onde o 
serviço está inserido. 
 
§3º É proibida qualquer exclusão baseada em idade, gênero, raça/cor, etnia, 
crença, nacionalidade, orientação sexual, identidade de gênero, estado de 
saúde, condição socioeconômica, escolaridade, limitação física, intelectual, 
funcional e outras (BRASIL, 2017). 
 
Sendo assim, todo e qualquer indivíduo em território nacional brasileiro possui 
direito ao atendimento pelo SUS, que adota estratégias específicas para viabilizar o 
acesso a esse direito, bem como para que sejam minimizadas as 
desigualdades/iniquidades, evitando a exclusão social por estigmatização ou 
discriminação de grupos e indivíduos. 
 
41 
Os princípios e diretrizes do SUS e da Rede de Atenção à Saúde 
operacionalizados na Atenção Básica são: 
 
I - Princípios: 
Universalidade: possibilitar o acesso universal e contínuo a serviços de saúde 
de qualidade e resolutivos, caracterizados como a porta de entrada aberta e 
preferencial da RAS (primeiro contato), acolhendo as pessoas e promovendo 
a vinculação e corresponsabilização pela atenção às suas necessidades de 
saúde. O estabelecimento de mecanismos que assegurem acessibilidade e 
acolhimento pressupõe uma lógica de organização e funcionamento do 
serviço de saúde que parte do princípio de que as equipes que atuam na 
Atenção Básica nas UBS devem receber e ouvir todas as pessoas que 
procuram seus serviços, de modo universal, de fácil acesso e sem 
diferenciações excludentes, e a partir daí construir respostas para suas 
demandas e necessidades (BRASIL, 2017). 
 
Partindo do preceito de saúde como direito de cidadania e dever dos governos 
municipal, estadual e federal, o princípio da universalidade garante o atendimento 
irrestrito, sem qualquer tipo de discriminação,